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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 5 aprile 1950 - 11 gennaio 1951, n. 18

sul ricorso del Commissario delle Stato contro la legge approvata dall’Assemblea regionale il 4 marzo 1950, concernente: « Agevolazioni fiscali alle cooperative agricole di produzione e lavoro e di consumo»

 

Presidente: SCAVONETTI; Relatore ed Estensore: BRACCI; P.M.: EULA — Commissario Stato (Avv. St. ARIAS) - Regione Siciliana (Avv.ti E. LA LOGGIA, SALEMI, AUSIELLO, ORLANDO CASCIO).

 

(omissis)

Il 4 marzo 1950 l’Assemblea regionale siciliana ha approvato una legge avente per oggetto agevolazioni fiscali alle cooperative agricole, di produzione e lavoro e di consumo.

Questa legge (art. I) esenta le cooperative suddette che operano nella Regione Siciliana, per il periodo di cinque anni dalla loro costituzione, dal pagamento delle imposte sui fabbricati conferiti o acquistati; di ricchezza mobile di cat. B; sull’entrata limitatamente agli acquisti di attrezzature di lavoro e di esercizio; di negoziazione sul patrimonio sociale.

Inoltre (art. 2) i singoli soci sono esenti, per il periodo di cinque anni dalla costituzione delle cooperative, dal pagamento della ricchezza mobile cat. C-2, per i redditi derivanti dall’attività di lavoro prestata alla cooperativa, mentre le cooperative (art. 3) sono esenti dal pagamento della tassa di bollo e dell’imposta di registro sugli atti previsti dalle leggi vigenti per la durata di anni dieci dalla costituzione, se il capitale versato non superi tre milioni di lire. Infine (art.4) le cooperative che all’entrata in vigore della legge non abbiano oltrepassato il quinto anno dalla costituzione sono ammesse al godimento delle esenzioni previste dall’art. I per il periodo residuo e, in ogni caso, per un periodo non minore di un anno e al godimento delle esenzioni previste dall’art. 3 per il periodo residuo e fino al decimo anno dalla costituzione. Le cooperative di consumo (art. 5) sono ammesse al godimento delle agevolazioni soltanto se esercitano la loro attività esclusivamente fra soci.

Il Commissario dello Stato ha impugnato la legge regionale con ricorso 11 marzo 1950 per due motivi di illegittimità costituzionale.

La legge regionale 4 marzo 1950, in quanto mira a favorire la cooperazione in genere senza alcun riferimento ad interessi o a condizioni particolari della Regione Siciliana relativi ai movimento cooperativo, eccederebbe i limiti della potestà legislativa regionale in materia tributaria.

Comunque, questi limiti sarebbero violati anche sotto il profilo della territorialità perché le agevolazioni concesse dalla legge regionale siciliana potrebbero essere invocate anche nelle altre parti dello Stato, provocando un generale turbamento dei rapporti tributari.

Nelle note illustrative del ricorso la difesa del Commissario dello Stato ha precisato in via preliminare che l’illegittimità costituzionale della legge impugnata si concreta alternativamente o in un vizio di violazione dell’art. 36 dello Statuto, in quanto è stata omessa l’indicazione delle circostanze regionali che giustificherebbero le modifiche apportate alle leggi nazionali in materia. o in un vizio di eccesso di potere in quanto la finalità generica di incoraggiare la cooperazione non è causa idonea dell’attività legislativa regionale in materia tributaria. Anzi, secondo la difesa del Commissario dello Stato, la materia della cooperazione è di esclusivo carattere nazionale soprattutto in considerazione dei controlli che le autorità governative esercitano sulle cooperative; perciò, ogni potestà normativa regionale al riguardo per fini particolari sarebbe da escludere.

La difesa del Commissario dello Stato, passando poi all’esame delle singole norme tributarie impugnate, ritiene che esse siano in contrasto con i principi e con gli interessi a cui s’informa la legislazione tributaria dello Stato perché le agevolazioni concesse dalla legge regionale sono più ampie o diverse o comunque innovative rispetto a quelle sancite dalle leggi nazionali in vigore.

Il Presidente della Regione Siciliana ha contestato il fondamento del ricorso del Commissario dello Stato osservando, in primo luogo, che lo sviluppo della cooperazione costituisce uno specifico interesse siciliano perché le forme di attività economica associata sono particolarmente adatte per le regioni economicamente depresse, e con una difettosa distribuzione della ricchezza e dei redditi e densamente popolate.

In secondo luogo, la Regione Siciliana, considerando la legge impugnata nell’ambito della legislazione sociale, che comprende il regolamento di tutte le provvidenze a favore dei lavoratori e per la quale spetta alla Regione una competenza complementare e facoltativa ai sensi dell’art. 17, lett. f) dello Statuto siciliano, afferma che le provvidenze a favore della cooperazione, stabilite dalle leggi nazionali, costituiscono soltanto un limite minimo che deve essere rispettato dalla legislazione regionale in materia: conseguentemente, sarebbe infondata la censura di illegittimità costituzionale delle norme regionali che hanno concesso alle cooperative agevolazioni tributarie più vaste o innovative rispetto a quelle nazionali. Del resto, la Regione, confrontando partitamente le singole disposizioni della legge regionale impugnata con norme simili esistenti nella legislazione nazionale, contesta altresì che le innovazioni siano di portata aberrante ed eccessiva.

Successivamente, in una memoria illustrativa, la Regione ha preso in esame la questione sotto il più vasto profilo dei limiti della potestà legislativa regionale in materia tributaria e, affermato che ai sensi dello art. 36 dello Statuto siciliano trattasi di potestà legislativa primaria, ha osservato che questi limiti sono costituiti soltanto dallo indirizzo generale della legislazione dello Stato. Quindi, accertato in base all’esame della legislazione nazionale vigente che l’indirizzo generale tributario in materia di cooperative consiste in un trattamento di favore riservato alle attività connesse alla cooperazione sulla base dei due criteri fondamentali della temporaneità del beneficio e del limite del capitale, la Regione Siciliana ha eccepito che la legge impugnata non soltanto non viola questi principi, ma che anzi si uniforma rigorosamente a questo indirizzo. Anche l’estensione delle agevolazioni tributarie alle cooperative di consumo, sarebbe, secondo la Regione Siciliana, del tutto conforme all’indirizzo generale della legislazione nazionale perché il D.L. 14 dicembre 1947, n. 1377, pone tutte le cooperative sotto un regime unico.

Infine, la Regione Siciliana eccepisce che se le provvidenze tributarie disposte dalla legge impugnata avessero successo o fossero invocate da altre regioni d’Italia, l’esempio siciliano, lungi dal costituire un turbamento generale dei rapporti tributari, contribuirebbe allo sviluppo della cooperazione in Italia.

All’udienza, le parti hanno confermato e sviluppato le proprie tesi e la difesa della Regione ha anche eccepito l’inammissibilità di alcuni profili d’illegittimità costituzionale, prospettati dalla difesa dello Stato, perché motivi nuovi.

Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso.

OSSERVA IN DIRITTO

La Regione Siciliana ha sollevato il dubbio che il motivo di eccesso di potere, illustrato dal Commissario dello Stato nella memoria difensiva e oralmente all’udienza, sia inammissibile perché « nuova », cioè non dedotta tempestivamente nel ricorso.

Quantunque la Regione Siciliana non abbia concluso formalmente al riguardo, la questione deve essere esaminata e risolta perché concerne le condizioni richieste dalla legge per l’esercizio della funzione dell’Alta Corte.

In realtà, nel ricorso é denunziato fra l’altro che il potere legislativo regionale sarebbe stato esercitato nel caso in esame al fine di promuovere il progresso della legislazione sociale e non al fine di soddisfare peculiari esigenze siciliane Questa ragione dell’impugnazione contiene le circostanze sufficienti a determinare quel motivo di eccesso di potere che successivamente é stato sviluppato dalla difesa dello Stato. D’altra parte indicata la norma di legge, oggetto dell’impugnazione, ed esposte, sia pure in forma sommaria, le ragioni per le quali se ne chiede la pronunzia di invalidità, la specificazione dei vari profili d’illegittimità costituzionale non soltanto non costituisce un motivo nuovo, essendo un complemento della difesa. ma é un giudizio di diritto che può essere liberamente espresso d’ufficio dal giudice. Questa libertà di apprezzamento che discende dalla natura stessa della funzione giurisdizionale in genere, conviene particolarmente ad una giurisdizione costituzionale le cui decisioni hanno efficacia erga omnes,

Perciò, sotto questo punto di vista, é ammissibile la formulazione finale del motivo del ricorso del Commissario dello Stato che lamenta l’omessa indicazione delle circostanze particolari e degli interessi regionali che hanno determinato la legge impugnata, rendendo in tal modo impossibile il controllo di legittimità sui motivi dell’atto legislativo e che, comunque, nega che lo scopo di aiutare genericamente lo sviluppo della cooperazione possa essere causa idonea per l’esercizio del potere legislativo regionale.

Questo profilo dell’impugnazione pone il problema dell’ eccesso di potere quale vizio di illegittimità costituzionale della legge.

Gli atti legislativi, avendo per scopo di assicurare l’ordinato svolgimento della vita sociale, rispondono ad un’esigenza fondamentale unitaria dello Stato considerato nel suo complesso e, perciò, non hanno la loro causa nel raggiungimento di scopi pubblici particolarmente determinati o determinabili, a differenza degli atti amministrativi, ivi compresi i regolamenti.

Quando però l’attività legislativa é distribuita fra diversi organi o quando un medesimo organo deve adottare procedimenti diversi per legiferare in materie diverse, il criterio per circoscrivere la competenza dei vari organi o per delimitare le materie in rapporto alle quali si devono seguire i diversi procedimenti può essere stabilito con riferimento a determinati scopi pubblici. In tal caso, l’esercizio dell’attività legislativa nei casi in cui non sussistano gli interessi e quindi gli scopi per i quali detta attività deve provvedere, dà luogo ad un vizio di illegittimità dell’atto legislativo che, secondo le varie ipotesi, può essere riavvicinato al concetto di incompetenza oppure a quello di violazione di legge quali sono configurati in rapporto alla giustizia amministrativa.

Ma, anche in questi casi, non è ammissibile un sindacato giurisdizionale sul contenuto della legge in quanto la causa dell’atto legislativa non consiste nel soddisfacimento di dati classi di interessi, ma risulta dal coordinamento di essi con tutte le altre esigenze della vita sociale, che si presentano degne di protezione in varia misura. Questo coordinamento non é determinato e nemmeno limitato da norme giuridiche prestabilite e rientra nella attività politica che non è giurisdizionalmente sindacabile in quanto è svolta ispirandosi ad esigenze sociali che preesistono al diritto positivo e che costituiscono i fattori determinanti di esso. Perciò, non è possibile applicare all’attività legislativa anche subordinata il concetto di eccesso di potere, che, specialmente nella sua formulazione più caratteristica dello sviamento di potere, presuppone una causa tipica dell’atto costituita dal raggiungimento di scopi pubblici particolarmente determinati.

Sembra che siano quindi da designare come violazioni della legge costituzionale quei vizi di illegittimità che può presentare l’atto legislativo in quanto non sussistano quegli interessi la cui disciplina è affidata particolarmente ad organi legislativi subordinati o che deve essere stabilita con determinate forme dall’organo legislativo supremo.

Conseguentemente si tratta di accertare nel caso concreto, in base al testo dell’impugnata legge 4 marzo 1950, quali siano gli interessi ai quali le norme hanno provveduto: se essi abbiano le caratteristiche previste dallo Statuto siciliano per la competenza dell’organo legislativo regionale; se, di fatto, detti interessi non siano manifestamente inesistenti in Sicilia.

Dal contesto della legge regionale 4 marzo 1950 risulta evidente che l’Assemblea regionale, riferendosi alle cooperative agricole, di produzione e di consumo che operano nella Regione Siciliana, intese a tutelare lo sviluppo della cooperazione in Sicilia ed assicurare al popolo siciliano i vantaggi particolari che in considerazione delle condizioni ambientali possono derivargli da questa forma di attività associata dei lavoratori e dei consumatori.

La disciplina di tali interessi, d’altra parte, rientra nella competenza legislativa della Regione Siciliana perché la cooperazione è certamente materia di legislazione sociale e, come tale, espressamente prevista dall’art. 17 dello Statuto siciliano anche agli effetti dell’organizzazione dei servizi.

Inoltre, in detta materia si riscontrano esigenze tipicamente regionali in quanto hanno origine dalle condizioni economiche e sociali particolari della Sicilia. Anche queste circostanze risultano dal contesto della legge impugnata e, ai fini dell’accertamento giurisdizionale della loro esistenza, non è necessaria una espressa motivazione dell’atto legislativo, essendo sufficienti i normali mezzi per la interpretazione delle leggi.

Da ultimo: poiché esistono di fatto in Sicilia particolari condizioni ambientali che giustificano l’incoraggiamento della cooperazione, è indubbia l’esistenza di fatto degli interessi presupposti dalla legge regionale 4 marzo 1950.

Perciò, sotto questi profili, nessuna norma costituzionale risulta violata.

Ma la legge 4 marzo 1950, in quanto è manifestazione del potere legislativo siciliano in materia tributaria, deve essere presa in esame, anche in relazione all’art. 36 dello Statuto, per il controllo della sua legittimità costituzionale sotto questo profilo.

Difatti i limiti della legislazione siciliana in materia tributaria non sono gli stessi delle materie della legislazione ex art. 17 dello Statuto.

In una direzione, essi Sono più vasti perché la legislazione tributaria non deve necessariamente tenere conto delle condizioni e degli interessi particolari della Regione. L’interesse tributario, o che sia dello Stato o che sia della Regione, è sempre quello di provvedere entrate all’ente pubblico. In un altro senso, i limiti sono più ristretti perché le leggi tributarie della Regione Siciliana devono informarsi, in particolare, ai principi che si desumono dalle varie leggi tributarie dello Stato.

Quest’Alta Corte ha adottato tale criterio d’interpretazione dell’art. 36 dello Statuto siciliano per assicurare l’armonia dell’ordinamento tributario della Repubblica.

La legge siciliana 4 marzo 1950, esaminata alla stregua del suddetto criterio, sembra contraria ai principi delle varie leggi tributarie statali soltanto per quanto riguarda la esenzione dall’imposta sull’entrata di cui alla lettera c) dell’art. 1 e l’esenzione dall’imposta di R. M. cat. C-2 per i redditi derivanti dall’attività di lavoro prestata dai soci alla cooperativa, di cui all’art. 2.

Infatti, le esenzioni di natura soggettiva sono del tutto eccezionali nel sistema dell’imposta sull’entrata di cui al R.D.L. 9 gennaio 1940, n. 2 e sue successive modificazioni; e l’imposta di R.M. sui redditi dei lavoro non ammette esenzioni, nel nostro sistema, in considerazione della qualità del datore di lavoro anziché del prestatore d’opera.

Ma quest’esame delle norme particolari della legge regionale è reso superfluo, agli effetti del giudizio sull’impugnazione, dall’assorbente vizio d’illegittimità costituzionale che inficia l’art. 1 e con esso la validità di tutta la legge. L’art. 1 della legge regionale 4 marzo 1950 dispone infatti la esenzione dal pagamento di varie imposte di lavoro delle «cooperative agricole e di consumo, di nuova costituzione, che operano nella Regione Siciliana per il periodo di cinque anni dalla costituzione ».

Si può osservare, in primo luogo, che la inesistenza di un’interpretazione fra le parole « Regione Siciliana » e «per il periodo»  rende difficilmente intelligibile il testo (e quest’interpunzione esisteva nel disegno di legge) e che, d’altra parte, il criterio della « operosità », — che presuppone una cooperativa funzionante — appare illogico se applicato, come nel caso, alle cooperative «di nuova costituzione» anche ai fini dell’esenzione da quelle imposte che si pagano al momento della costituzione della società.

Tuttavia, prescindendo da questi rilievi che non attengono alla validità costituzionale della legge, risulta, dalla norma in esame, che l’unica condizione dalla quale dipendono le esenzioni tributarie disposte dalla legge 4 marzo 1950 è il fatto che la cooperativa operi nella Regione Siciliana. Ma poiché non è sancito che la cooperativa operi soltanto nella Regione Siciliana la formulazione della legge rende possibile che delle eccezionali provvidenze fiscali siciliane si avvantaggino anche le cooperative che operino in tutto il territorio dello Stato.

Sotto tale profilo, la legge 4 marzo 1950 viola gravemente il limite territoriale della efficacia della legge regionale e può turbare gli interessi e i rapporti tributari nel rimanente territorio della Repubblica.

Perciò, l’impugnazione del Commissario dello Stato deve essere accolta per questo motivo.

È, invece, del tutto infondata la preoccupazione del Commissario dello Stato che il successo sociale delle norme tributarie della legge regionale 4 marzo 1950 possa essere tale da turbare i rapporti tributari oltre l’ambito della Regione, inducendo le cooperative delle altre parti dello Stato ad invocare le provvidenze che siano risultate particolarmente favorevoli all’incremento della cooperazione.

Quando la Regione eserciti il potere legislativo nei limiti della legittimità costituzionale per le materie di propria competenza, ivi compresa quella tributaria, lo Stato non ha che da compiacersi del successo della legislazione regionale e i cosiddetti «turbamenti» nelle altre parti dello Stato altro non sono che le benefiche influenze del sistema delle autonomie regionali, che è proprio della Repubblica Italiana.

P. Q. M.

L’Alta Corte per la Regione Siciliana, con decisione in data 5 aprile 1950, sull’impugnazione proposta dal Commissario dello Stato presso la Regione Siciliana (ricorso n. 6 RG. 1950) avverso la legge regionale 4 marzo 1950, riguardante agevolazioni fiscali alle cooperative agricole di produzione e lavoro e di consumo.

HA DICHIARATO

l’invalidità costituzionale della legge approvata il 4 marzo 1950 dall’Assemblea regionale siciliana, nella attuale sua formulazione.