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SENTENZA N. 42

ANNO 1993

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente

Prof. Giuseppe BORZELLINO

Giudici

Dott. Francesco GRECO

Prof. Gabriele PESCATORE

Avv. Ugo SPAGNOLI

Prof. Francesco Paolo CASAVOLA

Prof. Antonio BALDASSARRE

Prof. Vincenzo CAIANIELLO

Avv. Mauro FERRI

Prof. Luigi MENGONI

Prof. Enzo CHELI

Dott. Renato GRANATA

Prof. Cesare MIRABELLI

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 8 agosto 1991, n. 265 (Disposizioni in materia di trattamento economico e di quiescenza del personale di magistratura ed equiparato), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 23 ottobre 1991 dalla Corte dei conti - Sezione terza giurisdizionale - sui ricorsi proposti da Graziano Liberato Alberto ed altri, iscritta al n. 58 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno 1992;

2) ordinanza emessa il 20 novembre 1991 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - sui ricorsi riuniti proposti da Finocchiaro Maria, ved. Trizzino Ubaldo, ed altri contro il Ministero di Grazia e Giustizia ed altri, iscritta al n. 241 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno 1992.

Visti gli atti di costituzione di Graziano Liberato, Rossi Manlio ed altri, Dattilo Arduino e Vinci Teresa e gli atti di intervento di Novello Francesco ed altro e Mangiacasale Dionigi nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice relatore Francesco Paolo Casavola;

uditi gli avvocati Michelangelo Pascasio e Filippo de Jorio per Rossi Manlio ed altri, Giovanni Vanin per Dattilo Arduino, Angelo Insolia per Vinci Teresa e Tommaso Palermo per Mangiacasale Dionigi e l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

l.l. -- Nel corso di un giudizio in cui i ricorrenti avevano richiesto il riconoscimento del diritto alla riliquidazione del trattamento di quiescenza sulla base del principio di adeguamento automatico alle variazioni del trattamento del personale in servizio, la Corte dei conti, con ordinanza emessa il 23 ottobre 1991, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 8 agosto 1991, n. 265.

Il giudice a quo riepiloga le tappe della giurisprudenza della Corte dei conti successiva alla sentenza n. 501 del 1988 della Corte costituzionale.

Con decisione n. 76/C del 14 novembre 1988 le Sezioni riunite avevano ritenuto doversi ricomprendere la permanente operatività del meccanismo di adeguamento delle retribuzioni (ex art. 2 della legge n.27 del 1981) nel ricalcolo delle pensioni, da effettuarsi sulla base degli stipendi spettanti al 1o gennaio 1988.

Successivamente investite del problema, le singole sezioni, dubitando dell'applicabilità di tale adeguamento anche per il futuro e ritenendo di poterlo accordare soltanto sino al 1o gennaio 1988, sollevavano questione di legittimità costituzionale del citato art. 2 nella parte in cui non prevedeva in favore dei pensionati tale meccanismo od altro sistema equivalente. La Corte costituzionale dichiarava la manifesta inammissibilità di tale questione con ordinanza n. 95 del 199l.

Nel perdurare contrasto interpretativo tra le sezioni, entrava in vigore la norma impugnata che escludendo, anche per il futuro, dalle riliquidazioni medesime gli adeguamenti periodici, esplicitamente ancorava la riliquidazione delle pensioni -- con decorrenza dal 1o gennaio 1988 -- agli stipendi vigenti al 1o luglio 1983, senza gli adeguamenti periodici i quali venivano esclusi, anche per il futuro, dalle riliquidazioni medesime.

Ad avviso della Corte rimettente, non si tratterebbe di legge interpretativa, bensì di una normativa intesa a disporre anche retroattivamente la non computabilità degli adeguamenti.

In concreto la norma, secondo la Corte stessa, sarebbe destinata a riprodurre dal 1o gennaio 1988 quella crescente divaricazione del trattamento di quiescenza rispetto allo stipendio (non essendo previsto alcun raccordo tra gli stessi) che la Corte costituzionale ha sanzionato con la citata sentenza n. 501, attraverso la caducazione del "vecchio" meccanismo perequativo, che quindi neppure sarebbe più applicabile.

Pur dando atto della necessaria gradualità riconosciuta da questa Corte al legislatore nell'attuazione dei principii connessi con la natura di retribuzione differita propria della pensione, il giudice a quo individua tuttavia un vulnus degli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione.

La discrezionalità legislativa dovrebbe muoversi in materia <entro limiti particolarmente ristretti> a pena di una separazione sostanziale tra pensione e retribuzione erogata ai lavoratori in servizio. Questi ultimi, argomenta la Corte rimettente, si giovano, a differenza dei pensionati, dell'istituto della contrattazione, recepita da apposito decreto del Presidente della Repubblica; i magistrati, viceversa, godono di un sistema di collegamento automatico con le retribuzioni del personale statale proprio in quanto esclusi dalla contrattazione stessa.

Di qui l'ulteriore profilo di illegittimità -- in riferimento all'art. 3 Cost. -- insito nell'esclusione da tale adeguamento dei magistrati in pensione. Parimenti lesivo del principio della parità di trattamento risulterebbe il confronto con le categorie che beneficiano di consimili adeguamenti.

L'ordinanza di rimessione conclude ribadendo la necessità di una garanzia della misura della pensione che non può essere considerata una "variabile indipendente" rispetto al trattamento del servizio attivo.

l.2. -- É intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso per la non fondatezza della questione, sostenendo in particolare che la sentenza n. 501, nel riconoscere la garanzia dell'adeguamento della pensione allo stipendio quale "mero vincolo di principio", avrebbe altresì fatta salva la discrezionalità del legislatore nel graduare le relative misure di adeguamento.

Rileva altresì l'Avvocatura come la norma impugnata, se per un verso esclude ogni automatico collegamento tra pensioni e retribuzioni (in asserita conformità a quanto da questa Corte sostenuto nell'ordinanza n.95 del 1991), dà peraltro attuazione almeno ad una parte della citata sentenza n 501, là dove essa dispone la riliquidazione in applicazione degli artt.3 e 4 della legge n. 425 del 1984 per il personale collocato in pensione anteriormente al 1o luglio 1983.

l.3. -- Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito separatamente il ricorrente Dattilo, riservando successiva memoria, nonchè gli altri ricorrenti, i quali hanno insistito, in un unico scritto difensivo, per la declaratoria d'illegittimità costituzionale.

Argomentano in particolare le parti private nel senso di una sostanziale reintroduzione delle pensioni d'annata -- la cui illegittimità non sarebbe sfuggita allo stesso legislatore -- e precisano come la violazione dell'art. 3 sia più sensibile anche avuto riguardo ai dirigenti dello Stato beneficiari della sentenza di questa Corte n. 1 del 1991, nonchè al personale destinatario della pur modesta perequazione di cui alla legge 23 febbraio 1991, n. 59, da cui i magistrati sono testualmente esclusi.

l.4. -- É infine intervenuta la parte privata in un giudizio analogo pendente dinanzi alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia chiedendo la trattazione congiunta con l'ordinanza di rimessione n. 9 del 1992 emessa da tale giudice, avente il medesimo oggetto. La stessa parte, nell'approssimarsi dell'udienza, ha depositato una memoria, nella quale illustra la propria posizione stipendiale e svolge argomenti a sostegno della tesi dell'illegittimità costituzionale anche con riguardo alla violazione dell'art. 136 della Costituzione.

l.5. -- Successivamente i due difensori di Rossi Manlio hanno depositato due distinte memorie, analoghe a quelle già svolte, insistendo per l'accoglimento della questione.

In particolare, l'avv. Pascasio ha sottolineato come la norma destinata a dare attuazione alle indicazioni contenute nella sentenza n. 501 del 1988 fosse proprio quella relativa all'adeguamento di cui all'art. 2 della legge n. 27 del 1981 la cui operatività è stata esclusa dall'impugnata disposizione. Quest'ultima, poi -- nel fissare la riliquidazione per i magistrati collocati in pensione anteriormente al 1o luglio 1983 sulla base degli stipendi percepiti a tale data (e non al 1o gennaio 1988) -- avrebbe in sostanza vanificato il giudicato. Lo stipendio percepito al 1o gennaio 1988 sarebbe più che doppio rispetto alla pensione spettante al 1o luglio 1983.

L'avv. De Jorio ribadisce la palese irrazionalità della denunziata normativa, volta a riscrivere la sentenza n. 501 del 1988 cancellandone in concreto gli effetti ed a bloccare la riliquidazione delle pensioni dei magistrati cessati dal servizio prima del 1o luglio 1983, così ricreando proprio quella situazione che la stessa sentenza aveva inteso scongiurare. Sarebbe perciò evidente la <rozzezza giuridica> di un'impostazione legislativa finalizzata a vanificare <la parte più luminosa sul piano della civiltà del diritto> della motivazione con cui, nella citata sentenza, si era affermato il costante adeguamento tra pensioni e retribuzioni.

Anche il ricorrente Dattilo ha depositato ulteriore memoria in cui riassume il contenuto dell'ordinanza di rimessione evidenziando l'avvenuto ripristino delle pensioni d'annata, nonchè l'illegittima espropriazione (con possibile violazione dell'art. 42 Cost.) realizzata in danno dei pensionati attraverso il meccanismo del riassorbimento di eventuali trattamenti in godimento maggiori di quelli accordati dalla legge.

l.6. -- Ulteriori memorie di analogo tenore sono state infine depositate dall'avv. Pascasio, per i ricorrenti Rossi ed altri e dall'avv. Vanin per Dattilo. Si è inoltre costituito Liberato Graziano rappresentato dall'avv. De Jorio.

2.l. -- La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione siciliana con ordinanza emessa il 20 novembre 1991 (R.O. n. 241 del 1992), ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 36 e 136 della Costituzione, questione di legittimità del citato art. 2 della legge n. 265 del 199l.

Dopo aver sintetizzato lo svolgimento dei fatti a partire dalla sentenza di questa Corte n. 501 del 1988 sino all'emanazione della norma impugnata, il giudice a quo insiste sulla sostanziale vanificazione da parte di quest'ultima, degli effetti del giudicato costituzionale. Se, infatti, con la sentenza n. 501 si era affermata la necessità di un costante adeguamento del trattamento di quiescenza alle retribuzioni, censurando di conseguenza la normativa allora impugnata, l'intento perseguito dal legislatore attraverso il denunciato art. 2 era esattamente quello di escludere qualsi voglia corrispondenza tra pensione e stipendio. Siffatto risultato è stato ottenuto eliminando l'operatività del meccanismo di adeguamento triennale (ex art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27) dalla riliquidazione e limitandone comunque gli effetti ai dipendenti collocati a riposo anteriormente al 1o luglio 1983.

Pertanto gli effetti di tale scelta -- sostiene la Corte dei conti -- risulterebbero a tal punto perversi, che in taluni casi in cui l'Amministrazione aveva operato le riliquidazioni ancorandole allo stipendio di dipendenti di pari qualifica, senza considerare gli incrementi del menzionato art. 2 con eliminazione degli aumenti percentuali nel frattempo conteggiati (muovendosi cioè nel senso poi indicato dal legislatore), sicchè la pensione riliquidata era risultata addirittura inferiore a quella in atto percepita dal pensionato. Poichè il meccanismo stipendiale, quale considerato dalla Corte costituzionale, rappresenta viceversa un unicum, la riliquidazione alla data del 1o gennaio 1988 non potrebbe assumere in alcun modo a parametro lo stipendio vigente nel 1983, bensì quello attuale (stipendio tabellare più adeguamenti medio tempore intervenuti). Diversamente opinando, si introdurrebbero sperequazioni anche più gravi di quelle che la Corte volle sanare con la citata sentenza n.50l. L'art. 136 risulterebbe quindi violato sotto il duplice profilo della imposizione da parte del legislatore di un'interpretazione diversa da quella adottata dai giudici di merito (volta a vanificare l'istituzionale funzione ermeneutica di questi ultimi e gli effetti della sentenza n.501) e del venir meno della stessa definitività della sentenza della Corte a causa di un sostanziale ripristino della normativa già dichiarata illegittima.

Quanto infine alla lesione degli artt. 3 e 36 della Costituzione, il giudice a quo svolge argomenti analoghi a quelli contenuti nell'ordinanza sub l.l.

2.2. -- L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, ha concluso per la declaratoria d'infondatezza, replicando esclusivamente alle censure relative agli artt. 3 e 36 della Costituzione. In proposito si osserva (sostanzialmente seguendo le argomentazioni già svolte sub l.2.) che la Corte costituzionale, pur affermando la garanzia dell'adeguamento del trattamento pensionistico alle retribuzioni del personale in servizio, ha prefigurato il potere del legislatore di graduare le misure di adeguamento secondo propri parametri di ragionevolezza. Il riconoscimento di tale discrezionalità risulterebbe poi ribadito -- a parere dell'Avvocatura -- dall'ordinanza n. 95 del 1991 con cui questa Corte ha dichiarato inammissibile la questione relativa alla mancata previsione del meccanismo di adeguamento triennale anche per le pensioni.

2.3. -- Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituita la parte privata Vinci-Vaccaro che ha insistito per la declaratoria d'illegittimità costituzionale con motivazioni desunte dall'ordinanza di rimessione.

2.4. -- Nell'approssimarsi dell'udienza, l'avv.Palermo per la parte privata Mangiacasale (R.O. n. 241/1992) e l'avv. Vanin per Dattilo Arduino (R.O. n. 58/1992), hanno depositato ulteriori memorie.

Il primo difensore, a dimostrazione della disparità di trattamento, ha depositato alcuni decreti determinativi della pensione riguardanti magistrati in diverse posizioni amministrative; il secondo difensore ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni già svolte nella precedente memoria.

Considerato in diritto

l. -- I giudici a quibus denunciano entrambi l'art. 2 della legge 8 agosto 1991, n. 265 (Disposizioni in materia di trattamento economico e di quiescenza del personale di magistratura ed equiparato) recante disposizioni in materia di trattamento economico e di quiescenza del personale di magistratura ed equiparato. La norma impugnata prevede, al primo comma, che le pensioni del predetto personale collocato in pensione anteriormente al 1o luglio 1983 siano riliquidate sulla base delle misure stipendiali a quella data vigenti per effetto della legge n.425 del 1984 ma con esclusione del meccanismo di adeguamento periodico (di cui agli artt. 11 e 12 della legge 2 aprile 1979, n. 97, come sostituiti dall'art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27). Dopo aver disposto per quanto concerne il riassorbimento di eventuali, maggiori trattamenti di cui godessero i singoli, la norma ribadisce, al secondo comma, la permanente e definitiva esclusione degli adeguamenti periodici di cui sopra dalle riliquidazioni delle pensioni.

Le rimettenti Sezioni della Corte dei conti invocano, a parametro d'illegittimità, gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, in ragione: a) della mancanza di ogni collegamento tra le pensioni e la dinamica delle retribuzioni; b) della potenziale compressione dei trattamenti di quiescenza, idonea a riprodurre il fenomeno delle pensioni d'annata; c) della disparità di trattamento rispetto ad altre categorie; d) della lesione della garanzia costituzionale di una retribuzione differita proporzionata al lavoro prestato.

In particolare, la Sezione giurisdizionale per la Sicilia denuncia la violazione dell'art. 136 della Costituzione sotto il profilo della violazione del "giudicato costituzionale" in quanto la normativa si porrebbe in contrasto con la sentenza di questa Corte n. 501 del 1988.

I giudizi riguardano la stessa questione e possono essere riuniti e congiuntamente decisi.

2. -- La questione è inammissibile.

Nella sentenza n. 501 del 1988 questa Corte, dopo aver preso atto del cospicuo divario che, per il personale in argomento, si era verificato tra pensioni e retribuzioni a seguito della legge 6 agosto 1984, n. 425 -- radicalmente innovativa della struttura della retribuzione segnatamente riguardo alla valutazione delle anzianità di carriera -- ha affermato <l'esigenza di una costante adeguazione> dei due trattamenti.

La conseguenza è stata la declaratoria d'illegittimità di quella normativa che aveva disposto rivalutazioni percentuali (estranee ai criteri adottati per le nuove retribuzioni) invece di assicurare l'anzidetto adeguamento attraverso un'appropriata riliquidazione delle pensioni dei soggetti esclusi dai nuovi stipendi perchè collocati in quiescenza anteriormente al 1o luglio 1983.

Circa la portata effettiva del decisum si è subito manifestata una incerta linea giurisprudenziale della Corte dei conti sullo specifico punto della inclusione, o meno, del meccanismo di adeguamento automatico (del quale si dirà in seguito estesamente) nel ricalcolo delle pensioni oggetto della sentenza, nonchè sulla permanente operatività del meccanismo medesimo nella generale determinazione dei trattamenti di quiescenza.

Proprio l'impossibilità di far derivare dalla citata decisione un'immediata e completa estensione -- anche per il futuro -- dell'adeguamento a tutti i pensionati, aveva motivato una denuncia d'illegittimità del già richiamato art. 2 della legge n. 27 del 1981 (introduttivo del meccanismo) da parte di una Sezione della Corte dei conti in contrasto con quanto avevano ritenuto altre sezioni. Questa Corte, con ordinanza n. 95 del 1991, dichiarava la manifesta inammissibilità della questione, osservando come il sindacato di legittimità non possa sostanziarsi in una revisione delle interpretazioni offerte dagli organi giurisdizionali riguardo alle statuizioni della Corte stessa.

In tale occasione, tuttavia, non si mancava di rilevare che <una sentenza atta ad innestare nella normativa pensionistica un meccanismo d'adeguamento periodico concepito per il personale in servizio>, comportando varietà di scelte e molteplicità di implicazioni, sarebbe stata il risultato di attività <certamente estranea al sindacato di costituzionalità e viceversa propria del legislatore>.

3. -- In tale quadro sopravveniva la norma impugnata, preceduta da quattro decreti-legge -- decaduti per mancata conversione entro i termini -- i quali contenevano un testo pressochè identico a quello ora in esame (cfr. decreto-legge 23 settembre 1989, n. 326; decreto-legge 26 luglio 1989, n.

260; decreto-legge 26 maggio 1989 n. 191; decreto-legge 24 marzo 1989, n. 102). La travagliata genesi della norma è altresì testimoniata dai lavori preparatori della legge n.265 del 1991: ai timori di chi paventava un conflitto tra Corte costituzionale e potere legislativo (cfr. Commissione affari costituzionali - Senato, seduta del 9 novembre 1989), ai dubbi ed alle perplessità circa la coerenza tra la previsione dell'art. 2 e la sentenza n. 501 (cfr. Commissioni riunite - Camera 11 luglio 1991), seguiva la soppressione dell'articolo in esame da parte della Commissione lavoro della Camera (cfr. seduta del 18 luglio 1991). Peraltro il Governo, in un momento successivo, subordinava il proprio assenso al trasferimento in sede legislativa della discussione al ripristino dell'articolo, il che appunto avveniva in data 24 luglio 199l.

4. -- Il sistema di adeguamento automatico di cui si discute è fondato sulla garanzia di un aumento delle retribuzioni, che -- sulla base di indici appositamente elaborati dall'Istituto centrale di Statistica -- viene assicurato "di diritto", ogni triennio, nella misura percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel triennio precedente dalle altre categorie del pubblico impiego (amministrazioni statali, aziende autonome dello Stato, regioni, province e comuni, ospedali, enti di previdenza).

Non v'è dubbio che tale meccanismo sia elemento intrinseco della struttura delle retribuzioni in discorso ed appare anche chiaro come la sua logica di funzionamento si rapporti necessariamente con il sistema degli stipendi del personale in servizio dell'intero pubblico impiego, senza eccezioni. Inoltre questa Corte ha, a suo tempo, individuato la ratio dell'istituto, quale significativo esempio di <attuazione del precetto costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato anche sotto il profilo economico (sentenza n. 1 del 1978) evitando tra l'altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri>, sì che il meccanismo di cui all'art. 2 <in quanto configurato con l'attuale ampiezza di termini di riferimento, concretizza una guarentigia idonea a tale scopo> (sentenza n. 238 del 1990).

Da ciò consegue che il legislatore, nell'escludere dalla riliquidazione delle pensioni l'applicabilità del meccanismo di adeguamento, ha esercitato una discrezionalità sua propria volendo limitare gli effetti dello stesso all'ambito esclusivo del trattamento stipendiale per il quale, come si è visto, era stato concepito. Esula dai limiti del controllo di legittimità l'operazione additiva richiesta dalle rimettenti sezioni della Corte dei conti, consistente in una mera trasposizione dell'istituto nel settore pensionistico, ed il giudizio non può essere ammesso.

5. -- Tuttavia deve osservarsi come la radicale opzione nel senso di cristallizzare la riliquidazione alle misure stipendiali del 1o luglio 1983, senza alcun conto, neppure parziale, degli adeguamenti, prima dopo, non possa non prospettarsi come fattore di nuove ulteriori divaricazioni tra pensioni e stipendi.

Le incertezze che hanno accompagnato tale scelta legislativa confermano una logica che non può propriamente dirsi di attuazione delle statuizioni di questa Corte, le quali anzi vengono assunte nella più riduttiva e letterale delle accezioni possibili.

Fermo restando l'attuale assetto normativo, è agevole pronosticare che, venute meno le contingenti sospensioni dell'operatività del meccanismo e riattivata la dinamica salariale del pubblico impiego, nel medio periodo l'andamento delle retribuzioni finirà per discostarsi dalle pensioni ben al di là di quel ragionevole rapporto di corrispondenza, sia pure tendenziale ed imperfetto, a suo tempo richiesto da questa Corte ex artt. 3 e 36 della Costituzione (cfr. sentenza n. 119 del 1991). In tal caso le stesse considerazioni svolte nella sentenza n. 501 del 1988 a proposito dell'omesso calcolo delle anzianità pregresse ben potrebbero applicarsi alla mancata previsione di un qualsivoglia meccanismo di raccordo tra variazioni retributive indotte dagli aumenti del pubblico impiego e computo delle pensioni, così determinando l'esigenza di un riesame della questione di costituzionalità.

PER QUESTI MOTIVI

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 8 agosto 1991, n. 265 (Disposizioni in materia di trattamento economico e di quiescenza del personale di magistratura ed equiparato) sollevata, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 136 della Costituzione, dalla Corte dei conti con le ordinanze di cui in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 28/01/93.

Giuseppe BORZELLINO, Presidente

Francesco Paolo CASAVOLA, Redattore

Depositata in cancelleria il 10/02/93.