Corte di Cassazione- Sezioni Unite Civili
Sentenza 8 aprile 2008, n. 9151*
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il partito della Democrazia Cristiana - DC, in
persona del legale rappresentante, unitamente al sig. Marco Bordi ed al sig.
Pierluigi Mancuso, rispettivamente in veste di rappresentante del contrassegno
e di candidato capolista per l'elezione del Senato nella Regione Lazio, con
ricorso notificato il 17 marzo 2008 hanno chiesto al Tar del Lazio di annullare
il provvedimento con cui l'Ufficio elettorale centrale nazionale ha confermato
l'esclusione della lista presentata da detto partito per le consultazioni
elettorali indette per i giorni 13 e 14 aprile 2008.
I ricorrenti hanno altresì proposto istanza
cautelare al fine di ottenere l'ammissione della lista in tempo utile.
Detta istanza è stata rigettata dal Tar, il
cui provvedimento è stato però successivamente riformato dal Consiglio di
Stato, in sede di gravame, con ordinanza in data 1° aprile 2008 che ha disposto
l'ammissione della suindicata lista alla consultazione elettorale.
Avverso tale ordinanza il Ministero, il Senato
della Repubblica e l'Ufficio elettorale centrale propongono ricorso per cassazione,
articolato in cinque motivi, da valere, in subordine, anche quale istanza di
regolamento di giurisdizione a norma dell'art. 41 c.p.c.
Il partito UDC - Unione dei Democratici
Cristiani e dei Democratici di Centro, anch'esso parte del giudizio in corso dinanzi
al tribunale amministrativo, ha depositato controricorso e ricorso incidentale.
Altro ricorso incidentale è stato depositato
Democrazia Cristiana - DC.
E' volontariamente intervenuto il sig.
Giuseppe Rodi, anche nella qualità di presidente del partito della Nuova
Democrazia Cristiana.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Occorre preliminarmente interrogarsi
sull'ammissibilità del ricorso proposto a norma dell'art. 362 c.p.c., che ha ad
oggetto un'ordinanza cautelare emessa del giudice amministrativo in grado d'appello.
La risposta negativa a tale quesito è stata
già più volte fornita da questa corte (sez. un. n. 12068/2007, n. 5052/2004 e
n. 534/1993), la quale ha escluso la possibilità di ritenere il ricorso
ammissibile, a norma dell'art. 111 Cost., trattandosi di rimedio consentito
avverso pronunzie di contenuto decisorio, idonee cioè ad incidere in via
definitiva sulle posizioni dedotte, mentre il provvedimento cautelare per sua
stessa natura difetta di tali connotati.
Vero è, però, che in alcune delle suindicate
pronunce si è anche aggiunto che l'impugnazione può convertirsi in istanza per
regolamento preventivo di giurisdizione tutte le volte che il ricorrente abbia
contestato la giurisdizione dell'autorità procedente in relazione al giudizio
di merito ancora pendente sul provvedimento amministrativo impugnato. Tale è,
appunto, la situazione che si delinea nel presente caso, dal momento che le
contestazioni mosse nel ricorso attengono, appunto, al tema della giurisdizione
e sono volte a farne accertare il difetto in capo al giudice dinanzi al quale
pende la causa. Né all'esame del ricorso in termini di regolamento di
giurisdizione osta da un lato l'emissione del provvedimento cautelale, non
potendo questo identificarsi con una pronuncia di merito ai sensi dell'art. 41
c.p.c., dall'altro lato la circostanza che il procedimento non si sia svolto
nelle forme del rito camerale previsto per la trattazione di tale regolamento e
che di conseguenza vi si provveda con l'emanazione di una sentenza, anziché di
un'ordinanza.
Il codice di rito non prevede infatti il caso
della trasformazione del rito ordinario nel rito camerale, e la regola generale
è quella della trattazione dei ricorsi in pubblica udienza, che assicura la
realizzazione dei principi di oralità ed immediatezza, nonché del diritto di
difesa e del principio fondamentale recato dall' art. 6, 1° comma, della
Convenzione europea dei diritti dell' uomo in tema di pubblicità del processo.
Pertanto, l'avvenuta fissazione della trattazione di un'istanza di regolamento
preventivo di giurisdizione in udienza pubblica - anziché, come prescritto
dall'art. 375 c.p.c., in camera di consiglio - è pienamente legittima, in
quanto non determina alcun pregiudizio ai diritti di azione e difesa delle
parti, considerato che l'udienza pubblica rappresenta, anche nel procedimento
davanti alla Corte di cassazione, lo strumento di massima garanzia di tali
diritti, consentendo ai titolari di questi di esporre compiutamente i propri
assunti, senza per questo compromettere i poteri del Procuratore generale
presso
Ne discende che, per effetto della trattazione
dell'istanza di regolamento in udienza pubblica, vien meno il legame istituito
dal citato art. 375 fra il rito camerale e la prescrizione dell'ordinanza come
forma del provvedimento conclusivo, con la conseguenza che alla decisione
dell'istanza di regolamento deve essere, in tal caso, attribuita la forma della
sentenza, a norma del combinato disposto degli artt. 131, primo comma, e 279
c.p.c, essendo consentito enucleare, quale principio generale dell'ordinamento
processuale (e salve le deroghe che risultino espressamente stabilite dalla
legge), la prescrizione di una forma siffatta per i provvedimenti collegiali
che, all'esito della pubblica udienza di discussione, comportano la definizione
del giudizio davanti al giudice adito (si veda in tal senso, sez. un., n.
10841/2003).
2. Le argomentazioni prospettate nel ricorso
andranno perciò esaminate nell'ottica del regolamento di giurisdizione, il che
rende irrilevante la circostanza dedotta dalla difesa della Democrazia
Cristiana in ordine alla rinuncia all'esecuzione del provvedimento cautelare.
Quale che sia il valore processuale di tale
rinuncia nel giudizio pendente dinanzi al giudice amministrativo, infatti, è certo
che essa non investe nella sua interezza detto giudizio, e perciò non fa venir
meno l’esigenza del proposto regolamento di giurisdizione. Giova ancora
aggiungere che neppure la lettera (allegata in copia) con cui il rappresentante
del suindicato partito ha comunicato al Presidente della Repubblica e ad altre
autorità istituzionali di voler ritirare la lista dalle competizioni consente
di soprassedere al presente regolamento: perché le espressioni in quella
lettera adoperate non equivalgono ad una rinuncia agli atti del giudizio
amministrativo in corso (implicando anzi l'espressa intenzione dello scrivente
di proseguire nelle proprie iniziative giudiziarie ad onta del ritiro dalla
competizione elettorale) che avrebbe dovuto altrimenti essere formalizzato in
sede processuale.
2.1. Prima di procedere all'esame delle
ragioni esposte nel ricorso occorre tuttavia ancora farsi carico di
un'ulteriore questione preliminare, attinente al modo in cui il procedimento è
stato instaurato ed all'applicazione delle norme dettate dal codice di rito in
ordine ai termini che in detto procedimento vanno rispettati.
2.1.1. La notifica del ricorso e dell'avviso
di fissazione dell'udienza è avvenuta, per espressa autorizzazione in tal senso
del presidente di questa Corte, mediante l'utilizzo del fax.
Il ricorso a tale peculiare modalità di
trasmissione è riconducibile alla previsione dell'art. 151 c.p.c., che consente
di autorizzare la notifica in un "modo diverso da quello stabilito dalla
legge" quando sussistano esigenze di particolare celerità. Dell'esistenza
nel presente caso di siffatte esigenze si dirà tra breve. Quanto allo strumento
del fax, la sua idoneità in via di principio a costituire un'adeguata forma di
comunicazione di atti difensivi, in considerazione dei progressi compiuti dalla
tecnica di trasmissione e delle garanzie inerenti, è desumibile dalla opzione
compiuta dallo stesso legislatore nell'introdurre una siffatta previsione - sia
pure con riferimento a fattispecie specifiche di comunicazione - nell'ultimo comma
dell'art. 366 c.p.c. (come novellato dal d.lgs. n. 40 del 2006).
2.1.2. E' stata altresì disposta
l'abbreviazione dei termini e l'udienza è stata perciò fissata a scadenza assai
ravvicinata, rendendo così impossibile il puntuale rispetto dei termini che il
codice di rito normalmente assicura alla difesa delle parti intimate.
La assoluta peculiarità dell'oggetto del
giudizio e la rilevanza costituzionale degli interessi in gioco inducono a
ritenere questa scelta corretta, e perciò tale da consentire la trattazione del
ricorso e danno al contempo ragione del mancato accoglimento delle istanze di
rinvio presentate dai difensori di alcune delle parti.
Occorre infatti tener conto della data fissata
per la consultazione elettorale nel rispetto del disposto inderogabile
dell'art. 61 Cost., a tenore del quale le elezioni delle nuove Camere hanno
luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti. L'arco di tempo così
fissato costituisce, dunque, il limite entro il quale indefettibilmente deve
intervenire ogni decisione giurisdizionale che si suppone pronunciata in via
preventiva rispetto al momento della consultazione elettorale, ed il
presupposto sul quale si è innestata la richiesta di tutela rivolta al giudice
amministrativo - della giurisdizione del quale questa Corte è ora chiamata a
decidere - è appunto che quella tutela debba precedere lo svolgimento della
consultazione.
In altre parole, il quesito al quale questa
Corte è chiamata a rispondere è se si configuri o meno, nella fase
intercorrente tra l'indizione dei comizi elettorali e lo svolgimento delle
votazioni, una giurisdizione (del giudice amministrativo o, eventualmente, di
quello ordinario) in ordine ad una controversia avente ad oggetto l'ammissione
o l'esclusione di liste elettorali. Che tale risposta debba intervenire entro i
limiti temporali fissati dalla data delle elezioni, come individuata in armonia
con il citato art. 61 Cost., è insito nel tenore stesso del quesito e nella
sicura impossibilità di postulare una dilazione delle operazioni elettorali
oltre quel termine, E ciò rende necessario fissare termini di trattazione del
ricorso coerenti con questa esigenza.
Non sfugge che, riducendo i termini
processuali posti a tutela del diritto di difesa, ugualmente si mettono in
gioco valori di rango costituzionale. Ma, dovendosi necessariamente trovare un
contemperamento tra il rispetto di tali valori e quello, non meno rilevante,
del corretto svolgimento delle consultazioni elettorali destinate a consentire
il puntuale funzionamento di una delle istituzioni cardine del sistema
democratico e costituzionale, quale è il Parlamento, il punto di equilibrio
consiste nel garantire, per un verso, che la decisione di questa Corte
intervenga in tempo utile rispetto alle suindicate scadenze elettorali, purché
resti per altro verso assicurata la possibilità per tutte le parti del giudizio
di esprimervi le proprie difese, sia pure entro termini necessariamente ridotti
rispetto a quelli previsti in via ordinaria dal codice di rito.
In difetto di un'auspicabile disciplina dei
giudizi aventi ad oggetto siffatte questioni, che tenga conto dei tempi
scanditi in materia elettorale dalla Costituzione, non appare praticabile altra
soluzione che questa.
2.2. Occorre passare quindi all'esame nel
merito di quanto nel ricorso si sostiene.
La tesi in primo luogo prospettata da parte
ricorrente è che vi sia un difetto assoluto di giurisdizione (tanto del giudice
amministrativo che di quello ordinario) a conoscere delle controversie in tema
di ammissione o di esclusione dei simboli di lista nelle elezioni politiche
nazionali; difetto desumibile dalla circostanza che l'art. 87 del d.P.R. n. 361
del 1957, richiamato in tema di elezioni del Senato dall'art. 27 del d.lgs. n.
533 del 1993, espressamente riserva all'assemblea elettiva la convalida
dell'elezione dei propri componenti, nonché il giudizio definitivo su ogni
contestazione, protesta o reclamo presentati ai singoli uffici elettorali ed
all'ufficio centrale durante la loro attività o posteriormente.
Proprio facendo leva su questa disposizione,
attuativa del principio di autodichia delle Camere, espresso dall'art. 66
Cost., questa Corte ha già avuto modo di affermare che ogni questione
concernente le operazioni elettorali, ivi comprese quelle relative
all'ammissione delle liste, compete in via esclusiva al giudizio di dette
Camere, restando così preclusa qualsivoglia possibilità di intervento in
proposito di qualsiasi autorità giudiziaria (sez. un., n. 8118 e n. 8119 del
2006).
Non si ravvisano ragioni per discostarsi da
tale orientamento; né, in particolare, appare a tal riguardo pertinente il
richiamo all'ordinanza della Corte costituzionale n. 117 del 2006, che si legge
nel provvedimento del Consiglio di Stato qui criticato dai ricorrenti. Detta
ordinanza del giudice delle leggi, infatti, ha semplicemente escluso che, in
presenza del diniego sia del giudice amministrativo sia della Giunta per le
elezioni della Camera dei deputati ("quale organo avente natura
giurisdizionale") di pronunciarsi su una questione di ammissione delle
liste elettorali possa configurarsi un conflitto di attribuzione fra poteri
dello Stato, tale da giustificare l'intervento risolutore della Corte
costituzionale, trattandosi invece di un conflitto (negativo) di giurisdizione
da risolvere a termini del codice di procedura civile.
Anche siffatta impostazione del giudice
costituzionale muove, dunque, dal presupposto della natura giurisdizionale
della funzione di autodichia svolta in proposito dalle Camere del Parlamento
attraverso propri organi (per riferimenti in argomento si vedano anche le
motivazioni di Corte cost. n. 66 del 1964, n. 115 del 1972, n. 231 del 1975 e
n. 29 del 2003). Innegabilmente si tratta di una funzione giurisdizionale, da
intendersi non in senso stretto, attesa la natura affatto speciale dell'organo
cui è demandata (per cui in dottrina vi è chi ha parlato al riguardo di
"controllo costituzionale di legittimità" o anche, icasticamente, di
"giustizia politica"). Lo si desume anche dai lavori dell'Assemblea
costituente in cui furono scartate opzioni volte a prevedere forme di controllo
giurisdizionale in senso stretto, affidate a tribunali a composizione mista
(giudici e parlamentari) o alla Corte di cassazione in composizione speciale, e
prevalse invece l'intento di assicurare in massimo grado l'autonomia e
l'indipendenza del Parlamento rispetto al rischio di possibile interferenza di
altri poteri: sicché si preferì confermare in proposito l'impostazione dello
Statuto albertino.
Ma si tratta, proprio per questa ragione, di
una funzione giurisdizionale esclusiva, la cui estensione anche alla fase
preparatoria elettorale, ed in particolare alle questioni di ammissione o
esclusione delle liste dalla competizione, discende dalle considerazioni già
svolte nelle citate sentenze di questa Corte n. 8118 e n. 8119 del 2006, cui
non vale contrapporre un asserito diverso orientamento sul punto delle
competenti giunte parlamentari: sia perché le posizioni di volta in volta
assunte da tali giunte non appaiono sufficientemente univoche, sia perché è la
giunta nominata dalla Camera parlamentare risultante dalla nuova elezione a
doversi pronunciare sulla questione, sia infine perché alla appena ricordata
autonomia ed indipendenza del Parlamento nell'esercizio delle sue prerogative
costituzionali fa necessariamente da contrappeso l'autonomia e l'indipendenza
della Corte di cassazione nell'esercizio della sua funzione nomofilattica. Né,
sul punto, è configurabile un conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
ma semmai un mero conflitto di giurisdizione - come già ricordato dalla citata
Corte cost. n. 117 del 2006 - alla risoluzione del quale solo il legislatore
potrebbe por mano (a tale ultimo riguardo si veda anche Corte cost. n. 512 del
2000).
2.3. Alla stregua delle considerazioni che
precedono questa Corte reputa, dunque, di dover dare continuità al proprio
orientamento, confermando che né il giudice amministrativo né il giudice
ordinario sono dotati di giurisdizione in ordine alla controversia di cui si
tratta, ed in tal senso può parlarsi di difetto assoluto di giurisdizione.
La circostanza che la tutela giurisdizionale
competa ad un organo speciale, quale è la giunta parlamentare, non implica un
inammissibile vuoto di tutela, quantunque comporti il differimento della tutela
medesima ad un momento successivo alla conclusione della consultazione
elettorale (essendo evidentemente la giunta parlamentare competente quella
espressa dalla Camera del Parlamento eletto), in coerenza del resto con le
medesime indifferibili esigenze di speditezza del procedimento elettorale che
l'art. 61 Cost. postula e delle quali si è già prima avuto modo di parlare:
esigenze che non sarebbe agevole - e talvolta sarebbe anzi del tutto
impossibile - conciliare con una forma compiuta di tutela giurisdizionale
preventiva idonea a metter capo ad una pronuncia definitiva.
2.4. Restano assorbite le ulteriori
argomentazioni contenute nel ricorso, al pari del ricorso incidentale,
risultando invece inammissibile l'intervento proposto in questa sede da
soggetto che non è parte del giudizio a quo.
3. La peculiarità della fattispecie giustifica
la compensazione delle spese del giudizio.
P.Q.M.
* Negli stessi termini, v. Corte di cassazione, sezioni
unite civili, sentenze 8 aprile 2008, nn. 9152 e 9153, nonché ordinanze 8
aprile 2008, nn. 9155, 9156, 9157 e 9158; cfr. Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 6 aprile 2006, n. 8118.