SENTENZA N.162
ANNO 1990
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA, Presidente
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione
Toscana notificati il 25 ottobre e il 17 novembre 1989, depositati in
cancelleria l'8 e il 20 novembre 1989 ed iscritti ai nn.
18 e 20 del registro ricorsi 1989, per conflitti di attribuzione sollevati in
relazione: a) alla licenza rilasciata dal Questore di Pistoia-ai
sensi degli artt. 115, 116 e 120 T.U.L.P.S.-per
l'esercizio di un'agenzia di affari per locazione turistica, assistenza
turistico- alberghiera, prenotazioni e rappresentanza alberghiera, incoming e outgoing turistico, in
Montecatini Terme; b) in relazione alla licenza rilasciata dal Questore di
Firenze - ai sensi degli artt. 115 e ss. T.U.L.P.S. -
per l'esercizio di un'agenzia di affari avente ad oggetto l'intermediazione per
conto terzi in materia di viaggi organizzati da agenzie di viaggio debitamente
autorizzate, prenotazioni alberghiere e su mezzi di comunicazione, visti
consolari e consimili servizi, in Firenze, nonchè in
relazione all'atto del Ministero dell'interno n. 559/C 16605.12015 del 27
luglio 1987.
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il
Giudice relatore Aldo Corasaniti;
udito l'avv. Paolo Barile per
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso del 25 ottobre 1989
Con il provvedimento impugnato, espone
Esercitando il Questore di Pistoia la competenza statale in materia di
autorizzazione delle agenzie pubbliche con riferimento ad una
agenzia di viaggio e turismo, l'amministrazione statale - rileva la
ricorrente - ha invaso la competenza in materia di turismo ed industria
alberghiera della Regione Toscana, segnatamente in riferimento all'esercizio di
funzioni amministrative in tema di autorizzazioni per le agenzie di viaggio e
di turismo.
Osserva la ricorrente che, in tal modo, il Questore di Pistoia ha
applicato la disciplina vigente prima del trasferimento alle Regioni delle
funzioni amministrative in materia di turismo ed
industria alberghiera.
Il r.d. 23 novembre 1936, n. 2523 (Norme per la disciplina delle agenzie
di viaggio e turismo) poneva infatti l'obbligo di
munirsi della licenza di pubblica sicurezza, ai sensi dell'art. 115 del T.U.L.P.S., previo nulla osta dell'Ente provinciale per il
turismo competente - che accertava tra l'altro l'idoneità tecnica del
richiedente e l'opportunità della concessione ai fini delle esigenze del
turismo. Tale licenza, che aveva natura di autorizzazione permissiva, solo in
parte rispondeva ad esigenze di p.s.,
e cioé limitatamente all'accertamento dei requisiti
soggettivi di cui agli artt. 11 e 12 del T.U.L.P.S.
ed al controllo delle agenzie tenute da stranieri, mentre per il resto era
riconducibile al concetto di "poli2àa amministrativa" (viene
richiamata in proposito la sent. n. 77 del
1987).
Con il trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative relative
all'eserci2!o delle agenzie di viaggio e turismo, realizzato con il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 (art. 1, lett.
j) e quindi in forma organica e definitiva con il d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616 (art. 56 che, tra l'altro, al secondo comma, lett. a),
precisa che le funzioni amministrative trasferite comprendono "i servizi
complementari all'attività turistica"), sono state evidentemente
trasferite alle Regioni anche le funzioni di polizia amministrativa, per la
stretta "interdipendenza funzionale" di questa rispetto alle materie
attribuite o delegate (artt. 1, lett. c, della I. 22 luglio 1975, n. 382, e 9
del d.P.R. n. 616 del 1977), rimanendo riservate allo
Stato esclusivamente, per quanto qui rileva, le funzioni di polizia di
sicurezza, e ciò sia in forza del principio generale fissato dall'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977 che per, la espressa riserva allo
Stato per i nulla-osta per le agenzie tenute da stranieri (art. 1, lett. f, d.P.R. n. 6 del 1972; art. 58, n. 2, del d.P.R. n. 616 dei 1957).
La legge-quadro per il turismo (l. 17 maggio 1983, n. 217) ha poi
chiarito, dettando i principi fondamentali della materia, che l'esercizio della attività di agenzia di viaggio e turismo (che, oltre
all'attività di promozione ed organizzazione di viaggi e soggiorni, comprende,
tra l'altro, "l'intermediazione nei predetti servizi") é soggetta ad
autorizzazione regionale subordinata al nulla-osta dell'autorità di p.s. per quel che attiene al possesso dei requisiti
soggettivi di cui agli artt. Il e 12 T.U.L.P.S., accertamento, quest'ultimo, riservato allo
Stato e sicuramente attinente a funzioni di p.s. (al
pari di quelle previste dall'art. 9, quarto comma, della I. n. 217 dei 1983 e
dall'art. 58 del d.P.R. n. 616 del 1977).
La lesione delle competenze regionali, conclude
la ricorrente, deriva quindi dal rilascio, ad opera del Questore di Pistoia, di
una autorizzazione per la gestione di una agenzia di affari chiaramente
riconducibile nell'ambito delle agenzie di viaggio e turismo (per la cui
definizione si fa riferimento all'art. 9 della l. n. 217 del 1983, dettato in
ottemperanza ai criteri contenuti nella Convenzione internazionale sul
contratto di viaggio, CCV, ratificata in base alla legge 27 dicembre 1977, n.
1084), sicchè il provvedimento va annullato.
2.- Con successivo ricorso notificato il 17 novembre e depositato il 20 novembre 1989,
a) in relazione alla licenza rilasciata ad
Alberto Tilli dal Questore di Firenze il 25 marzo
1989 - e portata a conoscenza della Regione con la nota del 23 settembre 1989
dell'Assessore al turismo della Provincia di Firenze - per la gestione in
Firenze di una agenzia di affari avente ad oggetto l'intermediazione per conto
terzi in materia di viaggi organizzati da agenzie di viaggio debitamente
autorizzate, prenotazioni alberghiere e su mezzi di comunicazioni, visti
consolari, e consimili servizi, nonchè
b) in relazione alle istruzioni ministeriali di
cui alla circolare n. 559/C.16605.12015 del 27 luglio 1987, citata negli atti
di trasmissione della licenza del Questore di Firenze, ma non conosciuta dalla
Regione Toscana, lamentando la violazione delle medesime norme invocate a
parametro nel conflitto n. 18/1989.
Nel trasmettere alla Provincia copia della licenza, il Questore ha
precisato, rileva
Il ricorso é, per il resto, di contenuto
sostanzialmente identico a quello rubricato al Reg. confl.
n. 18/1989.
3.- Il Presidente dei Consiglio dei ministri non
si é costituito in alcuno dei due giudizi.
4.- Con atto depositato il 7 febbraio 1990 é intervenuto nel giudizio (R.
confl. n. 20/1989) Alberto Tilli,
cui cm stata rilasciata dal Questore di Firenze la licenza impugnata dalla
Regione Toscana, concludendo per l'inammissibilità e,
comunque, per l'infondatezza del conflitto sollevato.
Premesso che
La mancata notifica del ricorso al legittimo controinteressato,
poi, concreta di per sè un autonomo motivo di inammissibilità.
In subordine, il Tilli chiede il rinvio della
discussione per poter apprestare una più approfondita
difesa.
Ad avviso dell'interveniente il ricorso é poi infondato in quanto legittimamente il Questore ha rilasciato non
un'autorizzazione all'apertura di una agenzia di viaggio, ma una licenza ex
art. 115 T.U.L.P.S. per l'esercizio di una agenzia
d'affari, la cui attività consiste nel procacciare clienti ad agenzie di viaggi
autorizzate od a tour operators e non comprende la
stipulazione di contratti di intermediazione di viaggio (cfr. l'art.
Tuttavia, qualora si ritenesse che l'attività delle agenzie d'affari così
operanti sia stata ricompresa dagli artt. 2, 3 e segg.
della legge reg. Toscana n. 51 del 1986 nell'attività istituzionale delle
agenzie di viaggio, ovvero che l'art. 9 della I. quadro sul turismo abbia
inteso attribuire "potestà normativa e amministrativa" alle Regioni
in tema di agenzie di affari, questa Corte potrebbe sollevare dinanzi a sè questione di legittimità costituzionale di tali norme in
riferimento all'art. 117 Cost., nel cui elenco non é compresa la materia
"agenzie di affari".
Un distinto motivo di inammissibilità, poi,
rileva la difesa del Tilli, é dato dal fatto che la
potestà autorizzatoria regionale in tema di agenzie
di viaggio é una funzione delegata, in quanto non discenderebbe
dall'attribuzione alle Regioni della competenza legislativa, e quindi delle
funzioni amministrative, nella materia "turismo ed industria
alberghiera" ex art. 117 Cost., e quindi con i limiti (turismo
"regionale" e non organizzazione del flusso turistico fuori dalle
Regioni in cui le agenzie di viaggio hannò sede)
posti dall'art. 56 del d.P.R. n. 616 del 1977.
Trattandosi di funzioni delegate, rileva l'interveniente, difetta il
presupposto consistente nel fondamento costituzionale dell'appartenenza
dell'attribuzione, sicchè il conflitto é
inammissibile.
Le funzioni amministrative in tema di agenzie di viaggio, prosegue il Tilli, sono state in ogni caso, con la legge r. 23 febbraio
1988, n. 9, sub-delegate dalla Regione Toscana alle Province, sicchè l'unico soggetto legittimato a contestare il
provvedimento del Questore di Firenze sarebbe, nella specie,
Il conflitto, conclude il Tilli,
é comunque inammissibile ed infondato in quanto, a norma dell'art. 5 del d.P.R. n. 6 del 1972 restano ferme le attribuzioni statali
in materia di pubblica sicurezza ed una licenza di p.s.
é in ogni caso necessaria per lo svolgimento dell'attività di agenzia
dell'interveniente.
Considerato in diritto
1. -
Con il ricorso contro il provvedimento di rilascio della licenza a favore
del Tilli (ricorso iscritto al n. 20 del 1989)
Sostiene con entrambi i ricorsi
L'evidente connessione fra l'oggetto dei due conflitti consente la
riunione dei relativi giudizi per la decisione con unica sentenza.
2. -Va anzitutto dichiarata l'inammissibilità dell'intervento spiegato
dal Tilli nel giudizio relativo al
conflitto sollevato con il ricorso iscritto al n. 20 del
Va poi rilevata l'inammissibilità del conflitto ora indicato,
limitatamente alle censure concernenti l'atto del Ministero dell'interno n.
559/C 16605.12015 del 27 luglio
Non sorgono invece dubbi sulla (ammissibilità dei conflitti sotto il
profilo della) persistenza della legittimazione della Regione sebbene la
funzione che si concreta nel rilascio delle autorizzazioni all'apertura delle
agenzie di viaggio e turismo e all'esercizio delle relative attività-rivendicata
dalla ricorrente siccome compresa nelle funzioni amministrative regionali in
tema di turismo e industria alberghiera-sia stata,
con la legge regionale 17 novembre 1986, n. 51, artt. 5
e 6, delegata alle Province ai sensi dell'art. 118, terzo comma, della
Costituzione.
Infatti la delega di cui all'art. 118, terzo
comma, della Costituzione non importa estraniazione della Regione dalle
funzioni delegate. Chè anzi,
ove si consideri: che lo stesso precetto costituzionale definisce la delega
come modo di esercizio <normale> delle funzioni amministrative proprie
della Regione e quindi come espressione della sua autonomia organizzatoria;
che
3. - Le censure dirette contro le licenze rilasciate rispettivamente dal
Questore di Pistoia e dal Questore di Firenze sono fondate.
L'oggetto del conflitto con esse sollevato sta nella demarcazione tra
funzioni amministrative in materia turistica trasferite alla Regione, con
riguardo a quelle-individuabili nell'ambito delle
prime già alla stregua della legislazione precostituzionale,
vale a dire del Regio decreto-legge 23 novembre 1936, n. 2523 (Norme per la
disciplina delle agenzie di viaggio e turismo) convertito con legge 30 dicembre
1937, n. 2650 - concernenti i soggetti privati operanti nel settore e
segnatamente le agenzie ora indicate, e funzioni di polizia di sicurezza.
Va considerato che la stessa richiamata
legislazione precostituzionale da un lato descrive
con notevole ampiezza (art. 2 e ss.) l'arco delle attività esercitate dalle
<aziende organizzate per la prestazione verso compenso dell'assistenza
turistica ai viaggiatori> (art. 1), comprendendovi tanto forme di produzione
di servizi turistici (organizzazione di viaggi con o senza servizi accessori di
soggiorno) che di intermediazione per l'accesso ai medesimi, dall'altro
assoggetta (art. 5) le aziende alla licenza prescritta per le agenzie di affari
dall'art. 115 del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza. Tuttavia essa
subordina il rilascio della licenza al previo nulla osta dell'Ente provinciale
per il turismo, cui demanda l'accertamento dei requisiti di adeguatezza tecnica
delle persone e delle attrezzature e la stessa
valutazione dell'<opportunità della concessione ai fini delle esigenze del
turismo>. Già secondo tale impostazione, dunque, le funzioni amministrative
in discorso, mentre acquistano, almeno potenzialmente, particolare ampiezza, finiscono con l'essere qualificate, o almeno con l'essere
condizionate, dalla preminente valutazione dell'interesse turistico.
Entrambi gli aspetti sono influenzati dalla disciplina, contenuta nel d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6, del trasferimento alle
regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di
turismo e industria alberghiera. Nell'occasione di tale trasferimento viene delineata in via generale la materia del turismo e
dell'industria alberghiera, riferendosi alla medesima tutte le funzioni
amministrative già esercitate dallo Stato per la cura dell'interesse turistico
(art. 1, secondo comma), e comprendendosi fra esse (secondo comma, lett. f)
quelle concernenti le agenzie di viaggio e quindi il rilascio delle relative
licenze di esercizio, con la riserva allo Stato del solo nulla osta al rilascio
delle licenze a soggetti stranieri. L'ampiezza della devoluzione, sottolineata
dalla norma di chiusura racchiusa nella lettera l) del secondo comma del richiamato
art. 1 (<ogni altra funzione> esercitata in materia di turismo e
industria alberghiera) si correla strettamente alla
considerazione delle funzioni concernenti le agenzie di viaggio come
qualificate dalla cura dell'interesse turistico e, pertanto, come funzioni
regionali.
Ancor più univocamente nel senso suindicato operano le previsioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, emanato in attuazione della
delega 78 N. 162 - Sentenza 19 marzo 1990 conferita con la legge 22 luglio
1975, n. 382. E ciò sia per essere tali previsioni generalmente inspirate alla
finalità di assicurare alle regioni l'esercizio organico delle funzioni trasferite-finalità enunciata dall'art. 1, terzo comma, n.
1, della stessa legge e confermata, per quel che concerne la materia del
turismo e dell'industria alberghiera, dalla esaustiva definizione della materia
stessa contenuta nell'art. 56 del d.P.R. n. 616
(<tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche e private
riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del turismo regionale> <<e
dell'industria alberghiera>)-che per essere le funzioni inerenti al rilascio
della licenza alle agenzie di viaggio ancora una volta qui ricomprese nelle
funzioni relative alla materia anzidetta mediante la precisazione che allo Stato
spetta soltanto il nulla osta al rilascio della licenza stessa (sentite
peraltro le regioni) a soggetti stranieri (art. 58, n. 2), oltre alle
competenze concernenti gli uffici turistici stranieri e di frontiera (art. 58,
n. 3).
Ma quello che è decisivo è la ridefinizione
delle funzioni di polizia come operata con il d.P.R.
n. 616 del 1977. Con l'art. 9 del detto d.P.R., si delineano funzioni di polizia amministrativa
della massima estensione e di particolare elevatezza, in quanto esse sono
identificate con le funzioni di amministrazione attiva - conferite agli enti
territoriali diversi dallo Stato e particolarmente alla regione-aventi per
contenuto la regolazione delle, e la superiore vigilanza sulle, attività dei
privati nelle materie oggetto delle funzioni stesse sia mediante previsioni
regolamentari che mediante provvedimenti dispositivi concreti (licenze,
autorizzazioni, concessioni e atti contrari). Viceversa le funzioni di polizia,
residuate allo Stato ex art. 4 dello stesso d.P.R. con riferimento a qualsiasi materia, sono limitate a
quelle attinenti alla pubblica sicurezza (cfr. per tutto ciò le sentenze di
questa Corte nn. 9 del 1979, 77 del 1987, 618, 740 e 1013 del 1988).
Considerato nei principi, il sistema di riparto delle funzioni
amministrative fra Stato e regioni implica dunque l'adozione di una linea
interpretativa nel senso di non sottrarre le attività dei privati, che siano
qualificate dall'avere comunque riferimento alla materia del turismo (e
dell'industria alberghiera) alla polizia amministrativa regionale, e di
circoscrivere la funzione statale di polizia, che si svolga in
relazione alle attività stesse, a interventi che non travalichino la
sfera della cura dell'interesse all'ordine pubblico (anche se si adeguino ai
particolari atteggiamenti, che, in relazione alla materia, l'interesse ora
indicato può assumere).
Tutto questo trova conferma nella legge-quadro 17 maggio 1983, n. 217. La
detta legge, all'art. 9, si occupa particolarmente
delle agenzie di viaggio e turismo, della cui attività dà una definizione la
più lata, ricomprendendovi forme di produzione di servizi turistici (produzione
e organizzazione di viaggi e soggiorni) e di intermediazione rispetto alle
attività turistiche, ivi compresi i compiti di assistenza e di accoglienza dei
turisti (quindi ogni attività a loro favore), secondo quanto previsto dalla
Convenzione internazionale relativa al contratto di viaggio conclusa a
Bruxelles il 23 aprile 1970 e ratificata con la legge 27 dicembre 1977, n.
1084. E sottopone l'esercizio dell'attività in discorso ad autorizzazione
regionale (art. 9, secondo comma), autorizzazione involgente la valutazione di
un interesse turistico e quindi da considerare espressione della funzione di
polizia amministrativa in materia turistica, previo accertamento, da parte
della stessa Regione, del concorso nel richiedente di requisiti professionali
determinati dalla legge sulla base della valutazione di un interesse turistico
anche in riferimento all'aspetto dell'assistenza dei
turisti, sicchè la verificazione della ricorrenza di
essi è del pari da ricondurre alla funzione suindicata. Mentre, (art. 9, quinto
comma) riserva allo Stato l'accertamento (cui subordina il rilascio
dell'autorizzazione regionale) del concorso nel richiedente dei requisiti di
cui agli artt. 11 e 12 del T.U. delle leggi di
Pubblica Sicurezza, e quindi soltanto una funzione di polizia di sicurezza da
svolgere in relazione alla materia (non viene qui in rilievo, e d'altronde è
riferibile a esigenze di mero coordinamento successivo e di pubblicità a livello
nazionale, l'attività di tenuta e aggiornamento di un elenco nazionale delle
agenzie di viaggio sulla base delle comunicazioni relative alle autorizzazioni
rilasciate dalle regioni, e di pubblicazione annuale dell'elenco stesso sulla
Gazzetta Ufficiale, cui lo Stato attende in forza dell'art. 9, sesto comma,
della detta legge n. 217 del 1983).
E alla legge-quadro n. 217 del 1983 si conforma, per quanto concerne gli
aspetti qui considerati, la legge della Regione Toscana 17 novembre 1986, n. 51
(artt. 1, 2, 3, 6 e 10).
Se, alla luce dei rilievi finora svolti, si esaminano le attività cui si
riferiscono le licenze impugnate, non vi è alcun dubbio che, malgrado
il richiamo operato da tali licenze al T.U. di P.S., si tratti di attività
proprie delle agenzie di viaggio e turismo.
Infatti esse hanno tutte riferimento al turismo.
Nè ciò può negarsi per l'intermediazione limitata ad
avviare clientela turistica a produttori di servizi turistici o anche ad altri
intermediari, che a loro volta promuovono il contatto diretto della clientela
turistica con produttori di servizi turistici: infatti
tale forma di intermediazione è anche essa attività avente comunque riferimento
al turismo, cioè suscettiva di incidere sull'interesse turistico, e pertanto
soggetta, relativamente alla vigilanza sia sulla produzione turistica che
sull'assistenza dei turisti, alla polizia amministrativa esercitata dalla
Regione.
Va dunque dichiarato che non spetta allo Stato, bensì alla Regione,
rilasciare licenze per l'esercizio di attività aventi comunque tratto al
turismo, come sono le licenze per cui è conflitto. Sicchè
il rilascio delle medesime da parte del Questore va dichiarato invasivo delle
competenze regionali, con il conseguente annullamento dei provvedimenti
impugnati.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibile l'intervento di Alberto Tilli nel giudizio relativo al conflitto di attribuzione
sollevato dalla Regione Toscana con ricorso iscritto al n. 20 del 1989;
dichiara inammissibile limitatamente alle
censure concernenti l'atto del Ministero dell'interno n. 559/C 16605.12015 del
27 luglio 1987 il conflitto di attribuzione suindicato; dichiara che non spetta
allo Stato autorizzare i privati all'esercizio di attività attinenti al
turismo, come autorizzate con le licenze rilasciate rispettivamente dal
Questore di Pistoia in data 7 ottobre 1988 nei confronti di Marcella Bagnoli e
dal Questore di Firenze in data 25 marzo 1989 nei confronti di Alberto Tilli e di conseguenza annulla le licenze ora menzionate.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19/03/90.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Aldo CORASANITI, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 04/04/90.