CONSULTA ONLINE

SENTENZA N. 226

ANNO 1993

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Giudici

Dott. Francesco GRECO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Antonio BALDASSARRE

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

Dott. Renato GRANATA

Prof. Giuliano VASSALLI

Prof. Francesco GUIZZI

Prof. Cesare MIRABELLI

Prof. Fernando SANTOSUOSSO

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 5 della 28 dicembre 1988, n. 544 (Elevazione dei livelli dei trattamenti sociali e migliora menti delle pensioni) e 3 del d.l. 22 dicembre 1990, n. 409 (Disposizioni urgenti in tema di perequazione dei trattamenti di pensione nei settori privato e pubblico), convertito con modificazioni nella legge 27 febbraio 1991, n. 59, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 25 gennaio 1991 dalla Corte dei conti sui ricorsi riuniti proposti da Kronau Gertrude ed altri, i scritta al n. 519 del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.33, prima serie speciale, dell'anno 1991;

2) ordinanza emessa il 10 luglio 1991 dalla Corte dei conti - Servizio giurisdizionale per la Sardegna sul ricorso proposto da Boi Giovanni iscritta al n. 49 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Kronau Gertrude ed altro, di Rinaldo Federico e di Boi Giovanni, gli atti di intervento di Marre Maria ed altri nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1993 il Giudice relatore Renato Granata;

uditi gli avvocati Filippo de Jorio per Kronau Gertrude ed altro, Filippo de Jorio e Michelangelo Pascasio per Rinaldo Federico e Boi Giovanni e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

l. Nel corso di un giudizio in cui i ricorrenti Kronau Gertrude, Tortorella Angelo e Federico Rinaldo avevano chiesto la riliquidazione delle loro pensioni, la Corte dei Conti - premesso di aver già sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge 28 dicembre 1988, n. 544, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 54 Cost., nella parte in cui detta norma prevede soltanto alcuni aumenti e non la riliquidazione delle pensioni in rapporto alla dinamica salariale e preso atto altresì che questa Corte con ordinanze nn. 293 e 424 del 1990 aveva disposto la restituzione degli atti alla luce delle sopravvenute leggi 27 dicembre 1989 n. 407 e 27 dicembre 1989 n. 409 - ha nuovamente sollevato , con ordinanza del 25 gennaio 1991, la medesima questione (omettendo il riferimento all'art. 38 della Costituzione).

Osserva la Corte rimettente che le leggi citate da ultimo, nonchè il successivo d.l. 22 dicembre 1990 n. 409 (che ha concesso incrementi percentuali correlati alla decorrenza delle pensioni) non hanno mutato i termini della questione che viene quindi riproposta ribadendo il dubbio di costituzionalità in precedenza avanzato e richiamando i principi affermati nelle sentenze n. 501 del 1988 e n. 1 del 1991 di questa Corte.

. É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato che ha chiesto la declaratoria di inammissibilità ovvero di infondatezza.

Premesso che la riliquidazione conseguente alla sentenza n.501 del 1988 per i magistrati ha avuto decorrenza soltanto dal 1 gennaio 1988, mentre per i dirigenti collocati a riposo prima del 1 gennaio 1979 la sentenza n. 1 del 1991 ha riconosciuto il diritto alla riliquidazione soltanto dal 1 marzo 1990, l'Avvocatura rileva come entrambe tali pronunce si siano limitate a riconoscere la riliquidazione quale effetto di specifici benefici accordati alle categorie interessate da particolari provvedimenti legislativi, senza realizzare l'aggancio automatico delle pensione agli stipendi, aggancio che dovrebbe necessariamente essere introdotto dalla legge, subordinatamente alla disponibilità delle relative risorse finanziarie.

3. Si sono costituite le parti private insistendo per la declaratoria d'illegittimità. La difesa delle parti qualifica la situazione delle stesse come affine a quella di altre categorie, magistrati e dirigenti, beneficiarie delle sentenze n. 501 del 1988 e n. 1 del 199l. Inoltre - si sostiene in memorie - il Governo incamera i con tributi pensionistici sulle retribuzioni, senza accantonarli in alcun Fondo, per poi erogare le pensioni con le esigue disponibilità di bilancio.

Parimenti vengono richiamati gli artt. 36 e 38 Cost. che, per la loro immediata valenza precettiva, garantiscono che il diritto alla pensione, in quanto stipendio differito, non possa svilire nel suo reale potere d'acquisto finendo per divergere enormemente dal trattamento percepito in servizio. Al contrario le parti private auspicano una norma che imponga la riliquidazione della pensione ad ogni variazione di stipendio ovvero assicuri un coefficiente di adeguamento ancorato a valori periodici e facilmente rilevabili.

Concludono richiedendo la declaratoria d'illegittimità, oltre che della norma impugnata, anche degli artt. 1 e 2 della legge n. 177 del 1976 (e delle collegate disposizioni di cui agli artt.18, secondo comma, della legge 21 dicembre 1978 n. 843 ed alle leggi 29 febbraio 1980 n. 33, 30 marzo 1981 n. 119, 26 aprile 1983 n. 130 e 27 dicembre 1984 n. 730), nonchè degli artt. 1, 3, primo comma, e 6 della legge n. 141 del 1985 , normativa tutta censurata sotto l'assorbente profilo dell'omessa previsione di un meccanismo di automatica perequazione.

4. Nel corso di un giudizio in cui il ricorrente Boi Giovanni, appuntato della Guardia di Finanza in congedo dal 4 settembre 1953, aveva impugnato tutti i provvedimenti di liquidazione della pensione richiedendo la corresponsione della stessa sulla base del trattamento del pari grado in servizio con aggancio automatico ad ogni futuro incremento retributivo, la Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Sardegna, con ordinanza emessa il 10 luglio 1991, ha sollevato, in relazione agli artt. 3 e 36, primo comma, Cost., questione di legittimità costituzionale degli artt.5, primo comma, della legge 29 dicembre 1988, n.544 e 3 del d.l. 22 dicembre 1990 n. 409 , convertito con modificazioni, nella legge 27 febbraio 1991 n. 59.

La Corte rimettente premette di aver già sollevato analoga questione per la prima delle due norme e che la Corte costituzionale, con ordinanza n.167 del 1990, aveva restituito gli atti per il riesame della rilevanza alla stregua della sopravvenuta seconda norma ora censurata. Quest'ultima avrebbe lasciato intatto il profilo d'illegittimità a suo tempo denunziato, consistente nel mancato automatico allineamento tra la pensione e la dinamica retributiva del personale in servizio.

In particolare la Corte rimettente stima del tutto inidonei a garantire tale allineamento i benefici disposti dell'art. 3 del d.l. n. 409/90 cit. che pure ha previsto una riliquidazione sul la base della pregressa anzianità sulla base di un sistema di rivalutazione percentuale.

Risulterebbero pertanto violati i menzionati parametri costituzionali in un quadro normativo che assicura alle categorie in servizio il ricorso agli accordi sindacali per far valere rivendicazioni retributive , mentre espone i pensionati, potenzialmente più bisognosi di tutela, ad un sistema d'inadeguati interventi legislativi.

5. Anche in questo secondo giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per l'inammissibilità o l'infondatezza della questione, anzitutto escludendo l'esistenza di un principio generale di adeguamento costante delle pensioni ai mutamenti del potere di acquisto della moneta, in quanto il legislatore ha optato per il sistema delle riliquidazioni nel le misure ritenute di volta in volta compatibili con le risorse della finanza pubblica.

Rileva poi l'Avvocatura come l'originario obiettivo, sancito dallalegge 29 aprile 1976 n.177, di perequazione delle pensioni alle retribuzioni debba essere perseguito con la necessaria gradualità.

6. Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la parte privata la quale ha insistito per la declaratoria di illegittimità delle norme censurate con argomentazioni analoghe a quelle esposte dalla difesa delle parti private nel prece dente giudizio incidentale di costituzionalità.

7. Con ordinanza istruttoria del 21 maggio 1992 questa Corte ha richiesto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri dati informativi in ordine essenzialmente all'andamento parallelo dei tratta menti retributivi e di quiescenza e alla misura degli scostamenti verificatisi nel tempo tra retribuzioni del personale in servizio e pensioni.

In ottemperanza alla suddetta ordinanza istruttoria la Presidenza del Consiglio ha trasmesso una comunicazione del 26 settembre 1992 della Ragioneria generale dello Stato contenente dati conta bili.

8. Rifissata l'udienza pubblica, la difesa delle parti costituite - nel ribadire le argomentazioni già svolte in precedenza - ha presentato una memoria in cui sostiene che i pensionati d'annata non dirigenti percepiscono una pensione sensibilmente inferiore a quella percepita dai colleghi pari grado in servizio. Inoltre afferma che la capitalizzazione dei contributi versati dai dipendenti statali (non dirigenti) durante tutto il rapporto di lavoro è superiore a quanto gli stessi riscuotono a titolo di trattamento di quiescenza sicchè somme, che avrebbero dovuto essere intangibili perchè finalizzate ad uno scopo garantito dalla Costituzione, sarebbero state distolte dalla loro destinazione pensionistica.

9. Sono intervenuti con distinti atti cumulativi Marre Maria e altri numerosi pensionati statali sostenendo l'illegittimità costituzionale della normativa censurata.

Considerato in diritto

l. Sono state sollevate - in riferimento agli artt. 3, 36 e 54 Cost.(ma in realtà anche all'art. 38 Cost., per quanto si dirà) - questioni incidentali di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 5 legge 28 dicembre n. 544 (Elevazione dei livelli dei trattamenti sociali e miglioramenti delle pensioni) nella parte in cui in luogo di disporre la riliquidazione delle pensioni in rapporto alla dinamica salariale accorda unica mente aumenti proporzionali ai periodi di riferimento;

b) dello stesso art. 5, comma 1, cit. e dell'art.3 d.l. 22 dicembre 1990 n.409 (Disposizioni urgenti in tema di perequazione dei trattamenti di pensione nei settori privato e pubblico), convertito con modificazioni nella legge 27 febbraio 1991 n.59, nella parte in cui non dispongono, per il personale di polizia collocato a riposo anteriormente al 1o gennaio 1986, la riliquidazione della pensione sulla base del trattamento economico del personale in servizio.

2. Preliminarmente i giudizi vanno riuniti e trattati congiuntamente per identità dell'oggetto.

Va poi dichiarata, in via ancora preliminare, l'inammissibilità degli atti di intervento dei soggetti privati in quanto - a parte la tardività del loro deposito - nessuno di tali intervenienti è parte nei giudizi a quibus.

3. Le questioni sollevate dalla Corte dei conti con le due ordinanze sopra indicate sono riconducibili alla stessa matrice, che è la doglianza di inadeguatezza dei trattamenti pensionistici in relazione ai parametri costituzionali degli artt. 3, 36 e 38 Cost.; quest'ultimo non espressa mente citato , ma desumibile dalla motivazione delle ordinanze stesse che peraltro richiamano anche le precedenti ordinanze di rimessione (della medesima Corte) contenenti l'espresso riferimento a tale parametro.

Invece l'art. 54 Cost., unica mente citato nel dispositivo della prima ordinanza, è privo di alcuna motivazione oltre a non essere comunque conferente al thema decidendum sicchè, in relazione ad esso, la questione è inammissibile.

4. Sull'asserito presupposto dell'inadeguatezza dei trattamenti pensionistici, in entrambe le ordinanze si chiede una pronuncia additiva che introduca un aggancio automatico e costante di questi alla dinamica salariale, tale dovendo in tendersi la <<riliquidazione>> - invocata dalla Corte rimettente - che renderebbe il sistema con forme ai parametri invocati.

In particolare lo sviluppo argomentativo della seconda ordinanza, che fa riferimento ai miglioramenti economici previsti per il personale (nella specie, di polizia) in servizio da un de terminato accordo sindacale (quello recepito con d.P.R. 10 aprile 1987 n.150) consente di identificare - quale possibile meccanismo di perequazione invocato come contenuto di una pronuncia additiva - la riliquidazione dei trattamenti pensionistici in relazione a ciascun determinato aumento delle retribuzioni accordato in occasione dei periodici rinnovi contrattuali.

In entrambe le ordinanze poi - soprattutto per l'insistito richiamo alla decisione adottata con la sentenza n. 501 del 1988 <<a fronte>>, come in particolare si sottolinea nella seconda ordinanza, <<del divario realizzatosi tra trattamento di pensione e di servizio>> - può leggersi anche una prospettazione subordinata tendente non già ad introdurre un automatismo, ma unicamente a riportare a livello di adeguatezza i trattamenti pensionistici con una singola operazione di riliquidazione che riduca o azzeri il divario, almeno quando questo sia pervenuto ad un livello assolutamente non più compatibile con i parametri costituzionali invocati.

Soltanto nei limiti così fissati dalle ordinanze di rimessione deve essere esaminata la legittimità costituzionale della normativa censurata non potendo essere prese in considerazione ulteriori questioni prospettate dalle parti private alle quali non è consentito ampliare il thema decidendum nel giudizio innanzi alla Corte (v., da ultimo, sent.n.114 del 1993).

5. La valutazione della questione di costituzionalità, come sopra posta, deve muovere dal suo inquadramento nella giurisprudenza di questa Corte in tema di adeguatezza dei trattamenti pensionistici.

Da una parte va innanzi tutto ricordato che con la recente sentenza n. 42 del 1993 la Corte ha ritenuto che <<esula dai limiti del controllo di legittimità l'operazione additiva richiesta dalle rimettenti sezioni della Corte dei conti>>, ossia la riliquidazione automatica delle pensioni come conseguenza dell'aumento delle retribuzioni; quindi il fatto che il legislatore, nel prevedere un meccanismo di adeguamento delle retribuzioni del personale in servizio, non abbia parallelamente esteso analogo adeguamento ai trattamenti pensionistici della medesima categoria non rappresenta vulnerazione di alcun canone costituzionale, bensì atto di esercizio legittimo di << una discrezionalità sua propria>>. In senso conforme possono richiamarsi anche l'ordinanza n.92 del 1991 - dove si puntualizza che l'estensione alle pensioni del meccanismo di adeguamento periodico delle retribuzioni rappresenta un'<<attività ...certamente estranea al sindacato di costituzionalità e viceversa propria del legislatore>> - e la sentenza n. 337 del 1992, secondo cui <<l'art. 38 Cost. non esige che l'adeguamento delle prestazioni previdenziali ai mutamenti del potere di acquisto della moneta proceda mediante meccanismi automatici>>, potendo <<esso....avvenire>> - aggiunge la Corte - << anche con interventi legislativi periodici, la scelta dell'uno o dell'altro metodo essendo rimessa alla discrezionalità del legislatore>>.

D'altra parte però la Corte (sent. n.173 del 1986

) ha affermato che <<la proporzionalità e l'adeguatezza devono sussistere non solo al momento del collocamento a riposo ma vanno costantemente assicurati anche nel prosieguo, in relazione al mutamento del potere di acquisto della moneta>>. E successivamente, nella sentenza n.501 del 1988, ha ribadito che dal canone dell'art. 36 Cost.<<consegue l'esigenza di una costante adeguazione del trattamento di quiescenza alle retribuzioni del servizio attivo>>. Ma questa garanzia di adeguatezza della pensione non si traduce necessariamente in un rigido meccanismo di perequazione; la stessa sentenza n.173/86, appena citata, ha in fatti puntualizzato che l'attuazione di tale garanzia <<non comporta ... la necessaria ed integrale coincidenza tra la pensione e l'ultima retribuzione, un costante adeguamento al mutevole potere di acquisto della moneta, specie per effetto della svalutazione monetaria, ma sussiste una sfera di discrezionalità riservata al legislatore per l'attuazione graduale dei detti precetti>>. Anche la sentenza n.20 del 1991 ha affermato che <<rientra nel potere discrezionale del legislatore la determinazione delle misure e dei criteri di adeguamento dei trattamenti pensionistici alla variazione del costo della vita nonchè delle modalità di perequazione degli stessi>>.

Ha poi precisato la Corte (sent. 119 del 1992

) che i principi di adeguatezza e proporzionalità della pensione (ex art. 36 Cost.) - pur non comportando <<che sia garantita in ogni caso l'integrale corrispondenza fra retribuzione e pensione>> - richiedono però una <<commisurazione del trattamento di quiescenza al reddito percepito in costanza di rapporto di lavoro>>; commisurazione questa che può essere variamente attuata <<secondo determinazioni discrezionali del legislatore>> e la non vincolatezza del quomodo di tale commisurazione è in fondo conseguenza del bilanciamento complessivo dei valori in gioco che deve operare il legislatore tenendo conto anche della <<concreta ed attuale disponibilità delle risorse finanziarie>>.

6. Questo sviluppo della giurisprudenza trova infine la sua più recente affermazione nella già citata sentenza n.42/93, che, dopo aver escluso che i trattamenti pensionistici possano essere <<cristallizzati>>, prefigura - nella evenienza che << l'andamento delle retribuzioni>> pervenga a <<discostarsi dalle pensioni bene al di là di quel ragionevole rapporto di corrispondenza, sia pure tendenziale ed imperfetto, a suo tempo richiesto da questa Corte ex artt. 3 e 36 della Costituzione (cfr. sentenza n. 119 del 1991)>> - il possibile insorgere di una questione di costituzionalità (sotto il profilo della lesione del principio di adeguatezza) in relazione alla <<mancata previsione di un qualsivoglia meccanismo di raccordo fra variazioni retributive indotte dagli aumenti del pubblico impiego e computo delle pensioni>>. Mancata previsione che è esaltata nel caso di radicale ristrutturazione del sistema retributivo del personale in servizio, quale quello preso in considerazione dalla citata sentenza n.501 del 1988, la quale pertanto , sotto il profilo della parità di trattamento, non è utilmente invocabile nella attuale vicenda in cui viceversa si controverte degli ordinari miglioramenti retributivi conseguenti ai rinnovi contrattuali.

Va quindi ribadito che la scelta in concreto del meccanismo di perequazione è riservata al legislatore chiamato ad operare il bilanciamento tra le varie esigenze nel quadro della politica economica generale e delle concrete disponibilità finanziarie (non senza tener conto che - secondo la giurisprudenza della Corte: sentenza n. 173 del 1986; sentenza n. 30 del 1976 - nel vigente sistema pensionistico, ispirato anche al principio solidaristico, non è richiesta una rigorosa corrispondenza tra contribuzione e prestazione previdenziale, con il limite, però, della ragionevolezza, soprattutto se si tien conto che alla solidarietà tra lavoratori e pensionati si affianca sempre e comunque una solidarietà più ampia dell'intera collettività); bilanciamento questo che peraltro ha l'ineludibile vincolo di scopo di consentire una ragionevole corrispondenza (evitando che si determini un non sopportabile scostamento) tra dinamica delle pensioni e dinamica delle retribuzioni.

In questa complessiva valutazione il legislatore deve tener presente la necessità di un raccordo tra dinamica retributiva e dinamica pensionistica non nel senso di un costante o periodico allineamento delle pensioni alle retribuzioni, ma nel senso che il verificarsi di una evenienza siffatta (irragionevole scostamento anzichè ragionevole corrispondenza) è indice sintomatico - in mancanza di una sostanziale modifica della prestazione lavorativa - della non idoneità del meccanismo in concreto prescelto a preservare la costante sufficienza della pensione ad <<assicurare al lavoratore ed alla sua famiglia mezzi adeguati alle esigenze di vita per una esistenza libera e dignitosa>> (v. sent. 173/86 sopra cit. e , in senso conforme, sent. n.243 del 1992).

7. Sotto quest'ultimo profilo le informazioni fornite dalla Presidenza del Consiglio a seguito dell'ordinanza istruttoria del 21 maggio 1992 consentono alla Corte di conoscere che fino al 31 dicembre 1984 si è realizzato (con graduali incrementi destinati a raggiungere il loro completamento al 1^ gennaio 1994) il recupero alle pensioni dei miglioramenti attribuiti sui trattamenti di servizio sino alla data del 1^ febbraio 1981 e che lo scostamento si manifesta essenzialmente con la tornata contrattuale 1985-1987 e si accentua con quella successiva.

Peraltro tale scostamento risulta in parte recuperato anche per effetto dell'operare della perequazione automatica introdotta dall'art. 21 legge 27 dicembre 1983 n. 730, comprensiva del limitato aggancio alla dinamica salariale di cui al primo comma dell'art. 10 legge n.160 del 1975 esteso anche alle pensioni del settore pubblico (di cui all'art. 1 della legge n.177 del 1976) dall'art. 14, comma 5, d.l. n.663 del 1979 convertito in legge n.33 del 1980; perequazione che - in quanto collegata alla dinamica inflattiva - ha costantemente comportato periodici incrementi dei trattamenti pensionistici.

In questa situazione la Corte ritiene che i dati contabili complessivi forniti dalla Presidenza del Consiglio non dimostrano che lo scostamento sia di tale entità da indurre a dubitare della idoneità - a questo momento - del meccanismo perequativo in atto prescelto dal legislatore a garantire un sufficiente livello di adeguatezza delle pensioni.

Peraltro, il divario allo stato esistente, da un lato, può assumersi come indice rivelatore della opportunità di perseguire un più avanzato livello di raccordo il cui raggiungimento rientra nella discrezionalità del legislatore nel più ampio contesto della generale politica economica e nei limiti delle risorse disponibili; dall'altro può e deve richiamare l'attenzione del legislatore sulla necessità di sorvegliare l'andamento del fenomeno al fine di evitare che esso possa pervenire a valori critici, tali che potrebbero rendere inevitabile l'intervento correttivo della Corte.

Ma nel presente giudizio, una volta verificata la non inidoneità, al momento, del meccanismo perequativo predisposto dal legislatore, i correttivi chiesti alla Corte - miranti, tutti, sia pure per strade diverse, ad una puntuale parametrazione delle pensioni alle attuali retribuzioni - rientrano nella discrezionalità del legislatore, onde si impone la pronuncia di inammissibilità delle questioni proposte.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5 legge 28 dicembre n. 544 (Elevazione dei livelli dei trattamenti sociali e miglioramenti delle pensioni) e dell'art. 3 decreto legge 22 dicembre 1990 n.409 (Disposizioni urgenti in tema di perequazione dei trattamenti di pensione nei settori privato e pubblico), convertito con modificazioni nella legge 27 febbraio 1991 n.59, sollevate - in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 54 della Costituzione - dalla Corte dei conti con le ordinanze in epigrafe.

Così deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23/04/93.

Francesco Paolo CASAVOLA, Presidente

Renato GRANATA, Redattore

Depositata in cancelleria il 07/05/93.