Corte di Giustizia delle Comunità europee, 17 dicembre
1970
C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft MBH – Einfuhr - und vorratsstelle fuer getreide und futtermittel
avente ad
oggetto la domanda di pronunzia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell’articolo
177 del Trattato CEE, dal Verwaltungsgericht (
Tribunale amministrativo ) di Francoforte sul Meno, nella causa dinanzi ad esso
pendente
tra
Internationale Handelsgesellschaft MBH,
con sede in
Francoforte sul Meno
e
Einfuhr - und vorratsstelle fuer getreide und futtermittel
( ufficio per l'
importazione e l' immagazzinamento di cereali e foraggi )
di Francoforte
sul Meno,
Oggetto della causa
domanda vertente
sull' interpretazione dell' articolo 12, n . 1, 3 ) comma, del Regolamento del
Consiglio CEE 13 giugno 1967, n. 120, relativo all' organizzazione
comune dei mercati nel settore dei cereali, e dell' articolo 9 del Regolamento
della Commissione 21 agosto 1967, n. 473/67/CEE, relativo ai titoli d'
importazione e d' esportazione per i cereali, i prodotti trasformati a base di
cereali, il riso, le rotture di riso ed i prodotti trasformati a base di riso,
Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza
18 marzo 1970, pervenuta in cancelleria il 26 marzo 1970, il Verwaltungsgericht ( tribunale amministrativo ) di
Francoforte sul Meno ha deferito a questa Corte, a norma dell'
articolo 177 del Trattato CEE, due questioni relative alla validità
della disciplina delle licenze d' esportazione e delle cauzioni ad esse
connesse - designata in prosieguo " disciplina delle cauzioni " -
contenuta nel Regolamento del Consiglio CEE 13 giugno 1967 n. 120, relativo
all' organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali ( GU 1967, pag.
2269 ) e nel Regolamento della Commissione CEE 21 agosto 1967 n. 473, relativo
alle licenze d' importazione e d' esportazione ( GU 1967, n. 204, pag. 16 ).
2 Dalla
motivazione dell' ordinanza di rinvio si desume che
sinora il giudice proponente si è rifiutato di ammettere la validità delle
disposizioni di cui trattasi e che esso considera quindi indispensabile il
porre termine all' incertezza giuridica derivante da questo fatto. Secondo il
giudice proponente, la disciplina delle cauzioni sarebbe in contrasto con
determinati principi fondamentali del diritto costituzionale nazionale che
dovrebbero essere fatti salvi nell' ordinamento
comunitario, di guisa che la preminenza del diritto sopranazionale verrebbe
meno dinanzi ai principi della legge fondamentale.
Più
precisamente, la disciplina delle cauzioni lederebbe i principi di libertà d' azione e di disposizione, di libertà economica e di
proporzionalità sanciti, fra l' altro, dagli articoli 2, 1° comma, e 14 della Legge fondamentale. L’
impegno d' importare o d' esportare derivante dal
rilascio delle licenze, unitamente alla cauzione ivi connessa, costituirebbe
una intrusione nella libertà di disposizione dei commercianti, dato che lo
scopo perseguito avrebbe potuto essere raggiunto mediante interventi meno
gravidi di conseguenze.
Sulla tutela
dei diritti fondamentali nell' ordinamento giuridico
comunitario
3 Il richiamo
a norme o nozioni di diritto nazionale nel valutare la legittimità di atti emananti dalle istituzioni della Comunità
menomerebbe l' unità e l' efficacia del diritto comunitario. La validità di
detti atti può essere stabilita unicamente alla luce del diritto comunitario. Il
diritto nato dal Trattato, che ha una fonte autonoma, per sua natura non può infatti trovare un limite in qualsivoglia norma di diritto
nazionale senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che sia posto
in discussione il fondamento giuridico della stessa Comunità.
Di
conseguenza, il fatto che siano menomati vuoi i diritti fondamentali sanciti
dalla Costituzione di uno Stato membro, vuoi i principi di una costituzione
nazionale, non può sminuire la validità di un atto della Comunità nè la sua efficacia nel territorio dello stesso Stato.
4 E’ tuttavia
opportuno accertare se non sia stata violata alcuna
garanzia analoga, inerente al diritto comunitario. La tutela dei diritti
fondamentali costituisce infatti parte integrante dei
principi giuridici generali di cui
Si deve quindi
accertare, alla luce dei dubbi manifestati dal giudice proponente, se la
disciplina delle cauzioni abbia leso dei diritti fondamentali la cui osservanza
va garantita nell' ordinamento giuridico comunitario.
Sulla prima
questione ( legittimità della disciplina delle cauzioni )
5 La prima
questione deferita verte sul se siano conformi al
diritto l' impegno d' esportare, fondato sull' articolo 12, n. 1, 3 ) comma del
Regolamento n. 120/67, il deposito della cauzione connesso a tale impegno e l'
incameramento della cauzione qualora l' esportazione non sia stata effettuata
entro il termine di validità della licenza.
6 Il 13° considerando
della motivazione del Regolamento n. 120/67 recita: " considerando che le
autorità competenti devono essere poste in grado di seguire in permanenza il
movimento degli scambi per poter valutare l' evoluzione
del mercato e applicare eventualmente le misure necessarie previste nel presente
regolamento; che a tal fine è opportuno prevedere il rilascio di titoli d'
importazione o di esportazione abbinati alla costituzione di un deposito
cauzionale che garantisca il compimento delle operazioni per le quali i titoli
sono stati richiesti ".
Da queste
considerazioni, come pure dal Regolamento nel suo complesso, si desume che la
disciplina delle cauzioni e destinata a garantire la realizzazione delle
importazioni ed esportazioni per le quali vengono
chieste le licenze, onde consentire alla Comunità ed agli Stati membri l'
esatta conoscenza dei negozi progettati.
7 Questa
conoscenza, unitamente agli altri dati disponibili sulla situazione del
mercato, è indispensabile se si vuole che le autorità competenti possano
valersi in modo adeguato degli strumenti d' intervento,
ordinari ed eccezionali, posti a loro disposizione onde garantire l' efficacia
della disciplina dei prezzi istituita dal Regolamento, quali gli acquisti d'
intervento, la costituzione e la liquidazione delle scorte, la fissazione di
premi di denaturazione, la fissazione di restituzioni
all' esportazione, l' applicazione di provvedimenti di salvaguardia e la scelta
di provvedimenti destinati ad evitare sviamenti di traffico.
Questa
esigenza è tanto più sentita in quanto la realizzazione
della politica agricola comune impone alla Comunità e agli Stati membri gravi
oneri finanziari.
8 E’ quindi
necessario che le autorità competenti dispongano, non solo di dati statistici
sulla situazione di mercato, ma anche di previsioni esatte sulle importazioni
ed esportazioni future.
Di fronte all' obbligo, imposto agli Stati membri dall' articolo 12
del Regolamento n . 120/67, di rilasciare delle licenze d' importazione
o d' esportazione ad ogni interessato, le previsioni non avrebbero alcun senso
se le licenze non implicassero per il loro titolare l' impegno ad agire in
conformità. A sua volta, questo impegno sarebbe
inefficace se la sua osservanza non fosse garantita con mezzi appropriati.
9 La scelta
della cauzione, effettuata a tale scopo dal legislatore comunitario, non offre
il fianco a critiche, tenuto conto del fatto che questo strumento e adatto al
carattere volontario delle domande di licenza e ch' esso
possiede, rispetto agli altri possibili strumenti, il duplice vantaggio d'
essere semplice ed efficace.
10 La semplice
dichiarazione delle esportazioni effettuate e delle licenze non utilizzate,
preconizzata dall' attrice nella causa di merito, non
potrebbe fornire alle autorità competenti - dato il suo carattere retrospettivo
e l' assenza di qualsiasi garanzia di effettiva realizzazione - dei dati sicuri
circa l' andamento dei movimenti di merci.
11 Così pure,
delle ammende inflitte " a posteriori " implicherebbero notevoli
complicazioni amministrative e giudiziarie sia allo stadio dell'
irrogazione sia a quello dell' esecuzione, complicazioni aggravate dal
fatto che gli operatori possono sfuggire all' autorità degli organismi d' intervento
qualora risiedano in un altro Stato membro, giacchè
l' articolo 12 del Regolamento impone agli Stati membri l' obbligo di
rilasciare le licenze a chiunque ne faccia domanda " a prescindere dal suo
luogo di stabilimento nella Comunità ".
12/13 Ne consegue
che le licenze d' importazione e d' esportazione
implicanti per il titolare l' obbligo - garantito da una cauzione - di
effettuare le relative operazioni, costituiscono uno strumento necessario e
opportuno se si vuole che le autorità competenti siano in grado di intervenire
nel modo più efficace sul mercato dei cereali. In linea di principio, la
validità delle disposizioni di cui trattasi del regolamento 120/67 non può quindi essere messa in dubbio.
14 Appare cionondimeno opportuno accertare se talune particolarità
della disciplina delle cauzioni non prestino il fianco
alla critica alla luce dei principi esposti dal giudice proponente, tanto più
che l' attrice nella causa di merito sostiene che l' onere della cauzione è
eccessivo per i commercianti e lede quindi i diritti fondamentali.
15 Per
stabilire quale sia l' onere effettivo della cauzione
per i commercianti, si deve prendere in considerazione non tanto l' ammontare
della cauzione che viene rimborsata - cioè 0,5 unità di conto la tonnellata -
quanto le spese inerenti alla sua costituzione. Non si può invece tener conto dell' incameramento della cauzione stessa, posto che gli
operatori sono adeguatamente tutelati dalle disposizioni del regolamento
relative alle circostanze riconosciute come casi di forza maggiore.
Le spese per
la cauzione non appaiono sproporzionate rispetto al
valore complessivo delle merci ed alle altre spese commerciali.
16 Ne consegue
che le spese inerenti alla disciplina della cauzione non sono eccessive e sono
la conseguenza logica di un' organizzazione dei
mercati rispondente all' interesse generale ( definito dall' articolo 39 del
Trattato ), la quale è intesa a garantire un equo tenore di vita alla
popolazione agricola, ed al tempo stesso dei prezzi ragionevoli al consumo.
17 L’attrice
nella causa di merito sostiene inoltre che l' incameramento
della cauzione, conseguente al mancato adempimento dell' obbligo d' importare o
d' esportare, costituisce in realtà un' ammenda o una pena che nè il Consiglio ne
18 Questo argomento è fondato su un' errata interpretazione
della disciplina delle cauzioni, che non può essere assimilata al diritto
penale giacchè costituisce unicamente la garanzia dell'
adempimento di un obbligo volontariamente assunto.
19 Infine,
sono inconferenti gli argomenti dell'
attrice nella causa di merito relativi, in primo luogo, alla circostanza
che gli uffici della Commissione non sarebbero tecnicamente in grado di valersi
dei dati ottenuti col sistema criticato, il quale sarebbe quindi privo di
qualsiasi utilità pratica, e, in secondo luogo, alla circostanza che le merci
di cui e causa si trovano sotto il regime di perfezionamento attivo. Queste
critiche non valgono ad inficiare il principio stesso della disciplina delle
cauzioni.
20 Dal
complesso delle considerazioni che precedono emerge che il regime delle licenze
implicanti - per chi le ha richieste - l' impegno d'
importare od esportare garantito da una cauzione, non lede alcun diritto
fondamentale.
Il sistema
delle cauzioni costituisce uno strumento adeguato, ai sensi dell'
articolo 40, n . 3 del trattato, dell' organizzazione
comune dei mercati agricoli, e del resto conforme alle esigenze dell' articolo
43.
Sulla seconda
questione ( nozione di forza maggiore )
21 La seconda
questione deferita verte sul se, nel caso che questa Corte affermi la validità
della disposizione di cui trattasi del Regolamento n. 120/67, l' articolo 9 del Regolamento della Commissione n. 473/67,
adottato a norma del primo regolamento, sia conforme al diritto in quanto
esclude l' incameramento della cauzione solo in caso di forza maggiore.
22 Dalla
motivazione dell' ordinanza di rinvio si desume che il
giudice proponente considera iniquo e in contrasto coi principi sopra esposti
l' articolo 1 del Regolamento 473/67, il quale limita alle " circostanze
da considerarsi come casi di forza maggiore " l' annullamento dell'
obbligo d' importare od esportare e la restituzione della cauzione.
Il giudice
proponente, in base alla propria esperienza, considera questa disposizione
troppo rigida, in quanto lascia a carico degli esportatori la perdita della
cauzione in circostanze in cui l' esportazione non ha
potuto aver luogo per ragioni valide ma non che rientrano nella nozione di forza
maggiore in senso stretto. Dal canto suo, l' attrice
nella causa di merito considera questa disposizione come troppo severa, in
quanto prevede la restituzione della cauzione solo in caso di forza maggiore,
senza tener conto delle considerazioni di carattere commerciale che possono
aver motivato il comportamento degli importatori o esportatori.
23 La nozione
di forza maggiore fatta propria dai regolamenti agricoli tiene conto della
natura particolare dei rapporti di diritto pubblico intercorrenti fra gli
operatori economici e l' amministrazione nazionale,
come pure delle finalità dei regolamenti stessi. Da queste finalità, come pure
dalle disposizioni dei regolamenti di cui trattasi, si desume che la nozione di
forza maggiore non si limita all' impossibilita
assoluta, ma deve essere intesa nel senso di circostanze anormali, indipendenti
dall' importatore o dall' esportatore, le cui conseguenze avrebbero potuto
essere evitate solo a costo di sacrifici sproporzionati, malgrado la miglior
buona volontà.
Questa nozione
è sufficientemente ampia per quanto riguarda, non solo la natura dell' evento, ma anche il grado di diligenza che l'
esportatore avrebbe dovuto spiegare per ovviarvi e le perdite che avrebbe
dovuto accollarsi a tale scopo.
24 I casi d' incameramento citati dal giudice a quo, come esempi di
onere ingiustificato ed eccessivo per l' importatore, paiono riguardare delle
fattispecie nelle quali l' esportazione non è stata effettuata, vuoi per colpa
dell' esportatore o a causa di un suo errore, vuoi per considerazioni puramente
commerciali.
Le critiche
formulate contro l' articolo 9 del Regolamento n.
473/67 tendono quindi in realtà a sostituire delle considerazioni, relative
unicamente all' interesse ed al comportamento di taluni operatori economici, ad
una disciplina introdotta nell' interesse generale della Comunità. Il sistema
istituito, in base ai principi posti dal Regolamento n. 120/67, dal Regolamento
d' attuazione n. 473/67, è inteso ad assolvere gli operatori
economici dai loro impegni unicamente nei casi in cui l' importazione o l'
esportazione non ha potuto essere effettuata entro il termine di validità della
licenza a causa di eventi contemplati nei testi sopra menzionati.
Al di fuori di
questi eventi, dei quali non possono essere considerati responsabili, gli
importatori e gli esportatori devono uniformarsi a quanto prescrivono i
regolamenti agricoli, senza potervi sostituire considerazioni relative ai loro interessi privati.
25 Ne consegue
che, limitando ai casi di forza maggiore l' annullamento
dell' impegno d' esportare e la restituzione della cauzione, il legislatore
comunitario ha adottato un provvedimento il quale, senza imporre un onere
iniquo agli operatori, è idoneo a garantire il buon funzionamento dell'
organizzazione del mercato dei cereali, nell' interesse generale quale e definito
dall' articolo 39 del Trattato.
Nessun
argomento contro la validità della disciplina delle cauzioni si può pertanto
trarre dalle disposizioni che limitano la restituzione della cauzione ai casi
di forza maggiore.
Decisione relativa alle spese
26/27 Le spese
sostenute dal Governo del Regno dei Paesi Bassi, dal Governo della Repubblica Federale
di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato
osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a
rifusione. Nei confronti delle parti, il presente
procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della controversia
pendente dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte
sul Meno, al quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.
Dispositivo
pronunziandosi
sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgericht
di Francoforte sul Meno, con ordinanza 18 marzo 1970, afferma per diritto :
l’esame delle
questioni deferite non ha rivelato alcun elemento atto ad inficiare la validità
1 ) dell’articolo
12, n . 1, 3 ) comma, del Regolamento del Consiglio
CEE 13 giugno 1967 n. 120, il quale subordina il rilascio delle licenze d’importazione
o d’esportazione al deposito di una cauzione, destinata a garantire l’impegno
di importare od esportare entro il termine di validità della licenza;
2 ) dell’articolo
9 del Regolamento della Commissione CEE 21 agosto 1967 n. 473, il quale limita l' annullamento dell' impegno suddetto e la restituzione
della cauzione alle ipotesi da considerarsi come casi di forza maggiore.
(Seguono
le firme)