SENTENZA DELLA CORTE (Grande
Sezione)
21
dicembre 2021 (*)
«Rinvio
pregiudiziale – Politica commerciale – Regolamento (CE)
n. 2271/96 – Protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti
dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo – Misure
restrittive adottate dagli Stati Uniti d’America nei confronti dell’Iran –
Sanzioni secondarie adottate da tale paese terzo, che impediscono alle persone
di intrattenere, al di fuori del territorio di tale paese, rapporti commerciali
con talune imprese iraniane – Divieto di rispettare tale normativa –
Esercizio del diritto di risoluzione ordinaria»
Nella
causa C‑124/20,
avente
ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi
dell’articolo 267 TFUE, dall’Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg
(Tribunale superiore del Land, Amburgo, Germania), con decisione del 2 marzo
2020, pervenuta in cancelleria il 5 marzo 2020, nel procedimento
Bank
Melli Iran,
contro
Telekom
Deutschland GmbH,
LA CORTE
(Grande Sezione),
composta
da K. Lenaerts, presidente, L. Bay Larsen, vicepresidente,
A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan,
S. Rodin (relatore), N. Jääskinen, I. Ziemele e J. Passer,
presidenti di sezione, M. Ilešič, T. von Danwitz e N. Wahl,
giudici,
avvocato
generale: G. Hogan
cancelliere:
M. Krausenböck, amministratrice
vista la
fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 23 febbraio 2021,
considerate
le osservazioni presentate:
– per
la Bank Melli Iran, da T. Wülfing, P. Plath e U. Schrömbges,
Rechtsanwälte;
– per
la Telekom Deutschland GmbH, da T. Fischer e M. Blankenheim,
Rechtsanwälte;
– per
il governo tedesco, da J. Möller e S. Heimerl, in qualità di agenti;
– per
il governo spagnolo, da S. Centeno Huerta, in qualità di agente;
– per
la Commissione europea, da J. Roberti di Sarsina, A. Biolan e
M. Kellerbauer, in qualità di agenti,
sentite
le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 12 maggio
2021,
ha
pronunciato la seguente
Sentenza
1 La
domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 5
del regolamento (CE) n. 2271/96 del Consiglio del 22 novembre 1996
relativo alla protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti
dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo, e dalle azioni
su di essa basate o da essa derivanti (GU 1996, L 309, pag. 1), come
modificato dal regolamento (UE) n. 37/2014 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 15 gennaio 2014 (GU 2014, L 18, pag. 1) e dal
regolamento delegato (UE) 2018/1100 della Commissione, del 6 giugno 2018 (GU
2018, L 199 I, pag. 1), che modifica l’allegato del regolamento
n. 2271/96 (in prosieguo: il «regolamento n. 2271/96»).
2 Tale
domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Bank Melli
Iran (in prosieguo: la «BMI») e la Telekom Deutschland GmbH (in prosieguo: la
«Telekom») in merito alla validità della risoluzione dei contratti conclusi tra
queste due società e riguardanti la fornitura di servizi di telecomunicazione
da parte della Telekom dopo l’inserimento della BMI in un elenco di persone
interessate da un regime di sanzioni istituito dagli Stati Uniti d’America in
relazione al programma nucleare dell’Iran, il quale impedisce in particolare
che siano intrattenuti, al di fuori del territorio degli Stati Uniti, rapporti
commerciali con le persone suddette (in prosieguo: le «sanzioni secondarie»).
Contesto
normativo
Diritto
dell’Unione
Regolamento
n. 2271/96
3 I
considerando dal primo al sesto del regolamento n. 2271/96 enunciano
quanto segue:
«considerando
che fra gli obiettivi [dell’Unione] europea vi è anche quello di contribuire allo
sviluppo armonioso del commercio mondiale e alla graduale soppressione delle
restrizioni agli scambi internazionali;
considerando
che [l’Unione] si sforza di conseguire, nella maggiore misura possibile,
l’obiettivo della libera circolazione di capitali tra Stati membri e paesi
terzi e l’eliminazione delle restrizioni agli investimenti diretti, inclusi gli
investimenti in proprietà immobiliari, allo stabilimento, alla prestazione di
servizi finanziari o all’ammissione di valori mobiliari nei mercati finanziari;
considerando
che un paese terzo ha approvato talune leggi, regolamenti e altri strumenti
legislativi con l’intento di disciplinare l’attività di persone fisiche e
giuridiche poste sotto la giurisdizione degli Stati membri;
considerando
che per i loro effetti extraterritoriali tali leggi, regolamenti e altri
strumenti legislativi violano il diritto internazionale e ostacolano il
conseguimento degli obiettivi sopra menzionati;
considerando
che tali atti normativi, ivi compresi regolamenti e altri strumenti
legislativi, e le azioni su di essi basate o da essi derivanti, incidono o
potrebbero incidere sull’ordinamento giuridico costituito e avere effetti
negativi sugli interessi [dell’Unione] e sugli interessi delle persone fisiche
e giuridiche che esercitano i loro diritti conformemente al trattato [FUE];
considerando
che, in presenza di tali circostanze eccezionali, è necessario avviare
un’azione a livello [dell’Unione] per proteggere l’ordinamento giuridico
costituito, gli interessi [dell’Unione] e di dette persone, in particolare
eliminando, neutralizzando, bloccando o altrimenti contrastando gli effetti
della normativa estera interessata».
4 L’articolo
1, primo comma, di tale regolamento così recita:
«Il
presente regolamento fornisce protezione e neutralizza gli effetti
dell’applicazione extraterritoriale degli atti normativi indicati nell’allegato
del presente regolamento, compresi i regolamenti e gli altri strumenti
legislativi e delle azioni su di essi basate o da essi derivanti, qualora tale
applicazione leda gli interessi delle persone di cui all’articolo 11 che
effettuano scambi internazionali e/o movimenti di capitali e attività
commerciali connesse tra [l’Unione] e i paesi terzi».
5 L’articolo
4 di detto regolamento dispone quanto segue:
«Nessuna
sentenza di un tribunale e nessuna decisione di un’autorità amministrativa
esterna [all’Unione] che, direttamente o indirettamente, renda operativi gli
atti normativi indicati nell’allegato o azioni su di essi basate o da essi
derivanti, è accettata o eseguita in alcun modo».
6 Ai
sensi dell’articolo 5 dello stesso regolamento:
«Nessuna
delle persone di cui all’articolo 11 deve rispettare, direttamente o attraverso
una consociata o altro intermediario, attivamente o per omissione deliberata,
richieste o divieti, comprese le richieste di tribunali stranieri, basate o
derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi indicati
nell’allegato o da azioni su di essi basate o da essi derivanti.
Conformemente
alle procedure di cui agli articoli 7 e 8, si può essere autorizzati a
rispettare, completamente o in parte, le norme contestate se la loro
inosservanza può danneggiare seriamente i propri interessi o quelli
[dell’Unione]. I criteri di applicazione della presente disposizione sono
fissati secondo la procedura di cui all’articolo 8. Qualora sussistano prove
sufficienti che l’inosservanza causerebbe gravi danni ad una persona fisica o
giuridica, la Commissione [europea] sottopone senza indugio al comitato di cui
all’articolo 8 un progetto delle misure adeguate da adottare a norma del
presente regolamento».
7 L’articolo
6, primo e secondo comma, del regolamento n. 2271/96 così dispone:
«Qualsiasi
persona di cui all’articolo 11, impegnata in un’attività di cui all’articolo 1
ha diritto al risarcimento dei danni, comprese le spese giudiziali, ad essa
causati dall’applicazione degli atti normativi indicati nell’allegato o da
azioni su di essi basate o da essi derivanti.
Tale
risarcimento può essere ottenuto dalla persona fisica o giuridica o da
qualsiasi altra entità che ha causato danni o da qualsiasi persona che agisca
per suo conto o altro intermediario».
8 L’articolo
7, lettere b) e d), di tale regolamento prevede quanto segue:
«Per
l’attuazione del presente regolamento la Commissione:
(...)
b) concede
autorizzazioni alle condizioni stabilite nell’articolo 5, e, nello stabilire il
termine entro il quale il comitato deve esprimere il suo parere, tiene
interamente conto del termine che le persone soggette ad autorizzazione devono
rispettare;
(...)
d) pubblica
nella Gazzetta ufficiale [dell’Unione europea] un avviso sulle
sentenze e decisioni a cui si applicano gli articoli 4 e 6».
9 Ai
sensi dell’articolo 8 di detto regolamento:
«1. Nell’attuazione
del disposto dell’articolo 7, lettera b), la Commissione è assistita dal
comitato della legislazione extraterritoriale. Tali atti di esecuzione sono
adottati secondo la procedura d’esame di cui al paragrafo 2 del presente
articolo. Esso è un comitato ai sensi del regolamento (UE) n. 182/2011 del
Parlamento europeo e del Consiglio [, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le
regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli
Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla
Commissione (GU 2011, L 55, pag. 13)].
2. Nei
casi in cui è fatto riferimento al presente paragrafo, si applica l’articolo 5
del regolamento [n. 182/2011]».
10 L’articolo
9 del regolamento n. 2271/96 dispone quanto segue:
«Ciascuno
Stato membro decide le sanzioni da imporre in caso di violazione delle
pertinenti disposizioni del presente regolamento. Tali sanzioni devono essere
efficaci, proporzionate e dissuasive».
11 Ai
sensi dell’articolo 11 del regolamento n. 2271/96:
«Il
presente regolamento si applica a:
1) qualsiasi
persona fisica residente [nell’Unione] e che ha la cittadinanza di uno Stato
membro;
2) qualsiasi persona
giuridica registrata [nell’Unione],
3) qualsiasi
persona fisica o giuridica di cui all’articolo 1, paragrafo 2 del regolamento
(CEE) n. 4055/86 [del Consiglio del 22 dicembre 1986 che applica il
principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi tra Stati
membri e tra Stati membri e paesi terzi (GU 1986, L 378, pag. 1)];
4) qualsiasi
altra persona fisica residente [nell’Unione], fatto salvo il caso in cui tale
persona si trovi nel paese di cui ha la cittadinanza,
5) qualsiasi
altra persona fisica nel territorio [dell’Unione], compresi le sue acque
territoriali e il suo spazio aereo, e a bordo di qualsiasi aeromobile o nave
soggetti alla giurisdizione o al controllo di uno Stato membro, nell’esercizio
della sua attività professionale».
12 Nella
parte relativa agli Stati Uniti, l’allegato del regolamento n. 2271/96,
intitolato «Leggi, regolamenti e altri strumenti legislativi», è così
formulato:
«(...)
4. “Iran
Freedom and Counter-Proliferation Act» del 2012”
Prescrizioni:
divieto di:
i) fornire
consapevolmente un sostegno significativo, anche facilitando operazioni
finanziarie rilevanti, oppure beni o servizi, a o per conto di certe persone
che operano nei settori portuale, dell’energia, del trasporto marittimo o della
cantieristica in Iran, o a qualsiasi persona iraniana che figura nell’elenco
dei cittadini specificamente designati e delle persone i cui attivi sono
congelati;
ii) commerciare
consapevolmente con l’Iran beni e servizi significativi utilizzati in relazione
ai settori iraniani dell’energia, del trasporto marittimo o della
cantieristica;
iii) acquistare
consapevolmente petrolio e prodotti petroliferi dall’Iran ed effettuare
operazioni finanziarie ad essi connesse, in circostanze specifiche;
iv) effettuare o
facilitare consapevolmente operazioni per il commercio di gas naturale da o
verso l’Iran (si applica agli enti finanziari stranieri);
v) commerciare
consapevolmente con l’Iran metalli preziosi, grafite, metalli grezzi o semilavorati
o software che potrebbero essere utilizzati in settori specifici o coinvolgere
certe persone; facilitare consapevolmente un’operazione finanziaria rilevante
in collegamento con tale commercio;
vi) prestare
consapevolmente servizi di sottoscrizione di emissioni, assicurazione o
riassicurazione connessi ad attività specifiche, comprese quelle di cui ai
punti i) e ii), o a categorie di persone specifiche.
(...)».
Regolamento
delegato 2018/1100
13 Il
considerando 4 del regolamento delegato 2018/1100 enuncia quanto segue:
«L’8
maggio 2018 gli Stati Uniti hanno annunciato che non rinunceranno più ad
applicare le loro misure restrittive nazionali nei confronti dell’Iran. Alcune
di queste misure hanno un’applicazione extraterritoriale e hanno effetti
negativi sugli interessi dell’Unione e sugli interessi delle persone fisiche e
giuridiche che esercitano i loro diritti conformemente al trattato [FUE]».
Regolamento
di esecuzione (UE) 2018/1101
14 L’articolo
4 del regolamento di esecuzione (UE) 2018/1101 della Commissione, del 3 agosto
2018, che stabilisce i criteri di applicazione dell’articolo 5, secondo comma,
del regolamento n. 2271/96 (GU 2018, L 199 I, pag. 7), così
prevede:
«Per
valutare se possa insorgere un grave danno agli interessi protetti ai sensi
dell’articolo 5, secondo comma, del regolamento [n. 2271/96], la
Commissione considera, tra l’altro, e ove appropriato, i seguenti criteri non
cumulativi:
a) se è
probabile che l’interesse protetto sia specificamente a rischio, tenendo conto
del contesto, della natura e dell’origine del danno all’interesse protetto;
b) l’esistenza
di indagini in corso, di natura amministrativa o giudiziaria, nei confronti
[della persona di cui all’articolo 11 del regolamento n. 2271/96 che ha
richiesto l’autorizzazione prevista all’articolo 5, secondo comma, di tale
regolamento] nel paese terzo all’origine dell’atto normativo extraterritoriale
elencato, o l’esistenza di un accordo transattivo con detto paese;
c) l’esistenza
di un legame effettivo con il paese terzo all’origine dell’atto normativo
extraterritoriale elencato o delle azioni successive, ad esempio se [la persona
di cui all’articolo 11 del regolamento n. 2271/96 che ha richiesto
l’autorizzazione prevista all’articolo 5, secondo comma, di tale regolamento]
include imprese madri o imprese figlie o la partecipazione di persone fisiche o
giuridiche soggette alla giurisdizione primaria del paese terzo che è
all’origine dell’atto normativo extraterritoriale elencato o delle azioni
successive;
d) se [la
persona di cui all’articolo 11 del regolamento n. 2271/96, che ha
richiesto l’autorizzazione prevista all’articolo 5, secondo comma, di tale
regolamento] possa ragionevolmente adottare misure per evitare o mitigare il
danno;
e) l’effetto
negativo sulle attività economiche, in particolare se [la persona di cui
all’articolo 11 del regolamento n. 2271/96, che ha richiesto
l’autorizzazione prevista all’articolo 5, secondo comma, di tale regolamento]
possa subire perdite economiche rilevanti, tali, ad esempio, da comprometterne
la sostenibilità economica o da comportare un serio rischio di fallimento;
f) se l’attività
[della persona di cui all’articolo 11 del regolamento n. 2271/96, che ha
richiesto l’autorizzazione di cui all’articolo 5, secondo comma, di tale
regolamento] sia resa eccessivamente difficile, a causa della perdita di mezzi
di produzione o di risorse essenziali che non possono essere ragionevolmente
sostituiti;
g) se il godimento
dei diritti individuali [della persona di cui all’articolo 11 del regolamento
n. 2271/96 che ha richiesto l’autorizzazione prevista all’articolo 5,
secondo comma, di tale regolamento] sia ostacolato in maniera rilevante;
h) se vi sia una
minaccia alla sicurezza, alla protezione della vita umana e della salute e alla
tutela dell’ambiente;
i) se vi sia una
minaccia alla capacità dell’Unione di attuare le sue politiche in materia di
aiuto umanitario, di sviluppo o di commercio o gli aspetti esterni delle sue
politiche interne;
j) la sicurezza
dell’approvvigionamento di beni e servizi strategici all’interno o verso
l’Unione o uno Stato membro e l’impatto di eventuali carenze o perturbazioni al
riguardo;
k) le
conseguenze per il mercato interno in termini di libera circolazione delle
merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, nonché per la stabilità
finanziaria ed economica o per le infrastrutture essenziali dell’Unione;
l) le
implicazioni sistemiche del danno, in particolare per quanto riguarda gli
effetti di ricaduta su altri settori;
m) l’impatto sul
mercato del lavoro di uno o più Stati membri e le conseguenze transfrontaliere
nell’Unione;
n) ogni altro
fattore rilevante».
Diritto
tedesco
15 L’articolo
134 del Bürgerliches Gesetzbuch (codice civile) prevede quanto segue:
«Qualsiasi
atto giuridico contrario ad un divieto disposto per legge è nullo salvo che la
legge non disponga diversamente».
Procedimento
principale e questioni pregiudiziali
16 La
BMI, che dispone di una succursale in Germania, è una banca iraniana di
proprietà dello Stato iraniano. Essa ha concluso con la Telekom, che è una
consociata della Deutsche Telekom AG, la cui sede si trova in Germania e il cui
fatturato proviene per circa la metà dalla sua attività negli Stati Uniti, vari
contratti per la fornitura di servizi di telecomunicazioni.
17 Le
parti del procedimento principale sono vincolate da un contratto quadro che
autorizza la BMI a raggruppare, nell’ambito di uno stesso contratto, tutte le
connessioni telefoniche e Internet relative alla propria impresa nelle sue
diverse ubicazioni in Germania. Nell’ambito dei diversi contratti conclusi tra
tali parti la Telekom ha fornito alla BMI vari servizi di telecomunicazioni, i
quali sono sempre stati pagati dalla BMI entro i termini. I servizi previsti da
tali contratti sono essenziali per la comunicazione interna ed esterna della
BMI in Germania. Secondo il giudice del rinvio, senza tali servizi la BMI non
può intervenire nei rapporti commerciali per il tramite della sua succursale
situata in Germania.
18 Nel
2018 gli Stati Uniti si sono ritirati dall’accordo sul nucleare iraniano,
firmato a Vienna il 14 luglio 2015, che ha lo scopo di controllare il programma
nucleare iraniano e di eliminare le sanzioni economiche che interessavano
l’Iran. Di conseguenza, a partire dal 5 novembre 2018, gli Stati Uniti hanno
nuovamente inflitto, in particolare, sanzioni secondarie all’Iran.
19 Tali
sanzioni riguardano le persone di cui all’«elenco dei cittadini specificamente
designati e delle persone i cui attivi sono congelati» (Specially Designated
Nationals and Blocked Persons List, in prosieguo: l’«elenco SDN»), redatto
dall’Office of Foreign Assets Control [Ufficio di controllo dei beni stranieri
(OFAC), Stati Uniti], nel quale figura la BMI. In forza delle suddette
sanzioni, è proibito a qualsiasi persona intrattenere, al di fuori del
territorio degli Stati Uniti, rapporti commerciali con una persona o entità
inserita nell’elenco SDN.
20 Il
16 novembre 2018, la Telekom ha notificato alla BMI la risoluzione di tutti i
suoi contratti intercorrenti con quest’ultima, con effetto immediato, e ha
proceduto allo stesso modo con almeno altre quattro società con legami con
l’Iran, inserite nell’elenco SDN e con sede in Germania.
21 Nell’ambito
di uno dei procedimenti sommari avviati dalla BMI dinanzi ai giudici tedeschi,
il Landgericht Hamburg (Tribunale del Land, Amburgo, Germania) ha disposto, con
sentenza del 28 novembre 2018, che la Telekom desse esecuzione ai contratti in
corso fino alla scadenza dei termini di risoluzione ordinaria previsti da tali
contratti, che scadevano tra il 25 gennaio 2019 e il 7 gennaio 2021.
22 L’11
dicembre 2018, la Telekom ha nuovamente notificato alla BMI la risoluzione di
tutti i suddetti contratti e ciò «dalla prima data utile». Tale risoluzione non
era corredata da alcuna motivazione.
23 La
BMI ha quindi proposto un ricorso dinanzi al Landgericht Hamburg (Tribunale del
Land, Amburgo) per far condannare la Telekom a mantenere attive tutte le
connessioni telefoniche e Internet previste contrattualmente.
24 Tale
giudice ha condannato la Telekom a dare esecuzione ai contratti di cui trattasi
nel procedimento principale fino alla scadenza dei termini di risoluzione
ordinari e ha respinto il ricorso quanto al resto. Il giudice ha dichiarato che
la risoluzione ordinaria da parte della Telekom di detti contratti era conforme
all’articolo 5 del regolamento n. 2271/96.
25 La
BMI ha interposto appello avverso la sentenza del Landgericht Hamburg
(Tribunale del Land, Amburgo) dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo che la
risoluzione dei contratti di cui trattasi nel procedimento principale non era
conforme all’articolo 5 del regolamento n. 2271/96. La BMI asserisce che
tale risoluzione è dettata esclusivamente dall’intento della Telekom di
ottemperare alle sanzioni secondarie adottate dagli Stati Uniti.
26 Il
giudice del rinvio precisa, in primo luogo, che la BMI non ha sostenuto che la
risoluzione dei contratti di cui trattasi nel procedimento principale da parte
della Telekom avvenisse a seguito di istruzioni, dirette o indirette, delle
autorità amministrative o giudiziarie degli Stati Uniti. Orbene, con sentenza
del 7 febbraio 2020, l’Oberlandesgericht Köln (Tribunale superiore del Land,
Colonia, Germania) avrebbe dichiarato che, in una situazione del genere,
l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 non era applicabile.
27 Tuttavia,
secondo il giudice del rinvio, la sola esistenza di dette sanzioni secondarie è
sufficiente per l’applicazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96, dal momento che nessuna misura consentirebbe di attuare, in
modo efficace, il divieto previsto da tale disposizione.
28 In
secondo luogo, risulta dalla decisione di rinvio che la Telekom, basandosi sul
punto 5 della nota di orientamento della Commissione, intitolata «Domande e
risposte: adozione dell’aggiornamento del regolamento di blocco», del 7 agosto
2018 (GU 2018, C 277 I, pag. 4), sostiene che l’articolo 5,
primo comma, del regolamento n. 2271/96 le riconosce la facoltà
imprenditoriale di porre fine in qualsiasi momento ai contratti conclusi con la
BMI per qualsiasi motivo, come avrebbero dichiarato alcuni giudici tedeschi, in
particolare l’Oberlandesgericht Köln (Tribunale superiore del Land, Colonia)
che, con ordinanza del 1º ottobre 2019, avrebbe affermato che era
possibile porre fine a un contratto per «motivi legati alla politica estera
degli Stati Uniti».
29 Il
giudice del rinvio ritiene che la risoluzione dei contratti non violi
l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, in quanto è dettata
da ragioni puramente economiche, prive di nesso concreto con le sanzioni inflitte
da paesi terzi. Di conseguenza, la Telekom dovrebbe, in via eccezionale,
addurre i motivi della risoluzione dei contratti di cui trattasi nel
procedimento principale e, in ogni caso, precisare o addirittura,
all’occorrenza, dimostrare che la decisione di porre fine a tali contratti non
è stata adottata per timore di eventuali ripercussioni negative per la Telekom
sul mercato statunitense.
30 In
terzo luogo, il giudice del rinvio rileva che dall’articolo 134 del codice
civile discende che la risoluzione di contratti in violazione dell’articolo 5,
primo comma, del regolamento n. 2271/96 è priva di effetto giuridico.
Inoltre, in base al diritto tedesco, qualsiasi violazione di tale articolo 5,
primo comma, costituirebbe un’infrazione amministrativa sanzionabile con
un’ammenda fino a EUR 500 000.
31 Tenuto
conto del rischio di danni economici per la Telekom, che appartiene a un gruppo
il cui fatturato proviene per circa la metà dalla sua attività negli Stati
Uniti, si potrebbe ritenere contrario al principio di proporzionalità, previsto
dall’articolo 9 del regolamento n. 2271/96, infliggere un’ammenda a tale
società e, inoltre, esigere che essa prosegua l’esecuzione dei contratti
conclusi con la BMI, tanto più che tale regolamento non è direttamente
finalizzato a tutelare gli interessi di quest’ultima.
32 In
quarto luogo, il giudice del rinvio sottolinea che il regolamento
n. 2271/96, secondo il preambolo, mira a tutelare gli operatori economici
dell’Unione.
33 Tuttavia,
il giudice del rinvio ritiene che il rischio di danni economici non sia
sufficientemente compensato né dal diritto al risarcimento previsto
dall’articolo 6 di tale regolamento né dall’eventuale rilascio
dell’autorizzazione a rispettare le sanzioni prevista dall’articolo 5, secondo
comma, di detto regolamento. Infatti, tenuto conto dell’obiettivo perseguito
dallo stesso regolamento, che è quello di impedire l’applicazione di sanzioni
secondarie agli operatori economici dell’Unione, tale autorizzazione sarebbe
rilasciata in modo piuttosto restrittivo. Di conseguenza, il solo rischio di
perdite economiche non sarebbe sufficiente per ottenere una siffatta
autorizzazione. In tali circostanze, il giudice del rinvio dubita che, in caso
di rischio di perdite economiche rilevanti nel mercato degli Stati Uniti, il
divieto generale previsto dal regolamento n. 2271/96 di porre fine ai
propri rapporti con un partner commerciale sia conforme alla libertà d’impresa
tutelata dall’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
(in prosieguo: la «Carta») e al principio di proporzionalità sancito
dall’articolo 52 di quest’ultima.
34 In
tale contesto, l’Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tribunale superiore
del Land, Amburgo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla
Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se
l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 trovi applicazione
solo nel caso in cui l’operatore economico dell’UE ai sensi dell’articolo 11
del regolamento medesimo sia stato destinatario, direttamente o indirettamente,
di provvedimenti amministrativi o giudiziali da parte degli Stati Uniti (…) o
se sia sufficiente che, anche in assenza di provvedimenti del genere, la
condotta dell’operatore sia diretta ad ottemperare a sanzioni secondarie.
2) Ove la Corte
risponda alla prima questione nel senso della seconda alternativa: se
l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 osti a un’interpretazione
del diritto nazionale nel senso che la parte che proceda alla risoluzione possa
parimenti risolvere qualsiasi rapporto obbligatorio di durata indeterminata nei
confronti della controparte contrattuale inserita dall’Ufficio [di controllo dei
beni stranieri] nell’elenco [SDN] – procedendo quindi ad una risoluzione
volta ad ottemperare al rispetto delle sanzioni disposte dagli USA – senza
che sia a tal fine necessario indicare un motivo di risoluzione e, pertanto,
senza dover dichiarare e provare in sede giudiziale civile che il motivo di
risoluzione non risiederebbe, in ogni caso, nell’ottemperanza [a tali
sanzioni].
3) Ove la Corte
risponda in senso affermativo alla seconda questione: se una disdetta ordinaria
in violazione dell’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96,
debba necessariamente essere considerata come inefficace o se la ratio del
regolamento sia soddisfatta mediante l’imposizione di sanzioni differenti
quali, ad esempio, l’imposizione di un’ammenda.
4) Ove la Corte
risponda alla terza questione nel senso della prima alternativa: se, alla luce
degli articoli 16 e 52 della Carta (…), da un lato, e della possibilità di
concedere deroghe straordinarie a norma dell’articolo 5, secondo comma, del
regolamento n. 2271/96, dall’altro, ciò valga anche quando il mantenimento
del rapporto negoziale con la controparte contrattuale inserita nell’elenco
implichi per l’operatore economico dell’UE il rischio di considerevoli perdite
economiche sul mercato statunitense (nella specie: 50% del fatturato di
gruppo)».
Sulle
questioni pregiudiziali
Osservazioni
preliminari
35 Occorre
rilevare che, come risulta dal suo sesto considerando, il regolamento
n. 2271/96 ha lo scopo di proteggere l’ordinamento giuridico costituito nonché
gli interessi dell’Unione e quelli delle persone fisiche o giuridiche che
esercitano i loro diritti conformemente al Trattato FUE, in particolare
eliminando, neutralizzando, bloccando o contrastando in qualsiasi altro modo
gli effetti delle leggi, dei regolamenti e degli altri strumenti legislativi
menzionati nell’allegato del suddetto regolamento (in prosieguo: gli «atti
normativi elencati»).
36 L’articolo
1 del regolamento n. 2271/96 precisa, a tal riguardo, che il legislatore
dell’Unione si prefigge, mediante le misure previste da detto regolamento, di
fornire protezione e neutralizzare gli effetti dell’applicazione
extraterritoriale degli atti normativi elencati e delle azioni su di essi
basate o da essi derivanti, qualora tale applicazione leda gli interessi delle
persone di cui all’articolo 11 che effettuano scambi internazionali e/o
movimenti di capitali e attività commerciali connesse tra l’Unione e i paesi
terzi.
37 Come
risulta dai considerando dal primo al quinto del regolamento n. 2271/96,
gli atti normativi elencati, che figurano nell’allegato di detto regolamento,
sono diretti a disciplinare l’attività di persone fisiche e giuridiche poste
sotto la giurisdizione degli Stati membri e hanno un’applicazione
extraterritoriale. In tal modo, essi pregiudicano l’ordinamento giuridico
costituito e ledono gli interessi dell’Unione nonché gli interessi di dette
persone, violando il diritto internazionale e ostacolando il conseguimento
degli obiettivi dell’Unione. Quest’ultima mira infatti a contribuire allo
sviluppo armonioso del commercio mondiale e a sopprimere gradualmente le
restrizioni agli scambi internazionali promuovendo, nella maggiore misura
possibile, la libera circolazione di capitali tra gli Stati membri e i paesi
terzi, nonché ad eliminare le restrizioni agli investimenti diretti, inclusi
gli investimenti in proprietà immobiliari, allo stabilimento, alla prestazione
di servizi finanziari o all’ammissione di valori mobiliari nei mercati
finanziari.
38 Tra
gli atti normativi elencati figura l’«Iran Freedom and Counter-Proliferation
Act of 2012» (legge del 2012 sulla libertà e la lotta contro la proliferazione
in Iran), che gli Stati Uniti, come risulta dal considerando 4 del regolamento
delegato 2018/1100, non hanno più rinunciato ad applicare, a seguito del loro
recesso dall’accordo sul nucleare iraniano, come hanno annunciato l’8 maggio
2018.
39 Al
fine di conseguire gli obiettivi ricordati ai punti da 35 a 37 della presente
sentenza, il regolamento n. 2271/96 prevede norme di varia natura. In tal
senso, al fine di proteggere l’ordinamento giuridico costituito nonché gli
interessi dell’Unione, l’articolo 4 di tale regolamento prevede, in sostanza,
che nessuna decisione adottata all’esterno dell’Unione, che renda operativi gli
atti normativi elencati, o le azioni su di essi basate o da essi derivanti, sia
accettata o eseguita. Allo stesso fine, il primo comma dell’articolo 5 di detto
regolamento vieta, in sostanza, a qualsiasi persona di cui all’articolo 11
dello stesso di rispettare gli atti normativi elencati, o di conformarsi alle
azioni su di essi basate o da essi derivanti, mentre il secondo comma di tale
articolo 5 prevede cionondimeno che una persona siffatta possa essere
autorizzata, in qualsiasi momento, a rispettare completamente o in parte i
suddetti atti normativi, se la loro inosservanza può danneggiare seriamente gli
interessi di tale persona o quelli dell’Unione. Inoltre, al fine di proteggere
gli interessi delle persone di cui all’articolo 11 del regolamento n. 2271/96,
l’articolo 6 di quest’ultimo prevede che quelle tra loro che sono impegnate in
un’attività prevista dall’articolo 1 di detto regolamento abbiano diritto al
risarcimento di tutti i danni ad esse causati dall’applicazione di detti atti
normativi o da tali azioni.
40 Quanto
all’articolo 9 del regolamento n. 2271/96, esso assicura che tali
disposizioni siano applicate in modo efficace, richiedendo agli Stati membri di
decidere le sanzioni da imporre in caso di violazione delle suddette
disposizioni, sanzioni che devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.
Siffatte sanzioni devono quindi essere previste, in particolare, quando una
persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento viola il divieto stabilito
dall’articolo 5, primo comma, dello stesso.
41 È
alla luce di tali considerazioni che occorre rispondere alle questioni
sollevate dal giudice del rinvio.
Sulla
prima questione
42 Con
la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se
l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 debba essere
interpretato nel senso che esso vieta alle persone di cui all’articolo 11 di
tale regolamento di rispettare richieste o divieti previsti dagli atti
normativi elencati, anche in assenza di istruzioni delle autorità amministrative
o giudiziarie dei paesi terzi che hanno adottato tali atti normativi dirette a
garantirne il rispetto.
43 In
via preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante,
per quanto riguarda l’interpretazione di una disposizione del diritto
dell’Unione, si deve tener conto non soltanto del tenore letterale della
stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di
cui essa fa parte [sentenza del 12 maggio 2021, Bundesrepublik Deutschland
(Avviso rosso dell’Interpol), C‑505/19, EU:C:2021:376, punto 77 e
giurisprudenza ivi citata].
44 Per
quanto riguarda il tenore letterale dell’articolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96, occorre rammentare che tale disposizione vieta
alle persone di cui all’articolo 11 di tale regolamento di rispettare
«richieste o divieti, comprese le richieste di tribunali stranieri, basate o
derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi [elencati] o da
azioni su di essi basate o da essi derivanti».
45 Da
tale tenore letterale, in particolare dall’espressione «richieste o divieti
(...) basate o derivanti (...) dagli» e dal termine «comprese», risulta che
tale disposizione, formulata in modo ampio, si applica anche in assenza di
richieste o di istruzioni di un’autorità amministrativa o giudiziaria.
46 Infatti,
come rilevato in sostanza dall’avvocato generale al paragrafo 55 delle sue
conclusioni, una richiesta o un divieto può, secondo il significato corrente di
tali termini, derivare non solo da un atto di carattere individuale o da un
insieme di decisioni individuali, ma anche da un atto di carattere generale ed
astratto.
47 Tale
interpretazione dei termini «richieste» e «divieti» si evince altresì dal
contesto dell’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96. Come
rilevato in sostanza dall’avvocato generale al paragrafo 57 delle sue
conclusioni, all’articolo 4 e all’articolo 7, lettera d), di tale regolamento,
il termine «decisione» è utilizzato per fare riferimento agli atti giudiziari o
amministrativi, intesi come «istruzioni», il che avvalora la constatazione
secondo cui i termini «richieste» e «divieti», impiegati all’articolo 5, primo
comma, del medesimo regolamento hanno una portata più ampia.
48 Detta
interpretazione è altresì suffragata dagli obiettivi del regolamento
n. 2271/96 il quale, come risulta dai suoi considerando secondo e sesto,
mira, in particolare, a proteggere l’ordinamento giuridico costituito, nonché
gli interessi dell’Unione e quelli delle persone fisiche o giuridiche che
esercitano i loro diritti conformemente al Trattato FUE, al fine di conseguire,
nella maggiore misura possibile, l’obiettivo della libera circolazione di
capitali tra gli Stati membri e i paesi terzi.
49 Infatti,
per quanto riguarda l’obiettivo del regolamento n. 2271/96 volto a
proteggere l’ordinamento giuridico costituito e gli interessi dell’Unione in
generale, occorre constatare che gli atti normativi elencati possono, come
rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi 63 e 64 delle sue
conclusioni, produrre i loro effetti, in particolare, mediante la semplice
minaccia di conseguenze giuridiche che possono insorgere in caso di
inosservanza di tali atti normativi da parte delle persone di cui all’articolo
11 del suddetto regolamento. Ne consegue che il regolamento n. 2271/96 non
sarebbe idoneo a neutralizzare gli effetti di detti atti normativi e a
perseguire quindi efficacemente l’obiettivo summenzionato se il divieto
enunciato all’articolo 5, primo comma, di tale regolamento fosse subordinato
all’adozione di istruzioni da parte delle autorità amministrative e giudiziarie
dei paesi terzi che hanno adottato gli stessi atti normativi.
50 L’interpretazione
dell’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, esposta al punto
45 della presente sentenza, non è, del resto, incompatibile con l’obiettivo
complementare del regolamento n. 2271/96, consistente nel proteggere gli
interessi delle persone di cui all’articolo 11 di tale regolamento, ivi
compresa la loro libertà d’impresa, che è una libertà fondamentale sancita
dall’articolo 16 della Carta e che, secondo la giurisprudenza della Corte,
implica la libertà di esercitare un’attività economica o commerciale, la
libertà contrattuale e la libera concorrenza (sentenza del 16 luglio 2020,
Adusbef e a., C‑686/18, EU:C:2020:567, punto 82). Infatti, si deve
rilevare che tali interessi, che possono essere minacciati dalle misure alle
quali si espongono le persone suddette nei paesi terzi interessati se non
rispettano gli atti normativi elencati, sono adeguatamente protetti in forza
dell’articolo 5, secondo comma, di detto regolamento, che deve essere
interpretato alla luce di tale obiettivo.
51 In
considerazione di quanto precede, occorre rispondere alla prima questione
dichiarando che l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 deve
essere interpretato nel senso che esso vieta alle persone di cui all’articolo
11 di tale regolamento di rispettare richieste o divieti previsti dagli atti
normativi elencati, anche in assenza di istruzioni delle autorità
amministrative o giudiziarie dei paesi terzi che hanno adottato tali atti
normativi e dirette a garantirne il rispetto.
Sulla
seconda questione
52 Con
la seconda questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo
5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 debba essere interpretato nel
senso che esso osta a che una persona di cui all’articolo 11 di tale
regolamento, priva di autorizzazione, ai sensi dell’articolo 5, secondo comma,
dello stesso regolamento, possa risolvere i contratti conclusi con una persona
inserita nell’elenco SDN, senza corredare di motivazione siffatta risoluzione.
53 Tale
questione si inserisce nell’ambito di una controversia civile nella quale la
BMI contesta, dinanzi al giudice del rinvio, l’esercizio da parte della Telekom
del suo diritto di risoluzione ordinaria dei contratti da esse conclusi senza
doverne giustificare il motivo, in quanto la BMI sostiene che una risoluzione
siffatta viola l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96.
54 In
via preliminare, occorre stabilire se l’articolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96 possa essere invocato in un giudizio civile come il
procedimento principale.
55 Secondo
una giurisprudenza costante, è compito dei giudici nazionali incaricati di
applicare, nell’ambito delle loro competenze, le norme del diritto dell’Unione,
come quelle contenute nel regolamento n. 2271/96, garantire la piena
efficacia di tali norme (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2002,
Muñoz e Superior Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, punto 28).
56 È
necessario inoltre ricordare che, ai sensi dell’articolo 288, secondo comma,
TFUE, il regolamento ha portata generale ed è direttamente applicabile in
ciascuno degli Stati membri (sentenza del 17 settembre 2002, Muñoz e Superior
Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, punto 27).
57 Orbene,
si deve constatare che l’articolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96 prevede che nessuna delle persone di cui all’articolo 11 di
quest’ultimo debba rispettare, direttamente o attraverso una consociata o altro
intermediario, attivamente o per omissione deliberata, richieste o divieti
basati o derivanti, direttamente o indirettamente, dagli atti normativi
elencati. Tale divieto, formulato in termini chiari, precisi e incondizionati,
si spiega con la circostanza che le persone di cui al suddetto articolo 11,
nell’esercizio delle loro attività, in particolare commerciali, e anche con le
loro eventuali decisioni di risolvere contratti, sono in grado di dar luogo a
effetti extraterritoriali degli atti normativi elencati, che il suddetto
regolamento mira appunto a neutralizzare.
58 Inoltre,
l’unica deroga al suddetto divieto è prevista al secondo comma dell’articolo 5
del regolamento n. 2271/96, che consente alle persone di cui all’articolo
11 di tale regolamento di chiedere un’autorizzazione a non osservarlo.
59 Poiché,
come risulta dal punto 55 della presente sentenza, spetta ai giudici nazionali
garantire la piena efficacia del regolamento n. 2271/96, l’osservanza del
divieto previsto dall’articolo 5, primo comma, di tale regolamento deve poter
essere garantita nell’ambito di un procedimento civile, come il procedimento
principale, avviato da una persona nei confronti di una persona destinataria di
tale divieto (v., per analogia, sentenza del 17 settembre 2002, Muñoz e
Superior Fruiticola, C‑253/00, EU:C:2002:497, punto 30).
60 È
pur vero che l’articolo 9 del regolamento n. 2271/96 affida agli Stati
membri il compito di decidere le sanzioni da imporre in caso di violazione di
detto regolamento, le quali devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.
Tale competenza non può, tuttavia, avere l’effetto di modificare la portata di
altre disposizioni del regolamento n. 2271/96, che prevedono obblighi o
divieti chiari, precisi e incondizionati, dei quali, come rilevato al punto 55
della presente sentenza, i giudici nazionali sono tenuti a garantire la piena
efficacia nelle controversie ad essi sottoposte.
61 Detta
interpretazione dell’articolo 5 del regolamento n. 2271/96 non può essere
rimessa in discussione, contrariamente a quanto sostenuto dalla Telekom, dalla
nota di orientamento della Commissione, menzionata al punto 28 della presente
sentenza. Tale nota non stabilisce infatti né norme né interpretazioni
giuridicamente vincolanti. Solo il regolamento n. 2271/96 è vincolante,
come indicato al paragrafo 5 del preambolo di detta nota, e solo la Corte può
fornire interpretazioni giuridicamente vincolanti degli atti delle istituzioni
dell’Unione, come risulta dal paragrafo 6 del preambolo della medesima nota.
62 Fornite
tali precisazioni, occorre rilevare che né dall’articolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96 né da qualsiasi altra disposizione di tale
regolamento risulta che una persona di cui all’articolo 11 di quest’ultimo
debba corredare di motivazione la risoluzione di un contratto commerciale con
una persona inserita nell’elenco SDN.
63 Stanti
tali premesse, si deve ritenere che l’articolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96 non osti ad una normativa nazionale ai sensi della quale una
persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento, priva di autorizzazione ai
sensi del secondo comma del medesimo articolo 5, può risolvere i contratti che
ha concluso con una persona inserita nell’elenco SDN, senza dover corredare di
motivazione tale risoluzione.
64 Nel
caso di specie, dal fascicolo di cui dispone la Corte risulta che, salvo
verifica da parte del giudice del rinvio, l’articolo 134 del codice civile si
applica al procedimento principale. Tale giudice afferma al riguardo che, se la
risoluzione di cui trattasi viola l’articolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96, essa è, in forza di detto articolo 134, priva di effetto.
Inoltre, in risposta ad un quesito posto dalla Corte, il governo tedesco ha
precisato le norme pertinenti in materia di onere della prova al fine di
accertare, nell’ambito di un giudizio civile, la violazione di un divieto di
legge ai sensi del succitato articolo 134. Dunque, la parte che sostiene che un
atto giuridico, ivi compresa la risoluzione di un contratto, è nullo per
violazione di un divieto di legge, come quello previsto dall’articolo 5, primo
comma, del regolamento n. 2271/96, può far valere tale nullità in
giudizio. A tal fine, la parte deve esporre i fatti dai quali risulti
l’asserita violazione. Se la controparte nel giudizio contesta la sussistenza
di tali fatti, la parte che fa valere la nullità dell’atto giuridico ha l’onere
di dimostrare che le condizioni della suddetta violazione sono soddisfatte.
Quindi, nel caso di specie, l’onere della prova graverebbe interamente sulla
persona che fa valere la violazione dell’articolo 5 del regolamento
n. 2271/96.
65 Occorre
tuttavia constatare, a tal proposito, che l’applicazione di una siffatta norma
generale relativa all’onere della prova può rendere impossibile o
eccessivamente difficile, per il giudice del rinvio, l’accertamento di una violazione
del divieto di cui all’articolo 5, primo comma, del regolamento
n. 2271/96, e può pregiudicare in tal modo l’efficacia del divieto
suddetto.
66 Infatti,
gli elementi di prova idonei a dimostrare che il comportamento di una persona
di cui all’articolo 11 del regolamento n. 2271/96 è dettato dalla volontà
di quest’ultima di rispettare gli atti normativi elencati non sono di norma
accessibili ad altri soggetti privati, poiché in particolare, come sottolineato
dall’avvocato generale al paragrafo 95 delle sue conclusioni, siffatti elementi
possono rientrare nel segreto commerciale.
67 Pertanto,
al fine di garantire la piena efficacia dell’articolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96, si deve ritenere che, qualora, nell’ambito di un
giudizio civile relativo all’asserita violazione dei requisiti previsti da tale
disposizione, tutti gli elementi di prova a disposizione del giudice nazionale
tendano ad indicare prima facie che, con la risoluzione dei contratti in
questione, una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento, priva di
autorizzazione a tal fine, ai sensi dell’articolo 5, secondo comma, del
suddetto regolamento, ha rispettato gli atti normativi elencati, spetta a
quest’ultima persona dimostrare in modo giuridicamente sufficiente, che la sua
condotta non era finalizzata al rispetto di detti atti normativi.
68 Da
quanto precede risulta che occorre rispondere alla seconda questione
dichiarando che l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 deve
essere interpretato nel senso che esso non osta a che una persona di cui
all’articolo 11 di tale regolamento, priva di autorizzazione ai sensi
dell’articolo 5, secondo comma, del succitato regolamento, possa risolvere i
contratti conclusi con una persona inserita nell’elenco SDN, senza corredare di
motivazione siffatta risoluzione. Tuttavia, l’articolo 5, primo comma, dello
stesso regolamento richiede che, nell’ambito di un giudizio civile vertente
sull’asserita violazione del divieto previsto da tale disposizione, qualora tutti
gli elementi di prova a disposizione del giudice nazionale tendano a indicare
prima facie che una persona di cui all’articolo 11 del regolamento
n. 2271/96, senza disporre di un’autorizzazione a tal fine, ha rispettato
gli atti normativi elencati, spetti a tale persona dimostrare in modo
giuridicamente sufficiente che la sua condotta non era finalizzata al rispetto
di detti atti normativi.
Sulle
questioni terza e quarta
69 Con
le questioni terza e quarta, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice
del rinvio chiede, in sostanza, se il regolamento n. 2271/96, in
particolare i suoi articoli 5 e 9, letti alla luce degli articoli 16 e 52 della
Carta, debba essere interpretato nel senso che esso osta a che sia annullata la
risoluzione dei contratti effettuata da una persona di cui all’articolo 11 di
tale regolamento per rispettare le richieste o i divieti derivanti dagli atti
normativi elencati, quando essa non dispone di un’autorizzazione, ai sensi
dell’articolo 5, secondo comma, del medesimo regolamento, qualora vi sia il
rischio che detta persona subisca perdite economiche rilevanti a causa di tale
annullamento.
70 Anzitutto,
si deve ricordare che le disposizioni del diritto dell’Unione, quali quelle del
regolamento n. 2271/96, devono essere interpretate alla luce dei diritti
fondamentali che, secondo una costante giurisprudenza, formano parte integrante
dei principi generali del diritto di cui la Corte garantisce l’osservanza e che
sono ormai iscritti nella Carta (v., in tal senso, sentenza del 25 maggio 2016,
Meroni, C‑559/14, EU:C:2016:349, punto 45).
71 L’articolo
9 del regolamento n. 2271/96 prevede che le sanzioni imposte dagli Stati
membri in caso di violazione delle pertinenti disposizioni di tale regolamento
devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive.
72 Inoltre,
in mancanza di armonizzazione a livello dell’Unione nel settore delle sanzioni
applicabili, gli Stati membri restano competenti per scegliere le sanzioni che
sembrano loro appropriate. Essi sono tuttavia tenuti ad esercitare la loro
competenza nel rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi generali
[sentenza dell’11 febbraio 2021, K.M. (Sanzioni inflitte al comandante di un
peschereccio), C‑77/20, EU:C:2021:112, punto 36], di cui fanno parte i
diritti e le libertà fondamentali.
73 Oltre
a ciò, la Corte ha statuito che la severità delle sanzioni deve essere adeguata
alla gravità delle violazioni che esse reprimono, garantendo, in particolare,
un effetto realmente dissuasivo, fermo restando il rispetto del principio
generale di proporzionalità (sentenza del 5 marzo 2020, OPR-Finance, C‑679/18,
EU:C:2020:167, punto 26).
74 Si
deve aggiungere che spetta ai giudici nazionali, gli unici competenti a
interpretare e applicare il diritto nazionale, verificare se, tenuto conto di
tutte le circostanze del caso di specie, dette sanzioni soddisfino siffatti
requisiti e siano efficaci, proporzionate e dissuasive. (sentenza del 5 marzo
2020, OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, punto 27).
75 La
Corte, nel pronunciarsi sul rinvio pregiudiziale, può tuttavia fornire
precisazioni dirette a guidare detti giudici nella loro valutazione (sentenza
del 5 marzo 2020, OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, punto 28).
76 Nel
caso di specie, secondo le indicazioni contenute nella domanda di pronuncia
pregiudiziale richiamate al punto 30 della presente sentenza, qualora si
accertasse che la risoluzione ordinaria da parte della Telekom dei contratti da
essa conclusi con la BMI è stata effettuata in violazione dell’articolo 5,
primo comma, del regolamento n. 2271/96, essendo pacifico che essa non
aveva richiesto alcuna autorizzazione ai sensi dell’articolo 5, secondo comma,
di tale regolamento, dall’articolo 134 del codice civile discenderebbe la
nullità e la conseguente inefficacia di tale atto di risoluzione.
77 Tuttavia,
un siffatto annullamento è tale da comportare una limitazione della libertà
d’impresa sancita dall’articolo 16 della Carta.
78 A
questo proposito si deve rammentare che il diritto alla libertà d’impresa
comprende segnatamente il diritto di ogni impresa di poter disporre
liberamente, nei limiti della responsabilità per le proprie azioni, delle
risorse economiche, tecniche e finanziarie di cui dispone (sentenza del 30
giugno 2016, Lidl, C‑134/15, EU:C:2016:498, punto 27).
79 La
tutela conferita dall’articolo 16 della Carta implica la libertà di esercitare
un’attività economica o commerciale, la libertà contrattuale e la libera
concorrenza (sentenza del 16 luglio 2020, Adusbef e a., C‑686/18,
EU:C:2020:567, punto 82 e giurisprudenza ivi citata) e si riferisce, in
particolare, alla libera scelta della controparte economica nonché alla libertà
di determinare il prezzo richiesto per una prestazione [sentenza del 15 aprile
2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche
(Anie) e a., C‑798/18 e C‑799/18, EU:C:2021:280, punto 57].
80 Tuttavia,
la libertà d’impresa sancita dall’articolo 16 della Carta non costituisce una
prerogativa assoluta, bensì deve, da un lato, essere presa in considerazione
rispetto alla sua funzione nella società (sentenza del 20 dicembre 2017,
Polkomtel, C‑277/16, EU:C:2017:989, punto 50) e, dall’altro, essere
sottoposta ad una ponderazione con gli altri interessi tutelati
dall’ordinamento giuridico dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 17
ottobre 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, punto 60) nonché con i
diritti e le libertà altrui (v., in tal senso, sentenza del 22 gennaio 2013,
Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 48).
81 In
considerazione del tenore dell’articolo 16 della Carta, il quale stabilisce che
è riconosciuta la libertà d’impresa conformemente al diritto dell’Unione e alle
legislazioni e prassi nazionali, distinguendosi così da quello relativo alle
altre libertà fondamentali sancite nel titolo II della stessa pur essendo
simile a quello di talune disposizioni del successivo titolo IV, tale libertà
può quindi essere soggetta ad un ampio ventaglio di interventi dei poteri
pubblici suscettibili di stabilire, nell’interesse generale, limiti
all’esercizio dell’attività economica (v., in tal senso, sentenza del 22
gennaio 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 46).
82 Orbene,
tale circostanza si riflette, in particolare, nelle modalità con cui occorre
valutare la normativa dell’Unione, la legislazione e le prassi nazionali alla
luce del principio di proporzionalità ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1,
della Carta (v., in tal senso, sentenza del 22 gennaio 2013, Sky Österreich, C‑283/11,
EU:C:2013:28, punto 47).
83
Ai sensi di quest’ultima disposizione, qualsiasi limitazione all’esercizio dei
diritti e delle libertà riconosciuti dalla Carta deve essere prevista per
legge, deve rispettarne il contenuto essenziale e deve, nel rispetto del
principio di proporzionalità, essere necessaria e rispondere effettivamente a
finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di
proteggere i diritti e le libertà altrui (sentenza del 22 gennaio 2013, Sky
Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punto 48).
84 Nel
caso di specie, occorre ricordare che, sebbene l’articolo 5, primo comma, del
regolamento n. 2271/96 stabilisca che nessuna delle persone di cui
all’articolo 11 dello stesso deve rispettare gli atti normativi elencati, il
suddetto articolo 5 al secondo comma prevede, tuttavia, che una persona possa
essere autorizzata, conformemente alle procedure previste agli articoli 7 e 8
del regolamento n. 2271/96, a rispettare, completamente o in parte, le
richieste o i divieti derivanti da tali atti normativi elencati, se la loro
inosservanza può danneggiare seriamente gli interessi della persona suddetta o
quelli dell’Unione. In base a tali procedure, spetta alla Commissione concedere
siffatte autorizzazioni, con l’assistenza del comitato per la legislazione
extraterritoriale di cui all’articolo 8 del suddetto regolamento. Pertanto, in
conformità al sistema armonizzato istituito da detto regolamento, la
Commissione, in linea di principio, è incaricata di valutare, sotto il
controllo della Corte, se il mancato rispetto di tali atti normativi elencati
possa danneggiare seriamente gli interessi della persona suddetta o quelli dell’Unione,
e tale istituzione è tenuta ad osservare il proprio obbligo di rispettare i
diritti fondamentali, tra cui la libertà d’impresa.
85 In
base all’articolo 4 del regolamento di esecuzione 2018/1101, che stabilisce, a
norma del suo articolo 1, i criteri di applicazione dell’articolo 5, secondo
comma, del regolamento n. 2271/96, la Commissione è tenuta, in
particolare, per valutare se possa insorgere un grave danno agli interessi
protetti ai sensi di quest’ultima disposizione, a considerare criteri non
cumulativi, come la probabilità che l’interesse protetto sia specificamente a
rischio, tenendo conto del contesto, della natura e dell’origine del danno
all’interesse protetto, l’esistenza di un legame effettivo con il paese terzo
all’origine dell’atto normativo extraterritoriale elencato o delle azioni
successive, l’effetto negativo sulle attività economiche, in particolare se la
persona di cui all’articolo 11 del regolamento n. 2271/96, che ha
richiesto l’autorizzazione prevista dall’articolo 5, secondo comma, di detto
regolamento, possa subire perdite economiche rilevanti, tali, ad esempio, da
comprometterne la sostenibilità economica o da comportare un serio rischio di
fallimento, o ancora la probabilità che il godimento dei diritti individuali da
parte di tale persona sia ostacolato in maniera rilevante.
86 Ne
consegue che la limitazione della libertà d’impresa derivante dalla necessità
di rispettare l’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96 è
prevista dalla legge.
87 Per
quanto riguarda la condizione relativa al rispetto del contenuto essenziale
della libertà d’impresa, si deve ricordare che quest’ultimo è potenzialmente
pregiudicato, in particolare, quando un’impresa viene privata della facoltà di
far valere efficacemente i propri interessi in un iter contrattuale (v., in tal
senso, sentenza del 21 dicembre 2016, AGET Iraklis, C‑201/15,
EU:C:2016:972, punto 87).
88 Nel
caso di specie, tuttavia, annullare la risoluzione dei contratti di cui
trattasi nel procedimento principale a causa della violazione dell’articolo 5
del regolamento n. 2271/96 avrebbe l’effetto non già di privare la Telekom
della facoltà di far valere i propri interessi in generale nell’ambito di un
rapporto contrattuale, ma piuttosto di limitare tale facoltà, poiché tale
annullamento è giustificato solo nei limiti in cui la Telekom ha proceduto alla
suddetta risoluzione al fine di rispettare gli atti normativi elencati.
89 Per
quanto concerne, inoltre, la condizione secondo cui la limitazione della libertà
d’impresa deve rispondere effettivamente a finalità di interesse generale
riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà
altrui, da quanto illustrato al punto 76 della presente sentenza risulta che
tale limitazione, che può derivare dall’annullamento di una risoluzione
contrattuale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, soddisfa
parimenti tale condizione, in quanto contribuisce agli obiettivi del
regolamento n. 2271/96, ricordati ai punti da 35 a 37 della presente
sentenza.
90 Ciò
premesso, per quanto riguarda infine la condizione relativa alla
proporzionalità della limitazione, poiché l’attività economica della Telekom al
di fuori dell’Unione è esposta alle sanzioni previste dagli Stati Uniti nei confronti
delle persone che non ottemperino alle sanzioni secondarie adottate da tale
paese terzo contro l’Iran, il giudice del rinvio è tenuto a valutare se tali
prime sanzioni possano comportare effetti sproporzionati per la suddetta
impresa alla luce degli obiettivi del regolamento n. 2271/96 diretti a
proteggere l’ordinamento giuridico costituito e gli interessi dell’Unione in
generale, e quindi a conseguire l’obiettivo della libera circolazione dei
capitali tra gli Stati membri e i paesi terzi.
91 A
questo proposito, la limitazione della libertà d’impresa risultante
dall’eventuale annullamento della risoluzione di un contratto contraria al
divieto previsto all’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96
risulta, in linea di principio, necessaria per neutralizzare gli effetti degli
atti normativi elencati, proteggendo in tal modo l’ordinamento giuridico
costituito e gli interessi dell’Unione in generale.
92 Spetta
tuttavia al giudice del rinvio, inoltre, effettuare una ponderazione,
nell’ambito di tale esame della proporzionalità, tra il perseguimento dei
suddetti obiettivi del regolamento n. 2271/96, realizzato mediante
l’annullamento di una risoluzione contraria al divieto di cui all’articolo 5,
primo comma, del succitato regolamento, e la probabilità che la Telekom sia
esposta a perdite economiche, nonché l’entità di queste ultime nel caso in cui
tale impresa non possa porre fine ai suoi rapporti commerciali con una persona
inserita nell’elenco SDN.
93 È
parimenti rilevante, nell’ambito di tale esame della proporzionalità, la
circostanza che la Telekom, salvo verifica da parte del giudice del rinvio, non
abbia presentato alla Commissione una richiesta di deroga al divieto sancito
dall’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, e si sia in tal
modo privata della possibilità di evitare la limitazione della sua libertà
d’impresa che conseguirebbe all’annullamento della risoluzione dei contratti in
questione con la BMI derivante dalla sua eventuale inosservanza di tale
divieto.
94 Quanto
alla sanzione amministrativa pecuniaria prevista dal diritto tedesco, si deve
rilevare che il giudice del rinvio non può tenerne conto, in quanto l’importo
di tale sanzione, che dovrebbe essere a sua volta proporzionata conformemente
all’articolo 9 del regolamento n. 2271/96, deve essere fissato prendendo
in considerazione la situazione individuale dell’autore dell’infrazione e,
pertanto, la sanzione eventualmente costituita dall’annullamento della
risoluzione contrattuale di cui trattasi.
95 Alla
luce di quanto precede, occorre rispondere alla terza e alla quarta questione
dichiarando che il regolamento n. 2271/96, in particolare i suoi articoli
5 e 9, letto alla luce dell’articolo 16 e dell’articolo 52, paragrafo 1, della
Carta, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che sia annullata
la risoluzione dei contratti effettuata da una persona di cui all’articolo 11
di tale regolamento per rispettare richieste o divieti derivanti dagli atti
normativi elencati, quando tale persona non dispone di un’autorizzazione, ai
sensi dell’articolo 5, secondo comma, di detto regolamento, purché tale
annullamento non comporti per la suddetta persona effetti sproporzionati rispetto
agli obiettivi del medesimo regolamento, consistenti nella protezione
dell’ordinamento giuridico costituito e degli interessi dell’Unione in
generale. In tale esame della proporzionalità, deve essere effettuata una
ponderazione tra il perseguimento di tali obiettivi, realizzato mediante
l’annullamento della risoluzione contrattuale contraria al divieto di cui
all’articolo 5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, e la probabilità
che la persona interessata sia esposta a perdite economiche, nonché l’entità di
queste ultime nel caso in cui non possa porre fine ai suoi rapporti commerciali
con una persona inserita nell’elenco delle persone colpite dalle sanzioni
secondarie di cui trattasi derivanti dagli atti normativi elencati.
Sulle
spese
96 Nei
confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce
un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per
questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1) L’articolo
5, primo comma, del regolamento (CE) n. 2271/96 del Consiglio, del 22 novembre
1996, relativo alla protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti
dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo, e dalle azioni
su di essa basate o da essa derivanti, come modificato dal regolamento (UE)
n. 37/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2014,
nonché dal regolamento delegato (UE) 2018/1100 della Commissione, del 6 giugno
2018, che modifica l’allegato del regolamento n. 2271/96, deve essere
interpretato nel senso che esso vieta alle persone di cui all’articolo 11 del
regolamento n. 2271/96, come modificato, di rispettare richieste o divieti
previsti dagli atti normativi indicati nell’allegato di tale regolamento, anche
in assenza di istruzioni delle autorità amministrative o giudiziarie dei paesi
terzi che hanno adottato tali atti normativi e dirette a garantirne il
rispetto.
2) L’articolo
5, primo comma, del regolamento n. 2271/96, come modificato dal
regolamento n. 37/2014 e dal regolamento delegato 2018/1100, deve essere
interpretato nel senso che esso non osta a che una persona di cui all’articolo
11 di tale regolamento, come modificato, priva di un’autorizzazione ai sensi
dell’articolo 5, secondo comma, di detto regolamento, come modificato, possa
risolvere i contratti conclusi con una persona inserita nell’«elenco dei
cittadini specificamente designati e delle persone i cui attivi sono congelati»
(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List), senza corredare di
motivazione siffatta risoluzione. Tuttavia, l’articolo 5, primo comma, del
medesimo regolamento, come modificato, richiede che, nell’ambito di un giudizio
civile vertente sull’asserita violazione del divieto previsto da tale
disposizione, qualora tutti gli elementi di prova a disposizione del giudice
nazionale tendano a indicare prima facie che una persona di cui all’articolo 11
del regolamento n. 2271/96, come modificato, senza disporre di
un’autorizzazione a tal fine, ha rispettato gli atti normativi indicati
nell’allegato di tale regolamento, come modificato, spetti a questa stessa
persona dimostrare in modo giuridicamente sufficiente che il suo comportamento
non era finalizzato al rispetto di detti atti normativi.
3) Il
regolamento n. 2271/96, come modificato dal regolamento n. 37/2014 e
dal regolamento delegato 2018/1100, in particolare i suoi articoli 5 e 9, letto
alla luce dell’articolo 16 e dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei
diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso
che esso non osta a che sia annullata la risoluzione dei contratti effettuata
da una persona di cui all’articolo 11 di tale regolamento, come modificato, per
rispettare richieste o divieti derivanti dagli atti normativi indicati
nell’allegato di detto regolamento, come modificato, quando tale persona non
dispone di un’autorizzazione, ai sensi dell’articolo 5, secondo comma, del
medesimo regolamento, come modificato, purché tale annullamento non comporti
per la suddetta persona effetti sproporzionati rispetto agli obiettivi del
regolamento n. 2271/96, come modificato, consistenti nella protezione
dell’ordinamento giuridico costituito e degli interessi dell’Unione europea in
generale. In tale esame della proporzionalità deve essere effettuata una
ponderazione tra il perseguimento di tali obiettivi, realizzato mediante
l’annullamento della risoluzione contrattuale contraria al divieto di cui
all’articolo 5, primo comma, di tale regolamento, come modificato, e la
probabilità che la persona interessata sia esposta a perdite economiche nonché
l’entità di queste ultime nel caso in cui la suddetta persona non possa porre
fine ai suoi rapporti commerciali con una persona inserita nell’elenco delle
persone colpite dalle sanzioni secondarie di cui trattasi derivanti dagli atti
normativi indicati nell’allegato di detto regolamento, come modificato.
Firme
* Lingua processuale: il
tedesco.