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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 16 marzo 1951 - 20 marzo 1951, n. 38

sul ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dalla Assemblea regionale il 22 febbraio 1951 concernente: « Elezione dei deputati all’Assemblea regionale siciliana».

 

Presidente; SCAVONETTI; Estensore: STURZO: P. M.: EULA - Commissario Stato (Avv. St. LATOUR) - Regione Siciliana (Avv.ti BALLADORE, PALLIERI, E. LA LOGGIA, SCADUTO).

 

(omissis)

L’Assemblea regionale siciliana nella seduta del 22 febbraio 1951 approvava la legge che porta il titolo « Elezioni dei deputati all’Assemblea regionale siciliana », distinta in cinque titoli: Disposizioni generali - Elettorato - Del procedimento elettorale preparatorio - Della votazione - Dello scrutinio - e con varie disposizioni finali e transitorie. In totale, 75 articoli comprendenti tutta la materia elettorale e disposizioni affini.

Il ricorso del Commissario dello Stato si basa sulla tesi che la competenza della Regione Siciliana derivante dall’art. 3 dello Statuto non è limitata solamente dalla Costituzione, si bene dai principi che la Costituzione fissò nelle leggi elettorali da essa votate per la elezione della Camera dei deputati e poi riuniti in T. U.; pertanto, tutto quel che è semplice adattamento di tali principi alla Regione Siciliana dovrà riguardarsi come violazione costituzionale.

Sotto questo punto di vista egli ricorre all’Alta Corte per diciotto motivi d’impugnazione.

Altri quattro motivi sono per ciò che egli definisce incompetenza assoluta della Regione e riguardano: la convalida degli eletti da parte dell’Assemblea regionale senza diritto di appello ad una autorità superiore (art. 61); l’estensione agli eletti dipendenti da enti pubblici del diritto di congedo straordinario applicato ai deputati e senatori e per giunta trasformato da volontario in obbligatorio (art. 62); l’applicazione ai deputati regionali dell’art. 81 del D.L.L. 10 marzo1946, n. 74 circa l’immunità parlamentare (sancita poi dall’art. 68 della Costituzione) per il fatto che in esecuzione dell’art. 42 dello Statuto fu applicata alla Regione Siciliana quella legge elettorale col D.L.C.P.S. 6 dicembre 1946, n. 456 (art.64); infine la proroga dei poteri dell’Assemblea  regionale attuale fino alla prima riunione della nuova Assemblea (art. 68).

Con l’esibizione del testo integrale della legge 22 febbraio 1951, si è costatato che il primo motivo del ricorso, riguardante l’omissione del disposto dell’art. 2 della legge 7 ottobre 1947,n. 1058 che esclude dall’esercizio di voto «coloro che sono sottoposti alle misure di polizia del confino o dell’ammonizione, finché durano gli effetti dei provvedimenti stessi», era dovuto ad un fatto materiale di trascrizione, sì che mancava nel testo inviato al Commissario; la esibizione del testo esatto, del quale è stato dato atto in udienza, elimina dalla discussione il motivo di ricorso.

Per gli altri motivi la Regione Siciliana ha resistito affermando la tesi contraria a quella del Commissario dello Stato circa i limiti alla propria competenza a legiferare in materia di elezioni regionali e quindi ai motivi particolari di ricorso; come pure riguardo alle quattro ultime contestazioni sopracitate, per le quali si sostiene la competenza di diritto e la legittimità delle singole disposizioni come risultano dal testo della legge impugnata.

Il Procuratore generale, nell’udienza del 16 marzo 1951, ha ritenuto di competenza della Regione Siciliana la materia elettorale nel suo complesso, quale risulta da tutte le leggi elettorali nel suo complesso, quale risulta da tutte le leggi elettorali italiane passate e vigenti, salvo particolari disposizioni che possano urtare i principi costituzionali richiamati all’art. 3 dello Statuto e attuati anche nelle leggi statali, particolarmente le disposizioni legislative sull’elettorato attivo e passivo dei responsabili del regime fascista: ed ha escluso la competenza della Regione per le materie  che regolano l’attività dell’Assemblea regionale, quali la proroga dei poteri e la immunità parlamentare.

in diritto

Il potere legislativo della Regione in materia elettorale deriva dall’art. 3 dello Statuto, che fissa l’elezione dei deputati regionali in base al suffragio universale diretto e segreto; tutto ciò che attiene direttamente alla materia elettorale è competenza regionale. I limiti imposti al legislatore regionale sono indicati nel suddetto articolo 3 dello Statuto dove è scritto: « in base ai principi fissati dalla Costituente in materia di elezioni politiche». Quello indicato dal Commissario dello Stato al n. 2 del ricorso, dei principi fissati dalla legge elettorale politica vigente, non può essere invocato, essendo questa soggetta a successive variazioni da parte del Parlamento, pur nel quadro della Costituzione.

Il rilievo del Commissario dello Stato circa la dicitura dell’art 3 « in base ai principi fissati dalla Costituente in materia di elezioni politiche » non potrebbe riferirsi che alle leggi del 7 ottobre 1947, del 20 gennaio 1948 e del 6 febbraio 948, approvate dalla Costituente. La questione sembra irrilevante agli effetti del limite, perché le suddette leggi contengono i principi della Costituzione sull’elettorato, adattati alle specifiche elezioni dei deputati e dei senatori, così come la legge regionale adatta gli stessi principi alle elezioni dei deputati regionali.

L’elettorato politico, dalla legge 7 ottobre 1947, n. 1058, è stato caratterizzato come elettorato unico, non esistendo più le doppie liste elettorali politiche e amministrative. Nel fatto, la legge elettorale non ha variato né la sostanza né la tecnica di tale legge. Nel resto, nel costruire le leggi elettorali e adattarle ai sistemi e agli ambienti, c’è una logica interiore della quale il legislatore non può fare a meno. Ma i limiti costituzionali, e i relativi principi, non vanno al di là di quelli che sono fissati nella nostra Costituzione.

Ciò posto, occorre esaminare uno per uno i motivi del ricorso del Commissario dello Stato per la Sicilia avverso la legge elettorale regionale del 22 febbraio 1951.

1° - all’art. 5 era stata omessa nel testo inviato al Commissario dello Stato la disposizione contenuta nell’art. 2 della legge 7 ottobre 1947, n. 1058, che esclude dall’esercizio del voto coloro che sono sottoposti alle misure di polizia del confino o dell’ammonizione il che, secondo il Commissario, sarebbe stata una violazione dell’art. 48 della Costituzione, dove è detto che « il diritto di voto non può essere limitato se non nei casi di indegnità morale indicati dalla legge ». Che il riferimento alla legge sia solo a quella del Parlamento nazionale e non a quelle delle regioni, è un assunto che non ha base.

La legge è quella che l’autorità emana nei limiti della propria competenza. Ciò nonostante, la Regione ha esibito un certificato del presidente dell’Assemblea regionale, dal quale risulta l’errore materiale dell’omissione dell’intiero disposto: cade, pertanto, il motivo del ricorso.

2° - Non sembra che dal testo degli artt. 5 e 70 della legge regionale possa dedursi l’omissione dell’art. 1 della legge 23 dicembre 1947, circa la limitazione temporanea del diritto di voto ai capi responsabili del regime fascista. A parte che l’omissione non potrebbe essere riguardata incostituzionale, perché la disposizione XII della Costituzione, in deroga all’art. 48 della stessa, fissa il termine di tali limitazioni per non oltre un quinquennio dalla entrata in vigore della Costituzione, e l’uso del plurale « limitazioni temporanee » potrebbe anche riferirsi alla diversa natura delle leggi elettorali politiche e amministrative. Ciò nonostante, i richiami sia ai precedenti legislativi in merito (art. 5) sia alla stessa legge 23 dicembre 1947, n. 1453 (all’art. 70) senza alcuna limitazione, fanno chiara la portata delle disposizioni, si che il motivo di ricorso viene a mancare.

3° - Il terzo motivo di impugnativa per l’esclusione compresa nell’ultimo capoverso dell’art. 70, che ritiene eleggibili coloro « che abbiano fatto parte della prima legislatura dell’Assemblea regionale»,

pur trovandosi nelle condizioni di ineleggibilità previste dalle leggi 23 dicembre 1947, n. 1453 e 20 gennaio 1948, n. 6, in esecuzione alla disposizione XII della Costituzione, è da ritenersi infondato. Il motivo addotto dalla Regione dell’analogia degli eletti alla 1° Assemblea regionale, con coloro clic fecero parte della Consulta nazionale e dell’Assemblea Costituente, ha un valore non per l’estensione del disposto dell’ultimo capoverso dell’art. 93 del T. U. approvato con D. P. 5 febbraio 1948, n. 26, ma per il fatto che il corpo elettorale si pronunziò in merito a persone che trovavansi nelle condizioni previste dalle leggi precedenti del 1944 e 945, e l’Assemblea regionale li convalidò. Vi sarebbe, nel caso, una purgazione popolare.

4° - I requisiti prescritti all’art. 7 della legge regionale della nascita nella Regione ovvero della residenza da almeno cinque anni, per i quali il Commissario dello Stato avanza ricorso, non si ritengono incostituzionali, in quanto il primo anche per i non residenti in Sicilia rappresenta un titolo di interessi effettivi, familiari e patrimoniali che lega ciascuno alle sorti della Regione; il secondo fa presumere una rete di simili interessi già instaurati per via della residenza la quale è per il titolo normale dell’iscrizione nelle liste elettorali del comune.

L’art. 51 della Costituzione non prescrive che tutti gli elettori italiani debbano essere eleggibili in ciascun comune o in ciascuna provincia d’Italia; al contrario l’eleggibilità è circoscritta al territorio. Nell’art. 10 delle norme per la elezione dei Consigli provinciali è stabilito che sono eleggibili a consigliere provinciale i cittadini iscritti nelle liste elettorali di un comune della provincia. E all’art. 3 della legge 7 ottobre 1947, n. 1068 il requisito per l’iscrizione nella lista elettorale è la inclusione nel registro stabile del comune, e la cancellazione dell’iscrizione nella lista elettorale nel comune va causata anche dal trasferimento di residenza (art. 25-4), tranne che per l’art. 10 egli non preferisca di rimanere iscritto in quel comune come luogo di nascita o come sede principale dei propri affari o di interessi. Dallo spirito e dalla lettera di simili disposizioni, si vede bene che la condizione di nascita è caratteristica dell’elettorato attivo. L’altra, di cinque anni di residenza, solo per l’elettorato passivo dei non nativi della Sicilia, è una condizione di garanzia per gli interessi regionali in rapporto a coloro che sono elettori a titolo residenziale, con esclusione di coloro che non essendo nativi né residenti abbiano scelto un comune siciliano solo a titolo di centro di interessi ed affari

L’aver fatto la lista unica di elettorato politico da servire anche per le elezioni locali di carattere amministrativo, ha reso inefficace o il titolo di residenza, o quello di nascita, o quello di interessi. Il che toglie al cittadino la possibilità di farlo valere sia in istanza di voto attivo sia in quello di voto passivo. Pertanto, nessun motivo costituzionale esiste a che tale materia non venga regolata da coloro che hanno per i singoli casi competenza a legiferare.

5°- 6° - 7° - 8° - I motivi di gravame delle ineleggibilità indicate all’art. 8, comma primo, n. 6 e comma 2, numeri 2, 5 e 6 non hanno carattere di incostituzionalità, dovendosi ritenere che i funzionari statali indicati nel detto articolo non possono contemporaneamente servire lo Stato nei loro delicati uffici di responsabilità e partecipare attivamente alle sedute dell’Assemblea regionale, per cui è prescritta l’aspettativa o il congedo. Che tali provvedimenti debbano essere stati adottati al momento della candidatura per evitare l’abuso di influenza sul corpo elettorale derivante dalla carica, non sembra una precauzione incostituzionale, se questa si trova all’art. 6 del T.U. delle leggi per la elezione della Camera dei deputati e riportata anche nelle norme per la elezione dei senatori del 6 febbraio 1948, n. 29, e, del resto, si trova nel D.L.L. 10 marzo 1946, n, 74, per la elezione della Costituente, applicato alla prima elezione dell’Assemblea regionale sul succitato D.L.C.P.S. L’aggiunta dei segretari particolari e dei funzionari dirigenti delle cancellerie e segreterie e funzionari di P.S. anch’essi da essere posti in aspettativa o congedo, non lede i principi costituzionali relativi alle leggi elettorali.

9° - 10° -  Le ineleggibilità previste all’art. 10 della legge regionale in esame e indicate dal ricorrente ai numeri 9 e 10 circa i rapporti di interessi del privato con lo Stato, oltre che tendere a moralizzare la vita pubblica sono nello spirito della Costituzione, in quanto tali rapporti possono influenzare l’attività legislativa degli eletti alla carica di deputato regionale; da notarsi che parte delle attività della Regione riguardano rapporti con lo Stato, del quale il Presidente regionale è il rappresentante ed, insieme con gli Assessori, esercita, per l’art. 20 dello Statuto, attività amministrative statali secondo le direttive del Governo centrale.

11° - La mancanza di esclusione di tale ineleggibilità ai dirigenti delle cooperative iscritte nei registri di prefettura di cui all’art. 7 ultimo capoverso della legge 20 gennaio 1948, n. 6, non è una incostituzionalità e può essere una legittima precauzione, dato che molte Cooperative adiscono alle aste o alle gare di lavori pubblici ovvero hanno concessioni di terre, sulle quali la Regione esercita un controllo immediato. Si tratta in sostanza di un privilegio accordato dal legislature nazionale, non di un diritto costituzionale delle cooperative, del quale il legislatore regionale le abbia private.

12° - 13° - 14° - 15° - 16° - Le cinque accuse di incostituzionalità riferentisi agli articoli 18, 25, 26 e 27 circa alcune norme del procedimento elettorale preparatorio non sono che adattamenti del T.U. delle leggi elettorali per la elezione della Camera dei deputati applicabili alle elezioni regionali che saranno indette jure proprio dalla Regione Siciliana. Solo può sembrare un duplicato la formazione dell’albo dei presidenti dei seggi elettorali, quando già esistono tali albi presso le Corti di Appello. Si tratterà di una formalità di più che non inficia l’atto, essendo per legge stabilite le categorie di coloro che possono essere nominati a tale ufficio. La non esclusione dei dipendenti del Ministero dell’Interno ne è logica conseguenza, in pianto non è questo che cura le elezioni, sì bene la Presidenza della Regione, per cui l’art. 26 prevede la esclusione del personale della Presidenza regionale, degli Assessorati regionali e dell’Assemblea regionale. La nomina di scrutatori supplenti non ha nulla di incostituzionale: tale decisione è stata presa per trovar modo di evitare gli inconvenienti derivanti dall’invito coattivo all’elettore occasionale perché surroghi lo scrutatore assente.

17° - 18° - Il motivo di ricorso circa le norme della votazione (artt. 39 3 40) riguardanti il personale che presta servizio nelle sezioni o che appartenga alle forze armate residenti in un comune, trattandosi di elettori iscritti nelle liste dei comuni siciliani, è nella logica delle leggi elettorali e nello spirito della Costituzione e quindi è da accogliere il ricorso eliminando la limitazione circoscrizionale. Il secondo motivo che riguarda il termine delle operazioni prolungate al giorno successivo (art. 47) pur fatto per un criterio di adattamento alle condizioni locali contrasta con il principio della continuità delle operazioni elettorali fino al loro termine.

19° - La disposizione dell’art 61 è rispondente al carattere legislativo dell’Assemblea regionale e all’auto-formazione di essa. Il sistema fu applicato alla prima elezione dell’Assemblea regionale dal DL. del 25 marzo 1947, n. 204 e quindi non è da accogliere il ricorso del Commissario dello Stato per questo punto.

20° - L’istituto del congedo straordinario di cui all’art. 62 della legge regionale applicato ai dipendenti della Regione e di enti e istituti di diritto pubblico sottoposti alla vigilanza della Regione, che siano eletti deputati regionali, risulta costituzionale, ed evita l’accusa di controllare-controllato. Per i dipendenti dello Stato il motivo è diverso, rendendosi assai difficile il pieno e continuativo esercizio del mandato da ragioni di servizio statale, specie se gli investiti abbiano residenza in centri lontani dalla sede dell’Assemblea, tanto più che il lavoro delle commissioni si alterna con quello dell’Assemblea sì che dalla esperienza risulta un impegno legislativo continuativo e interrotto solo da vacanze assai limitate.

L’ultimo comma con cui viene stabilita l’applicabilità agli impiegati statali delle disposizioni del R.D. 26 luglio 1929, n. 1988 (e non 26 giugno 1929. n. 988) una declaratoria che non può instaurare un diritto né creare un’ingerenza della Regione nei rapporti fra Stato e personale.

A togliere ogni equivoco, tale comma dell’art. 62 deve essere eliminato.

21° - L’art. 64 attribuisce ai deputati della Assemblea regionale il diritto di immunità, per l’applicazione fatta a tale titolo della disposizione dell’art. 81 del D.L.L. 10 marzo 1946, n. 74. L’applicabilità di tale articolo è stata contestata ai deputati regionali presso l’autorità giudiziaria, la quale in diversi casi si è espressa in senso negativo, non trovandosi elementi giuridici sufficienti nel D.C.P.S. del 6 dicembre 1946, n. 456 con il quale venivano applicate le norme per la elezione dei deputati all’Assemblea Costituente per la elezione della prima Assemblea regionale, e sembrando estranea al caso una disposizione non strettamente collegata al fatto elettorale, menzionata nello Statuto. D’altro lato, una forma di garanzia non dovrebbe mancare, se la legge prevede per certe categorie di ufficiali pubblici il proscioglimento dalle garanzie amministrative. La questione che qui è sollevata non può riguardare l’applicazione incidentale della immunità per via del decreto del C.P.D.S, sì bene la potestà dell’Assemblea regionale a statuirla jure proprio. Tale potestà non potrebbe essere che statutaria, non derivando dalla Costituzione, né da principi applicabili al caso. Nulla esiste nello Statuto regionale siciliano dal quale si possa far derivare tale potestà, che faccia sospendere una procedura normale di ordine penale. L’istituto stesso della immunità parlamentare può dirsi obsoleto; questo fu istituito quando la monarchia assoluta dell’ancien regime poteva, con disposizioni autocratiche, far arrestare qualsiasi cittadino che non fosse garentito dall’ habeas corpus.

Ma nello stato di diritto, quale quello delle moderne democrazie, l’istituto dell’immunità non avrebbe ragion d’essere dovendo la legge essere uguale per tutti. Certi istituti continuano ad esistere per tradizione quando i motivi originari che vi diedero luogo sono venuti meno. In sostanza, nel caso in esame, mancano i presupposti giuridici perché l’immunità indicata al citato art. 81 venga estesa ai membri dell’Assemblea regionale e, pertanto, è da accogliere i! ricorso del Commissario dello Stato contro l’art. 64 della legge regionale 22 febbraio 1951.

Finalmente, il disposto dell’art. 68 della legge regionale con il quale si stabilisce la proroga dei poteri dell’attuale Assemblea fino alla data di convocazione della nuova che verrà eletta, urta contro il tassativo disposto dell’art. 3 dello Statuto siciliano dove è detto che « i deputati cessano di diritto dalla carica allo spirare del termine di quattro anni ». La replica della Regione che, pur cessando dopo cinque anni la Camera e dopo sei anni il Senato, i rispettivi poteri (per l’art. 61 della Costituzione) sono prorogati « finché non siano riunite le nuove Camere » e che ciò dia motivi per analogia a legittimare la prorogatio, legislativamente statuita, non tiene conto che manca all’Assemblea regionale la potestà di inserire tale disposto nello Statuto o di statuirlo jure proprio. La convocazione della nuova Assemblea è demandata, per l’ultimo comma del detto art. 3 al Presidente della Regione, e dovrà essere fatta entro tre mesi dalla detta scadenza. Di proroga qui non è cenno. Occorre, quindi, applicare i principi generali che regolano l’attività degli enti pubblici per la continuità delle funzioni e per i casi di urgenza.

P. Q. M.

L’Alta Corte, accogliendo parzialmente il ricorso del Commissario dello Stato avverso la legge elettorale regionale 22 febbraio 1951, dichiara illegittimi:

- la limitazione all’esercizio di voto nella sola circoscrizione elettorale dell’elettore, contenuta, negli artt. 39 e 40, dovendosi estendere a tutte le circoscrizioni della Regione;

- l’art. 47 per il rinvio delle votazioni al giorno successivo;

- l’ultimo capoverso dell’art. 62 circa i rapporti di congedo tra lo Stato e il proprio personale;

- l’art. 64 sull’immunità parlamentare e l’art. 68 sulla proroga dei poteri dell’Assemblea.

Dichiara comprese negli artt. 5 e 70 le limitazioni poste dalle leggi all’elettorato dei capi responsabili del regime fascista.