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SENTENZA N. 240

ANNO 2019

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

Presidente: Giorgio LATTANZI;

Giudici: Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 12, commi 3 e 5, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale 21/2007), promossi dalla Corte d’appello di Trieste, con due ordinanze del 28 giugno 2018, iscritte al n. 192 e al n. 194 del registro ordinanze 2018, e con ordinanza del 19 luglio 2018, iscritta al n. 193 del registro ordinanze 2018, tutte pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visti gli atti di costituzione di Severino Baf ed altri, di Claudio Milo, di Tullio Cargnello e della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;

udito nella udienza pubblica del 25 settembre 2019 il Giudice relatore Silvana Sciarra;

uditi l’avvocato Federico Sorrentino per Severino Baf e altri, l’avvocato Giulia Milo per Claudio Milo e Tullio Cargnello e l’avvocato Carlo Cester per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1.– Con due ordinanze del 28 giugno 2018, iscritte ai numeri 192 e 194 del registro ordinanze 2018, e con ordinanza del 19 luglio 2018, iscritta al n. 193 del registro ordinanze 2018, la Corte d’appello di Trieste ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 53 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, commi 3 e 5, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale 21/2007), nella parte in cui ha abrogato l’art. 100, commi 3 e 4, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 1996, n. 18 (Riforma dell’impiego regionale in attuazione dei principi fondamentali di riforma economico sociale desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421), e, in particolare, a decorrere dal 1° settembre 2014, ha disposto la cessazione dell’erogazione del trattamento previdenziale aggiuntivo correlato all’indennità di funzione dirigenziale.

1.1.– La Corte rimettente espone di dover decidere sull’appello proposto da alcuni dirigenti dell’amministrazione regionale, che hanno chiesto di accertare il diritto al trattamento differenziale di cui all’art. 100, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996 e di condannare, conseguentemente, l’amministrazione al pagamento delle somme dovute a far data dal 1° settembre 2014.

A sostegno delle domande proposte, gli appellanti hanno dedotto di avere percepito una retribuzione comprensiva dell’indennità di funzione dirigenziale, qualificata come pensionabile dapprima dagli artt. 21, 25 e 140 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) e poi, nel 1996, con decorrenza dal 1° ottobre 1990, anche dall’Istituto nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP).

L’art. 100 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996, nell’abrogare l’art. 140, primo, secondo, terzo e quarto comma, e l’art. 143, primo comma, secondo periodo, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, avrebbe fatto salvo il diritto dei dirigenti cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 di percepire i trattamenti già previsti dalla disciplina abrogata e il diritto dei dirigenti cessati dal servizio in data successiva, che avessero «già maturato i requisiti per il trattamento pensionistico regionale», di beneficiare di un assegno, per un importo pari alla differenza «tra l’ammontare del maturato ai sensi della normativa di cui all’articolo 140 della legge regionale n. 53 del 1981 e l’incremento di pensione spettante dall’INPDAP-CPDEL con la valutazione dell’indennità di funzione».

L’art. 12, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014 avrebbe tuttavia eliminato, a decorrere dal 1° settembre 2014, il trattamento differenziale, salvo che per i dirigenti cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 e per il personale al quale l’INPDAP non ha comunque riconosciuto nell’imponibile pensionabile utile ai fini della determinazione della quota A di pensione l’importo dell’indennità di funzione o di posizione.

Gli appellanti sostengono che debbano essere salvaguardati anche i dirigenti che, pur cessati dal servizio dopo il 30 settembre 1990, abbiano versato contributi previdenziali alla Regione prima del 30 settembre 1990, data in cui l’indennità di funzione dirigenziale è stata considerata pensionabile dall’INPDAP.

Una interpretazione che escludesse tale salvaguardia darebbe àdito a dubbi di legittimità costituzionale. Si dovrebbe ritenere, difatti, che il legislatore regionale abbia imposto un sacrificio definitivo e non transitorio, del tutto sproporzionato rispetto alla finalità perseguita, trattando in modo diseguale situazioni identiche e salvaguardando soltanto i dirigenti cessati dal servizio prima del 1° ottobre 1990. Sarebbe così compromessa l’adeguatezza del trattamento pensionistico, che rappresenta una retribuzione differita, e si introdurrebbe una decurtazione del reddito pensionistico, che mira a finanziare la spesa pubblica ed è qualificabile come imposta speciale a carico di una sola categoria di contribuenti.

La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha replicato che la legge regionale sarebbe giustificata dalla necessità di salvaguardare gli equilibri di bilancio e da esigenze di contenimento della spesa previdenziale e cancellerebbe «una indebita duplicazione di importi già riconosciuti dall’Ente previdenziale», senza violare i princìpi di affidamento, di ragionevolezza, di eguaglianza, di proporzionalità della retribuzione, di adeguatezza del trattamento pensionistico e di capacità contributiva.

1.2.– In punto di rilevanza, la Corte rimettente osserva che soltanto con una dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate gli appellanti potrebbero conseguire la differenza tra il trattamento sancito dall’art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 e l’incremento derivante dal computo dell’indennità dirigenziale nella pensione erogata prima dall’INPDAP e poi dall’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS).

La Corte d’appello di Trieste osserva che, delle disposizioni censurate, contraddistinte da un tenore letterale inequivocabile, non è praticabile una interpretazione adeguatrice. Sarebbe irrimediabilmente contraddittoria e viziata da «una sorta di corto circuito legislativo» un’interpretazione che attribuisse ai dirigenti quel trattamento differenziale che pure la legge ha deciso di sopprimere, ai fini del contenimento della spesa pubblica.

L’unica deroga riguarderebbe coloro che, pur avendo ricevuto incarichi dirigenziali, non sarebbero in possesso della relativa qualifica e perciò, in difetto della disciplina dettata dal legislatore regionale, non si vedrebbero computare l’indennità di funzione nella determinazione del trattamento pensionistico. Di tale deroga non potrebbero beneficiare gli appellanti nei giudizi a quibus, che, al contrario, già si vedono valorizzare l’indennità di funzione dirigenziale nel trattamento pensionistico erogato dall’INPDAP e poi dall’INPS.

1.3.– In punto di non manifesta infondatezza delle questioni sollevate, il giudice a quo rileva che ben può il legislatore modificare in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata, a condizione di imporre un sacrificio ragionevole, eccezionale o comunque temporaneo e proporzionato.

Ai princìpi di ragionevolezza e di proporzionalità (artt. 3, 36 e 38 Cost.) si dovrebbe conformare anche l’imposizione tributaria, quando si traduce nella «riduzione di un trattamento retributivo o pensionistico finalizzato a garantire l’equilibrio di bilancio e il contenimento della spesa pubblica».

Le disposizioni censurate non avrebbero previsto «una riduzione transitoria e parziale della pensione integrativa», ma avrebbero «radicalmente e definitivamente eliminato il diritto, in contrasto con il legittimo affidamento dei titolari sulla certezza, stabilità e adeguatezza della loro posizione (già retributiva e ora) previdenziale».

In violazione del principio di eguaglianza, l’art. 12, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014 avrebbe riservato un trattamento deteriore ai dipendenti cessati dal servizio dopo il 30 settembre 1990, che pure hanno versato i contributi anche in epoca anteriore, al pari dei dipendenti cessati dal servizio fino al 30 settembre 1990.

Pur trattandosi di una fattispecie tributaria, la Regione non avrebbe allegato di avere imposto analogo sacrificio anche a soggetti in posizione equiparabile, allo scopo di ridurre la spesa pubblica e di garantire l’equilibrio di bilancio. Solo su una categoria di contribuenti graverebbe «un peso di natura tributaria, tale da incidere sulla adeguatezza della posizione retributiva e previdenziale degli obbligati» e senza alcuna «forma di equo bilanciamento di interessi».

La Regione non avrebbe neppure dimostrato l’incidenza del trattamento differenziale sull’equilibrio finanziario dell’ente, i risparmi legati all’eliminazione del trattamento in esame, la «coerenza fra accantonamenti (del passato) e prestazioni già eseguite e da erogare in futuro».

2.– Nel giudizio di cui al reg. ord. n. 192 del 2018, si sono costituite le parti appellanti, con atto depositato il 24 gennaio 2019, e hanno chiesto di accogliere le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte d’appello di Trieste.

Le disposizioni censurate, destinate a incidere in modo improvviso e imprevedibile sulla disciplina di rapporti di durata e sprovviste di una causa normativa adeguata, lederebbero il legittimo affidamento, in contrasto con l’art. 3 Cost. Il mero risparmio di spesa non sarebbe di per sé idoneo a giustificare «il sacrificio dell’affidamento riposto dal privato nella stabilità del quadro normativo».

Peraltro, nel caso di specie, la cessazione dell’erogazione del trattamento previdenziale riguarderebbe ottantanove soggetti e determinerebbe «un risparmio pubblico di entità del tutto trascurabile», a fronte di un sacrificio definitivo e sproporzionato di «diritti ormai sorti da decenni».

Si tratterebbe, inoltre, di un prelievo sulle pensioni lesivo degli artt. 3 e 53 Cost., in quanto non sarebbe una misura una tantum improntata alla solidarietà previdenziale e imposta dalla crisi contingente e grave del sistema previdenziale, secondo i caratteri delineati dalla sentenza n. 173 del 2016. Le disposizioni in esame avrebbero configurato «un’illegittima imposta regionale posta a carico, a parità di reddito, dei soli dirigenti regionali in servizio in periodi anteriori al 30 settembre 1990 e collocati in quiescenza successivamente a tale data».

Quanto ai contributi previdenziali sull’indennità di funzione dirigenziale, versati fino al 1° ottobre 1990, sarebbero infruttuosi per i dirigenti regionali collocati in quiescenza dopo il 30 settembre 1990, trattati in maniera deteriore rispetto ai dirigenti regionali collocati in quiescenza prima di tale data, che continuerebbero a percepire una pensione aggiuntiva.

La descritta disparità di trattamento lederebbe i princìpi di ragionevolezza, di proporzionalità e di adeguatezza della retribuzione e di adeguatezza del trattamento pensionistico (artt. 3, 36 e 38 Cost.).

3.– Con atti depositati il 31 gennaio 2019, si sono costituite la parte appellante nel giudizio di cui al reg. ord. n. 193 del 2018 e la parte appellante nel giudizio di cui al reg. ord. n. 194 del 2018, per chiedere l’accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale.

Le parti osservano, in linea preliminare, che la declaratoria di illegittimità costituzionale condurrebbe alla reviviscenza della previsione che attribuiva il trattamento differenziale.

Nel merito, le parti evidenziano che le disposizioni censurate, a notevole distanza di tempo dal pensionamento, avrebbero determinato una rilevante decurtazione del trattamento pensionistico, in misura superiore al 10 per cento, e si porrebbero così in contrasto con l’art. 3 Cost., che tutela l’affidamento nella stabilità dei rapporti tra privato e pubblica amministrazione.

L’art. 3 Cost. sarebbe violato anche sotto un distinto profilo. Le disposizioni in esame, che si configurerebbero come leggi provvedimento, provviste di efficacia retroattiva, inciderebbero in via definitiva su un trattamento previdenziale già appartenente al patrimonio del beneficiario. Non ricorrerebbero esigenze inderogabili e, a tale riguardo, non si potrebbe annettere alcun rilievo al riferimento, del tutto generico, al contenimento della spesa pubblica.

In violazione degli artt. 36 e 38 Cost., che impongono l’attribuzione di un adeguato trattamento pensionistico, proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro prestato, si trascurerebbe ogni valutazione ai fini previdenziali di un’indennità corrisposta in misura diversa, parametrata alle responsabilità di ciascun dirigente.

L’assetto delineato dal legislatore regionale produrrebbe, inoltre, ingiustificate disparità di trattamento e, in contrasto con l’art. 53 Cost., imporrebbe un prelievo coattivo, destinato al concorso alle spese pubbliche, senza tener conto della diversa capacità contributiva.

4.– Con atti depositati il 4 febbraio 2019, si è costituita in tutti i giudizi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e ha chiesto di dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte d’appello di Trieste.

La Regione si è limitata a osservare che la disciplina sarebbe ragionevole, in quanto adottata «per inderogabili esigenze di salvaguardia degli equilibri di bilancio e senza violazione alcuna dei princìpi di proporzionalità e adeguatezza del trattamento pensionistico».

5.– Il 2 settembre 2019, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha depositato, in tutti i giudizi, memorie illustrative e ha chiesto di dichiarare inammissibili o comunque infondate le questioni di legittimità costituzionale.

Ad avviso della Regione, verrebbe in rilievo un trattamento aggiuntivo, contraddistinto da una «incredibile generosità dei presupposti» e sproporzionato rispetto alla concreta copertura contributiva. I trattamenti in esame presenterebbero un elevato coefficiente di rendimento (il 100 per cento) dopo soli otto anni «e addirittura anche meno», a fronte dei più rigorosi requisiti applicabili alla pensione pubblica, che consentono il raggiungimento dei coefficienti più elevati di rendimento «non prima di 40 anni di servizio».

Tale trattamento sarebbe stato attribuito in considerazione dell’originario carattere non pensionabile delle indennità di funzione spettanti ai dirigenti regionali. Il riconoscimento della tutela previdenziale anche per le citate indennità avrebbe fatto venir meno l’originaria ragion d’essere del trattamento aggiuntivo.

La Corte rimettente prescinderebbe da una prospettiva che, alla stregua di una interpretazione costituzionalmente orientata, consideri le ragioni dell’introduzione del trattamento aggiuntivo e della sua soppressione. L’accoglimento delle questioni proposte determinerebbe una «duplicazione del trattamento previdenziale “corrispondente” all’indennità dirigenziale».

L’omessa considerazione di tali profili potrebbe riflettersi sulla stessa ammissibilità delle questioni, anche in punto di rilevanza.

Nel merito, non sarebbero fondate le censure di violazione degli artt. 36 e 38 Cost., in quanto l’adeguatezza della prestazione previdenziale alle esigenze di vita non entra in discussione nel caso di un trattamento che si configura come meramente aggiuntivo.

L’eliminazione di tale trattamento, corrisposto allorché l’indennità di funzione dirigenziale non era pensionabile, non solo sarebbe giustificata, ma sarebbe imposta dai rilievi critici formulati dalla Corte dei conti nel gennaio 1994 circa la carente copertura contributiva del trattamento citato.

Peraltro, la Regione avrebbe cessato di trattenere i contributi sui trattamenti aggiuntivi a decorrere dal 1990 e, in difetto di contribuzione, avrebbe continuato a erogare tali trattamenti sino alla loro definitiva soppressione, accompagnata da correttivi e aggiustamenti volti a dare «una ragionevole applicazione» dei princìpi costituzionali. Non si potrebbe prospettare, pertanto, alcuna infruttuosità della contribuzione versata.

Non sussisterebbe alcuna irragionevole disparità di trattamento tra i dirigenti cessati dal servizio prima del 1990 e i dirigenti che, come gli appellanti nei giudizi principali, hanno conseguito in una data successiva la pensione. Per i primi, la conservazione del trattamento aggiuntivo si giustificherebbe in funzione compensativa del mancato riconoscimento del carattere pensionabile dell’indennità di funzione dirigenziale.

Infondate sarebbero anche le censure di violazione dell’art. 53 Cost., poiché non si tratterebbe di un prelievo forzoso di ricchezza volto a sovvenire alle pubbliche spese, ma di un mero risparmio di spesa.

6.– Il 4 settembre 2019, hanno depositato memorie illustrative gli appellanti nei giudizi di cui al reg. ord. nn. 193 e 194 del 2018, per sentire accogliere le conclusioni già formulate e per ribadire le argomentazioni già svolte.

7.– All’udienza del 25 settembre 2019, le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate negli atti difensivi.

Considerato in diritto

1.– Nelle ordinanze indicate in epigrafe, la Corte d’appello di Trieste dubita della legittimità costituzionale dell’art. 12, commi 3 e 5, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale 21/2007), in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 53 della Costituzione.

Il rimettente censura le disposizioni citate, in quanto, a decorrere dal 1° settembre 2014, esse hanno disposto la cessazione dell’erogazione dei trattamenti pensionistici differenziali, legati all’indennità di funzione dirigenziale e previsti dall’art. 100, comma 4, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 27 marzo 1996, n. 18 (Riforma dell’impiego regionale in attuazione dei princìpi fondamentali di riforma economico-sociale desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421), a beneficio di chi, alla data di entrata in vigore della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996, già percepiva le indennità di funzione previste dagli artt. 21 e 25 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia).

Ad avviso della Corte rimettente, le disposizioni censurate sarebbero lesive, sotto un duplice profilo, dell’art. 3 Cost.

In primo luogo, l’eliminazione del trattamento differenziale, a far data dal 1° settembre 2014, avrebbe, infatti, «creato una irragionevole disparità di trattamento, poiché, fra tutti i dirigenti che hanno versato i contributi previdenziali sull’indennità della legge 53/1981 fino al 30/09/1990, ha inciso solo sulla posizione di coloro che (come gli appellanti) sono andati in pensione dopo quella data (nonostante la loro posizione, riguardo ai contributi versati in epoca anteriore, sia identica a quella dei colleghi cessati dal servizio prima dell’1/10/1990)».

L’art. 3 Cost. sarebbe violato anche sotto un secondo e distinto profilo. Il legislatore regionale avrebbe eliminato arbitrariamente il trattamento previdenziale in esame senza documentare i risparmi attesi, né l’incidenza sull’equilibrio finanziario regionale. Sarebbe stato pertanto imposto un sacrificio che non è eccezionale e temporaneo, ma definitivo e lesivo del «legittimo affidamento dei titolari sulla certezza, stabilità e adeguatezza della loro posizione (già retributiva e ora) previdenziale».

Il giudice a quo assume, inoltre, che l’eliminazione della pensione aggiuntiva comprometta la «adeguatezza della posizione retributiva e previdenziale», senza stabilire «una qualche forma di equo bilanciamento di interessi», e denuncia, a tale riguardo, la violazione degli artt. 36 e 38 Cost.

La Corte d’appello di Trieste ravvisa anche un contrasto con l’art. 53 Cost., sul presupposto che l’eliminazione del trattamento aggiuntivo costituisca «un peso di natura tributaria», senza imporre «un analogo sacrificio», anche «ad altri soggetti equiparabili sotto il profilo della loro posizione (attuale o pregressa) di dipendenti dell’Ente e delle condizioni personali di reddito».

2.– I giudizi, che vertono sulla medesima disposizione, censurata sotto identici profili, devono essere riuniti per essere decisi con un’unica sentenza.

3.– Alla soluzione dei dubbi di costituzionalità occorre premettere una ricognizione del complesso quadro normativo in cui le disposizioni censurate si collocano.

3.1.– Per i dirigenti regionali, l’Istituto nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP) originariamente negava che l’indennità di funzione dirigenziale potesse concorrere a determinare il trattamento pensionistico. Il carattere pensionabile era dunque circoscritto all’indennità di funzione spettante ai dirigenti dell’amministrazione statale.

Nell’esercizio della potestà legislativa in materia di stato giuridico ed economico del personale addetto agli uffici e agli enti dipendenti dalla Regione (art. 4, numero 1, della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante «Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia») e della potestà legislativa integrativa e attuativa nella materia della previdenza (art. 6, numero 2, dello statuto di autonomia), il legislatore regionale, con la legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, ha posto rimedio al più sfavorevole regime previdenziale dell’indennità di funzione dei dirigenti dell’amministrazione regionale.

L’art. 21 della citata legge regionale, più volte modificato, ha attribuito ai direttori di servizio, per la durata dell’incarico, una «indennità mensile, pensionabile, nella misura annua corrispondente al 60% dello stipendio iniziale della qualifica di dirigente», misura elevata al 70 per cento «per l’incarico di Direttore di servizio autonomo, Direttore provinciale dei servizi tecnici, Direttore provinciale degli enti locali, Direttore di ispettorati ripartimentali delle foreste, Direttore di ispettorato provinciale dell’agricoltura».

L’art. 25 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, anch’esso più volte modificato, ha riconosciuto «[a]i Direttori regionali, al Vice Segretario Generale della Presidenza della Giunta regionale, ai Vice Segretari Generali del Consiglio regionale ed al Vice Ragioniere regionale» una «indennità mensile, pensionabile, proporzionalmente alla durata dell’incarico, pari al 90% dello stipendio in godimento». La misura dell’indennità raggiunge la percentuale del 100 per cento «per l’incarico di Segretario Generale della Presidenza della Giunta regionale, di Segretario Generale del Consiglio regionale, di Ragioniere Generale, di Avvocato della Regione e di Direttore della programmazione».

L’art. 140 della legge regionale prevedeva che le indennità menzionate fossero computate nel trattamento di quiescenza erogato al personale regionale, in misura pari al 100 per cento «per il servizio prestato con l’incarico di cui all’art. 25 per almeno 8 anni» e «per il servizio prestato con l’incarico di cui all’art. 21 per almeno dodici anni». Delle indennità in esame si teneva conto, nella medesima misura, anche ai fini della determinazione dell’indennità di buonuscita (art. 143 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981).

Per il trattamento di quiescenza, disciplinato dall’art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, il legislatore regionale stabiliva che l’amministrazione regionale trattenesse «contributi mensili, calcolati sull’indennità goduta, pari a quelli previsti dalla legislazione della CPDEL per il trattamento di quiescenza».

3.2.– Con l’art. 38 del decreto del Presidente della Repubblica 3 agosto 1990, n. 333 (Regolamento per il recepimento delle norme risultanti dalla disciplina prevista dall’accordo del 23 dicembre 1989 concernente il personale del comparto delle regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti, dei comuni, delle province, delle comunità montane, loro consorzi o associazioni, di cui all’art. 4 del decreto del Presidente della Repubblica 5 marzo 1986, n. 68), a decorrere dal 1° ottobre 1990, si è riconosciuta ai dirigenti del comparto del personale degli enti locali «un’indennità di funzione connessa con l’effettivo esercizio delle funzioni e graduata in relazione: al coordinamento di attività, all’importanza della direzione delle strutture o dei singoli programmi; alla rilevanza delle attività di studio, di consulenza propositiva e di ricerca, di vigilanza e di ispezione, di assistenza agli organi; alla disponibilità richiesta in relazione all’incarico conferito».

Di tale indennità, «commisurata allo stipendio iniziale secondo appositi coefficienti varianti da 0,1 a 1» e provvista dei caratteri di generalità, di fissità, di continuità, si è statuita la computabilità nella base di calcolo della pensione.

Le novità normative e la successiva elaborazione della giurisprudenza amministrativa e contabile hanno indotto l’INPDAP a porre l’accento sulla necessità di «assoggettare a contributo e valutare ai fini dell’indennità premio di servizio e del trattamento di quiescenza l’indennità di funzione attribuita ai dirigenti del comparto degli enti locali […] nell’intera misura corrisposta ai dirigenti medesimi, a decorrere dal 1° ottobre 1990» (Circolare 14 novembre 1994, n. 9).

3.3.– Il 12 gennaio 1994, l’ufficio di controllo sugli atti della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha censurato la disarmonia della «pensionabilità, a carico della Regione, delle indennità di cui agli articoli 21 e 25» della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 rispetto alle norme di riforma economico-sociale contenute nella legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), e nel decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell’articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

Ad avviso della Corte dei conti, il regime di pensionabilità sancito dalla legislazione regionale non avrebbe osservato l’obbligo «di omogeneità dei trattamenti pensionistici» e sarebbe stato «palesemente e gravemente difforme rispetto alla generalità dei trattamenti di quiescenza erogati ai soggetti destinatari della previdenza pubblica».

Sarebbe stato violato, in particolare, l’obbligo di equilibrio delle gestioni previdenziali, poiché le erogazioni previdenziali si sarebbero rivelate «del tutto sproporzionate, in negativo per l’erario, soprattutto ove si consideri la pensionabilità piena di una indennità percepita per tempi brevi (otto anni) o, in riduzione proporzionale, anche brevissimi».

Sarebbe stata carente anche la copertura finanziaria degli oneri correlati ai trattamenti aggiuntivi, in quanto la Regione autonoma non avrebbe provveduto a calcolarli, neppure approssimativamente, e a individuare «i mezzi sostanziali di copertura».

3.4.– L’art. 100 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996 ha inteso dare risposta ai rilievi critici formulati dalla Corte dei conti.

Nell’àmbito di un più vasto disegno riformatore, che – come risulta dal titolo – delinea una riforma dell’impiego regionale «in attuazione dei princìpi fondamentali di riforma economico-sociale desumibili dalla legge 23 ottobre 1992, n. 421», l’art. 100, comma 1, della legge regionale citata ha preso atto della «riconosciuta pensionabilità, a decorrere dal 1° ottobre 1990, […] delle indennità di funzione corrisposte al personale in possesso della qualifica funzionale di dirigente» e ha abrogato le previsioni dell’art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, riguardanti il computo dell’indennità di funzione nel trattamento di quiescenza, e quelle dell’art. 143 della stessa legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, che imponeva di tener conto delle indennità di funzione anche nel calcolo delle indennità di buonuscita.

L’eliminazione dei trattamenti aggiuntivi è stata temperata da taluni meccanismi di salvaguardia, introdotti dall’art. 100, comma 2, a beneficio del «personale già cessato dal servizio entro il 30 settembre 1990».

Tali previsioni sono state successivamente integrate dall’art. 12, comma 1, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 30 dicembre 2014, n. 27, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale (Legge finanziaria 2015)», che ha salvaguardato l’erogazione dei trattamenti di quiescenza già previsti dall’art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 anche per il «personale cessato dal servizio nei cui confronti l’Inpdap non ha riconosciuto nell’imponibile pensionabile utile ai fini della determinazione della quota A di pensione l’importo dell’indennità di funzione o di posizione».

L’art. 100, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996 faceva salvi «i diritti acquisiti dal personale, già cessato o in servizio, in godimento delle indennità di cui agli articoli 21 e 25 della legge regionale n. 53 del 1981» alla data di entrata in vigore della medesima legge regionale del 1996. Della salvaguardia si giovava anche il «personale titolare degli incarichi conferiti con contratto di diritto privato» e il «personale inserito nell’albo ai sensi dell’articolo 8, comma 2, lettere b) e c), della legge regionale 27 marzo 2002, n. 10».

Il citato art. 100, al successivo comma 4, precisava, quanto al trattamento di quiescenza, che la salvaguardia si concretizzava, all’atto del collocamento a riposo, «con l’attribuzione dell’eventuale assegno derivante dalla differenza tra l’ammontare del maturato ai sensi della normativa di cui all’articolo 140 della legge regionale n. 53 del 1981 e l’incremento di pensione spettante dall’INPDAP-CPDEL con la valutazione dell’indennità di funzione».

3.5.– Le disposizioni censurate incidono proprio sulle ultime due previsioni dell’art. 100 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996.

Le censure del rimettente riguardano l’art. 12, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014, nella parte in cui sopprime il trattamento differenziale attribuito dall’art. 100, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996 a coloro che, alla data di entrata in vigore di tale legge, già godevano delle indennità di funzione (art. 100, comma 3, egualmente abrogato dalla disposizione censurata).

Il giudice a quo censura anche l’art. 12, comma 5, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014, che conferma la cessazione dell’erogazione dei trattamenti differenziali, a far data dal 1° settembre 2014.

4.– Le questioni sollevate dalla Corte d’appello di Trieste non incorrono nei profili d’inammissibilità eccepiti dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia nella memoria illustrativa depositata in vista dell’udienza.

La difesa della Regione imputa alla Corte rimettente, in punto di rilevanza delle questioni, di non avere esplorato la praticabilità di una interpretazione costituzionalmente orientata e di non avere tenuto nel debito conto le ragioni che sorreggono l’intervento del legislatore regionale.

4.1.– A fronte di un dato normativo dal tenore inequivocabile, che implica l’eliminazione dei trattamenti aggiuntivi a partire dal 1° settembre 2014, l’interpretazione adeguatrice non può che cedere il passo all’incidente di costituzionalità. È la stessa Regione, peraltro, a condividere la premessa interpretativa dalla quale muove la Corte rimettente e a diffondersi sulle ragioni che giustificano la scelta legislativa di eliminare i trattamenti aggiuntivi.

4.2.– Neppure l’eccezione di inadeguata ponderazione del quadro normativo e dei princìpi costituzionali richiamati può essere accolta.

La Corte rimettente ha ricostruito con dovizia di riferimenti il contesto normativo e i profili di contrasto con i precetti della Carta fondamentale.

La rilevanza delle questioni, che la Regione revoca in dubbio, è suffragata, in realtà, dall’applicabilità nei giudizi principali delle disposizioni censurate, che precludono l’accoglimento delle domande dei dirigenti.

Le argomentazioni della Regione in ordine ai profili preliminari ora menzionati investono, a ben considerare, il merito delle censure e, pertanto, nella disamina del merito devono essere valutate.

4.3.– La Corte d’appello di Trieste prende le mosse dalla plausibile premessa ermeneutica che le disposizioni censurate abbiano eliminato, a decorrere dal 1° settembre 2014, i trattamenti aggiuntivi e che a diversa conclusione non possano condurre le previsioni introdotte nell’art. 100, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996 dall’art. 12, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 2014.

Con ampia motivazione, il giudice a quo argomenta che gli appellanti nei giudizi principali non possono essere equiparati ai dirigenti cessati dal servizio «nei cui confronti l’Inpdap non ha riconosciuto nell’imponibile pensionabile utile ai fini della determinazione della quota A di pensione l’importo dell’indennità di funzione o di posizione». Solo per tali lavoratori, invero, la legge regionale, da ultimo modificata dalla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 2014, dispone la salvaguardia dei trattamenti aggiuntivi, allo scopo di tutelare coloro che hanno svolto incarichi dirigenziali, senza poter vantare la relativa qualifica, e non hanno pertanto beneficiato del computo dell’indennità di funzione nella determinazione del trattamento pensionistico.

Il rimettente reputa «palesemente assurda e contradditoria» una diversa interpretazione, che perpetui l’erogazione dei trattamenti aggiuntivi anche per le parti dei giudizi a quibus.

Una siffatta interpretazione sarebbe contraddetta, in primo luogo, dalla lettera della legge. Per i dirigenti regionali che hanno proposto appello, l’INPDAP prima e successivamente l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) hanno riconosciuto l’indennità di funzione dirigenziale nel trattamento previdenziale liquidato. Non sarebbe dunque sostenibile l’applicazione di una disciplina, che presuppone il radicale disconoscimento, ai fini previdenziali, dell’indennità di funzione.

L’interpretazione, che è stata adombrata nei giudizi principali per essere riproposta nell’udienza pubblica dagli appellanti nel giudizio di cui al reg. ord. n. 192 del 2018, genererebbe «una sorta di corto circuito legislativo», secondo la valutazione non implausibile del giudice a quo. I trattamenti differenziali, soppressi dalla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 15 del 2014, sarebbero stati reintrodotti, con una scelta incoerente, già dalla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 2014.

Gli argomenti addotti dalla Corte rimettente sono avvalorati dall’analisi dei lavori preparatori della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 27 del 2014, che si invoca a sostegno della salvaguardia dei trattamenti aggiuntivi. Nel corso dell’approvazione di tale legge, è stato discusso un emendamento (12.1.), finalizzato a ripristinare la disciplina previgente del trattamento differenziale. L’emendamento, accompagnato anche da una quantificazione degli oneri finanziari, non è stato approvato.

Anche sul versante delle premesse interpretative su cui si basa il sospetto di illegittimità costituzionale, non si ravvisano, pertanto, ragioni di inammissibilità delle questioni proposte.

5.– Le questioni sollevate dalla Corte d’appello di Trieste non sono fondate, in tutti i disparati profili in cui si articolano.

5.1.– Le censure muovono dal presupposto che l’eliminazione dei trattamenti aggiuntivi configuri un prelievo coattivo, lesivo del principio di capacità contributiva sancito dall’art. 53 Cost., in quanto non risulta che analoga imposizione gravi su altri soggetti che si trovano in condizioni equiparabili.

Tale presupposto non è fondato.

Per giurisprudenza costante di questa Corte, la fattispecie tributaria postula il ricorrere di una disciplina legale «finalizzata in via prevalente a provocare una decurtazione patrimoniale del soggetto passivo, svincolata da ogni modificazione del rapporto sinallagmatico» (sentenza n. 178 del 2015, punto 9.1. del Considerato in diritto) e, sul piano teleologico, la destinazione delle risorse derivanti dal prelievo e connesse a un presupposto economicamente rilevante, rivelatore della capacità contributiva, «a sovvenire pubbliche spese» (fra le molte, sentenza n. 89 del 2018, punto 7.1. del Considerato in diritto).

La scelta legislativa di interrompere, a decorrere dal 1° settembre 2014, l’erogazione dei trattamenti differenziali e l’eliminazione, solo per il futuro, di un trattamento previdenziale aggiuntivo non si atteggiano come prelievo a carico del beneficiario della pensione, ma come misura di razionalizzazione (sentenze n. 250 del 2017, punto 6.4. del Considerato in diritto, e n. 70 del 2015, punto 4. del Considerato in diritto).

Tale circostanza impedisce di ravvisare i tratti distintivi della fattispecie tributaria.

Peraltro, la scelta del legislatore regionale si raccorda a una innovazione che si riverbera sullo stesso rapporto sinallagmatico, in quanto fa riscontro al riconoscimento del carattere pensionabile dell’indennità di funzione nel sistema della previdenza generale. La modificazione imposta dal legislatore regionale non si configura dunque quale prelievo di natura tributaria, di norma disancorato dal rapporto sinallagmatico.

Alla fattispecie sottoposta all’odierno scrutinio non si attagliano neppure le enunciazioni di principio di questa Corte, che presuppongono il ricorrere di un contributo di solidarietà sui trattamenti pensionistici di importo più elevato, riconducibile al paradigma dell’art. 53 Cost. (sentenza n. 116 del 2013) o dell’art. 23 Cost., quando è ispirato a criteri di solidarietà endoprevidenziale (sentenza n. 173 del 2016).

5.2.– Del pari non è fondata la censura di arbitraria disparità di trattamento rispetto al personale cessato dal servizio entro il 30 settembre 1990, che, per effetto dell’art. 100, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996, continua a beneficiare delle prestazioni previdenziali aggiuntive.

Si deve osservare che spetta all’apprezzamento discrezionale del legislatore, in coerenza con il generale canone di ragionevolezza, delimitare la sfera di applicazione delle normative che si succedono nel tempo. Non contrasta di per sé con il principio di eguaglianza il trattamento differenziato applicato alle stesse fattispecie in momenti diversi nel tempo (sentenza n. 104 del 2018, punto 7.1. del Considerato in diritto).

Nel caso di specie, i limiti posti dal principio di ragionevolezza non sono stati travalicati.

L’erogazione del trattamento integrativo a beneficio dei dirigenti cessati dal servizio entro il 30 settembre 1990 è stata salvaguardata poiché tali dirigenti, in rapporto all’indennità di funzione, non avrebbero altrimenti goduto di alcuna tutela previdenziale, riconosciuta per i dirigenti regionali soltanto a decorrere dal 1° ottobre 1990.

La posizione di tali lavoratori, cessati dal servizio in epoca anteriore, non soltanto ha raggiunto un più elevato livello di consolidamento rispetto a quella degli appellanti nei giudizi principali, ma a questa non può essere equiparata in virtù di un’ulteriore considerazione. Per i dirigenti cessati dal servizio dopo il 1° ottobre 1990, l’indennità di funzione è già stata valorizzata a fini pensionistici nel sistema della previdenza generale a decorrere dal 1° ottobre 1990.

La denunciata disparità di trattamento ha dunque un fondamento non manifestamente irragionevole.

5.3.– Possono essere esaminate congiuntamente, in quando investono profili inscindibilmente connessi, le censure relative alla violazione del principio di ragionevolezza e della tutela del legittimo affidamento nonché alla compromissione dell’adeguatezza della posizione retributiva e previdenziale.

Neppure sotto tale profilo le questioni sono fondate.

Per i rapporti previdenziali, riconducibili alla categoria dei rapporti di durata, di regola «non si può discorrere di un affidamento legittimo nella loro immutabilità» (sentenza n. 127 del 2015, punto 8.1. del Considerato in diritto).

Nel caso sottoposto all’odierno vaglio della Corte, il mutamento determinato dalle disposizioni censurate, che opera soltanto per il futuro e non intacca le erogazioni già corrisposte, non è arbitrario ed è anzi sorretto da una ratio adeguata.

Inserita in un complesso di misure di assestamento del bilancio regionale, la disciplina censurata elimina un trattamento previdenziale di particolare favore, come già evidenziato dalla Corte dei conti.

La valorizzazione a fini previdenziali dell’indennità di funzione dirigenziale è stata introdotta dall’art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 allo scopo di ovviare a una disparità di trattamento tra dirigenti statali, beneficiari di una tutela previdenziale con riguardo all’indennità di funzione, e i dirigenti regionali, esclusi da tale tutela.

La disciplina speciale apprestata dal legislatore regionale ha perso la sua ragion d’essere allorché è stato riconosciuto il carattere pensionabile dell’indennità di funzione dei dirigenti regionali.

Il legislatore regionale, nel dare parziale séguito ai rilievi critici della Corte dei conti, ha scelto di eliminare a regime le prestazioni previdenziali connesse all’indennità di funzione dirigenziale (art. 100, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996), pur conservando l’erogazione di un trattamento aggiuntivo per chi, alla data di entrata in vigore della riforma del 1996, già godeva delle indennità di funzione previste dalla legislazione regionale (art. 100, comma 3, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996).

La salvaguardia si sostanziava, al momento del collocamento in quiescenza, nell’erogazione di un eventuale assegno denominato “differenziale”, in quanto pari alla differenza tra l’importo maturato alla stregua della più favorevole disposizione dell’art. 140 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981 e «l’incremento di pensione spettante dall’INPDAP-CPDEL con la valutazione dell’indennità di funzione» (art. 100, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 18 del 1996).

L’eliminazione di tale assegno differenziale, a decorrere dal 1° settembre 2014, non entra in conflitto con i parametri costituzionali evocati dal rimettente.

Non è decisivo l’argomento che fa leva sulla carente illustrazione delle esigenze finanziarie e dei risparmi attesi. Come ha chiarito questa Corte (sentenza n. 20 del 2018, punto 2.1. del Considerato in diritto), «[l]a valenza significativa di tale dato si inquadra […] nell’àmbito di uno scrutinio più ampio, diretto a ponderare ogni elemento rivelatore dell’arbitrarietà e della sproporzione del sacrificio imposto agli interessi costituzionali rilevanti».

Neanche il richiamo alla pretesa esiguità dei risparmi che la misura in esame determina o al lungo tempo che è trascorso dalla salvaguardia del trattamento di favore è dirimente e vale a cristallizzare l’assetto normativo pregresso.

Nella valutazione a più ampio raggio che questa Corte è chiamata a compiere, si deve osservare che le innovazioni introdotte dal legislatore regionale non minano l’adeguatezza e la proporzionalità della tutela previdenziale, da vagliare piuttosto secondo un’ottica «globale e complessiva, che non si esaurisca nella parziale considerazione delle singole componenti», in ragione della «molteplicità di variabili sottese» al bilanciamento attuato di volta in volta dal legislatore (sentenza n. 259 del 2017, punto 3.1. del Considerato in diritto).

Le disposizioni censurate non sacrificano dunque il nucleo intangibile dei diritti tutelati dagli artt. 36 e 38 Cost.

Le parti ricorrenti nei giudizi a quibus già fruiscono, in riferimento all’indennità di funzione dirigenziale, della tutela che accorda il sistema della previdenza generale, gestito dapprima dall’INPDAP e ora dall’INPS.

La proporzionalità e l’adeguatezza della tutela previdenziale, ora salvaguardate nel contesto della previdenza generale, non impongono di estendere indefinitamente – nella forma di un assegno differenziale – il godimento di un trattamento favorevole, ancorato a un diverso contesto normativo, che non computava in alcun modo l’indennità di funzione dirigenziale nella determinazione del trattamento di quiescenza, e non proporzionato rispetto alle provviste contributive effettivamente versate.

L’esigenza di ripristinare criteri di equità e di ragionevolezza e di rimuovere le sperequazioni e le incongruenze, insite in un trattamento di favore, è da ritenersi preponderante rispetto alla tutela dell’affidamento, addotta dalla Corte rimettente a sostegno delle censure (sentenza n. 108 del 2019).

Non è persuasivo, pertanto, il riferimento al carattere definitivo e non transitorio del sacrificio imposto, che questa Corte ha richiamato nello scrutinio di misure destinate a protrarsi per un tempo indefinito e a comprimere il nucleo essenziale dei diritti coinvolti (sentenze n. 178 del 2015 e n. 70 del 2015 e, da ultimo, sentenza n. 159 del 2019, punto 9. del Considerato in diritto). Nella fattispecie oggi all’esame di questa Corte, non si ravvisa un sacrificio intollerabile dei diritti fondamentali connessi al rapporto previdenziale, in quanto la tutela dei dirigenti pensionati, con riguardo alla singola voce dell’indennità di funzione, è assicurata in termini coerenti con la disciplina della previdenza pubblica.

Né serve richiamare l’argomento dell’infruttuosità della contribuzione versata. I dirigenti regionali hanno continuato a godere di un trattamento aggiuntivo fino al 1° settembre 2014, pur avendo versato alla Regione i contributi solo fino al 30 settembre 1990.

Successivamente – secondo la ricostruzione offerta dalla Regione e non contestata dagli appellanti nei giudizi a quibus – la Regione ha cessato di trattenere i contributi, pur continuando a corrispondere il trattamento differenziale.

Dopo il 30 settembre 1990, i contributi, versati alla gestione dell’INPDAP prima e poi dell’INPS, hanno comunque comportato il riconoscimento di una adeguata tutela previdenziale in rapporto all’indennità di funzione.

Pertanto, non vi è contrasto alcuno con gli artt. 36 e 38 Cost.

6.– Dalle considerazioni svolte, discende la non fondatezza di tutte le questioni sollevate dalla Corte d’appello di Trieste.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, commi 3 e 5, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 4 agosto 2014, n. 15 (Assestamento del bilancio 2014 e del bilancio pluriennale per gli anni 2014-2016 ai sensi dell’articolo 34 della legge regionale 21/2007), sollevate dalla Corte d’appello di Trieste, in riferimento agli artt. 3, 36, 38 e 53 della Costituzione, con le ordinanze indicate in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2019.

F.to:

Giorgio LATTANZI, Presidente

Silvana SCIARRA, Redattore

Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 21 novembre 2019.