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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 16 marzo 1940 – 4 luglio 1950 n. 16

sul ricorso del Commissario dello Stato contro la legge approvata dall'Assemblea regionale il 17 febbraio 1950, concernente: « Disciplina della ricerca e della coltivazione degli idrocarburi liquidi e gassosi ».

 

Presidente: SCAVONETTI; Relatore: SELVAGGI; P. M.: EULA. - Commissario Stato (Avv. St. ARIAS) - Regione Siciliana (Avv.ti AUSIELLO, SALEMI, DEDIN).

 

(omissis)

La legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella adu­nanza del 17 febbraio 1950 regola la ricerca e la utilizzazione degli idrocarburi liquidi e gassosi, con disposizioni in parte diverse da quella del R. D. 29 luglio 1927, n. 1443 e dalle successive modificazioni.

Gli artt. 2 e 5 disciplinano i permessi di ricerca: discrezionalità piena nella amministrazione pubblica; parere del Consiglio regionale delle miniere e dell'amministrazione militare per le zone che inte­ressano la difesa; durata del permesso, non superiore a tre anni; diritto a due proroghe « se sia stato eseguito il programma relativo al triennio decorso » e siano stati adempiuti gli altri obblighi prescritti; limiti e riduzioni del perimetro; condizioni del permesso; divieto di cessione senza autorizzazione; facoltà dell'atto del permesso le condizioni della concessione, sentito il Consiglio regionale delle miniere e l'Assessore per le finanze. Gli artt. 6 e 11 regolano la concessione, attribuendo al ricercatore il diritto di conseguirla « se abbia adempiuto agli obbli­ghi impostigli dalla legge e dal decreto di permesso della ricerca », e ne stabiliscono le condizioni, le cause di decadenza etc. Gli artt. 12, 13, 14 disciplinano «la costruzione e l'esercizio delle condotte destinate al trasporto dei prodotti dal luogo di estrazione a quelli di trasformazione, utilizzazione e distribuzione », assoggettandoli «alle norme relative alle concessioni di idrocarburi e a quelle vigenti in materia di conces­sione mineraria».

L'art. 15 preserva le concessioni già costituite e i permessi in corso, regolandoli. L'art. 16 autorizza l'Assessore ad inserire « nel permesso di ricerca e nel decreto di concessione apposita clausola compromis­soria », limitatamente alle controversie relative alla decadenza prevista dall'art. 10.

Il Commissario dello Stato contesta la legittimità costituzionale di questa legge per motivi che la investono nel suo complesso ed in particolari disposizioni.

1) L'attività di ricerca e coltivazione degli idrocarburi, per l'og­getto di preminente interesse statale al quale si riferisce, non rientra nei limiti della potestà legislativa esclusiva dell'Assemblea regionale;

2) Questo potere, se comprendesse quelle sostanze, non potrebbe essere esercitato in contrasto con « i principi generalissimi risultanti dall'ordinamento positivo dello Stato quali cardini del singolo istituto, e di tutto l'ordinamento statale ».

E questo limite è «un presupposto che non può essere superato senza pregiudicare l'unità dell'ordinamento giuridico nazionale».

3) La legge impugnata contiene disposizioni contrastanti con que­sti principi quando : a) attribuisce un diritto alla proroga del permesso di ricerca (art. 2) e alla concessione mineraria (art. 6), cioè crea diritti perfetti in materia che è soggetta al potere discrezionale, al quale pos­sono corrispondere interessi legittimi e non diritti; b) stabilisce un mi­nimo di durata; c) assoggetta al potere di concessione la costruzione e l'esercizio di oleodotti e gasso dotti (art. 12) attribuendo titoli prefe­renziali al ricercatore; d) stabilisce norme fiscali, fuori della compe­tenza regionale; e) autorizza clausole arbitrali (art. 16) derogando alle attribuzioni giurisdizionali amministrative; f) interferisce in rapporti privati autorizzando la costituzione di servitù prediali e regolandone la indennità (art. 13).

La Regione ha contestato la consistenza dei vari motivi di impu­gnazione rilevando che l'Assemblea ha esercitato poteri di legislazione esclusiva e non ha violato principi costituzionali ha superato i limiti territoriali della potestà normativa con parziali innovazioni de­rogatrici dell'ordinamento positivo vigente, ha provveduto ad esigenze particolari della ricerca e coltivazione di sostanze minerali in Sicilia, ha regolato mezzi strumentali necessari all'attuazione degli scopi della concessione e produzione, mediante trasporto delle sostanze estratte, ha disciplinato, in relazione alle medesime esigenze e nei limiti sta­biliti dall'art. 14 dello Statuto, le condizioni e gli effetti dei permessi di ricerca e delle concessioni e gli oneri indispensabili nell'interesse amministrativo.

Il Procuratore generale, con ampio svolgimento di considerazioni circa i limiti dei poteri legislativi della Regione, in genere e special­mente in materia mineraria, ha ritenuto fondate le contestazioni del Commissario dello Stato e costituzionalmente illegittime le disposizioni della legge perché in contrasto con l'ordinamento generale e unitario delle miniere e con specifiche disposizioni di diritto pubblico ed anche perché esorbitanti, per i loro effetti, dai limiti territoriali.

Il Collegio ha considerato che le miniere, le cave, le torbiere ap­partengono al patrimonio indisponibile della Regione, cioè sono beni con pubblica destinazione soggetti al potere regionale (art. 33 dello Statuto), se la disponibilità non appartenga al proprietario del fondo. E l'art. 14 attribuisce all'Assemblea regionale «nell'ambito della Re­gione e nei limiti delle leggi costituzionali dello Stato », potere di le­gislazione esclusiva in materie espressamente designate: tra queste, le miniere, cave, torbiere e saline.

Gli idrocarburi liquidi e gassosi sono sostanze minerali anche per definizione legislativa contenuta nell'art. 1 del R. D. 1927, n. 1443, che assoggetta all'ordinamento minerario tutte le sostanze minerali « sotto qualsiasi forma o condizione fisica » e anche le energie del sottosuolo « suscettive di utilizzazione industriale ».

Potere, dunque, di legislazione esclusiva per la disciplina dell'appartenenza e del godimento di beni compresi nel patrimonio indispo­nibile della Regione Siciliana.

L'Alta Corte ha avuto già occasione di identificare i limiti del po­tere attribuito dall'art. 14 dello Statuto: principi costituzionali, effi­cacia territoriale anche dal punto di vista degli effetti diretti e imme­diati della legge regionale.

La potestà legislativa, non esclusiva, ma concorrente, attribuita dall'art. 17, deve invece esplicarsi «entro i limiti ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato »; cioè in armonia con i prin­cipi astratti che indirizzano e ispirano l'attività legislativa dello Stato, e gli interessi generali della collettività, dai quali, per altro, gli interessi non sono mai dissociati anche se abbiano particolare contenuto e ne­ siano differenziati nel tempo, nella competenza degli organi e nel ­modo della tutela.

Confermando queste direttive, l'Alta Corte rileva che la legge 17 febbraio 1950, in relazione a particolari esigenze della scoperta e della utilizzazione degli idrocarburi, ne regola con norme speciali le atti­vità di ricerca e godimento.

Risulta anche dalla relazione del Governo, esplicativa del disegno di legge, che indifferibili necessità della economia regionale, il costo, le alee, i rischi eccezionali inerenti alle imprese di ricerca di queste sostanze liquide o gassose, imponevano norme particolari, idonee ad assicurare all' imprenditore, entro certi limiti opportune garanzie, nella fase della ricerca e in quella della utilizzazione, se gli obblighi fossero adempiuti.

L'ordinamento generale, costituito dal R. D. 29 luglio 1927, n. 1443 e modificato da successive norme che non ne alterano il sistema, di­stingue nettamente due fasi, alle quali corrispondono poteri ammini­strativi discrezionalissimi, ricerca, autorizzata in determinato perimetro minerario, coltivazione e utilizzazione del minerale scoperto. « A chi abbia, a giudizio insindacabile del Ministro, la idoneità tecnica ed economica per condurre l'impresa » (art.15). Il ricercatore ha titolo di preferenza se il Ministro riconosca insindacabilmente che si veri­ficano le condizioni di idoneità; e se non consegua la concessione ha diritto ad un premio e ad una indennità in relazione alle opere utilizzabili.

La legge regionale ha stabilito una disciplina alquanto diversa accentuando la tutela dell'interesse amministrativo, le garanzie della idoneità tecnica ed economica e la specificazione degli obblighi nella prima fase, che conduce al permesso di ricerca e al risultato sperato. E' discrezionalissima la determinazione amministrativa, agli effetti del permesso; è equamente protetto l'interesse del ricercatore nel caso di scadenza del termine, essendo però subordinata la proroga all'adempimento degli obblighi imposti e alla riduzione dell'area riservata; è li­mitata nel tempo la ricerca con possibilità di due proroghe triennali alle quali il ricercatore ha titolo condizionatamente al verificarsi di date condizioni.

Superata la fase della ricerca, scoperta la sostanza minerale, il­ ricercatore ha diritto alla concessione temporanea; questa innovazione esclude discrezionalità di apprezzamenti della idoneità tecnica ed eco­nomica, nella seconda fase, ed ha la sua genesi nelle particolari esi­genze di quella impresa mineraria, costosa, aleatoria, rischiosa. Ma il permesso di ricerca non si trasforma senz'altro in concessione, essendo necessario, in ogni caso, un atto amministrativo, previo accertamento delle condizioni, previste dall'art. 6; adempimento degli obblighi im­posti dalla legge e dal decreto che autorizzò la ricerca. E la concessio­ne è soggetta a decadenza per cause determinate (art. 10).

Ciò premesso rileva l'Alta Corte che la legge, considerata nel suo complesso e nella struttura, non offende principi della Costituzione: deroga sì da alcune disposizioni della legge generale preesistente, ma è questo un effetto proprio dell'esercizio della potestà di legislazione esclusiva.

La efficacia della legge è limitata alla Regione Siciliana, per l'og­getto al quale si riferisce (idrocarburi esistenti nel sottosuolo della Regione) e per i suoi effetti in relazione ai rapporti che direttamente e immediatamente derivano dal permesso e dalla concessione. Che i risultati economici, positivi o negativi, possano ripercuotersi sull'eco­nomia nazionale è conseguenza di ogni attività che si volga o si ometta nel territorio dello Stato.  

Ma la Regione non si contrappone allo Stato : esercita poteri suoi, costituzionalmente attribuitile, nella circoscrizione che è parte dello Stato; e l'interesse regionale è anche interesse nazionale. La Regione, proteggendo quello, tutela anche questo. La distinzione tra beni di in­teresse locale e nazionale, per la loro importanza economica e sociale, non è rilevante agli effetti dell'attribuzione legislativa, se lo Statuto comprende le sostanze minerali tra i beni della Regione e le materie di legislazione esclusiva.

Le esigenze militari, nelle zone che interessano la difesa, sono pro­tette anche nella fase della concessione del permesso di ricerca, essendo sentita, oltre il Consiglio regionale delle miniere, l'amministrazione militare.

Osserva, infine, l'Alta Corte che se dalla legge generale preesistente derivasse un limite alla attribuzione dell'Assemblea si disconoscerebbe il contenuto essenziale del potere di legislazione esclusiva.

In rapporto alle contestazioni particolari è da rilevare che non offendono principi costituzionali e non esorbitano dai limiti territoriali le norme concernenti la proroga del permesso di ricerca, il diritto alla concessione, nel senso sopra specificato, la durata di essa e quelle rela­tive alla costituzione e all'esercizio di oleodotti e gasso dotti, mezzi strumentali preordinati allo scopo della concessione per assicurare la possibilità giuridica del trasporto dei prodotti estratti.

Il potere legislativo si estende alla disciplina di questi mezzi e dei rapporti accessori: né offende divieti costituzionali l'assoggetta­mento a concessione amministrativa della costruzione e dell'esercizio di oleodotti e gasso dotti destinati al trasporto dei prodotti delle mi­niere. Prevedendo la costituzione di servitù, per uno scopo pubblico inerente all'esercizio dell'impresa mineraria, da essa regolata, la legge rimane nei limiti dell'oggetto specifico e del potere legislativo.

Il canone è corrispettivo della concessione e non ha natura di tributo speciale.

Regolando il permesso di ricerca, l'esercizio della concessione e la formazione dei relativi atti, gli artt. 5 e 7 della legge non si riferi­scono a tributi che l'art. 36 dello Statuto riserva allo Stato.

L'art. 16 autorizza l'Assessore a stabilire, nell'atto di concessione, una clausola compromissoria limitatamente alla controversia « aventi per oggetto i casi di decadenza previsti dall'art. 10 », cioè mancato pagamento del canone, e altre cause di inadempimento di obblighi nascenti dalla concessione.

L'autorizzazione del compromesso arbitrale, così specificato, non è in contrasto con l'ordinamento costituzionale della tutela dei diritti e degli interessi e non ha un oggetto che per norma della Carta costi­tuzionale si possa considerare indisponibile. La clausola compromis­soria è frequente nelle concessioni vincolate: la previsione di essa non esorbita certamente dalla potestà legislativa della Assemblea regionale.

 

P. Q. M.

 

L'Alta Corte per la Regione siciliana respinge il ricorso prodotto dal Commissario dello Stato contro la legge regionale 17 febbraio 1950 che disciplina la ricerca e la utilizzazione degli idrocarburi liquidi e gassosi.