PASQUALE COSTANZO
IL REGIONALISMO VISTO DA PASQUALE COSTANZO*
Nell’ambito del ciclo d’incontri con
autorevoli giuristi sul tema del regionalismo,
pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Pasquale Costanzo,
Ordinario di Diritto costituzionale presso la Facoltà di Giurisprudenza
dell’Università di Genova.
Professore, ai può sostenere che
la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia
veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e
nell’opinione pubblica del nostro Paese?
La domanda non sarebbe del tutto
innocente se desse per scontato che la “cultura dell’autonomia” coincida,
sempre e comunque, anche nella realtà con assetti virtuosi dell’organizzazione
e della funzione pubblica. Poiché non ritengo che si tratti di una questione
fine a se stessa, ma che se ne voglia sottolineare la funzione strumentale
rispetto ad obiettivi di “buon governo” e/o alla miglior fruizione e tutela dei
diritti individuali e collettivi, sarebbe forse più conveniente ragionare di una
variabile, il cui “pregio” andrebbe valutato con riferimento alle singole
esperienze ordinamentali e, nell’ambito di esse, alle diverse contingenze
temporali. Ad esempio, nessuno dubita che, in un ordinamento di tradizione
centralista come quello francese, viga comunque una solida “cultura dei
diritti”, e che, anzi, colà, l’autonomia sia stata sempre accompagnata (anche
attualmente) da contrappesi idonei a garantire l’eguaglianza dei cittadini nel
godimento dei predetti diritti, per non dire che il federalismo non vi ha mai
goduto di buona stampa, venendo persino considerato, in certe epoche, come un
attentato all’unità della Nazione.
Comunque sia, tra gli elementi di
cui bisognerebbe tenere conto per esprimere un giudizio di valore,
vedo, in particolare, la stessa dimensione territoriale (che rende
incomparabili tra loro, ad esempio, il Texas, la Catalogna e la Basilicata),
oppure il grado di “vocazione” autonomistica delle popolazioni interessate (che
rende, ad esempio, poco confrontabili il Trentino-Alto Adige e l’Umbria, o,
guardando ancora all’estero, la Corsica e l’Île-de-France).
Insomma, il succo è questo: più diminuisce la consistenza del piano su cui
viene innestata l’autonomia e più aumenta il rischio che si trasmodi, invece,
nel regime di eccezione e, quindi, nella diseguaglianza.
V’è, poi, da fare un’altra
considerazione, più di ordine generale, che riguarda il valore stesso
dell’autonomia territoriale, il cui senso precipuo è quello di riequilibrare in
una determinata misura gli effetti omologanti del principio di unità, ma non
certo di scalzare tale principio, poiché, anche dal punto di vista logico,
perderebbe significato il concetto stesso di autonomia, che è di tipo
relazionale (nella sua portata assoluta esso coinciderebbe con una nuova entità
indipendente e magari, a sua volta, concentrata: ciò che ci porterebbe fuori
dal quadro qui considerato). Insomma, in termini assai più semplici, si deve
osservare che il principio di autonomia resta incommensurabile con quello di
unità, rispetto al quale deve, in misura più o meno ampia, prima o poi, cedere
il passo.
Per quanto riguarda, dunque, il
nostro ordinamento, non sono del tutto convinto che la moltiplicazione dei
livelli di governo, introdotta con la Costituzione repubblicana per commendevoli
obiettivi di democratizzazione del sistema, abbia tenuto adeguatamente conto
della realtà sociopolitica, in quanto è da dubitare che il principio stesso,
proclamato nell’art. 5 della stessa Carta, dell’unità della Repubblica, avesse
fatto a tempo a radicarsi su uno stabile sostrato, dopo il raggiungimento
dell’unità territoriale e politica nel 1918 e l’avventura totalitaria del
fascismo.
Si possono, del resto, spiegare
anche in questo modo le esitazioni e i timori dei Costituenti nell’allestire il
nuovo sistema delle autonomie regionali, avvertendosi probabilmente quanto
fragile fosse ancora il sentimento di unità e quanto rischioso fosse
l’introduzione di un regionalismo anche, tutto sommato, modesto come quello
disegnato dalla Costituzione del 1947.
Il risultato è stato un
regionalismo debole e ambiguo su uno sfondo unitario gracile, che è riuscito
assai poco ad incidere su vecchi retaggi, quali l’acceso campanilismo comunale
e l’attitudine a dividersi su qualsiasi questione (che è cosa ben diversa dall’autonomia),
mentre la dittatura e, già prima, lo Stato risorgimentale, lungi dal favorire
un comunitario senso di appartenenza orizzontale, hanno rinforzato la
solipsistica tendenza alla subalternità verticale, col considerare decisive
solo le cose deliberate a livello centrale, non solo sul piano istituzionale,
ma anche negli stessi partiti e movimenti politici.
Direi che quella che ne è nata è
stata, in misura preponderante, una “cultura” dei privilegi (rivendicati, anche
in maniera dirompente, in base a pretese peculiarità e ottenuti grazie alla
capacità di avere ascolto nelle varie cabine di regia) e non una “cultura
dell’autonomia” (che si alimenta, come s’è detto, di un’altrettanto solida
cultura dell’unità), la quale andrebbe intesa, soprattutto, come la ragionevole
pretesa non solo di non essere considerati oggetto passivo di determinazioni
centrali, ma di essere in vario modo compartecipi di tali determinazioni
(anche, come accade in altri ordinamenti, tramite un’istanza rappresentativa
delle autonomie di carattere nazionale e, ancora, una volta unitaria); senza,
con ciò, dover, per forza, andare a rinsaldare le contrapposizioni di livello
nazionale, ma operando come soggetti veramente terzi e non riassorbibili in
quelle contrapposizioni.
Del resto, è in una simile “terzietà” che, mi pare, consista (o consisteva fino a tempi
recenti) uno dei fattori del successo della Lega (e, nel contempo, una delle
poche rilevanti novità istituzionali), alla quale, tuttavia, difetta la
capacità (o la volontà) di interpretare anche un indispensabile ruolo di
respiro nazionale (proprio perché non si è fatto a tempo a creare una vera
cultura in ordine all’autonomia di cui ragiona l’art. 5 Cost., tralignandosi di colpo nella sottocultura dei miti del
suolo e del ceppo razziale).
D’altro canto, poiché, quando si
parla di “cultura”, si dovrebbe, in primo luogo, guardare alla formazione
intellettuale e politica delle c.d. classi dirigenti, non mi consta (ed ecco un
altro “guaio” del regionalismo nostrano) che, nemmeno dopo svariati decenni di
regionalismo, si siano prodotte élites regionali
capaci di recidere il cordone ombelicale con il centro (com’è noto, anche la
designazione dei Presidenti di Regione entra nel complessivo manuale Cencelli della politica e degli equilibri nazionali),
sicché non sconcerta più di tanto che, dovendosi scegliere se sedere nel
consiglio di una Regione, della quale magari si conoscono meglio i problemi, o
andare a intrupparsi tra i “peones” parlamentari,
l’opzione vada, talvolta, (parlo specialmente della mia Regione) a favore della
seconda alternativa (accreditandosi così l’impressione che la Regione conti
fino ad un certo punto ….).
Come si è certo compreso, le mie
osservazioni non riguardano gli studiosi, capaci, invece, nella stragrande
maggioranza, di bellissimi affreschi (ma non mancano le denunzie e le critiche)
in cui si illustrano le potenziali virtù (mai trasformatesi in atto) di ciò che
l’art. 5 Cost. indica come il riconoscimento e la promozione delle autonomie
locali, le quali, nella realtà, hanno espresso poco di originale (l’acqua
fresca a cui pensavano i Costituenti ha preso la forma del vecchio bicchiere),
così che il rischio (di sempre) è che, sotto il nobile armamentario concettuale
della Carta, si celino, come già accennato, le più diverse operazioni in
termini di prepotere e disuguaglianza, che nulla hanno a che fare con una
genuina cultura dell’autonomia locale.
Che consigli darebbe, quanto ai
temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi
allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue
applicazioni?
Quanto ai temi da approfondire,
specie a seguito delle riforme a cavallo del secolo, ma anche del fallito
tentativo di revisione del 2006, penso che necessiti ancora di grande riflessione
la funzione stessa che il regionalismo può avere attualmente. Anche qui,
infatti, non ci si trova di fronte ad un concetto univoco, bensì suscettibile
di essere caricato delle più diverse valenze. È indubbio, d’altra parte, che,
del regionalismo pensato dai Costituenti, oggi, nel bene e nel male, sia
rimasto ben poco, non foss’altro a causa del
succedersi di disparate fonti sia statali, sia regionali, che sono andate a
plasmare in concreto quell’idea iniziale. Si tratta, in altri termini, da un
lato, di comprendere di quale regionalismo abbiamo (davvero) bisogno, e,
dall’altro lato, di mettere a fuoco (senza remora alcuna) la fisionomia di
quello che stiamo vivendo (che, a quanto pare, non piace a nessuno). In
quest’ultimo senso, e non certo per indulgere a localismi alla moda, troverei
anche utile una ricognizione dell’identità giuridica propria di ciascuna
Regione quale è venuta formandosi al di là delle regole generali e delle
astratte categorie concettuali.
E qui il giurista, più che in
ogni altro campo, se vuole davvero farsi un’idea del fenomeno che ha davanti,
non può immaginare di limitarsi a coltivare il proprio orticello, ma deve
chiedere aiuto, non solo, come è stato opportunamente rilevato, alle indagini
storiche e comparate, ma anche ai cultori di altre scienze, specie demografiche
ed economiche. Non si trascuri, poi, quella che, con un fortunato neologismo, è
chiamata la “glocalizzazione”, per cui sarebbe
impensabile oggi non considerare il globale e il locale come le due facce della
stessa medaglia, al punto che, come talvolta avviene (specie qui da noi), le
forze locali si sforzano di controbilanciare gli effetti dei processi globali.
Dopo un simile chiarimento, infatti, potrà risultare più proficuo studiare i
vari istituti che compongono il regionalismo, dato che essi sono suscettibili
di prendere torsioni differenti e di fornire rendimenti diseguali proprio a
seconda della prospettiva adottata.
Nella letteratura italiana e
internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i
classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi
allo studio del regionalismo?
Francamente, mi pare difficile
aggiungere o dissentire in qualcosa dalle risposte date alla stessa domanda
nelle interviste che mi hanno preceduto e alle quali senz’altro rinvio, anche
perché complementari tra loro in quanto espressione di sensibilità tutte valide
ma (felicemente) non collimanti. Da parte mia, mi limito a suggerire di
dedicare un po’ d’attenzione ad un’esperienza, a noi tanto vicina
territorialmente, quanto distante intellettualmente: mi riferisco alla, già
evocata, “centralista” Francia, nella quale un’inappagata aspirazione al
decentramento si sta esprimendo, a pochi anni, dall’epocale riforma
costituzionale del 2003, con un’ulteriore riforma che cerca di far fronte al
continuo mutamento di prospettiva in cui vanno ad inserirsi i problemi reali
dati dal rapporto non solo col centro, ma con il contesto globale. In tale
realtà, infatti, dove, al di là delle apparenze, sono presenti realtà regionali
persino più complesse che da noi, la cultura dell’autonomia è stata
prioritariamente interpretata non tanto come sottrazione di competenze al
centro, quanto, soprattutto, come potenziamento degli istituti di democrazia e
di partecipazione locale (in nome della più genuina sussidiarietà). Ciò che
sembra tanto più esemplare, se si rammenta come, nella mia Regione, l’unico
tentativo finora esperito di referendum su una legge regionale (nel 2003) sia
stato ampiamente oggetto di boicottaggio, evitandosi d’intercettare la volontà
degli elettori.