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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 21 luglio 1955 - 4 ottobre 1955, n. 90

sul ricorso del Commissario dello Stato avverso il D. L. P. Regione 16 giugno 1955: « Ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana »

 

Presidente: PERASSI: Estensore: STURZO; P. M.: EULA; Commissario Stato (Avv. ARIAS) - Regione siciliana (Avv.ti JEMOLO, ORLANDO CASCIO, AUSIELLO, ANDÒ, ROMANO).

 

In seguito alla legge regionale del 18 marzo 1955, n.17, non impugnata, con la quale veniva delegata al governo regionale la potestà di emanare norme per il nuovo ordinamento degli enti locali, il Presidente della Regione, nei termini e nelle forme fissate da detta delega, adottò il 16 giugno 1955 il decreto legislativo di approvazione delle « norme sul nuovo ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana » che, vistate dall’Assessore regionale per gli enti locali, sono allegate al decreto stesso.

Le norme approvate sono formulate in 274 articoli distribuiti in nove titoli: 1) il comune e la provincia regionale; 2) commissione provinciale di controllo; 3) l’amministrazione comunale; 4) l’amministrazione provinciale; 5) disposizioni comuni alle amministrazioni dei comuni e delle provincie; 6) i consorzi di servizi fra comuni e provincie; 7) impiegati e salariati dei comuni, delle provincie e dei consorzi; 8) responsabilità degli amministratori, degli impiegati, di chi maneggia pubblico denaro; azione popolare; 9) disposizioni finali e transitorie.

Il Commissario dello Stato ha ricorso a quest’Alta Corte per le violazioni costituzionali che egli ha riscontrato nei seguenti articoli:

1. gli articoli 12-23 e quelli che vi sono connessi circa la costituzione delle provincie regionali, per violazione degli articoli 114, 118, 128, 129 e 133 della Costituzione che prevalgono sull’art. 15 dello Statuto e sotto un aspetto particolare anche per la violazione dello stesso articolo 15 dello Statuto in quanto applicabile;

2. l’articolo 24 e seguenti che vi sono connessi riguardanti le commissioni provinciali di controllo, per la violazione dell’art. 130 della Costituzione e, per i riflessi di illegittimità, degli articoli 5 della Costituzione e 1° dello Statuto riguardanti l’unità della Repubblica e l’unità politica dello Stato;

3. gli artt. 45 e 8 circa la competenza dei consigli e delle giunte comunali per la difformità delle disposizioni in confronto all’articolo 131 del T. U. della legge comunale e provinciale 4 febbraio 1915, e dal T. U. regionale del 9 giugno 1954. Lo stesso motivo è addotto per gli articoli 145, n. 11 e 136, n. 8 del citato decreto riguardo i consigli e le giunte provinciali; nonché per la violazione del principio democratico dell’avocazione da parte dei consigli comunali e provinciali delle materie di competenza degli organi esecutivi;

4. gli articoli delle disposizioni finanziarie 259, 260, 261, 263 e 265 perché eccedenti i limiti della normale applicazione dell’art. 36 dello Statuto; gli articoli 259 e 265 circa gli sgravi ai comuni degli oneri che la legge loro assegna per servizi statali, perché interferiscono nei rapporti fra Stato, provincia e comune, violandosi gli artt. 119 della Costituzione e 14, 15 e 36 dello Statuto; gli articoli 260, 263 e 266 circa l’assegnazione del gettito dell’imposta e sovrimposta fondiaria, in contrasto con le disposizioni vigenti in materia, per la violazione degli artt. 1, 14, 15 e 36 dello Statuto, nonché del decreto legislativo 12 aprile 1948, n. 507; l’art. 261 che rimanda ad una legge regionale la fissazione annuale dell’aliquota della sovrimposta comunale, perché viola l’autonomia comunale di cui agli artt. 119 della Costituzione e 1 e 15 dello Statuto, nonché l’art. 113 della Costituzione; l’articolo 3, che dichiara obbligatoria l’imposta sugli animali caprini, già soppressa dall’art. 20 del decreto legislativo luogotenenziale dell’ 8 marzo 1945, n. 62, per violazione del principio dell’autonomia dei comuni;

5. gli artt. 3, 7, 8, 9, 48, 52, 55, 68, 139, 212, perché non conformi ai poteri dati dalla legge delega del 18 marzo 1955 n. 17, violando sotto tale aspetto l’art. 76 della Costituzione;

6. il titolo VII (artt. 216-245) circa lo stato giuridico degli impiegati comunali e provinciali, perché la materia non è contemplata nella legge delega;

 

7. l’art. 119 e il titolo VIII (dall’art. 246 all’art. 256) riguardo le responsabilità amministrative e contabili, sia perché tale materia non è contemplata nella legge delega e pertanto non si giustificano alcune divergenze con la legge vigente, sia anche perché le disposizioni degli articoli 246, 250 e 257 sono divergenti dal vigente ordinamento tanto giurisdizionale che processuale, la cui competenza normativa non appartiene alla Regione;

8. è anche denunziato, per difetto di delega e per violazione di legge, l’art. 271 che attribuisce all’Assessore per gli enti locali le competenze transitoriamente assegnate agli organi regionali dal D. L. 30 giugno 1947, n. 567, in relazione al D. L. 22 febbraio 1946, n. 123, relativamente ad alcuni gradi di segretari comunali e provinciali.

Al ricorso del Commissario dello Stato resiste il Presidente della Regione siciliana eccependo pregiudizialmente la improponibilità del ricorso per non essere stata impugnata la legge delega del 18 marzo 1955, n. 17 e, in via subordinata, la non ammissibilità dei motivi di illegittimità riscontrati negli artt. 12 e 19 delle dette norme per la violazione tanto degli articoli 114 e altri della Costituzione, quanto dell’art. 15 dello Statuto perché tali motivi reciprocamente si elidono; e sostenendo nel merito la legittimità delle suddette norme. I motivi controversi sono stati, dalle due parti, confermati e illustrati in udienza.

 

DIRITTO

 

1.- Non è da ritenere fondata la eccezione di improponibilità del ricorso del Commissario dello Stato contro le norme sull’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana, approvate con decreto legislativo del Presidente della Regione in data 16 giugno 1955, che attuano disposizioni asserite, oggi, incostituzionali, della delega del 18 marzo 1955, n. 17, per il fatto che non fu impugnata in termini. Questa Alta Corte riconosce nel ricorrente il potere sia di impugnare la legge delega, sia di attendere l’approvazione della legge delegata (che poteva anche non essere promulgata nei termini fissati dai delegante) per presentare unico ricorso tanto per i motivi attinenti alla legge delega quanto per gli altri motivi attinenti alla legge delegata. All’uopo il Commissario dello Stato poteva anche riferirsi al disposto del capoverso dell’articolo primo della legge delega, con il quale l’Assemblea regionale delegava il governo della Regione a promulgare la legge delegata con le modificazioni conseguenti ad una eventuale sentenza di questa Alta Corte. In ogni caso, essendo la legge delegata il testo che per la sua efficacia erga omnes ha valore definitivo, la dipendenza di essa dalla legge delega non può portare, nel caso di mancata impugnativa della delega nei termini statutari, alla preclusione del ricorso avverso le norme approvate col D. P. di cui sopra.

2.- L’eccezione processuale, sollevata in udienza da parte della difesa della Regione circa la contraddittoria precisazione del motivo di illegittimità degli artt. 12 e 19 della legge delegata, per il fatto che denunziando la violazione degli artt. 114, 118, 128, 129 e 133 della Costituzione non vi era luogo, logicamente, ad assumere la contemporanea violazione dell’articolo 15 dello Statuto, non viene attesa da questa Alta Corte; perché il Commissario dello Stato, nello svolgere i vari argomenti in appoggio al ricorso, mette in correlazione gli articoli sopra citati della Costituzione e l’art. 15 dello Statuto e cerca di darne una interpretazione creduta coerente, insistendo sul punto di vista dell’interferenza del nuovo ordinamento delle provincie regionali con l’ordinamento statale esistente in Sicilia. Sta di fatto che nel ricorso dei Commissario dello Stato è indicato l’articolo 15 dello Statuto della Regione siciliana fra le disposizioni costituzionali che si affermano violate. Ciò è sufficiente perché il giudice costituzionale esamini se e per quali ragioni con la legge impugnata si siano violate le disposizioni costituzionali sopraindicate.

3. - Passando al merito del ricorso avverso il decreto presidenziale 18 giugno 1955, il primo motivo si riferisce al complesso di disposizioni sulla « provincia regionale » a partire dall’art. 12 fino all’art. 23. La motivazione del Commissario dello Stato circa la violazione degli articoli 114, 118, 128, 129 e 133 della Costituzione contenuta nei citati articoli non è attendibile, perché i detti articoli della Costituzione non sono applicabili per la Sicilia date le speciali disposizioni degli articoli 15 e 16 dello Statuto, che facendo parte delle leggi costituzionali della Repubblica ai sensi e per gli effetti dell’art. 116 della Costituzione (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) prevale, per un principio generale, sulle disposizioni diverse della stessa Costituzione. In tale senso si pronunziò quest’Alta Corte con la decisione del 20 marzo - 13 aprile 1951, riguardo la competenza esclusiva della Regione siciliana circa l’ordinamento dei comuni. Cade pertanto il motivo principale del ricorso su questo punto.

Il rilievo che la istituzione delle provincie regionali possa interferire nell’ordinamento statale dà motivo al Commissario dello Stato di prospettare anche la violazione dell’art. 15 dello Statuto nel ricostituire le provincie sotto il titolo di provincie regionali.

Si premette che il disposto dell’art. 15 dello Statuto sostituisce alle circoscrizioni provinciali e relativi organi ed enti, i liberi consorzi dei comuni. Tali consorzi non possono non avere origine dalla volontà dei rappresentanti comunali, ai quali spetterebbe precisare le finalità, i mezzi, gli organi pur nel quadro di una legge regionale, mentre le provincie regionali, sia pure con la definizione legislativa di liberi consorzi, sono istituite dalla Regione per legge che ne definisce i caratteri, i fini, gli organi, e ogni altro elemento istituzionale. L’unica facoltà lasciata ai comuni è quella di potere riunirsi, sotto date condizioni e formalità, in nuove provincie, e quella di poter passare da una provincia all’altra. Si tratta di una notevole facoltà, che però lascia intatto l’ordinamento prestabilito e non dà modo di instaurare il libero consorzio.

Il legislatore regionale, nel risolvere il problema della sistemazione degli organi di decentramento regionale e quelli dei controlli, non poteva non tener conto dello stato attuale dei servizi affidati alle provincie che lo Statuto siciliano dichiara soppresse e che in realtà da nove anni funzionano. Onde, con l’art. 24 della legge delega venne statuita la costituzione di nove liberi consorzi quali provincie regionali (il nome non ha importanza) corrispondenti alle attuali circoscrizioni provinciali. Questa che poteva essere una necessaria disposizione transitoria a termine fisso, completata da norme di passaggio dall’attuale sistema al futuro sistema di liberi consorzi, divenne disposizione fondamentale delle nuove provincie siciliane (art. 18).

In sostanza, la violazione costituzionale che l’Alta Corte ritiene essere contenuta negli articoli in esame è limitata al carattere non consortile della provincia regionale; ogni altra disposizione, che deriva dalla mancata creazione del libero consorzio dei comuni, cade perciò sotto la stessa censura, per cui gli articoli del capo II: « la provincia regionale », dal 12 al 23, nella formulazione attuale non possono ritenersi come rispondenti alla lettera e allo spirito dell’art. 15 dello Statuto. Alla coordinazione delle varie disposizioni connesse agli articoli 12 e 23 e che di conseguenza decadono, potrà provvedersi in base al capoverso dell’articolo 1° della legge delega.

4. - La censura del Commissario dello Stato sul titolo secondo:«commissione provinciale di controllo», è basata sull’art. 130 della Costituzione, che il Commissario dello Stato ritiene applicabile alla Regione siciliana, mentre, per il caso in esame, prevale l’art. 15 dello Statuto, per i motivi sopra esposti. La legge 10 febbraio 1953, n. 62, citata dal ricorrente, regola il controllo degli enti locali da parte delle istituende regioni a carattere ordinario.

La disposizione dell’art. 24 della legge in esame, secondo la quale la commissione provinciale di controllo, costituita con decreto del Presidente della Regione ed avente il carattere di organo della Regione, comprende, (n. 2), cinque membri eletti dal consiglio provinciale, sfuggirebbe alla censura del ricorrente perché tali membri non sarebbero, come egli ritiene, rappresentanti di un ente soggetto al controllo della commissione, ma solamente eletti (confrontare il T.U. della legge comunale e provinciale del 1915, art. 10, circa la nomina di quattro membri effettivi e due supplenti della giunta provinciale amministrativa da parte del consiglio provinciale). A modificare tale disposizione con altra a carattere transitorio (dato il riferimento al consiglio provinciale che viene meno per la censura di cui sopra), si potrà provvedere in base al capoverso dell’art. 1° della legge delega.

5. - La censura di illegittimità proposta dal ricorrente agli articoli 45 e 58 circa la competenza del consiglio comunale e della giunta comunale non ha base, perché la competenza legislativa della Regione siciliana in materia è esclusiva. Il principio dell’unità statale di cui agli articoli 5 della Costituzione e 1° dello Statuto non è violato da alcuna delle diversità di competenza delle giunte e dei consigli comunali previste dalla legge in esame. Sarà bene notare, a proposito dell’art. 5 della Costituzione, varie volte citato dal Commissario dello Stato che, tale articolo riferendosi, oltre che al decentramento, alle autonomie locali, non può essere interpretato come se queste non fossero vere autonomie. Dice il testo: « La Repubblica una e indivisibile riconosce e promuove le autonomie locali…adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia». Diversità sia fra gli statuti delle quattro regioni a statuto speciale sia degli statuti stessi con le leggi statali e con la Costituzione, che rispondono alla fondamentale norma dell’art. 5, e pertanto non incidono né possono incidere sulla unità e indivisibilità della Repubblica.

6. - L’illegittimità rilevata dal Commissario dello Stato per le disposizioni finanziarie contenute agli articoli 256, 260, 261, 263, 264, e 266 e all’articolo 3 della legge in esame, è basata sull’articolo 36 dello Statuto e sulle decisioni di quest’Alta Corte riguardanti la portata del disposto statutario. In via preliminare, si osserva che la potestà della Regione a legiferare sulla materia delle finanze dei comuni e dei consorzi dei comuni deriva dall’art. 15 dello Statuto, col quale si riconosce ai comuni e ai liberi consorzi dei comuni « la più ampia autonomia amministrativa e finanziaria» spettando alla Regione, « nel quadro di tali principi generali », la legislazione esclusiva e l’esecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo. In tale senso fu deciso da quest’Alta Corte in data 28 marzo - 18 aprile 1952.

a) La censura del Commissario dello Stato all’art. 259, per il quale la Regione si assume l’onere gravante sui comuni per i servizi elencati in detto articolo, non è attendibile, non essendo con ciò violata nessuna norma costituzionale. Non vi è dubbio che la locuzione «onere» usata nel primo comma dell’articolo 259 significa onere di spesa, come del resto risulta dalla frase « in quanto importino un effettivo aggravio di spesa », che segue nella stessa disposizione. Questo però non ha ripercussione sui rapporti fra Stato e comuni, per quanto concerne l’esecuzione dei servizi statali demandati ai comuni.

Il corrispondente articolo 264, circa gli sgravi delle provincie regionali, cade per mancanza di soggetto, finché non verranno adottati i provvedimenti legislativi circa i liberi consorzi dei comuni; a meno che il legislatore delegato non reputi opportuno disporre transitoriamente, in base all’art. 1° della legge delega, che di tali sgravi si avvantaggino le attuali amministrazioni provinciali.

b) L’art. 260 deve essere chiarito; il titolo porta: « assegnazione ai comuni delle imposte e sovraimposte sui fabbricati non rurali »; ma il testo dell’articolo si riferisce solo alle « imposte sui fabbricati non rurali ». Dato che nell’art. 262 (distribuzione della sovraimposta comunale) si fa riferimento a quella sui terreni, deve intendersi che la sovraimposta sui fabbricati non rurali rimane alla libera disposizione dei comuni e che la parola sovraimposta nel titolo sia stata una involontaria interpolazione. Ciò posto, nessuna censura di illegittimità costituzionale può farsi agli artt. 260 e 263 della legge in esame, in quanto si tratta della volontaria assegnazione ai comuni e compartecipazione di questi al gettito annuale delle imposte sui fabbricati non rurali e dell’imposta fondiaria che per legge spetta alla Regione.

Gli articoli invocati dal Commissario dello Stato 1°, 14, 15, e 36 dello Statuto non sono applicabili al caso; l’articolo 1° dello Statuto sull’unità dello Stato non può riguardare simile atto di larghezza della Regione inteso a sollevare i bilanci dei comuni; i precedenti legislativi statali non mancano; è di recente la compartecipazione delle provincie e dei comuni alla imposta generale sull’entrata. Il richiamo, poi al decreto legislativo del 12 aprile 1948, n. 507 non ha base, perché quel decreto non vincola, né poteva vincolare, l’uso che delle proprie entrate viene fatto dalla Regione in base allo Statuto e ai propri bilanci annuali di competenza.

c) La disposizione dell’art. 261, ‘secondo la quale l’aliquota delle sovraimposte comunali sui terreni è determinata annualmente con legge regionale, in modo uniforme per tutto il territorio della Regione importa una trasformazione della sovraimposta comunale sui terreni che cesserebbe di essere un tributo comunale deliberato dai singoli comuni. La detta disposizione, che contrasta con l’art. 3, n. 7, della stessa legge delega, dove è riconosciuta la potestà tributaria dei comuni a sovrimporre nei limiti di legge alle contribuzioni dirette sui terreni e fabbricati, viola il disposto dell’art. 15 dello Statuto, che attribuisce ai comuni « la più ampia autonomia amministrativa e finanziaria ». L’illegittimità dell’art. 261 implica, di conseguenza, l’illegittimità dell’art. 262 che specifica il modo di attuazione del disposto dell’articolo precedente. I vantaggi che il legislatore regionale crede potere ottenere da un sistema perequato e adottato per legge regionale, potrebbero essere ottenuti, senza violazione di un principio così fondamentale nell’ordinamento locale, con la piena adesione dei liberi consorzi dei comuni all’iniziativa di una legge regionale che ammetta gli stessi consorzi e relative rappresentanze al controllo delle aliquote e del reparto, qualora veramente i consorzi lo richiederanno a nome dei comuni interessati.

d) Infine, nessuna illegittimità si riscontra nell’art. 3 della legge delegata, riguardo la istituzione di un tributo comunale sugli animali caprini sol perché tale imposta sia stata soppressa con D.L.L. dell’8 marzo 1945, n. 82; potendosi, per legge regionale, fare propria una legge statale decaduta.

È inesatto dire che la Regione non abbia alcun potere legislativo a disciplinare la finanza degli enti locali, mentre, come sopra è stato osservato, tale disciplina è materia del potere esclusivo della Regione. Circa la doglianza dei limiti di delega, quest’Alta Corte, per i motivi esposti ai numeri seguenti 7 e 8 della presente decisione, reputa che il delegato non abbia, nel caso presente, sorpassato i limiti della legge delega.

7. - Esaminando articolo per articolo le altre norme che il Commissario dello Stato reputa illegittime perché non conformi ai poteri di delega, si nota quanto segue:

a) Gli artt. 7 e 8 non presentano i profili di incostituzionalità denunziati dal Commissario dello Stato, perché il governo regionale, nel fissare a 3.000 il minimo di abitanti per costituire un comune nuovo, ha aggiunto il penultimo capoverso, disponendo che il minimo suddetto non debba ritenersi un ostacolo se la costituzione di un nuovo comune venga suffragata da ragioni topografiche economiche e sociali. E poiché tale istituzione, per l’art. 6 dovrà essere fatta con legge della Regione, il titolo di eccezionalità sarà coperto dall’atto legislativo che lo consacra.

b) Non si reputa esservi inosservanza della legge delega nella disposizione dell’art. 9 che assegna al potere esecutivo la rettifica di confini come atti inerenti a sistemazione di rapporti fra comuni interessati; la legge dà linee generali e, anche quando precisa delle norme, queste valgono come guida, ammettendo quei casi particolari che, nel sano criterio interpretativo, vanno risolti nell’armonia e nella logica interna della legge. Ma lo stesso articolo ha violato le norme della legge delega (art. 6), omettendo il disposto di sentire i comuni interessati ed il Consiglio di giustizia amministrativa.

c) Non si reputano violazioni delle norme di delega per le ragioni sopra esposte alla lettera b) le disposizioni degli artt. 48, 51 e 212 della legge in esame, circa i casi di scioglimento del consiglio comunale, il numero dei componenti della giunta e lo scioglimento dei consorzi fra comuni.

d) L’art. 55 capoverso, sulla revoca degli assessori e della giunta e l’art. 68 primo capoverso, riguardante la revoca del sindaco, non rispondono all’ultimo capoverso dell’art. 13 della legge delega e quindi debbono ritenersi illegittimi.

e) L’art. 139, riferentesi al consiglio provinciale, non è operativo nella formulazione attuale.

8. - Il Commissario dello Stato esamina anche varie disposizioni che, secondo la sua opinione, non si trovano incluse nei poteri della delega. La mancanza di poteri di delega renderebbe nulle le norme stesse.

I casi indicati dal Commissario sono i seguenti:

a) Gli articoli da 216 a 245, trattano il rapporto di pubblico impiego dei dipendenti degli enti locali. Per quanto non si trovino disposizioni particolari nella legge delega, non si può disconoscere che tale materia faccia parte dell’ordinamento degli enti locali, data la necessaria organicità del complesso legislativo. Lo stesso testo unico della legge comunale e provinciale include la materia in esame. Nel fatto, con poche insignificanti variazioni, gli articoli contestati riproducono l’ordinamento vigente. Non si reputa, pertanto, essere costituzionalmente censurabili.

b) Lo stesso è a dirsi dell’art. 119 e degli articoli del titolo VIII dal 246 al 256, riguardanti le responsabilità, sia per la materia inclusa anch’essa nel T. U. della legge comunale e provinciale e facente parte dell’ordinamento degli enti locali, sia per la natura delle modifiche e aggiunte che non introducono elementi che possano prestarsi a censura costituzionale. A parte, poi, l’utilità della disposizione dell’articolo 250, il diritto che si dà alla commissione provinciale di controllo di promuovere l’azione di responsabilità non merita particolare censura, perché l’articolo in esame non altera la giurisdizione dei consigli di prefettura.

c) si riscontra nell’art. 257 l’illegittimità denunziata, in quanto l’azione popolare non tocca modifica la materia processuale, solo riconosce nel cittadino il diritto di far valere le azioni ed i ricorsi che spettano ai comuni.

d) La censura dell’art. 271 è fondata, perché riguarda materia riferibile al passaggio degli uffici e del personale di cui all’art. 43 dello Statuto; tale materia è stata regolata in Sicilia, in via transitoria, con il conferimento dei poteri dell’Alto Commissario al Presidente della Regione e alla giunta regionale, avvenuto con il decreto legislativo del capo provvisorio dello Stato in data 30 giugno 1947, n. 567.

 

P. Q. M.

 

L’Alta Corte dichiara l’illegittimità Costituzionale del D. P. 16 giugno 1955, con il quale si approvano le norme sul nuovo ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana limitatamente ai seguenti articoli: all’art. 9 (determinazione e rettifica dei comuni):

agli artt. 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 e 23 riguardanti « la provincia regionale » e le disposizioni che ne dipendono; l’articolo 55 capoverso (revoca della giunta e degli assessori); l’art. 68 primo capoverso (revoca del sindaco); gli artt. 261 e 262 riguardanti la determinazione e distribuzione della sovraimposta comunale sui terreni; l’articolo 271 relativo alle attribuzioni della amministrazione regionale nei riguardi dei segretari comunali; tali articoli sono annullati nella loro attuale formulazione.