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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 20 marzo 1951 – 13 aprile 1951, n. 39

sui ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dall’Assemblea regionale il 24 febbraio 1951 concernente: « Organizzazione degli organi e degli uffici amministrativi decentrati del Governo regionale »

 

Presidente: SCAVONETTI; Estensore BRACCI; P. M.: EULA — Commissario Stato: (Avv.ti St. ARIAS, LATOUR) - Regione Siciliana: (Avv.ti SALEMI, JEMOLO, ORLANDO, CASCIO).

 

(omissis)

Il 24 febbraio 1951 l’Assemblea regionale siciliana ha approvato una legge sulla « organizzazione degli organi e degli uffici amministrativi decentrati del Governo regionale».

Con questa legge, costituita da 20 articoli, le funzioni del Governo regionale relative ai poteri derivantigli dagli articoli 14, 15. 16, 17, 20, 21 e 31 dello Statuto siciliano sono attribuite alle procure della Regione, uffici di nuova istituzione dipendenti dal Presidente della Regione, con circoscrizione territoriale corrispondente a quella delle attuali provincie, «finché non sarà altrimenti disposto », e con sede nei nove attuali capoluoghi di provincia.

In relazione ai ricordati articoli dello Statuto la competenza delle procure regionali è «esecutiva ed amministrativa» nelle materie di legislazione ex artt. 14 e 17; è di « esecuzione diretta », in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali; si svolge secondo le direttive del Governo dello Stato nelle materie non previste dagli artt. 14, 15 e 17; è relativa al mantenimento dell’ordine pubblico, alla disciplina all’impiego e all’utilizzazione della polizia dello Stato in ordine all’art. 31 dello Statuto.

I procuratori regionali sono nominati dal Presidente regionale ed esercitano le funzioni dei prefetti per le materie sopraricordate. Essi sono assistiti da un comitato di controllo che esercita le funzioni spettanti alle giunte provinciali amministrative e ai consigli di prefettura nel rimanente territorio della Repubblica e che ha una composizione diversa a seconda che si tratti di funzioni amministrative di controllo o di funzioni giurisdizionali.

È previsto (art. 19) il futuro coordinamento di questa legge sulle procure regionali con quelle sull’ordinamento amministrativo della Regione che saranno successivamente emanate.

Il Commissario dello Stato con ricorso 3 marzo 951, illustrato da ampia memoria 10 marzo 1951 dell’Avvocatura dello Stato, ha impugnato la legge regionale 24 febbraio 1951 nel suo complesso per illegittimità costituzionale derivante dalla violazione degli artt. 15 e 16 dello Statuto siciliano e alcune norme particolari di essa per altri specifici motivi.

In sostanza, il Commissario dello Stato sostiene che l’art. 15 dello Statuto, sopprimendo non soltanto gli « enti pubblici » ma anche le « circoscrizioni provinciali », ha posto il principio negativo che il nuovo ordinamento amministrativo regionale non possa adottare il criterio provinciale per la distribuzione territoriale delle competenze. Anzi sarebbe affermato, con valore costituzionale, il principio positivo che il decentramento delle funzioni amministrative debba avvenire soltanto sulla base dei comuni e dei consorzi di comuni i quali, fra l’altro, debbono conseguire un rafforzamento della loro autonomia con la soppressione di ogni organo di controllo intermedio rispetto alla amministrazione regionale centrale.

Il Commissario dello Stato lamenta poi, in particolare l’illegittimità degli artt. 1, 4, 3° comma, lettera a) e 13 che trasferiscono agli organi regionali decentrati i poteri relativi al mantenimento dell’ordine pubblico e all’impiego della polizia. Questi poteri, secondo il ricorrente, spettano al Presidente della Regione quale organo governativo e perciò le funzioni relative non possono essere delegate o comunque decentrate in virtù di semplice legge regionale. Ciò a prescindere dalla fonte di questo potere del Presidente della Regione che oggi sarebbe nel D.L. 30 giugno 1947, n. 567 e non nell’art. 31 dello Statuto di cui non sono state ancora emanate le norme di attuazione.

Anche gli artt. 4. lettera e), 8, 9, lettere b) e d), 10 e 11, sono denunciati per illegittimità costituzionale in quanto queste norme dispongono in merito all’organizzazione e all’attività delle giurisdizioni amministrative (G.P.A. e consigli di prefettura) materia totalmente sottratta alla legislazione regionale.

Infine, è affermata l’illegittimità costituzionale dell’art. 15 che, convalidando gli atti compiuti in base alla legge 9 giugno 1947, numero 530, afferma implicitamente che questa legge dello Stato manifesta la propria efficacia in Sicilia soltanto in virtù dell’impugnata legge regionale contro il principio dell’immediata efficacia delle leggi statali in tutto il territorio della Repubblica.

La Regione Siciliana resiste al ricorso del Commissario dello Stato ed osserva in primo luogo che la soppressione statutaria delle circoscrizioni provinciali e degli organi ed enti pubblici che ne derivano non vincola in alcun modo la Regione circa i criteri da seguire per la riorganizzazione dei controlli sugli enti locali e per l’esercizio dei poteri di cui all’art. 15.

In secondo luogo, la Regione osserva che gli orientamenti degli artt. 15 e 16 circa i principi del nuovo ordinamento amministrativo regionale debbono essere integrati con quelli dell’art. 5 della Costituzione, rispondendo i primi ad un’esigenza di autonomia comunale ed i secondi ad un’esigenza di decentramento burocratico.

In terzo luogo, la Regione rileva che in sostanza il Commissario dello Stato rimprovera alla legge impugnata di essere rimasta aderente ai principi della legislazione statale, il che se può essere segno di scarso vigore autonomistico non può costituire certamente un vizio d’illegittimità costituzionale.

Quanto alla censurata delega delle funzioni statali la Regione afferma che la distribuzione di queste funzioni fra i vari uffici non modifica la diretta responsabilità del Presidente regionale e degli Assessori di fronte allo Stato, sì che trattandosi di norme organizzative di efficacia puramente regionale, in virtù delle quali il procuratore della Regione non assume la veste di organo statale, non vi è motivo d’illegittimità costituzionale.

Per il resto, la Regione nega l’interesse ad agire e il fondamento delle doglianze del Commissario dello Stato.

All’udienza le parti hanno confermato ed illustrato le proprie tesi ed il Procuratore generale ha concluso per l’accoglimento del ricorso dello Stato.

osserva in diritto

L’attuale struttura dello Stato italiano, che ha adottato con la costituzione del 1947 un sistema di decentramento legislativo, amministrativo e politico a base regionale, dà alla Repubblica una fisionomia giuridica e politica profondamente diversa da quella del regno d’Italia che era improntata ad un sistema di accentramento di derivazione francese, soprattutto napoleonica, reso anche più rigoroso dalla tendenza autoritaria del governo fascista.

Infatti la Repubblica italiana, una e indivisibile, è articolata nelle regioni che attuano una speciale autonomia legislativa e amministrativa e tutta la legislazione statale deve costantemente adeguarsi, nei principi e nei metodi, alle esigenze dell’autonomia e del decentramento (Cost. art.5).

Questa speciale autonomia regionale assume particolare rilievo costituzionale nello Statuto della Regione Siciliana che contiene molte norme di diritto eccezionale e che dà all’autonomia della Sicilia un accentuato significato politico, ammettendo il Presidente regionale nel Consiglio dei Ministri col rango di Ministro e facendolo così partecipare alla suprema funzione di governo, sia pure con voto deliberativo soltanto per gli affari siciliani.

Quanta all’organizzazione amministrativa dell’isola, lo Statuto siciliano ha preordinato mutamenti radicali.

Le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne derivano sono stati soppressi nell’ambito della Regione Siciliana dall’art. 15: questo significa che tutta la preesistente organizzazione autarchica e governativa a base provinciale è destinata a scomparire dalla Sicilia. Le provincie e le prefetture funzionano attualmente in via puramente transitoria perché l’Assemblea regionale non ha ancora provveduto all’ordinamento degli enti locali e degli uffici regionali e perché non sono state emanate le norme di attuazione dello Statuto né quelle concernenti il passaggio degli uffici e del personale dallo Stato alla Regione relative a questa materia.

Eliminato così il vecchio ordinamento, lo Statuto siciliano ha attribuito all’Assemblea regionale la legislazione esclusiva in materia di regime degli enti locali e delle circoscrizioni relative e in materia di ordinamento degli uffici e degli enti regionali ed ha attribuito (articolo 20) le funzioni «esecutive ed amministrative» agli organi regionali (Presidente e Assessori) sia come attività propria della Regione nelle materie degli artt. 14, 15 17, sia come attività delegata da svolgersi secondo le direttive del governo dello Stato nelle altre materie.

Inoltre questo intenso decentramento legislativo ed autarchico è stato accompagnato da un decentramento gerarchico di tipo particolare ed avente la caratteristica politica della fiducia dello Stato negli organi regionali, sì che, con il mezzo giuridico della dipendenza di uno stesso organo da più enti, lo Stato vive nella Regione siciliana impersonato dagli stessi organi regionali. Difatti il Presidente della Regione che col rango di Ministro partecipa al Consiglio dei Ministri, è organo dell’amministrazione diretta dello Stato rappresenta il Governo dello Stato nella Regione (art. 21) in tale qualità provvede al mantenimento dell’ordine pubblico a mezzo della polizia dello Stato, anche col potere di chiedere l’impiego delle forze armate statali (art. 31).

Lo Stato ha poi nella Regione siciliana un organo esclusivamente proprio che è il Commissario dello Stato al quale, però, a differenza della larga competenza di controllo che quest’organo ha nelle altre regioni a statuto speciale e ordinario, compete soltanto l’azione innanzi all’Alta Corte per la Sicilia e di proporre al Governo dello Stato la scioglimento dell’Assemblea regionale (artt. 8 e 27). Il Governo dello Stato può altresì inviare temporaneamente propri commissari per la esplicazione di singole funzioni (art. 21).

Queste sono 1e caratteristiche dell’autonomia che l’Alta Corte deve valutare ai soli effetti delle questioni d legittimità costituzionale sollevate dal ricorso in esame.

Proprio per queste caratteristiche appare evidente che l’Assemblea regionale siciliana ha la potestà, che si concreta anche in precisi doveri costituzionali, di dare alla Sicilia un particolare ordinamento amministrativo che sia adeguato alle esigenze locali. E questa potestà, arricchita dal singolare privilegio della legislazione esclusiva con tutte le responsabilità anche storiche che sono inerenti a tale funzione, deve essere esercitata in modo che la struttura amministrativa della Repubblica Italiana si atteggi nella Regione Siciliana originalmente, secondo il genio, le tradizioni i bisogni economici e sociali del popolo siciliano.

Lo Statuto ha posto i principi positivi, formali e sostanziali, della organizzazione amministrativa regionale, disponendo anzitutto (articoli 15 e 16) che la legislazione esclusiva dell’Assemblea debba dare alla Sicilia un « ordinamento » degli uffici regionali e degli enti locali.

L’Alta Corte ritiene che in questo caso debba intendersi per «ordinamento» non una qualunque legge in materia, ma piuttosto un complesso organico di norme giuridiche che disciplinino con completezza e con stabilità, sia pure relative, le materie dell’art. 14 lett. p) e dell’art. 15. L’interpretazione adottata è confermata dall’art. 16 dello Statuto, che affida alla prima Assemblea regionale il compito di dare vita a questo ordinamento amministrativo, solenne formulazione statutaria che ha un significato se si tratti di un complesso organico di norme, ma che sarebbe invece superflua o addirittura incomprensibile se si riferisse a qualunque frammentaria legge in materia, provvisoria e isolata. Naturalmente un ordinamento può essere costituito anche da molte Leggi separate che disciplinino compiutamente la materia, ma perché possano ritenersi attuati i principi statutari è necessario che in ognuna di queste leggi possa ravvisarsi il disegno della disciplina generale degli uffici e degli enti locali e la sua conformità alle regale particolari dell’art. 15.

Questa esigenza costituzionale che le prime leggi regionali d’organizzazione amministrativa diano vita ad un completo ordinamento, trova giustificazione anche nell’opportunità di evitare che la coesistenza di frammenti della vecchia amministrazione statale con elementi della nuova amministrazione regionale crei incertezze e contrasti dannosi alla Regione quanto allo Stato.

E d’altra parte norme regionali provvisorie e transitorie per l’attuazione dell’art. 14, lett. p) e dell’art. 15 non sono giustificate perché le norme d’attuazione dello Statuto e quelle transitorie relative al passaggio degli uffici e del personale dallo Stato alla Regione devono essere determinate a norma dell’art. 43.

Per quanto riguarda poi la sostanza, l’ordinamento degli enti locali siciliani deve avere la sua base nei comuni e nei liberi consorzi comunali dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria (art. 15).

Ora, presa in esame l’impugnata legge 24 febbraio 1951, questa Alta Corte deve anzitutto rilevare che essa non contiene un complesso organico di norme che possa essere considerato un ordinamento degli uffici regionali: in sostanza, questa legge si limita a sostituire ai prefetti di nomina statale i procuratori di nomina regionale e a fondere la giunta provinciale amministrativa e il consiglio di prefettura nel comitato di controllo, senza che neppure sia dato di intuire in quale rapporto questi organi decentrati dell’ amministrazione regionale verranno poi a trovarsi rispetto agli enti locali di cui ancora non esiste l’ordinamento nuovo.

Perciò questa legge manifesta un evidente carattere di provvisorietà e di transitorietà costituzionalmente inammissibile per le ragioni già dette — e che del resto è espressamente dichiarato — quasi che la principale preoccupazione del legislatore fosse stata quella di accrescere il prestigio della Regione creando subito i prefetti regionali di fronte ai prefetti statali, piuttosto che quella di dare alla Sicilia il più adeguato decentramento gerarchico degli uffici regionali, prescindendo dalle prefetture e dai prefetti statali o regionali che siano.

E neppure si è considerato che il decentramento delle funzioni di polizia e di governo, che statutariamente competono al Presidente della Regione quale organo dell’amministrazione diretta dello Stato, pur essendo di per sé del tutto ragionevole — la nostra legge provinciale e comunale del 1915 ammette persino (art. 156) la delega delle funzioni del sindaco quale ufficiale del Governo __, deve necessariamente avvenire con legge statale trattandosi di funzioni che sono esclusive dello Stato. Analogo rilievo deve farsi a proposito delle norme della legge impugnata che modificano la composizione delle giunte provinciali amministrative e dei consigli di prefettura quali organi della giurisdizione amministrativa, trattandosi di materia di legislazione statale.

Perciò, allo stato delle cose, pur non dovendosi attribuire particolare importanza negativa al criterio per cui le circoscrizioni provinciali furono soppresse, in quanto la soppressione degli enti e degli organi provinciali fu disposta per accentuare i criteri comunali e consorziali del futuro ordinamento degli enti locali siciliani e non per scongiurare i problematici pericoli della circoscrizione provinciale in sé, non si può certamente affermare che i principi dell’art. 15 siano stati rispettati.

Con la legge 24 febbraio 1951 che espressamente presuppone il pieno ed integrale vigore delle attuali leggi comunali e provinciali, tatto sostanzialmente rimane immutato secondo la tradizione accentratrice e autoritaria dell’ordinamento amministrativo e degli enti locali italiani, dalle circoscrizioni provinciali degli uffici di controllo alla natura dei controlli stessi. riconfermati preventivi e di merito contro i nuovi principi costituzionali che valgono anche per le regioni a statuto ordinario.

In questa legge non è neppure l’annuncio di quell’originale ordinamento siciliano che è previsto dall’art.  dello Statuto e che deve favorire la formazione dei liberi consorzi comunali e adeguare i controlli sugli enti locali alle esigenze della loro più ampia autonomia amministrativa e finanziaria.

La legge regionale 24 febbraio 1951 appare perciò costituzionalmente illegittima nel suo complesso, entro questi profili, in relazione agli artt. 15 e 16 dello Statuto siciliano e l’accoglimento del ricorso del Commissario dello Stato per questo motivo rende superfluo l’esame particolare degli altri motivi dell’impugnazione.

P. Q. M.

L’Alta Corte, riconosciuto che la Regione ha la legislazione esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali e degli organi regionali anche di controllo e che lo Statuto siciliano prescinde dall’organizzazione provinciale delle prefetture dello Stato;

rilevato che l’art. 16 dello Statuto fa obbligo all’Assemblea regionale di disciplinare la complessa materia degli enti locali con un sistema di norme, ispirato ai principi dell’art. 15 così organico e completo che possa considerarsi un ordinamento;

accerta che questo dovere costituzionale non è stato soddisfatto dalle frammentarie norme sulle procure regionali e conseguentemente accoglie il ricorso del Commissario dello Stato e annulla la legge regionale 24 febbraio 1951 nella sua attuale formulazione.