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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 28 marzo 1952 - 18 aprile 1952, n. 53

sul ricorso del Presi­dente della Regione contro la legge nazionale 7 dicembre 1951, n. 1513, con­cernente: « Integrazione dei bilanci comunali e provinciali per l'anno 1951 »

 

Presidente: SCAVONETTi; Relatore ed Estensore: STURZO; P. M,: EULA - Re­gione Siciliana (Avv.ti JEMOLO e ORLANDO CASCIO) - Presidenza Consiglio (Avv. St. ARIAS).

 

(omissis)

All'articolo 2 della legge nazionale del 7 dicembre 1951, n.1513, viene stabilito che « per i comuni e le provincie delle regioni a statuto speciale rimangono in vigore, ai fini del pareggio economico dei ri­spettivi bilanci dell'anno 1951, le disposizioni di cui all'articolo 4 della legge 22 aprile 1951, n. 288 ». L'articolo, qui citato, fissava le norme procedurali di tali mutui per le provincie e i comuni delle regioni a statuto speciale nei seguenti termini: « Ai fini della concessione dei mutui di cui all'art. 5 della legge 30 luglio 1950, n. 575, le regioni a statuto speciale possono chiedere alla commissione centrale per la finanza locale l'esame dei bilanci delle amministrazioni provinciali e comunali facenti parte dei rispettivi territori.

«La commissione centrale per la finanza locale formula le oppor­tune proposte per il pareggio dei bilanci, indicando la misura delle supercontribuzioni e l'ammontare del mutuo necessario per far fronte al disavanzo economico.

« I provvedimenti relativi sono adottati dai competenti organi della amministrazione regionale e resi esecutivi, per quanto concerne i mu­tui con la Cassa depositi e prestiti, con decreto del Ministro per l'in­terno, di concerto con quelli per il tesoro e le finanze ».

Questo articolo fu aggiunto durante l'esame del disegno di legge, inteso il governo regionale della Sicilia, come

 «soluzione provvisoria da non pregiudicare la tesi dello Stato né quella della Regione in ordi­ne alla definitiva sistemazione dei rapporti in materia di finanza lo­cale»: (vedere il testo della lettera del 6 marzo 1951, n. 3606/63030, firmata Andreotti per il Presidente del Consiglio dei Ministri e alle­gata agli atti del ricorso).

La vertenza rimasta impregiudicata a cui fa cenno la citata lette­ra non riguardava la procedura dei mutui, che di fatto veniva concor­data con l'art. 4 della legge 22 aprile 1951, né la entità dei mutui che coprendo il mancato contributo in capitali, vennero per l'esercizio 1950 concessi per raggiungere il pareggio economico; ma piuttosto la competenza circa la finanza locale.

La questione si ripresentò con la successiva legge del dicembre 1951, n. 1513, nella quale, pur facendosi richiamo all'art. 4 della legge precedente n. 288, veniva ancora una volta omessa, per i comuni delle regioni a statuto speciale, la possibilità di partecipare ai contributi in capitale. Onde il presidente della Regione Siciliana si decise a propor­re ricorso avanti questa Alta Corte per ottenere l'annullamento dell'art. 2 della citata legge, ritenendo costituzionalmente illegittima tale siffatta esclusione.

I motivi addotti dalla Regione per sostenere il ricorso sono :

1) violazione dell'art. 5 della Costituzione e art. 1° dello Statuto, trattandosi di provvidenze straordinarie dovute alle conseguenze del­la guerra e del dissesto economico, a riparare il quale lo Stato ha il dovere di intervenire senza discriminazioni che possano offendere l’e­guaglianza dei cittadini e la unità dello Stato;

2) violazione dell'art. 119, comma 2° della Costituzione in rap­porto alla Regione, perché il ricorrente ritiene che ai mancati contri­buti in capitale, la legge impugnata, pur senza farvi cenno, dia luogo ad un obbligo della Regione a provvedervi con le sue entrate, mentre per la Costituzione tali entrate debbono servire alle regioni (salvo espressa norma costituzionale in contrario) « per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali », fra le quali è da escludersi si possano annoverare i contributi per disavanzi di bilancio degli enti locali causati dallo stato di guerra e dalle crisi del dopo guerra;

3) violazione dell'art. 35 dello Statuto siciliano, secondo il quale «gli impegni già assunti dallo Stato verso gli enti regionali so­no mantenuti con adeguamento al valore della moneta all'epoca del pagamento »; ritenendosi dal ricorrente che la legge impugnata, per via di concatenazione legislativa, faccia capo al decreto L.L. 24 agosto 1944, n. 221 e al D.L.L. 8 febbraio 1946, n. 49 nonché al D.L. 26 mar­zo 1948, n. 26, ed infine a quello del 30 luglio 1950, n. 575, del quale ultimo pur essendo modificative, nei riguardi della Regione Siciliana le leggi dell'aprile e dicembre 1951, non potrebbero esser intese come escludenti i comuni e le provincie delle regioni a statuto speciale dal diritto ad ottenere anche il contributo in capitale a pareggio dei ri­spettivi bilanci.

Il rappresentante dello Stato con memoria del sostituto avv. generale Cesare Arias sostiene, in via principale, la inammissibilità della impugnativa, sia per la omissione da parte della Regione ad impugna­re la legge 22 aprile 1951, n. 288, che innovava il precedente sistema, sia per mancanza di interesse da parte della Regione stessa ad ottenere l'annullamento dell'art. 2 della legge 7 dicembre 1951, null'altro effet­to potendo ottenere nel caso presente con una decisione dell'Alta Cor­te che ne accogliesse il ricorso.

In via subordinata l'avvocato dello Stato ritiene che nel merito manchi una seria base alla impugnativa, perché l'art. 15 dello Statuto « attribuisce alla Regione in materia di enti locali un potere di legi­slazione esclusiva e quindi anche, a’ termini dell'art.20,  le corrispon­denti funzioni esecutive ed amministrative ». Il richiamo della Regio­ne alla precedente legislazione di guerra non è attendibile, perchè la legge impugnata e l'altra cui si fa riferimento non hanno rapporto di dipendenza con i decreti dal 1944 in poi, e sono del tutto autonome. Il secondo motivo desunto dal secondo e terzo comma dell'art. 119 del­la Costituzione non ha riferimento alla vertenza attuale. L'avv. del­lo Stato ritiene che sia invece applicabile al caso il D. L. 12  aprile 1948, n. 507, con rapporto agli artt. 36 e 38 dello Statuto. Non può negarsi, d'altro lato, che fra i compiti normali della Regione Siciliana ci sia­no anche quelli che riguardino gli enti locali e la sistemazione dei relativi bilanci. Infine, secondo l'avv. dello Stato, non ha base il richia­mo all'art. 35 dello Statuto che ha tutt'altra portata e non può riferirsi che ad impegni già assunti dallo Stato, cioè obblighi veri e propri ri­conosciuti espressamente prima dell'entrata in vigore dello Statuto.

Nella discussione orale, gli avvocati della Regione hanno ristret­to la loro domanda all'annullamento del seguente inciso dell'art. 2 della legge 7 dicembre 1952, n. 1513: «Ai fini del pareggio economico dei rispettivi bilanci dell'anno 1951».

 

IN DIRITTO

 

L'eccezione di inammissibilità del presente ricorso parchè non fu prodotto dalla Regione Siciliana un precedente ricorso contro legge del 22 aprile 1951, n. 288, non è attendibile; la omissione a far valere i propri diritti per un caso, non preclude l'esercizio degli stessi diritti per un altro caso consimile successivo. Neanche è attendibile la secon­da eccezione di inammissibilità del ricorso basata sulla mancanza di interesse da parte della Regione agli effetti ottenibili con una sentenza di annullamento, perché tanto la Regione che lo Stato (gli unici che hanno diritto a ricorrere a questa Alta Corte) agiscono nell' interesse pubblico ai fini del rispetto delle relative competenze e dell'osservan­za delle norme costituzionali. È pertanto questa la indagine da farsi per il ricorso, se cioè gli atti sottoposti da una delle parti contengano o no elementi di illegittimità e meritino quindi una sentenza di an­nullamento, quali ne possano essere gli effetti favorevoli o meno alle parti in causa. Vagliare, cioè, i motivi addotti dalla Regione per ac­certare se raggiungono, oppur no, la prova della accusata illegittimità, nella esclusione delle provincie e dei comuni siciliani dal beneficio del contributo in capitale da parte dello Stato ai fini del pareggio eco­nomico dei bilanci del 1951.

Per il tradizionale ordinamento delle provincie e dei comuni, è lo Stato che con norme legislative, da un lato, ne determina i compiti e ne fissa gli oneri, e, dall'altro, autorizza tali enti ad imporre ai contri­buti locali tasse e sovracontribuzioni, in modo da ottenersi una rego­lare amministrazione bilanciata. Il ricorso ai mutui presso la Cassa depositi e prestiti è stato normalmente applicato per far fronte a spe­se straordinarie ritenute necessarie, dividendone gli oneri nel tempo. L'intervento statale con contributi in capitale fu sempre limitato a servizi onerosi, specie se di carattere statale (compresi gli edifici sco­lastici), e ultimamente al fine del pareggio economico dei bilanci.

A contenere in limiti sopportabili la imposizione di nuovi oneri agli enti locali fu stabilito all'art. 2  del T.U. della legge comunale e provinciale del 1934 la seguente norma: « Qualsiasi disposizione le­gislativa, tendente a porre a carico dei comuni e delle provincie nuove o maggiori spese, deve essere concretata di concerto oltre che col Mi­nistro dell'interno, anche col Ministro delle finanze. Il consenso deve risultare dal relativo disegno di legge e, qualora la spesa sia inerente a servizi di carattere statale, devono essere, in pari tempo, assegnati agli enti predetti mezzi di entrata ».

Ciò posto, i decreti-legge e le leggi che dal 1944 ad oggi sono stati emanati per sovvenire in primo luogo i comuni danneggiati dalla guerra e successivamente una più larga cerchia di comuni e di provin­cie con il criterio di ottenere il pareggio del rispettivo bilancio econo­mico, partono dall'unica preoccupazione di provvedere, anno per an­no, a rendere possibile la vita locale, in attesa di quella riforma della finanza locale, che trovasi da parecchio tempo avanti la Camera dopo avere ottenuta l'approvazione del Senato.

Mentre tali provvedimenti sono doverosi da parte del Governo e del Parlamento, e quindi giustamente, richiesti da comuni  e provincie, non escono dall' ambito della buona politica, non creano stretti rapporti di diritti e doveri reciproci, la cui omissione possa comun­que essere portata avanti una Corte.

La discriminazione fatta dalle due leggi ultime fra comuni e pro­vincie delle regioni a Statuto speciale e comuni e provincie delle altre regioni italiane non ancora organizzate, riguarda principalmente le procedure per la concessione dei mutui, per la quale è data alle regioni (e non più ai prefetti; la facoltà di richiedere alla Commissione cen­trale per la finanza locale l'esame dei bilanci delle amministrazioni provinciali e comunali facenti parte dei rispettivi territori ed adottare i provvedimenti di competenza allo scopo del pareggio economico. Il che è stato un giusto riconoscimento della funzione regionale nei rap­porti degli enti locali.

L'omissione nelle due citate leggi del 1951 del riferimento al con­tributo in capitale per i comuni e le provincie delle regioni a Statuto speciale risulta dagli atti parlamentari come voluta dal Governo pro­ponente. Ma quale possa essere la interpretazione obiettiva del testo della legge (spetterebbe allo stesso Parlamento darle l'interpretazione autentica), nel fatto che riguarda la Regione Siciliana, la Commissio­ne centrale per la finanza locale ha accordato per il 1950 ai comu­ni e alle provincie della Sicilia, come risulta dalla Gazzetta ufficiale, l'ammontare del mutuo necessario a far fronte al disavanzo economico.

Non si comprende, pertanto, il motivo di gravame in riferimento all'art. 119, secondo comma, della Costituzione, ritenente il ricorrente che la legge ponga «in definitiva a carico delle finanze regionali quei disavanzi economici dei bilanci degli enti locali dovuti ad ecceziona­li contingenze ». Nessuna disposizione contiene in proposito la legge im­pugnata, disposizione che di sicuro avrebbe violato 1'autonomia regionale oltre che la norma costituzionale sopra citata.

Da quanto sopra, è vero che risulta una differenza di trattamento tra gli enti locali ai quali è concesso il contributo in capitale e quelli pur nelle stesse condizioni oggettive della Sicilia gravate per l'intero pareggio dell'onere del mutuo; onde il Presidente della Regione ritie­ne che con ciò sia stato violato il principio dell' «unità politica dello Stato Italiano (art. 1° dello Statuto). Questo principio fu invocato, in riferimento ad una legge  regionale impugnata dallo Stato, nella decisione di questa Alta Corte del 13 agosto 1948, a proposito della potestà regionale di imposizione tributaria, « che ha aspetti e riflessi politici  nell’ordinamento generale dello Stato ». Ora il principio viene invocato in riferimento allo Stato che con la legge 7 dicembre 1951 avrebbe creato discriminazioni non solo fra gli enti locali italiani, ma fra i con­tribuenti, gravando di più quelli siciliani obbligati in conseguenza a sop­portare per vari anni il peso dei mutui concessi al pareggio economico dei bilanci locali. Ma trattandosi di un principio generale (l'unità po­litica) non riesce possibile essere applicato al caso in esame, se non concorrono altri elementi a configurare la illegittimità della norma.

Pertanto, viene naturale la ricerca quale sia la competenza della  Regione Siciliana riguardo la finanza locale e quale quella dello Stato­.

All'art. 15 dello Statuto è stabilito che « l'ordinamento degli enti loca­li si basa nella Regione stessa sui comuni e sui liberi consorzi comuna­li, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria ».

«Nel quadro di tali prìncipi», continua il testo, «spetta alla Regio­ne la legislazione esclusiva e l'esecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali». Nel termine «or­dinamento», va incluso non solo l'ordinamento amministrativo ma an­che quello finanziario, l'uno essendo inscindibile dall'altro, specie nel caso della Sicilia dove i comuni e relativi consorzi, come dice lo Sta­tuto, sono dotati della « più ampia autonomia » anche « finanziaria ».

Questa Alta Corte con la decisione del 13 agosto 1948 ha messo in luce che la Regione nella sua potestà legislativa finanziaria muove non solo dentro i limiti derivanti dalla Costituzione e dalla territoria­lità ma anche da quelli «derivanti dai principi» e dagli interessi ge­nerali cui si informa la legislazione dello Stato ». È evidente che la Re­gione deve osservare gli stessi limiti legiferando in materia di finanza locale. Nel fatto, però, la Regione non ha ancora proceduto all'appro­vazione delle leggi riguardanti l'ordinamento degli enti locali sia am­mìnìstrative che finanziarie; in Sicilia si applica tuttora l'attuale or­dinamento statale al punto che alla sorveglianza e al controllo di tali enti provvedono ancora gli organi statali della Prefettura e della Giun­ta provinciale amministrativa. Il provvedimento dell'art. 4 della leg­ge 22 aprile 1951, n. 288, non riconosce alla Regione altra facolta che quella di richiedere l’intervento statale per mutui e di adottare i provvedimenti relativi, salvo la competenza del Ministro per l'interno ri­guardo i mutui con la Cassa depositi e prestiti.

Da questo stato di fatto sono derivati, da un lato, i provvedimenti statali necessari a far superare agli enti locali gli effetti dovuti al disse­sto di guerra e alla mancata attuazione della legge sulla finanza loca­le, e, dall'altro lato, la lamentata discriminazione fra gli enti locali, che non sembra fondata su criteri e misure di ordine generale; il che, per quanto non possa essere caratterizzato come incostituzionale, presenta motivi degni di una riconsiderazione dei rapporti fra Stato e Regione. La mancanza poi di provvedimenti regionali in materia di finanza lo­cale non ha dato luogo ad alcun invito a provvedere da parte del Go­verno statale, data la vertenza lasciata insoluta, come risulta dalla let­tera del 6 marzo 1951 allegata agli atti.

L'ultimo motivo del ricorso, basato sull'art. 35 dello Statuto, non può essere accolto non risultando dal ricorso e dalla memoria della difesa quali «gli impegni assunti dallo Stato verso gli enti regionali» al momento dell'approvazione dello Statuto (15 maggio 1946) che non fossero stati mantenuti. I decreti legislativi emessi nel 1944 e nel 1946 citati dal ricorrente sono stati regolarmente eseguiti durante il termi­ne della rispettiva validità. Gli altri, posteriori alla data dell'emanazio­ne dello Statuto, non possono essere categorizzati come «impegni già assunti » per il fatto della individualità delle singole leggi.

 

P. Q. M.

 

L'Alta Corte rigetta il ricorso del Presidente della Regione avver­so la legge 7 dicembre 1951, n. 1513, sull'integrazione dei bilanci co­munali e provinciali per l'anno 1951.