SENTENZA N.13
ANNO 1980
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori giudici
Avv. Leonetto AMADEI Presidente
Prof. Edoardo VOLTERRA
Dott. Michele ROSSANO
Prof. Leopoldo ELIA
Prof. Guglielmo ROEHRSSEN
Avv. Oronzo REALE
Dott. Brunetto BUCCIARELLI DUCCI
Avv. Alberto MALAGUGINI
Prof. Livio PALADIN
Dott. Arnaldo MACCARONE
Prof. Antonio LA PERGOLA
Prof. Virgilio ANDRIOLI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudiz di legittimità costituzionale degli artt. 4, secondo e terzo comma, 11, terzo e quinto comma, 56 e del titolo VII della legge approvata il 15 dicembre 1978 dall'Assemblea regionale siciliana e recante < Norme integrative e modificative della legislazione vigente nel territorio della Regione Sicilia in materia urbanistica > e della legge approvata dalla stessa Assemblea regionale il 16-17 maggio 1979, recante < Norme sul riordino urbanistico edilizio >, promossi con ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione Sicilia, rispettivamente notificati il 22 dicembre 1978 e il 21 maggio 1979, depositati in cancelleria il 27 dicembre 1978 e il 30 maggio 1979, iscritti ai nn. 42 del registro ricorsi 1978 e 11 del registro ricorsi 1979 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 10 e 161 del 1979 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana nn. 4 e 27 del 1979.
Visti gli atti di costituzione del Presidente della Regione Sicilia;
udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1979 il Giudice relatore Virgilio Andrioli;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni Albisinni, per il ricorrente, e l'avv. Silvio De Fina, per la Regione.
Considerato in diritto
Stante la evidente connessione, i due ricorsi vanno riuniti.
1. - Con il primo motivo del ricorso proposto avverso la legge approvata nella seduta del 15 dicembre 1978, il Commissario dello Stato ravvisa violazione degli artt. 5 e 128 della Costituzione e dell'art. 15 dello Statuto siciliano nella facoltà, attribuita con l'art. 4 all'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente, di apportare ai piani regolatori generali adottati dalle competenti autorità comunali anche innovazioni sostanziali (tali cioè da mutare le caratteristiche essenziali del piano stesso e dei criteri di valutazione), per contro preclusa dall'articolo 3 legge 6 agosto 1967, n. 765, a nulla rilevando che l'impugnato art. 4, divergente dall'or menzionato art. 3, consenta all'Assessore di apportare modifiche dirette alla salvaguardia del pubblico interesse.
Invero argomenta il Commissario e ripete l'Avvocatura generale dello Stato nella memoria 18 giugno 1979 all'Assessore regionale non vengono dettati criteri direttivi né imposti limiti nell'attività, che gli è attribuita, di salvaguardia del pubblico interesse, nel compimento della quale gli è lecito apportare anche innovazioni sostanziali all'elaborato degli organi comunali.
Muovendo dalla premessa, corroborata dalla giurisprudenza amministrativa, che ravvisa negli strumenti urbanistici atti complessi ineguali, nei quali, a seguito della legge 765/ 1967, prevarrebbero gli organi dello Stato (ora della Regione) sugli organi comunali, obietta la Presidenza della Regione che le varianti, apportate nella legge, approvata dall'Assemblea regionale, all'art. 3 della legge 765/1967, lungi dal suonare offesa alle autonomie comunali, introdurrebbero nel sistema normativo una nota di razionalità.
Per la chiarezza della disamina, mette conto di riprodurre il testo dei commi secondo e terzo dell'art. 3 della legge 765/ 1967, quale risulta dalle aggiunte che l'art. 4 della legge impugnata vi ha apportato; formula, che, in tal guisa ricostruita, rappresenta il testo dei commi secondo e terzo dell'art. 4 della legge regionale: < Con lo stesso decreto di approvazione possono essere apportate al piano le modifiche conseguenti all'accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate con deliberazione del Consiglio comunale, quelle necessarie per assicurare la osservanza delle vigenti disposizioni statali e regionali, ivi comprese quelle della presente legge, nonché quelle che, pur importando innovazioni sostanziali, tali cioè da mutare le caratteristiche essenziali del piano stesso e dei criteri d'impostazione, siano riconosciute indispensabili per assicurare a) il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento a norma dell'art. 6, comma secondo, legge 6 agosto 1967, n. 765, b) la razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato, c) la tutela del paesaggio e dei complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici, d) l'osservanza dei limiti di cui agli artt. 41 quinquies, sesto e ottavo comma, e 41 sexies della legge 6 agosto 1967, n. 765, e, infine, quelle dirette alla salvaguardia del pubblico interesse >.
Poste da parte le modifiche consecutive alle osservazioni accettate dal Consiglio comunale che trovano consenzienti il legislatore statale e l'Assemblea regionale siciliana, è da decidere se contrasti con i parametri di costituzionalità prospettati dal Commissario dello Stato la eventualità che innovazioni sostanziali siano giustificate vuoi dalla sussistenza di alcuna delle quattro condizioni specificate sub a), b), c) e d) dell'art. 3, vuoi dalla salvaguardia del pubblico interesse che non sia già assicurata da quelle leggi statali e regionali (ivi compresa la legge approvata), al cui rispetto quest'ultima impegna l'Assessore regionale per l'ambiente e il territorio.
Che esigenze di pubblico interesse residuino all'applicazione delle leggi statali e regionali e alla constatazione della sussistenza di alcuna delle vicende, elencate sub a), b), c) e d) dell'art. 3, non rientra nei compiti di questa Corte scrutinare (è ovvio che, se ciò non fosse, la questione di costituzionalità, sollevata dal Commissario, sarebbe irrilevante), ma, poiché siffatta eventualità non è da escludersi, il dubbio sulla difformità dai canoni costituzionali e statutari del potere di modifica, di cui l'Assessore regionale fruisce, permane e deve essere risolto alla stregua degli artt. 5 e 128 della Costituzione e 15 (non già si noti bene art. 14, la cui violazione non è dal Commissario denunciata) dello Statuto siciliano.
Orbene, se i principi generali, nel rispetto dei quali la Regione è abilitata a legiferare, sono, a sensi dell'art. 15 dello Statuto, la soppressione delle circoscrizioni delle province, peraltro non attuata, e la più ampia autonomia amministrativa e finanziaria, riconosciuta ai Comuni e ai liberi consorzi comunali, sembra a questa Corte, in aderenza alle precedenti sentenze 52/1969 e 118/1977, che una regola di giudizio, quale la salvaguardia del pubblico interesse cui debbono ispirarsi in ogni emergenza tutti gli uffici pubblici, finisca per la indeterminatezza, che il rispetto delle leggi statali e regionali e la sussistenza di alcuna delle condizioni sub a), b), c) e d) dell'art. 3, non vale in tutto ad eliminare con il conferire all'Assessore regionale il potere di apportare modifiche essenziali, tali, cioè, da mutare le caratteristiche essenziali dei piani regolatori e dei criteri d'impostazione, nella salvaguardia di un pubblico interesse, il quale, a sua volta, incontrerebbe insufficiente limite nell'accertamento giurisdizionale del vizio di eccesso di potere.
Pertanto, il primo motivo del ricorso del Commissario va accolto e i commi secondo e terzo dell'art. 4 della legge approvata dall'Assemblea regionale debbono essere dichiarati illegittimi nella parte in cui consentono all'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente di apportare, per la salvaguardia del pubblico interesse, ai piani regolatori generali adottati dai Comuni modifiche essenziali, che non rinvengono giustificazione nell'adeguamento a leggi statali e regionali o nel concorso di alcuna delle condizioni sub a), b), c) e d) dell'articolo 3 della legge 6 agosto 1967, n. 765.
2. - I) Con il secondo motivo del primo ricorso il Commissario dello Stato, premesso che l'art. 11 della legge impugnata disciplina la formazione di comparti nelle zone soggette ad interventi di conservazione, risanamento, ricostruzione e migliore utilizzazione del patrimonio edilizio e prevede che l'indennità della prevista espropriazione di aree del comparto e dell'intero comparto sia determinata nella maggior parte dei casi sulla base del valore venale degli immobili da espropriare, ravvisa nel criterio (dei multipli) del valore medio agricolo a stregua del quale è determinata l'indennità di espropriazione a sensi dell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, uno dei principi direttivi delle riforme economico-sociali, che la Regione siciliana, pur nell'esercizio della legislazione esclusiva, che le compete in materia di urbanistica e di espropriazione per pubblica utilità (art. 14 f) e s) dello Statuto), è tenuta a rispettare.
Norma statutaria che-insiste il Commissario l'Assemblea regionale avrebbe violato consentendo, per l'appunto, che la misura dell'indennità per le espropriazioni previste nell'art. 11 sia in varie ipotesi determinata sulla base del valore venale degli immobili. Argomentazioni riprese nella memoria depositata il 18 giugno 1979.
Nello stesso motivo secondo del primo ricorso, la cui sostanza è anche su questo punto ripresa nella menzionata memoria, il Commissario denuncia la violazione dell'art. 3 Cost., in cui il legislatore regionale sarebbe incorso in quanto l'impugnato art. 11 opera discriminazione tra proprietari aderenti e proprietari non aderenti alla richiesta avanzata dai Comuni di procedere alla costituzione dei consorzi di comparti, e tra proprietari non aderenti a seconda che fruiscano di redditi superiori oppure no a lire otto milioni.
La replica, svolta nella memoria depositata il 14 giugno 1979 nell'interesse della Presidenza della Regione, che nelle deduzioni del 6 gennaio 1979 si era limitata a denunciare la errata interpretazione delle norme impugnate e l'assoluta e evidente infondatezza delle censure del Commissario dello Stato, si articola in due direttive.
Premesso che anche l'art. 11 assume a criteri generali di determinazione della misura dell'indennità d'espropriazione i multipli del valore agricolo medio, assunti dalle leggi statali, afferma la Presidenza che le due eccezioni, riservate ai proprietari aderenti e ai proprietari pur non aderenti, i cui redditi non superino le lire otto milioni, sarebbero razionalmente giustificate nella prima ipotesi dall'intento perseguito dall'Assemblea regionale di stimolare proprietari d'immobili siti nel comparto a provvedere direttamente all'attuazione degli strumenti urbanistici e nella seconda ipotesi dalla ragion composta tra la pubblica utilità e la capacità redditale dei cittadini di cooperare alla sua soddisfazione.
Talché conclude su questo punto la Presidenza della Regione l'art. 11 non infrangerebbe i limiti (imposti dall'art. 14 dello Statuto all'esercizio della legislazione esclusiva della Regione in materia di urbanistica e di espropriazione per pubblica utilità) delle riforme industriali e agrarie, deliberate dalle assemblee legislative dello Stato, né suonerebbe offesa all'art. 3 della Costituzione.
Esclude poi la Presidenza la violazione dell'art. 16 della legge 865/1971 pur riguardato quale canone informatore di riforme economico-sociali perchè la tutela della proprietà privata emergente dalla Costituzione postulerebbe l'inverso principio dell'indennizzo integrale per l'ablazione della proprietà medesima, cui sarebbe alla discrezionalità sovrana del legislatore ordinario riservato di apportare deroga in vista della funzione sociale della proprietà.
II) Prima di verificare la fondatezza del complesso motivo, mette conto di riassumere il contenuto dell'impugnato art. 11, il quale arieggia all'art. 23 della legge urbanistica 17 agosto l942, n. 1150, integrato per ciò che attiene alla determinazione dell'indennità di espropriazione dal titolo terzo della stessa legge (artt. 37 e 41).
Al fine di assicurare il rispetto di esigenze unitarie nella realizzazione degli interventi, non disgiunto dalla equa ripartizione degli oneri e dei benefici tra i proprietari degli immobili, situati in zone soggette ad interventi di conservazione, risanamento, ricostruzione e migliore utilizzazione del patrimonio edilizio secondo le prescrizioni degli strumenti urbanistici generali o particolareggiati ovvero dei piani di ricupero di cui al titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, i Comuni, con delibera consiliare, possono, anche d'ufficio, disporre la formazione di comparti che includano uno o più edifici e/o aree inedificate. Formato il comparto, il sindaco deve invitare i proprietari a dichiarare, entro un termine fissato nell'atto di notifica, se intendono procedere all'attuazione delle previsioni contenute nello strumento urbanistico.
Delle due categorie di legittimati ad accogliere oppure no la richiesta doverosa del sindaco, qui ne interessa la seconda del consorzio dei proprietari, alla costituzione del quale e sufficiente la maggioranza assoluta dei proprietari rappresentanti il valore dell'intero comparto , calcolata in base all'imponibile catastale.
Il consorzio, una volta costituito, al fine di conseguire la disponibilità dell'intero comparto procede alla espropriazione delle aree e delle costruzioni di proprietari, che non hanno espresso adesione (si potrebbe dire della minoranza), corrispondendo ad essi una indennità pari al valore venale degli immobili da acquisire.
Se però la maggioranza necessaria per la costituzione del consorzio non viene raggiunta, il Comune procede alla espropriazione dell'intero comparto a norma della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e successive modifiche ed integrazioni, e cioè corrispondendo le indennità di espropriazione in conformità dei criteri fissati nell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, così come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, ma nel richiamo della normativa statale la legge introduce due deroghe nelle quali le indennità di espropriazione vengono determinate sulla base del valore venale degli immobili: l'una a favore di quei proprietari che ebbero ad aderire alla richiesta del sindaco ma inutilmente dappoichè la maggioranza necessaria per la costituzione del consorzio non venne raggiunta, e l'altra a favore di coloro che, pur non avendo aderito alla richiesta del sindaco, fruiscono di redditi inferiori alle lire otto milioni.
III) La prima censura del Commissario coinvolge, come si è visto, le tre ipotesi, in cui per l'espropriazione, a favore dei consorzi, degli immobili dei proprietari non aderenti, e per le espropriazioni, a favore del Comune, di immobili di proprietari per i quali non operano i due trattamenti differenziati, le indennità sono determinate alla stregua del valore venale degli immobili stessi; determinazione che contrasterebbe con quei canoni ispiratori di riforme economico-sociali, adottate dagli organi legislativi nazionali, al rispetto dei quali anche la Regione siciliana è tenuta in materia di urbanistica e di espropriazione per pubblica utilità.
Premesso che il riferimento alla Costituente del popolo italiano, contenuto nell'art. 14 dello Statuto, va interpretato, sia per ragioni di tempo sia in armonia con il principio di conservazione degli atti, nel senso che siasi inteso riferirsi alle assemblee parlamentari dello Stato nell'esercizio della funzione legislativa, è da domandarsi se le due leggi statali, cui lo stesso art. 11 fa richiamo per la espropriazione dell'intero comparto promossa dal Comune a seguito della mancata costituzione del consorzio, siano da considerarsi apportatrici di riforme industriali e agrarie e, in particolare, se la disciplina della misura dell'indennità di espropriazione, nelle due leggi prevista, rappresenti un limite, al rispetto del quale la Regione sia tenuta in ossequio al più volte ripetuto art. 14 dello Statuto.
Il carattere riformatore della normativa in tema di attività industriali non può essere negato né alla legge 865 del 1971 la quale, a tacer del primo titolo, che si rubrica: < programmi e coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica >, apporta, come è reso palese dal suo stesso sommario, radicali innovazioni alla precedente normativa, espressa nelle leggi 17 agosto 1941, n. 1150, 18 aprile 1962, n. 167, 29 settembre 1964, n. 847, ne, a maggior ragione, alla legge 10/1977 sulla edificabilità dei suoli, che, per un verso, introduce con i programmi quinquennali di attuazione un nuovo strumento di disciplina dell'utilizzazione dei suoli e, per altro verso, sottrae ai proprietari dei suoli, edificabili e no, la scelta del modo e del tempo della loro utilizzazione. Direttamente e indirettamente le attività industriali non sono estranee ai due corpi di leggi, ai cui principi fondamentali deve prestare ossequio la Regione siciliana nelle due materie dell'urbanistica e della espropriazione per pubblica utilità.
Ribadita l'ammissibilità della prima censura del Commissario dello Stato, questa Corte, al fine di negarne la fondatezza, richiama la recentissima sentenza 5/1980, con cui è stata sancita la illegittimità a) dell'art. 16, commi quinto, sesto e settimo, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificati dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, b) dell'art. 19, comma primo, della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e dell'art. 20, comma terzo, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e c) dell'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247, nella parte in cui, convertendo in legge, con modificazioni, il d.l. 2 maggio 1974, n. 115, ne modifica l'art. 4, estendendo l'applicazione delle disposizioni dell'art. 16 della legge n. 865 del 1971 a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e di altri enti pubblici o di diritto pubblico anche non territoriali.
IV) Una volta disatteso, nella prima parte, il secondo motivo del primo ricorso del Commissario, viene a cessare la discrasia tra le due ipotesi di indennità di espropriazione commisurata al valore venale dei beni e la ipotesi degli immobili appartenenti a proprietari non aderenti alla richiesta del sindaco, ma titolari di reddito superiore a otto milioni di lire, che, per non essere contemplati dal quinto comma dell'art. 11, avrebbero visto liquidata la indennità alla stregua del valore agricolo medio.
Tuttavia, va dichiarata la illegittimità della norma impugnata, che è pur sempre espressione-lo si ripete -di una diversità di trattamento, nell'ambito della misura dell'indennità di espropriazione, tra le due prime ipotesi e la terza, che la menzionata sentenza di questa Corte ha cancellato.
3. - Con il terzo motivo del primo ricorso lamenta il Commissario la violazione dell'art. 42, comma terzo, della Costituzione, che l'Assemblea regionale avrebbe consumato là dove l'art. 52 (1) della legge impugnata prevede la espropriazione, a favore dei Comuni, degli edifici d'interesse storico, artistico e monumentale, che versino in stato di degrado e ricadano nelle zone del centro storico, senza previa diffida ai proprietari a provvedere ad opere di restauro, e ciò perchè argomenta il Commissario e ripete l'Avvocatura generale dello Stato nella memoria 18 giugno 1979 l'interesse pubblico alla conservazione degli edifici in esame non cessa di essere soddisfatto anche se alla restaurazione provvedano, in ottemperanza della diffida, i proprietari, i cui interessi, quindi, non sarebbero iure sacrificati.
Replica la Presidenza della Regione che la proprietà privata non è automaticamente sottratta ai titolari perchè ai Comuni è offerta soltanto la possibilità di procedere alla espropriazione sulla base del parere della Sopraintendenza competente e tenuto conto di osservazioni e opposizioni.
Sebbene la replica non colga, a giudizio della Corte, nel segno perchè una cosa è l'accertamento delle condizioni che giustificano il restauro degli edifici su cui s'indugia la Presidenza, e altra cosa è la legittimità di una espropriazione, finalizzata al restauro dei beni, la quale non si presenti come unico, necessitato mezzo per attingere siffatto risultato, è la condizione di degrado, la quale induce a ravvisare nella espropriazione l'unico mezzo idoneo alla realizzazione del pubblico interesse, cui la norma impugnata è indirizzata.
Pertanto, il terzo motivo del primo ricorso va respinto.
4. - I) Con il quarto motivo del primo ricorso il Commissario impugna l'intero titolo VII della legge approvata il 15 dicembre 1978, concernente < il riordino edilizio > per contrasto con l'art. 14, lett. f) dello Statuto regionale, a tenore del quale < l'Assemblea, nell'ambito della Regione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato, senza pregiudizio delle riforme agrarie e industriali deliberate dalla Costituente del popolo italiano, ha la legislazione esclusiva sulle seguenti materie: ... f) urbanistica >.
Nella prima delle due argomentazioni, consistente in ciò che, ove le sanatorie previste nel titolo VII della legge impugnata, incidessero sulle sanzioni penali, previste in anteriori leggi statali, il complesso di norme censurate impingerebbe nel divieto fatto alle Regioni di legiferare in materia penale, non ripone fiducia il Commissario e il suo avviso è condiviso dalla Corte, la quale non può non reputar valido l'orientamento della giurisprudenza e della prevalente dottrina (riecheggiato nella motivazione della sentenza n. 47/1979), che nega autorità di esimente delle sanzioni penali a licenze e concessioni in sanatoria.
Di maggior fiducia accredita il Commissario la seconda argomentazione, per la quale le sanatorie, con incidere su comportamenti ritenuti abusivi da anteriori leggi statali, contrastano con il principio di irretroattività che presiederebbe alla successione nel tempo di leggi regionali a leggi statali. Ai richiami di giurisprudenza di questa Corte, contenuti nel ricorso, si aggiunge, nella memoria dell'Avvocatura generale dello Stato, la menzione della sentenza n. 23/1978. Dal suo canto, la Presidenza della Regione, nella memoria 14 giugno 1979, muove dalla premessa che le costruzioni abusive divenendo elementi pianificati di uno strumento urbanistico acquisirebbero per ciò solo uno status che ne consente il ricupero in base al principio proprio della legislazione statale, alla stregua della quale le costruzioni abusive, che non siano in contrasto con gli strumenti urbanistici sopravvenuti, possono essere definitivamente legittimate col rilascio di concessioni in sanatoria; deduce da tale premessa che gli artt. 60 e 61 della legge impugnata si muoverebbero nell'ambito di tale principio, proprio della legislazione statale, e conclude che retroattività vietata si lamenterebbe se dette espropriazioni privassero di legittimità sanzioni in effetti irrogate sotto l'impero delle anteriori leggi statali, laddove non si dà retroattività vietata allorquando si applicano sanzioni previste nella legge impugnata ad abusivismi perpetrati in rispetto delle precedenti leggi e non puniti (conclusione, su cui la difesa della Presidenza ha insistito nel corso della pubblica udienza).
Non essendo intervenuta, nel termine peraltro ritenuto ordinatorio, di cui all'art. 29 dello Statuto siciliano, la pronuncia di questa Corte sul ricorso avverso la legge approvata nella seduta del 15 dicembre 1978 dall'Assemblea regionale, il Presi dente della Regione ha promulgato la legge 27 dicembre 1978, n. 71, contenente le disposizioni della legge approvata nella seduta del 15 dicembre 1978 non impugnate dal Commissario dello Stato con il primo ricorso; successivamente l'Assemblea, nella seduta notturna del 16-17 maggio 1979, ha approvato la legge, contenente norme sul riordino urbanistico edilizio, i cui artt. 1 a 8 riproducono gli artt. 59 a 67 della legge impugnata con il primo ricorso (l'art. 9 contiene la consueta clausola di chiusura).
Questa legge è stata impugnata, come si è già esposto, con il secondo ricorso in cui il Commissario riproduce il quarto motivo del primo ricorso, così come le memorie dell'Avvocatura generale dello Stato e della Presidenza della Regione elevano ad oggetto di identica trattazione il quarto motivo del primo ricorso e l'unico motivo del secondo ricorso.
II) Anche qui, razionalità di esposizione impone di riassumere rapidamente il contenuto della legge da ultimo approvata richiamando i corrispondenti articoli del titolo VII della legge approvata nel 1978, e per ciò fare occorre muovere dalla premessa che il legislatore siciliano non ripudia il sistema sanzionatorio, previsto nella legislazione statale anteriore alla legge 10/ 1977, ma progetta una sequenza di magisteri di sanatoria, cui autorità e interessati sono chiamati a dar vita prima di por mano a quelle sanzioni, le une, e a sopportarle, gli altri, non si noti bene in riferimento a tutta l'edilizia abusiva, che aduggia il territorio dell'isola, ma soltanto a quel la che il legislatore siciliano ha ritenuto ricuperabile.
Ché l'art. 3 (= 62) lascia fuori dai magisteri di sanatoria otto categorie di edificazioni tra cui vanno ricordate le costruzioni in violazione di norme igienico - sanitarie non ritenute sanabili dalle autorità competenti e le costruzioni catastate e catastabili come ville (le altre sei categorie impegnano beni pubblici e beni di interesse lato sensu pubblico).
Fuori del contesto di costruzioni suscettibili delle sanzioni, previste nelle leggi vigenti al tempo in cui le infrazioni furono perpetrate, si articola questa sequenza: -entro tre mesi dalla entrata in vigore della legge regionale, sulla base di una rilevazione aggiornata, devono i Comuni provvedere con apposita delibera consiliare alla perimetrazione di insediamenti residenziali, produttivi o di servizio che presentino particolare disordine urbanistico - edilizio, delimitando gli agglomerati sorti entro il 30 aprile 1978 per l'art. 60 della legge approvata nel 1978 (e entro il 30 settembre 1978 per l'art. 1 della legge approvata nel 1979) senza o in contrasto con gli strumenti urbanistici generali o esecutivi ovvero in base a semplici frazionamenti, o comunque senza licenze o concessioni o in difformità delle stesse, anche se nei predetti agglomerati risultino incluse costruzioni regolarmente autorizzate, purché gli agglomerati risultino costituiti da almeno 50 edifici distanti l'uno dall'altro non più di 10 metri, o da un numero minore di edifici sempre distanti l'uno dall'altro non più di 10 metri, e purché la cubatura realizzata non sia inferiore a quindicimila metri cubi per ettaro. La delimitazione (avverte l'art. 1, comma terzo, della legge del 1979, corrispondente all'art. 60, comma primo (l), della legge del 1978) viene effettuata sulla base della volumetria esistente e delle corrispondenti aree necessarie per i servizi assegnando per ogni 100 metri cubi di costruzione 9 metri quadrati di spazio da destinare a spazi pubblici o riservati ad attività collettiva, a verde e a parcheggi di cui all'art. 3 del decreto 3 aprile (2) 1968, n. 1444 del ministro dei lavori pubblici.
Infine nell'ambito della delimitazione degli agglomerati i Comuni possono realizzare opere di urbanizzazione primaria nonché modeste rettifiche relative all'assetto viario o interventi necessari per la tutela dell'igiene e incolumità pubbliche, ma è vietata ogni attività edilizia che non sia diretta alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili esistenti (art. 1, comma primo (l), della legge del 1979, corrispondente all'art. 60, comma nono, della legge del 1978); -entro novanta giorni dalla delibera di delimitazione i proprietari delle costruzioni ricadenti all'interno della perimetrazione presentano al comune domanda per il rilascio della concessione in sanatoria (art. 2 della legge del 1979, corrispondente all'art. 61 della legge del 1978); -con il rilascio della concessione in sanatoria il sindaco irroga sanzioni consistenti: A) a) nella corresponsione di oneri di urbanizzazione scaturenti dall'applicazione delle tabelle parametriche, nelle misure percentuali previste dall'art. 41 della legge approvata nel 1978 (riferimento sostituito nella legge del 1979 dal richiamo dell'art. 41 della legge siciliana 27 dicembre 1978, n. 71, con la maggiorazione del 50%), b) nella corresponsione del contributo sul costo di costruzione alla stregua della tabella approvata con il decreto 11 novembre 1977 dell'Assessore regionale per lo sviluppo economico e, infine, c) nella corresponsione di una somma pari al 20 per cento del costo di costruzione, se trattasi di insediamenti residenziali fissi o stagionali, B) nella corresponsione degli oneri di urbanizzazione relativi alle zone residenziali di cui alla lett. a), maggiorati di una somma pari al 10 per cento del costo documentato di costruzione, se trattasi di insediamenti commerciali, direzionali, industriali e turistici, C) nella corresponsione degli oneri di urbanizzazione relativi alle zone residenziali, di cui alla lett. a), se trattasi di insediamenti artigianali.
Indipendentemente poi dalla categoria in cui la costruzione abusiva è inseribile, la regolarizzazione delle costruzioni, ancorché realizzate senza licenza o con cessione, è subordinata alla corresponsione dei soli oneri di urbanizzazione, di cui alla ripetuta lett. a), se sono conformi agli strumenti urbanistici o alle prescrizioni dell'art. 17 della legge statale 6 agosto 1967, n. 765. Gli oneri di urbanizzazione, da ultimo menzionati, sono inoltre ridotti al quaranta per cento per le costruzioni abusive unifamiliari di tipo economico, popolare e rurale, i cui proprietari non possiedono altri alloggi, nonché per gli alloggi di tipo economico-rurale di proprietà di nuclei familiari il cui reddito, calcolato con le modalità dell'art. 21 legge statale 5 agosto 1978, n. 457 (norme per l'edilizia residenziale), non sia superiore a sei milioni (art. 2 della legge del 1979, corrispondente all'art. 61 della legge del 1978). Da qualsiasi onere, infine, sono esenti le concessioni in sanatoria agli enti pubblici per la costruzione di alloggi popolari eseguiti, entro il 30 aprile 1978 per la legge approvata nel 1978 ed entro il 30 settembre 1978 per la legge approvata nel 1979, senza licenza o concessione (art. 7 della legge del 1979, corrispondente all'art. 66 della legge del 1978); per l'art. 5 della legge del 1979, corrispondente all'articolo 64 della legge del 1978, i Comuni hanno facoltà di deliberare, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, per motivi di rilevanza sociale ed economica la estensione a tutto il territorio comunale della possibilità di regolarizzazione, di cui all'art. 2 della legge del 1979 (corrispondente all'art. 61 della legge del 1978), in favore dei proprietari di costruzioni destinate ad uso residenziale, produttivo o di servizio, sorte senza o in contrasto con gli strumenti urbanistici generali ed esecutivi ovvero in base a semplici frazionamenti o comunque senza licenza o concessione o in difformità da questa, anche al di fuori del perimetro di edificazione, purché non si versi nelle situazioni, che l'art. 3 della legge del 1979 (art. 62 della legge del 1978) non vuole suscettibili di sanatoria e semprechè si tratti di edifici realizzati entro il 30 aprile 1978 per la legge del 1978 e il 30 settembre 1978 per la legge del 1979.
Vera e propria norma di chiusura si appalesa l'art. 6 della legge del 1979 (corrispondente all'art. 65 della legge del 1978), a tenore del quale per le costruzioni i cui titolari non provvedono alla richiesta di concessione in sanatoria nei termini previsti negli artt. 2 e 5 della legge del 1979 (corrispondenti agli artt. 61 e 64 della legge del 1978) ovvero non possono ottenere la concessione in sanatoria ai sensi dell'art. 3 della legge del 1979 (corrispondente all'art. 62 della legge del 1978), il sindaco e obbligato ad applicare le sanzioni previste dalle leggi in vigore al momento in cui le costruzioni vennero realizzate (realizzazione, che, a stare all'art. 8 della legge del 1979, corrispondente all'art. 67 della legge del 1978, si ha per perfezionata allorquando siano state portate a compimento entro il 30 aprile 1978 per la legge del 1978 ed entro il 30 settembre 1978 per la legge del 1979 tutte le strutture essenziali degli edifici).
Infine, l'art. 4 della legge del 1979, corrispondente all'articolo 63 della legge del 1978, fa obbligo ai Comuni che abbiano proceduto alla perimetrazione delle zone interessate da insediamenti che presentino particolare disordine urbanistico- edilizio, di procedere alla revisione globale degli strumenti urbanistici generali entro un anno dalla data di approvazione della deliberazione di perimetrazione e statuisce che dopo la approvazione di tali strumenti l'attività edilizia nella zona perimetrata si svolgerà in conformità delle previsioni degli stessi, pena la sostituzione dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente al comune che non ottemperi tempestivamente alla revisione generale degli strumenti urbanistici.
III) Precisata la consistenza delle norme della Regione siciliana, impugnate dal Commissario dello Stato, sarebbe d'uopo verificare se esse siano oppure no conformi ai due parametri di costituzionalità espressi nell'art. 14 f) dello Statuto, cui la pur esclusiva legislazione regionale deve prestare ossequio: le leggi costituzionali dello Stato e il rispetto delle riforme agraria e industriale deliberate dalla Costituente del popolo italiano.
Poiché il Commissario dello Stato non fa parola di riforme agraria e industriale deliberate dalla Costituente del popolo italiano, cui le leggi regionali impugnate attenterebbero, il principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, cui questa Corte, in giudizio di vera e propria impugnazione di atti normativi seppure in itinere della Sicilia, è astretta, impone di limitare l'esame alla violazione di leggi costituzionali dello Stato, che il Commissario ravvisa nella violazione del principio della irretroattività della legge regionale pur in materie extrapenali che la Corte nella sent. n. 23/1978 ha nei seguenti termini formulato: < Questa Corte ha precisato, fin dalle sentenze n. 44 e n. 123 del 1957, che gli effetti già pro dotti dalle leggi dello Stato non possono venir paralizzati o alterati con riferimento al passato da parte di leggi regionali successive, senza che ne risulti violato il principio fondamentale dell'unità dell'ordinamento giuridico dello Stato >.
Questo principio, più che nella sentenza n. 123 del 1957, che si limita a parafrasarlo, è affermato nella sentenza di più antica data (44/1957) nella motivazione della quale si riscrive che < il potere che, entro limiti più o meno ampi, ha la Regione di dettare nuove e diverse norme nella stessa materia già regolata da leggi statali non può riflettersi sul passato, essendo ovvio che la Regione non può annullare o togliere efficacia ad atti che siano compiuti nell'ambito del suo territorio in base a leggi statali. Una diversa opinione contrasterebbe con il principio ormai pacifico, secondo cui la legge statale entra in vigore e produce tutti i suoi effetti nell'intero territorio dello Stato.
Tali effetti non possono essere paralizzati da una legge regionale, senza violare il principio fondamentale dell'unità dell'ordinamento giuridico dello Stato: unità la quale, se con sente che una nuova legge regionale deroghi, sempre nei limiti consentiti, alla legge statale, non tollera che la legge regionale si sovrapponga con effetti ex tunc ad una legge statale >.
Non solo perchè la parte del presente giudizio, che vi avrebbe avuto interesse, non ha addotto motivi che valgano a contrastare la validità del principio, ma anche perchè argomenti nuovi non è dato allo stato addurre, la Corte intende rimanere fedele al principio, ma deve, senza soluzione di continuità, rilevare che l'affermazione del principio non esaurisce l'indagine in quanto occorre soggiungere, come da parte della Presidenza della Regione si è fatto (e con particolare insistenza nel corso della discussione orale), che fattispecie delle leggi dello Stato e della Regione che si sono succedute nel tempo siano non le infrazioni, ma gli atti permissivi e sanzionatori adottati dalle autorità competenti. In effetti, tale identificazione è suffragata dalla prevalente dottrina e dalla giurisprudenza, formatesi in sede d'interpretazione delle leggi statali, anteriori alla legge 10/1977.
Ma la consecutio, che si è riassunta, va sottoposta a verifica in riferimento sul versante della normativa statale alla or menzionata legge c.d. Bucalossi e alla legge 5 agosto 1978, n. 457 (entrata in vigore, anche nel territorio della Regione siciliana, il 20 agosto 1978) e sul versante della normativa regionale in riferimento non solo alle leggi impugnate, ma anche alla legge 27 dicembre 1978, n. 71, che, come si sa, consta di tutte le norme della legge approvata nel 1978 che non formano oggetto di ricorso da parte del Commissario dello Stato.
I dati positivi del conflitto sono offerti, per un verso, dal termine del 30 settembre 1978 entro il quale debbono essere portate a compimento tutte le strutture essenziali degli edifici abusivi perchè questi possano formare oggetto di riordino, e, per altro verso, dall'art. 18, comma primo, della legge 10/ 1977, per il quale < rimangono salve le licenze edilizie già rilasciate, anche in attuazione di piani di lottizzazione, prima della data di entrata in vigore della presente legge (e cioè 30 gennaio 1977), purché i lavori siano completati entro quattro anni dalla stessa data, così da rendere gli edifici abitabili o agibili. Per la parte non completata entro tale termine dovrà essere richiesta la concessione > e, in parte qua, dal titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457 (entrata lo si ripete in vigore il 20 agosto 1978) contenente < norme generali per il recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico esistente >.
Né va lasciata in ombra la diversa nozione di edificio < realizzato > di cui fanno mostra le due normative: mentre lo si è or ora rilevato l'art. 8 della legge del 1979 corrispondente all'art. 67 della legge del 1978 si accontenta che ne siano state portate a compimento almeno tutte le strutture essenziali (la quale notazione lascia intendere che ci si riferisce ad unità edilizie), il legislatore statale esige che gli edifici siano abitabili o agibili, ma lascia intendere che le due constatazioni siano riferibili anche a porzioni di unità edilizia (diversamente non avrebbe senso la ipotesi della concessione da richiedere per la parte non completata entro il 30 gennaio 1981 quattro anni dalla data di entrata in vigore).
La precisazione dei dati positivi, di cui, sebbene le parti non se ne siano fatte carico, questa Corte, in ossequio al principio: iura novit curia, non può né deve disinteressarsi, consente di identificare i tempi su cui incidono da un lato la legge 10/1977, la quale fa salve le sole licenze già consentite subordinandone per giunta la efficacia al compimento degli edifici, come abitabili o agibili, entro il 30 gennaio 1981 e, per il tempo 20 agosto-30 settembre 1978, il titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, e dall'altro lato la normativa siciliana, provocando il conflitto, che deve esser composto a stregua del riaffermato principio di irretroattività delle leggi regionali: è il tempo anteriore al 30 settembre 1978, il quale Si suddivide, a sua volta, in due periodi a seconda che vengano in considerazione la legge 10 del 1977 ovvero la legge 457/1978. Per il periodo di tempo successivo al 30 settembre 1978, che potrebbe protrarsi anche oltre tale data se l'Assemblea regionale lo prorogasse così come fece nella seconda normativa rispetto alla prima, il termine di raffronto della legislazione statale e offerto non più (o non soltanto) dalla legge 10/1977, ma (o anche) dal titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, il quale si contrappone entro certi limiti alla legge siciliana impugnata: invero, con l'art. 27 attribuisce ai Comuni in sede di formazione dello strumento urbanistico generale e ai Comuni, che di detto strumento (sono privi) ('), con deliberazione consiliare sottoposta al controllo previsto nell'art. 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, (zone di ricupero del patrimonio edilizio e urbanistico in condizioni di degrado-la complessa facoltà di individuare) (2) nell'ambito di dette zone, immobili, complessi edilizi, isolati ed aree per i quali il rilascio della concessione è subordinato alla formazione del piano di recupero-fermi, per le aree e gli immobili non assoggettati al piano di recupero e comunque non compresi in questo, il rispetto delle previsioni degli strumenti urbanistici generali e, nell'ipotesi di carenza di piani particolareggiati, il mantenimento delle destinazioni d'uso residenziali per gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria nonché di restauro e di ristrutturazione edilizia che riguardino esclusivamente opere interne e singole unita immobiliari (mantenimento delle destinazioni d'uso residenziali cui si aggiunge, nel caso di edifici costituiti da più alloggi, la disciplina di detti interventi in convenzioni o atti unilaterali d'obbligo, con cui il concessionario s'impegni a praticare prezzi di vendita e canoni di locazione degli alloggi concordati con il comune e a concorrere negli oneri di urbanizzazione ai sensi della legge 10/1977); con l'art. 28 attribuisce ai piani di recupero del patrimonio edilizio esistente la disciplina degli immobili, dei complessi edilizi, degli isolati e delle aree individuati nelle zone di recupero, e precisa che detti piani siano attuati dai proprietari singoli o riuniti in consorzio a stregua dei criteri indicati nell'art. 30 e, in determinate ipotesi, dai Comuni; con l'art. 31 definisce, con qualificazioni che prevalgono- ad esclusione delle disposizioni e competenze previste con le leggi 1° giugno 1939, n. 1089 e 29 giugno 1939, n. 1497 sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi, gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia e urbanistica; con l'art. 32 chiarisce che gli interventi sul patrimonio edilizio esistente compresi nei piani di recupero, approvati con deliberazioni dei consigli comunali, sono inclusi nei programmi pluriennali di attuazione, previsti dall'art. 13 della legge 10/1977, nei quali sono altresì compresi gli interventi sul patrimonio edilizio esistente, non compresi nei piani di recupero, imponendo ai Comuni di stimare la quota presumibile degli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente e di valutarne la incidenza ai fini della determinazione delle nuove costruzioni previste nei programmi stessi (disposizioni ancor più particolari detta l'art. 32 per i Comuni con popolazione superiore ai 50 mila abitanti); con l'art. 33 prevede agevolazioni creditizie per gli interventi previsti nel quarto titolo; con l'art. 34, infine, attribuisce ai Comuni la facoltà di riconoscere con deliberazione consiliare il valore di piani di recupero e di applicare le disposizioni del quarto titolo ai piani particolareggiati e ai piani delle zone da destinare all'edilizia economica e popolare, già approvati alla data di entrata in vigore della legge e finalizzati al risanamento del patrimonio edilizio esistente.
I ristretti limiti del periodo di tempo, in cui le norme impugnate potrebbero venire in conflitto con la legge statale 457/1978 (periodo di tempo che, come si è già rilevato, potrebbe procrastinarsi), non esimono questa Corte dallo sciogliere il dubbio, peraltro non sollevato dal Commissario ma di ufficio rilevabile in virtù del ripetuto principio: iura novit curia.
Il presupposto, su cui il quarto titolo della legge 457/ 1978 si adagia, non è dei più puntuali: delle < condizioni di degrado > può recepirsi il significato restrittivo, desumibile, ad es., dal d.min. 9 ottobre 1978, emanato in applicazione dell'art. 2 (') della legge 27 luglio 1978, n. 392, sull'equo canone, ma può pur accogliersi altro significato, reso palese dalla stessa finalità del quarto titolo, che induca a reputare in condizioni di degrado non solo l'edificio che versi in cattivo stato di conservazione, ma anche l'edificio, la cui destinazione specifica contrasti con i normali canoni dell'utilizzazione edilizia.
Sennonché diverse sono le ragioni giustificatrici dei due corpi di norme: mentre il legislatore statale mira a riutilizzare il patrimonio edilizio preesistente in condizioni di degrado, il legislatore regionale persegue la finalità di sanare con i temperamenti che si sono precisati gli abusivismi, di cui all'art. 1 della legge del 1979, corrispondente all'art. 60 della legge del 1 978.
Non è escluso che in concreto i temperamenti, in vista dei quali l'Assemblea regionale ha contenuto le sanatorie, potranno coincidere o contrastare con le tecniche del < recupero >, perseguito dal legislatore statale, ma gli eventuali contrasti potranno essere risolti in altre sedi e, comunque, la loro ipoteticità non consente di risolverli, in via per così dire preventiva, sul piano delle illegittimità costituzionali e statutarie.
Posto dunque da parte il titolo quarto della legge 5 agosto 1978, n. 457, il conflitto tra le norme impugnate e la legge 10/1977 non può non essere risolto a favore del legislatore regionale, in applicazione del ripetuto principio che assume a fattispecie della legge statale i provvedimenti (permissivi e) sanzionatori, se ed in quanto adottati dalle competenti autorità, non già le infrazioni perpetrate, sanzionate oppure no.
Pertanto, anche il quarto motivo del primo ricorso e l'unico motivo del secondo ricorso vanno disattesi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i due ricorsi,
1) dichiara l'illegittimità del secondo e del terzo comma dell'art. 4 della legge, approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 15 dicembre 1978, recante < norme integrative e modificative della legislazione siciliana in materia urbanistica >, nella parte in cui consentono all'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente di apportare, per la salva guardia del pubblico interesse, ai piani regolatori generali adottati dai Comuni modifiche essenziali, che non trovano giustificazione nell'adeguamento a leggi statali e regionali o nel concorso di alcuna delle condizioni sub a), b), c) e d) dell'art. 3 della legge 6 agosto 1967, n. 765;
2) dichiara l'illegittimità del quinto comma dell'art. 11 della stessa legge;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità del terzo comma - limitatamente alle parole < corrispondendo ad essi un'indennità pari al valore venale dell'immobile da acquisire - dell'art. 42 (l) della stessa legge in riferimento all'art. 14 lett. f)e s) dello Statuto della Regione siciliana;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità dell'articolo 56 della stessa legge, in riferimento all'art. 42, comma terzo, della Costituzione, nella parte in cui consente l'espropriazione degli edifici del centro storico di interesse artistico e monumentale in stato di degrado senza la previa diffida ai proprietari a provvedere alle opere di restauro;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità, in riferimento all'art. 14 lett. f) dello Statuto della Regione siciliana, delle norme del titolo VII della stessa legge, concernenti il < riordino urbanistico edilizio >, e della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta notturna del 16-17 maggio 1979, recante < norme sul riordino urbanistico edilizio >.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12/02/80.
Leonetto AMADEI – Edoardo VOLTERRA – Michele ROSSANO – Leopoldo ELIA – Guglielmo ROEHRSSEN- Oronzo REALE - Brunetto BUCCIARELLI DUCCI – Alberto MALAGUGINI – Livio PALADIN – Arnaldo MACCARONE – Antonio LA PERGOLA – Virgilio ANDRIOLI
Giovanni VITALE - Cancelliere
Depositata in cancelleria il 15/02/80.