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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 6 ottobre 1954 - 11 dicembre 1954, n. 76

sul ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dall’Assemblea regionale il 18 dicembre 1953: « Sgravi fiscali per 1e nuove costruzioni edilizie »

 

Presidente: PERASSI; Relatore: SANDULLI; P.M.: EULA; Commissario Stato (Avv.to CALENDA) - Regione siciliana (Avv.ti VIRGA e GUARINO).

 

(omissis)

Nella seduta del 18 dicembre 1953 l’Assemblea regionale siciliana approvava una legge composta di 13 articoli intitolata: «Sgravi fiscali per le nuove costruzioni edilizie ». Portata tale legge a conoscenza del Commissario dello Stato per la Regione siciliana il 21 dicembre, questi comunicava al Presidente della Regione il 28 successivo (essendo festivi i due giorni precedenti) i motivi d’impugnativa, innanzi a questa Alta Corte, della legge stessa.

 

1. - Col mezzo d’impugnazione il Commissario dello Stato, premesso che con la legge regionale 18 gennaio 1949. n. 2, in precedenza parzialmente annullata da questa Alta Corte con sentenza 16 gennaio 1949, erano stati disposti sgravi fiscali per le nuove costruzioni edilizie, e che successivamente, con legge statale 2 luglio 1949, n. 408, erano state adottate agevolazioni fiscali e tributarie di ancora maggiore portata, limitatamente però alla costruzione di case di abitazione, e sempre che queste non avessero carattere di lusso; e assumendo che questa legge statale, operativa anche in Sicilia, avrebbe giuridicamente sostituito la precedente legge regionale, ma che, ciò nonostante, non sarebbe stata applicata nell’Isola, sul presupposto che la legge regionale ne precludesse l’efficacia; lamenta che, siccome, con la legge ora impugnata, la quale si propone di ampliare gli sgravi a suo tempo concessi dallo Stato, la Regione tende ad affermare la continuità con la sua precedente legge n. 2 del 1949, il cui termine finale di applicazione era il 31 dicembre 1953 (ciò, oltre che dai lavori preparatori, sarebbe fatto palese all’art 12, il quale dispone che le agevolazioni ora concesse si applicano anche per le costruzioni iniziate entro i termini di quella legge, ma non ancora ultimate), e siccome attribuisce alle due leggi regionali così immediata e diretta connessione da rendere l’una operante anche agli effetti dell’altra - con ciò implicando di escludere che la legge regionale n. 2 del 1949 sia stata abrogata dalla legge statale n. 408 dello stesso anno -, violerebbe il principio (contenuto nell’art. 5 Cost. e nell’art. I St. sic.) della efficacia immediata, in tutto il territorio dello Stato, delle leggi della Repubblica.

L’illegittimità denunciata col primo mezzo d’impugnazione risulterebbe anche dal fatto che la legge in esame sarebbe diretta, come risulterebbe pure dai lavori preparatori, a rendere efficaci in Sicilia alcune disposizioni della legge nazionale.

 

2. - Con un secondo mezzo lamenta il Commissario che la legge impugnata violerebbe la regola per cui la legislazione tributaria siciliana sarebbe tenuta a rispettare i principi della legislazione statale della materia. Tale violazione avrebbe, nella legge in esame, varie manifestazioni.

La prima sarebbe che, mentre la legislazione statale - mossa dall’intento di lenire le crisi degli alloggi gravanti in prevalenza sulle classi più povere - avrebbe di mira di agevolare soltanto la costruzione di abitazioni di tipo popolare ed economico, e cioè, come si esprime l’art. 13 della L. n. 408 del 1949 quelle « che non abbiano carattere di lusso », la legge impugnata estende i suoi benefici non soltanto agli alberghi, ma a tutti, indistintamente, gli edifici di abitazione, compresi quelli di lusso.

Altre manifestazioni della pretesa violazione sarebbero che, a differenza della corrispondente legge statale, quella impugnata:

 

estende agevolazioni anche agli alberghi (art. 1);

b) estende la durata dei benefici, anziché fino a tutto il 1955, fino a tutto il 1957 (art. 1);

c)  riduce alla misura fissa (anziché al quarto) la tassa d’iscrizione ipotecaria a garanzia del prezzo insoluto (art. 2);

d)  riduce alla misura fissa l’imposta di registro (anziché alla metà), e quella ipotecaria (anziché al quarto) per gli atti di primo trasferimento a titolo oneroso degli appartamenti (art. 6);

e)  riduce del pari alla misura fissa (anziché al quarto) le imposte di registro e ipotecarie per i contratti di mutuo e per gli atti di finanziamento (artt. 6-7).

 

3. - Il Commissario fa oggetto di doglianza altresì il fatto che sia la proroga del termine al 31 dicembre 1957, sia la maggiore estensione dei riferiti benefici tributari, non potrebbero considerarsi come semplice adattamento della legge statale alle esigenze locali della Sicilia, non risultando in alcun modo condizioni particolari dell’Isola che possano giustificare le riferite variazioni rispetto alla disciplina statale della materia.

 

4. - Il Commissario dello Stato denunzia infine che le maggiori agevolazioni concesse in Sicilia turberebbero i rapporti e gli interessi tributari fuori della Regione, dando luogo a una grave e ingiustificata sperequazione di trattamento nei confronti dei costruttori di case nella rimanente parte del territorio nazionale. Si avrebbe pertanto una ripercussione extra territoriale della legge regionale.

La Regione siciliana, costituitasi in giudizio, ha replicato con un’ampia e dettagliata memoria a tutti i motivi di gravame, difendendo la legittimità costituzionale della legge approvata dalla sua Assemblea, ora all’esame di questa Alta Corte, e sollevando preliminarmente eccezione di giudicato, per essere stata la materia del presente ricorso già decisa da questa Alta Corte con la sentenza 16 gennaio 1949, che aveva ritenuto non contrastante con la Costituzione le disposizioni regionali, identiche a quelle della legge in esame, che erano state poi trasfuse nella legge regionale 18 gennaio 1949, n. 2.

Il Commissario dello Stato, a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, ha a sua volta ribadito le ragioni del ricorso in una memoria illustrativa.

 

DIRITTO

 

1. - Pur non essendo stata essa sollevata in questa causa, la Corte ritiene doversi far carico d’ufficio di una eccezione di decadenza, sollevata dalla difesa della Regione in altre cause posteriori, che, ove fosse fondata, precluderebbe l’esame del merito. Essendo festivi il quinto giorno successivo alla comunicazione della legge al Commissario dello Stato, nonché il giorno seguente (art. 2 L. 27 maggio 1949, n. 260), il Commissario, appellandosi all’art. 155 c. p. c., ritenne di poter legittimamente notificare il ricorso il settimo giorno anziché il quinto; e così fece. Non pare dubbio alla Corte che, così proposto, il ricorso sia nei termini. È vero infatti che la notifica non rientra tra gli atti processuali vietati nei giorni festivi (tra i quali cade invece ad es. il pignoramento; (art. 519 c. p. c), e che quindi ben avrebbe potuto il Commissario farvi luogo anche in giornata di festa (non ostandovi certo le disposizioni sul completo orario festivo degli uffici, che costituiscono norme di carattere ordinatorio relative ai rapporti degli uffici col pubblico, e non rappresentano affatto un impedimento all’attività degli uffici nei giorni festivi). La regola enunciata nell’art. 155 c. p. c. - secondo la quale, ove il termine pel compimento degli atti processuali cade in giorno festivo, la scadenza è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo - costituisce però un principio generale e assoluto di diritto processuale, che va applicato, come le altre regole processuali di carattere generale, anche nei giudizi di questa Alta Corte. E ciò, a parte l’esplicito richiamo contenuto nell’art. D. L. 15 settembre 1947, n. 942.

Né è senza rilievo osservare che sarebbe ben grave introdurre, nell’applicazione dei termini, già eccezionalmente brevi, concessi dal legislatore per l’impugnativa delle leggi regionali siciliane, delle regole di estremo rigore, in deroga a quelle del diritto processuale comune.

 

2. - Va poi disattesa l’eccezione del giudicato.

Come già altre volte ha avuto occasione di affermare quest’Alta Corte, consistendo l’oggetto del petitum, nei ricorsi giurisdizionali avverso provvedimenti legislativi, nello specifico provvedimento di volta in volta impugnato, ed essendo l’identità del petitum condizione prima perché l’eccezione di cosa giudicata abbia base, l’eccezione stessa è da considerare infondata ogni qual volta che venga portata all’esame della Corte una legge diversa, se pur di identico contenuto, rispetto a quella in ordine alla quale sia intervenuta la precedente pronuncia che si pretenderebbe preclusiva.

Di tali principi è stata fatta applicazione sia nel caso di leggi destinate a prendere, adeguatamente modificate, il posto di quelle già dichiarate dalla Corte costituzionalmente illegittime, sia nel caso di leggi destinate puramente e semplicemente alla proroga di altre sulle quali la Corte si fosse già in precedenza pronunciata. Sia nell’uno che nell’altro caso la Corte non ha esitato a configurare quelle portate al suo esame come vere e proprie leggi nuove, come tali non toccate in alcun modo dal precedente giudicato.

Anche nel caso in esame - nel quale viene invocata come preclusiva delle questioni di identico oggetto la sentenza 16 gennaio 1949, relativa a una legge che conteneva disposizioni in buona parte riprese integralmente dalla legge ora impugnata dal Commissario dello Stato - l’eccezione è quindi da considerare infondata.

 

3. -  A maggior ragione non può esservi poi preclusione per quelle disposizioni, le cui corrispondenti disposizioni della legge del 1949 non formarono a suo tempo oggetto di impugnazione (ciò vale, in particolare, per la estensione dei benefici fiscali agli edifici destinati ad abitazioni di lusso e agli alberghi). È chiaro che il non aver a suo tempo impugnato le corrispondenti disposizioni delle leggi del 1949 non può implicare decadenza dalla facoltà di impugnare quelle contenute nella nuova legge (cfr. sent. 28 agosto 1949, n. 7).

4. - Sul merito del ricorso.

1) In ordine al primo mezzo di impugnativa, la Corte osserva che dalla legge impugnata non risulta, espressamente, e implicitamente, né che con essa la Regione si sia proposta di affermare la continuità con la sua precedente legge n. 2 del 1949, né che abbia attribuito alle due leggi così immediata e diretta connessione da rendere l’una operante anche agli effetti dell’altra, come assume il Commissario dello Stato. Né dal 2° comma dell’art. 4 della legge impugnata - il quale si limita ad affermare che l’esenzione prevista nell’articolo stesso vada estesa anche alla parte di edifici in corso di costruzione, che sia stata eseguita nel periodo in cui vigeva la legge n. 2 del 1949 - né dallo art. 12 - nel quale si dispone che per le costruzioni iniziate entro i termini di cui all’art. 1 della legge n. 2, e non ancora ultimate, vadano applicate, dal momento di entrata in vigore della nuova legge, le agevolazioni da questa previste — è dato ricavare una tale conseguenza: infatti, l’art. 4 non spiega, ma lascia all’interprete il compito di stabilire durante quale tempo la legge n. 2 sia stata in vigore; e nell’art. 12 il riferimento ai termini previsti dall’art. 1 della legge n. 2 funziona soltanto come mezzo di indicazione, per relationem, di quel certo periodo di tempo, che assume rilievo nella fattispecie configurata dal legislatore, ma non assolve alcun altro compito. Non risulta quindi in alcun modo che la Regione, con la legge impugnata, abbia preteso escludere che la propria legge n. 2 del 1949 sia stata abrogata dalla legge statale n. 408 dello stesso anno. E, pertanto, mancando il presupposto di fatto della doglianza, manca ogni ragione perché la Corte si soffermi a stabilire, come entrambe le parti in causa hanno dimostrato di desiderare, se l’aver la Regione legiferato in una certa materia di sua competenza precludesse allo Stato di emanar nuove norme sulla materia stessa, valide anche per la Sicilia, con conseguente inapplicabilità nella Regione della nuova legge statale e, in caso positivo, entro quali limiti ciò accadesse. La funzione del giudice è quella di decidere casi concreti, casi alla cui soluzione le parti abbiano un interesse effettivo nell’ipotesi specifica (art. 100 c. p. c.), e non di formulare proposizioni astratte.

Il primo mezzo di impugnativa non può quindi essere accolto.

2) In ordine al secondo mezzo - col quale si lamenta che la legge impugnata avrebbe violato i principi della legislazione tributaria statale nella materia - è opportuno, preliminarmente, fissare quelli che, alla luce dell’esperienza dell’ormai copiosa giurisprudenza costituzionale, sui rapporti tra lo Stato e la Regione siciliana, appaiono i principi essenziali che presiedono alla potestà normativa della Regione in materia tributaria.

Nell’attribuire alla Regione potestà deliberativa in ordine ai tributi di sua spettanza (che allo stato sono quelli cui fa riferimento il D. L. nazionale 12 aprile 1948, n. 507, sulla disciplina provvisoria dei rapporti finanziari fra lo Stato e la Regione siciliana), l’art. 36 St. sic. certamente le riconosce una certa potestà normativa. La quale però, non essendo prevista né dall’art. 14, né dall’art. 17 dello

Statuto, non è da considerare retta (come già quest’Alta Corte ha avuto modo di affermare fin dalla sentenza 5 aprile 1950, n. 6) dai principi che governano la potestà normativa riconosciuta alla Regione dai predetti due articoli. Si tratta di un potere di formazione che inerisce naturalmente all’ampia autonomia riconosciuta alla Regione in ordine alla determinazione dei propri tributi, e che - come è proprio della essenza dell’autonomia regionale, non ulteriormente specificata (a differenza di quanto avviene per l’autonomia nelle materie contemplate dagli artt. 14 e 17) - trova il suo limite naturale nei principi fondamentali della legislazione statale della materia. Ciò importa che, in ordine a ciascun tributo che l’ordinamento statale attribuisce alla Regione, la potestà normativa di questa ultima incontra un limite invalicabile nei principi fondamentali fissati dalla legislazione statale per il tributo stesso (e in essi soltanto).

Per quanto poi riguarda il campo delle esenzioni e delle agevolazioni fiscali, va in primo luogo osservato che, avendo le norme che le prevedono carattere derogatorio rispetto al principio fondamentale, dell’ordinamento statale, della applicazione generale e indiscriminata dei tributi, non é ammissibile che la Regione ne introduca nel sistema dei tributi di sua competenza, se non in applicazione di un principio della legislazione statale che contempli, nella specifica materia di cui trattasi, dei benefici del genere. In relazione alle esenzioni e agevolazioni accordate non intuitu subiecti, ma ratione objecti, riguardando la concessione di tali benefici, oltre che la materia tributaria, anche quella dell’oggetto di cui trattasi, occorre che l’oggetto stesso rientri tra quelli alla cui disciplina si estende la competenza regionale (e cioè quelli contemplati negli artt. 14 e 17 St. sic.):

a) facendo applicazione di tali principi alla controversia in esame, è facile osservare come, se riguarda materia di competenza regionale (art. 17, lett. f) St.), e se si ispira ai canoni della legislazione statale, la concessione su larga scala di benefici fiscali all’edilizia popolare ed economica, volta a superare un grave problema sociale del nostro tempo, e come tale affrontato dallo Stato anche sul piano tributario (v. partic. la L. n. 408 del 1949), non altrettanto può dirsi per l’edilizia di lusso, in relazione alla quale la legislazione statale non è propensa a quei benefici fiscali di cui è prodiga verso l’attività costruttiva di alloggi a fini sociali. Fondata appare quindi la denuncia de1 Commissario dello Stato avverso la mancata esclusione, da tutti i benefici accordati con la legge impugnata, dell’edilizia di lusso;

b) non appare per contro fondata, e va quindi respinta, la doglianza di violazione dei principi della legislazione statale in materia di benefici tributari alle nuove costruzioni, proposta dal Commissario dello Stato, per la estensione dei benefici alle costruzioni alberghiere. Anche verso queste la legislazione statale, la quale mostra particolare sensibilità per il problema turistico e alberghiero dell’Italia del Mezzogiorno (legge 10 agosto 1950, n. 656), appare propensa ai favori fiscali (art. 12 D. L. 29 maggio 1946, n. 452; art. 6 L. 29 luglio 1949, n. 481). E non v’ha dubbio che la materia alberghiera inerisca alla competenza della Regione siciliana (art. 14, lett. n.) St. sic.). Ricorrono dunque entrambe le condizioni per l’esercizio da parte della Regione della potestà di esenzione tributaria;

c) del pari infondate sono poi le accuse di incostituzionalità mosse avverso la durata e la misura delle agevolazioni concesse. Quanto alla prima, è da osservare che inerisce al criterio discrezionale del legislatore di determinare, entro i limiti del congruo, la durata delle norme di carattere derogatorio cui è autorizzato. Quanto alla seconda è chiaro che essa non attiene ai principi, bensì ai precetti della legislazione, onde la determinazione del quantum dell’agevolazione sfugge al sindacato del giudice costituzionale chiamato a pronunciare circa la conformità ai principi della norma che lo disciplina. Non hanno base pertanto le censure mosse dal Commissario dello Stato avverso gli artt. 2, 6 e 7 della legge impugnata.

3) Passando alla censura secondo cui la durata e la misura dei benefici accordati sarebbero illegittime per non rappresentare un mero adattamento della legge statale alle esigenze locali della Sicilia (in quanto non risulterebbero in alcun modo condizioni particolari dell’isola valide a giustificare le variazioni di durata e di misura rispetto quelle previste dalla legislazione statale), è da rilevare che anche essa è priva di base. Come si è detto, la legislazione regionale è tenuta ad osservare in materia tributaria le norme-principio della legislazione statale. Ma il ridurne la funzione al mero adattamento alle esigenze regionali dei singoli precetti tributari statali sarebbe eccessivo.

4) Ugualmente va respinta la doglianza, sulla quale la difesa dello Stato non ha del resto insistito nella discussione orale, secondo cui le maggiori agevolazioni concesse alla edilizia in Sicilia, dando luogo a una grave e ingiustificata sperequazione di trattamento nei confronti dei costruttori edili nella rimanente parte del territorio nazionale turberebbero i rapporti e gli interessi tributari fuori della Regione.

Non è sufficiente infatti una sperequazione di tal fatta, giustificata dalle esigenze particolari riscontrate dal legislatore siciliano, a determinare una turbativa del genere e di quelle che questa Alta Corte ha ritenuto suscettibili di violare il principio della territorialità della normazione regionale. Per poter parlare di una turbativa determinata nell’ordinamento nazionale da una legge tributaria regionale occorrerebbe che questa producesse un qualche effetto sfavorevole sul funzionamento del sistema tributano nazionale, vuoi nel suo meccanismo, vuoi nei suoi obiettivi; ipotesi che certo non è riscontrabile nel caso in esame.

 

P. Q. M.

 

L’Alta Corte accoglie il ricorse del Commissario dello Stato avverso la legge approvata dall’Assemblea regionale il 18 dicembre 1953 successivamente promulgata il 28 aprile 1954 col n. 11 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale della Regione siciliana del 29 aprile 1954, n. 20 - concernente « sgravi fiscali per le nuove costruzioni edilizie », in quanto non esclude dalle agevolazioni tributarie previste dalla legge stessa le case con carattere di lusso e, per l’effetto, annulla la legge impugnata.

Ordina che sia trasmesso al Presidente della Regione siciliana il dispositivo della presente sentenza, affinché si proceda alla pubblicazione di esso immediatamente e, comunque, non oltre il decimo giorno dalla comunicazione sulla Gazzetta ufficiale della Regione siciliana.