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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 6 maggio 1955 - 29 ottobre 1955, n. 89

sul ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dall’Assemblea regionale il 25 marzo 1955: « Istituzione presso la facoltà di agraria di Palermo di un corso di specializzazione in viticoltura ed enologia »

 

Presidente: PERASSI; Relatore: FINOCCHIARO APRILE; P. M.: EULA; Commissario Stato (Avv. ARIAS) - Regione Siciliana (Avv. MANISCALCO BASILE).

 

(omissis)

Il 25 marzo 1955 l’Assemblea regionale siciliana approvò una legge portante « Istituzione presso la facoltà di agraria di Palermo di un corso di specializzazione in viticoltura ed enologia », allo scopo di dare ai laureati una « specifica preparazione in dette materie e di conferire loro la qualifica di specialista » a norma dell’art. 4 del R. D. 31 dicembre 1923, n. 2909 (art. 1).

La durata annuale del corso è suddivisa in tre periodi: teorico-didattico, di applicazione in chimica enologica e microbiologia, di applicazione viticola - enologica (art. 2).

Si indicano le materie d’insegnamento, distinte in due gruppi: fondamentali e complementari; e si chiarisce che gli esami speciali per ciascuna materia si svolgeranno a norma dei vigenti regolamenti (art. 3).

Gli insegnamenti saranno conferiti secondo l’attuale ordinamento universitario (art. 4).

Con gli artt. 5, 6, 7 e 8 si dettano norme per l’ammissione al corso, per il conferimento del relativo diploma, per la composizione della commissione esaminatrice e del consiglio direttivo, nonché per quel che riguarda le tasse, il servizio di segreteria ed il funzionamento in genere del corso stesso.

Finalmente con l’art. 9 si dichiara che alla spesa conseguente « si provvede con appositi stanziamenti da iscrivere nel bilancio della Regione ».

Il Commissario dello Stato con ricorso 31 marzo 1955, presentato nei termini, ha contestato la legittimità costituzionale della legge per due motivi. Con il primo si denunzia la violazione dell’art. 17 dello Statuto per cui all’Assemblea regionale compete in materia soltanto potestà legislativa complementare, entro i limiti dei principi, ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato. Ora, per quanto riguarda specificatamente le scuole e i corsi di perfezionamento e di specializzazione post-lauream delle università e degli istituti universitari della Repubblica, è da ricordare che l’art. 20 della legge sulla istruzione superiore, approvato con R. D. 31 agosto 1933, n. 1592, dispone che ogni iniziativa al riguardo è demandata alle stesse autorità accademiche di ciascun ateneo, che possono proporre in seno alle rispettive facoltà l’istituzione delle anzidette scuole e corsi con insegnamenti opportunamente organizzati. Tale facoltà è attribuita alle università per effetto della autonomia didattica che ad esse è riconosciuta, come risulta dall’art. 1 dello stesso T.U. n. 1592, e che costituisce una delle caratteristiche fondamentali del nostro sistema universitario. È da aggiungere che tale criterio è ribadito dall’art. 178 del T. U. sopracitato, il quale stabilisce che la qualifica di specialista in qualsiasi ramo di esercizio professionale può essere assunta soltanto da coloro che abbiano conseguito il relativo diploma secondo quanto viene stabilito dagli statuti delle università e degli istituti superiori.

Pertanto con il provvedimento in esame si viene a determinare una indebita ingerenza del legislatore regionale nell’autonomia didattica conferita alle nostre università, per cui ad esse soltanto compete la facoltà di istituire corsi post-universitari di specializzazione. La difformità nel caso in esame dai principi cui si informa la legislazione dello Stato in materia costituisce illegittimità costituzionale. Col secondo mezzo del ricorso si denunzia la violazione dell’art. 81 della Costituzione secondo cui ogni legge che importi nuova spesa deve indicare in maniera chiara e con certezza i mezzi con cui farvi fronte, in quanto l’art. 9 della legge impugnata non precisa i mezzi con cui provvedere alla copertura della relativa spesa.

La Regione ha eccepito non sussistere l’asserta violazione del principio dell’autonomia didattica delle università in relazione all’art 17 dello Statuto. Per la Regione l’affermato principio dell’autonomia didattica delle università è assai limitato o meglio non sussiste affatto nell’ordinamento legislativo statale, nei termini nei quali il Commissario dello Stato lo prospetta. La legge, non potendo naturalmente provvedere in modo diretto, con specifiche disposizioni, alla organizzazione dei corsi presso le varie università, lascia che tale organizzazione sia regolata dagli statuti delle università, i quali vengono approvati con decreto del Presidente della Repubblica. Senza, quindi, l’intervento e l’approvazione del Capo dello Stato le università non possono adottare alcuna determinazione circa la consistenza degli statuti ovvero circa la organizzazione dei corsi che sono in questi disciplinati. Per la Regione l’affermata autonomia si concreta in definitiva in semplici proposte che spiegano efficacia solo quando gli statuti siano approvati dal Capo dello Stato. D’altra parte le ragioni che attengono alla formazione degli statuti e, quindi, alla organizzazione dei corsi, oltre che di ordine pratico, sono di ordine finanziario, dovendo l’attività a riguardo delle università svolgersi entro i limiti dei bilanci delle università stesse. Ne consegue che, quando il legislatore statale e regionale istituisce presso una università un corso di specializzazione, assumendo la relativa spesa non intacca le prerogative dell’università, non ponendo a carico di essa alcun onere. Aggiunge la Regione che non può indurre in diverso avviso l’art. 4 del R. D. 31 dicembre 1923, n. 2909, ove è detto che « la qualifica di specialista di qualsiasi ramo di esercizio professionale, può essere assunta soltanto da coloro che abbiano conseguito il relativo diploma, secondo quanto sarà stabilito dagli statuti delle università superiori ». Con questa disposizione, infatti, il legislatore per evitare di disciplinare con legge tutti i corsi di specializzazione, ha fatto rimando alla organizzazione dei corsi di specializzazione che sarebbe stata fatta non dalle università, ma dagli statuti delle università: ma non ha voluto auto privarsi della facoltà di istituire dei corsi di specializzazione, facoltà che, per analogia  spetta al legislatore regionale.

Afferma, infine, la Regione, che essendo state riconosciute costituzionali le leggi regionali di istituzione della facoltà di economia e commercio presso l’università di Messina e di istituzione delle facoltà di  agraria presso l’università di Catania, a fortiori bisogna riconoscere nell’Assemblea siciliana il potere di istituire corsi di specializzazione, essendo le istituzioni di facoltà ben più impegnative di quelle di corsi di specializzazione.

Circa la violazione dell’art. 81 della Costituzione lamentata Commissario dello Stato, la Regione sostiene che la detta violazione sussiste in quanto, disponendosi all’art. 9 che « alle spese di funzionamento del corso si provvede con appositi stanziamenti da iscrivere nel bilancio della Regione », la legge impugnata non comporta e non comportare spese maggiori di quelle previste nel bilancio, perché per la copertura delle spese che esso prevede, rimanda appunto al bilancio ed alla legge con la quale questo sarà approvato.

 

DIRITTO

 

Il primo mezzo del ricorso è fondato. La potestà legislativa d Regione in materia di istruzione media ed universitaria è riconosciuta dall’art. 17, lett. d), dello Statuto ed ha carattere complementare e sussidiario della legislazione dello Stato, dovendo svolgersi entro i principi ed interessi generali cui s’informa la legislazione stessa. Non è esatto, come dice la difesa della Regione resistente, che le leggi emanate dall’Assemblea in base all’art. 17 dello Statuto possono essere considerate violatrici dì tali principi ed interessi solo quando si contrastino e si neghino e non anche quando dispongono, eventualmente, nell’ambito di una attività legislativa complementare, al di fuori di essi, è esatto, come asserisce la detta difesa, che il principio dell’autonomia didattica delle università (ammesso che esista) potrebbe ritenersi violato solo da una legge che le modifichi e lo sopprima e non mai da una legge che arricchendo, a spese della Regione, un’università di nuovo insegnamento, ne potenzi l’attività e la sfera d’azione.

In verità lo Statuto impone all’Assemblea, in applicazione dell’art. 17 , di rimanere entro i limiti della legislazione statale. Ove essa esca da tali limiti rigorosi, qualunque ne sia il fine, anche quello di potenziare, secondo l’espressione della resistente, l’attività e la sfera d’azione delle università regionali, commette una violazione della norma costituzionale.

Ora non è davvero a dubitarsi dell’esistenza, nell’attuale ordinamento dell’istruzione superiore, del principio dell’autonomia universitaria. Nell’ultimo capoverso dell’art. 1 T. U. approvato col R. D. 31 agosto 1933, n. 1592, ancora vigente in questa parte è detto, infatti, che « le università e gli istituti hanno personalità giuridica ed autonomia giuridica ed autonomia amministrativa, didattica e disciplinare nei limiti stabiliti dal presente testo unico e sotto la vigilanza dello Stato esercitata dal Ministro dell’educazione nazionale ». Da ciò consegue che la composizione delle università ed istituti di istruzione superiore, nonché l’istituzione delle varie facoltà sono stabilite con decreto del Capo dello Stato, mentre l’organizzazione dei corsi e la creazione di scuole speciali di perfezionamento e di specializzazione sono riservate alla libera iniziativa degli enti suddetti.

Ciò viene ad essere confermato dai capoversi 3 e 4 dell’art. 20 del ricordato T. U. i quali si occupano particolarmente delle scuole dirette a fini speciali, delle scuole di perfezionamento e dei corsi di perfezionamento, d’integrazione e di cultura. Nell’ultimo capoverso dell’art. 20, proprio in conseguenza della autonomia didattica universitaria, si dispone che « la durata degli studi per le scuole e i corsi indicati nel comma terzo è determinato dagli Statuti ».

Se, dunque, la legge, diversamente da quel che essa dispone per la composizione delle facoltà universitarie che è attribuzione del Capo dello Stato, su proposta del Ministro competente, stabilisce o meno i corsi di specializzazione e perfezionamento, non può la Regione a attribuirsi detta facoltà senza patente violazione costituzionale.

Né vale dire che tale facoltà è subordinata all’approvazione di statuti, nei quali essa è dichiarata, da parte del Capo dello Stato,  dappoichè questa approvazione non ha altro scopo che quello di controllare se gli statuti si attengono alle norme di legge riguardanti l’autonomia universitaria; come la vigilanza ministeriale ha lo scopo d’impedire ci si esca dai limiti prescritti così come la vigilanza governativa si esplica sugli enti autarchici senza che perciò venga invasa la sfera della loro autonomia.

Non vale neppure ricercare i motivi per i quali il legislatore ha concesso l’autonomia e se tra essi vi sia quello di evitare, come pretende la difesa della Regione, ai competenti organi amministrativi e legislativi l’onore di studiare l’organizzazione dei corsi per lasciare all’università il carico di far quadrare le spese relative nell’ambito dei rispettivi bilanci.

Questa indagine è estranea all’applicazione della legge, la quale deve essere considerata solo nell’avere essa stabilito, pur nelle forme e nei limiti indicati, l’autonomia universitaria.

Così l’essersi la Regione assunta la spesa dell’istituendo corso di specializzazione non l’esonera dalla censura di illegittimità costituzionale, trattandosi di violazione di una prerogativa essenziale dell’università che è a base della legislazione statale.

Circa il rilievo che lo Stato potrebbe sempre intervenire per istituire corsi di specializzazione, non è dubbio che ciò possa fare con legge modificatrice delle norme esistenti; non può far ciò la Regione che in questo campo non ha legislazione esclusiva, sibbene complementare e deve rimanere, secondo l’art. 7, entro i limiti dei principi ed interessi generali.

Non è poi il caso di considerare equiparate le istituzioni delle due facoltà di economia e commercio a Messina e dì agraria a Catania con l’istituzione del corso di specializzazione di cui alla legge impugnata, dappoichè con l’istituzione delle due facoltà, riconosciuta costituzionale da questa Alta Corte, la Regione legittimamente si pose al posto dello Stato, esercitando la facoltà a questo spettante per l’art. 1 del R. D. L. 20 giugno 1935, n. 1071, mentre la istituzione dei corsi di specializzazione rientra nel compito autonomistico dell’università.

Infondato, invece, è il secondo mezzo del ricorso. La legge impugnata non ha violato l’art. 81 della Costituzione in quanto, disponendo che alle spese di funzionamento del corso si provvede con appositi stanziamenti da iscrivere nel bilancio della Regione, non impegna somme maggiori di quelle previste dal bilancio, ma rimanda appunto al bilancio e il corso non potrebbe funzionare se non fossero stati prima effettuati nel bilancio i relativi stanziamenti, da farsi anno per anno, dopo la comunicazione dell’università dell’ammontare della spesa.

 

P. Q. M.

L’Alta Corte per la Regione siciliana accoglie, limitatamente al primo mezzo, il ricorso del Commissario dello Stato avverso la legge approvata dall’Assemblea regionale siciliana il 25 marzo 1955, recante:« Istituzione presso la facoltà di agraria di Palermo di un corso di specializzazione in viticoltura ed enologia» e, per l’effetto, annulla la legge impugnata.