SENTENZA N. 56
ANNO 2018
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Giorgio LATTANZI
Presidente
- Aldo CAROSI Giudice
- Marta CARTABIA ”
- Mario Rosario MORELLI
”
- Giancarlo CORAGGIO ”
- Giuliano AMATO ”
- Silvana SCIARRA ”
- Daria de
PRETIS ”
- Nicolò ZANON ”
- Augusto Antonio BARBERA ”
- Giulio PROSPERETTI ”
- Giovanni AMOROSO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 580, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», promosso
dalla Regione Campania con ricorso
notificato il 27 febbraio - 4 marzo 2015, depositato in cancelleria il 4 marzo
2015 ed iscritto al n. 32 del registro ricorsi 2015.
Visto
l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 23 gennaio 2018 il Giudice relatore Aldo Carosi;
uditi l’avvocato
Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Campania e l’avvocato dello Stato
Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1.‒
Con ricorso spedito per la notificazione il 27 febbraio 2015 e depositato il
successivo 4 marzo (reg. ric. n. 32 del 2015), la Regione Campania ha promosso,
tra le altre, questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 580,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», in
riferimento agli artt.
5, 118 e 120 della Costituzione.
La
ricorrente premette che il precedente comma 579 del medesimo articolo prevede
che le Regioni e le Province autonome provvedano alla costituzione dei nuovi
organi degli Istituti zooprofilattici sperimentali (d’ora in avanti: Istituti)
entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore delle leggi
regionali di riordino degli stessi, adottate in applicazione dell’art. 10,
comma 1, del decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli
enti vigilati dal Ministero della salute, a norma dell’articolo 2 della legge 4
novembre 2010, n. 183).
Il
denunciato comma 580 stabilisce poi che, in caso di mancato rispetto del
termine indicato, il Ministro della salute provveda alla nomina di un commissario.
La
Regione Campania ritiene che la sostituzione del Ministro della salute alle
diverse amministrazioni titolari del potere di nomina dei nuovi organi leda il
principio di leale collaborazione sancito dagli artt. 5 e 120 Cost.
Il
ricorso al potere sostitutivo di cui all’art. 120, secondo comma, Cost., rappresenterebbe, difatti, uno «strumento
eccezionale di intervento che presuppone una voluta inerzia degli enti titolari
dei poteri non attuati».
Sarebbero,
pertanto, violati gli artt. 118 e 120 Cost., in base
ai quali la coesistenza di vari livelli di governo sul territorio comporta la
necessità di individuare forme di collaborazione e di concertazione, al fine di
evitare l’insorgenza di conflitti sul piano amministrativo.
Nel
vigente ordinamento, difatti, la Regione inadempiente non perderebbe la
competenza a disciplinare la materia di propria spettanza, né prima, ancorché
il termine per provvedere sia scaduto, né dopo l’effettivo esercizio del potere
sostitutivo. Detto esercizio è volto a favorire l’applicazione della legge da
parte del soggetto ordinariamente competente e, pertanto, gli atti emanati
nell’esercizio di detto potere assumono necessariamente un carattere cedevole.
2.−
Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha concluso per la non
fondatezza del ricorso.
In
particolare, per quanto riguarda l’art. 1, comma 580, della legge in esame, il
Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta che la norma è stata
condivisa tra Stato e Regioni nel Patto della salute 2014-2016 (art. 18) sul
quale è stata raggiunta l’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni nella
seduta del 10 luglio 2014.
Peraltro,
il d.lgs. n. 106 del 2012, agli artt. da 9 a 16, ha previsto il riordino degli
Istituti, apportando modifiche prevalentemente di natura ordinamentale,
concernenti gli organi istituzionali, e individuando, all’art. 10, comma 1, i
principi fondamentali della materia. In attuazione di tali prescrizioni, le
Regioni provvedono a un riordino degli Istituti finalizzato a conformarne
l’assetto e il funzionamento a criteri di maggiore efficienza gestionale, di
semplificazione e di snellimento.
L’art.
12 del d.lgs. n. 106 del 2012 dispone, inoltre, che entro novanta giorni dalla
data di entrata in vigore delle leggi regionali di adeguamento alla normativa
statale di riordino, gli organi preposti provvedono alla revisione dello
statuto dell’ente e del regolamento per l’ordinamento interno dei servizi e
relative dotazioni organiche.
Il
successivo art. 16, infine, prevede l’abrogazione, una volta emanati i citati
provvedimenti di riorganizzazione (statuti e regolamenti), delle disposizioni
del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270, recante «Riordinamento degli
istituti zooprofilattici sperimentali, a norma dell’art. 1, comma 1, lettera
h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421», incompatibili con la disciplina
dettata dal d.lgs. n. 106 del 2012. Tra dette disposizioni ricadono quelle
concernenti gli organi istituzionali degli Istituti, dei quali la nuova
normativa modifica requisiti, modalità di nomina, composizione e durata in
carica.
Pertanto,
fino all’adozione delle disposizioni recanti la disciplina di attuazione, ivi
comprese quelle riferibili al funzionamento e all’organizzazione degli organi
istituzionali, resta in vigore la pregressa normativa di cui al d.lgs. n. 270
del 1993. Ne conseguirebbe la preclusione della possibilità di procedere alla
costituzione dei nuovi organi dell’Istituto ai sensi del d.lgs. n. l06 del
2012, nonché il protrarsi della permanenza in carica degli organi operanti alla
data di entrata in vigore del decreto di riorganizzazione, fino
all’insediamento dei nuovi organi istituzionali, secondo quanto dispone l’art.
15 del d.lgs. n. 106 del 2012.
La
ratio della disposizione da ultimo citata sarebbe quella di garantire la
continuità del funzionamento degli Istituti in questione, nelle more
dell’adozione dei provvedimenti attuativi delle nuove norme di riordino.
In
ragione di quanto detto, la legge n. 190 del 2014 all’art. 1, commi da 576 a
581, avrebbe recepito quanto previsto dall’art. 18 del Patto per la salute per
il triennio 2014-2016 («Intesa, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano concernente il nuovo Patto per la salute per gli anni
2014-2016», sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 10 luglio
2014), il quale, al fine di garantire l’effettiva e completa attuazione della riforma
del 2012 su tutto il territorio nazionale, ha previsto l’attribuzione al
Ministro della salute del potere di nomina di un commissario, in sostituzione
dell’organo di amministrazione e gestione dell’ente, nel caso in cui le Regioni
e le Province autonome non provvedano, entro tre mesi dalla data di entrata in
vigore della legge medesima, a emanare le leggi regionali di adeguamento alla
normativa statale di riorganizzazione.
Al
fine di non precludere l’esercizio delle competenze regionali, l’operatività
dell’organo di nomina ministeriale è limitata al periodo di inattività delle
Regioni, dal momento che, in base «all’art. 1, comma 577 [recte:
578]», della legge n. 190 del 2014, il commissario svolge le funzioni di
amministrazione e gestione dell’ente esclusivamente nelle more dell’emanazione
dei predetti provvedimenti regionali.
Nel
perseguimento delle medesime finalità, connesse all’esigenza di assicurare
l’effettiva attuazione della normativa di riordino, i commi 579 e 580 del
citato art. l disciplinano l’ipotesi in cui le Regioni, emanate le disposizioni
di adeguamento, non portino a compimento i procedimenti di costituzione dei
nuovi organi istituzionali.
In
tali casi, decorso inutilmente il termine di sei mesi dall’entrata in vigore
delle leggi regionali di attuazione, il Ministro della salute può procedere, in
relazione all’Istituto coinvolto, alla nomina di un commissario, investito
della titolarità dell’organo vacante limitatamente al periodo di vacanza.
Le
disposizioni richiamate, pertanto, rientrerebbero nella competenza legislativa
dello Stato in merito all’istituzione di una gestione commissariale che, in
caso di inerzia regionale, garantisca l’effettivo passaggio al riassetto
istituzionale e consenta il superamento delle criticità connesse alla
possibilità di una proroga indeterminata per gli organi attualmente in carica.
Il
Presidente del Consiglio dei ministri ha quindi concluso per la non fondatezza
della questione promossa.
1.‒
La Regione Campania ha promosso, tra le altre, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 580, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2015)», in riferimento agli artt. 5, 118 e 120
della Costituzione.
Secondo
la ricorrente, la disposizione impugnata, la quale prevede che, in caso di
mancato rispetto del termine di sei mesi stabilito per la costituzione dei
nuovi organi degli Istituti zooprofilattici sperimentali (d’ora in avanti:
Istituti), il Ministro della salute provvede alla nomina di un commissario,
violerebbe il principio di leale collaborazione sancito dagli artt. 5, 118 e
120 Cost., in quanto «la coesistenza di vari livelli
di governo sul territorio comporta la necessità di individuare forme di
collaborazione e di concertazione, al fine di evitare l’insorgenza di conflitti
sul piano amministrativo».
L’esercizio
del potere sostituivo da parte dello Stato dovrebbe compiersi secondo procedure
che garantiscano i principi di sussidiarietà e di leale collaborazione in
quanto «rivolto a favorire l’applicazione della legge da parte del soggetto
ordinariamente competente»: donde, peraltro, il carattere cedevole degli atti
sostitutivi.
2.‒
Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, il quale ha concluso per la non
fondatezza del ricorso.
Secondo
la difesa statale, la norma impugnata avrebbe recepito l’art. 18 del Patto per
la salute 2014-2016 («Intesa, ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano concernente il nuovo Patto per la salute per gli anni
2014-2016», sancita dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 10 luglio
2014).
Al
fine di soddisfare l’esigenza di assicurare l’effettiva attuazione della
normativa di riordino, i commi 579 e 580 dell’art. 1 della legge n. 190 del
2014 disciplinerebbero l’ipotesi in cui le Regioni, emanate le previste
disposizioni di adeguamento, non portino a compimento i procedimenti di
costituzione dei nuovi organi istituzionali.
In
tali casi, decorso inutilmente il termine di sei mesi dall’entrata in vigore
delle leggi regionali di attuazione, il Ministro della salute può procedere, in
relazione all’Istituto coinvolto, alla nomina di un commissario, investito
della titolarità dell’organo limitatamente al periodo di vacanza.
Le
disposizioni richiamate, per quanto esposto, rientrerebbero nella competenza
legislativa dello Stato in merito all’istituzione di una gestione commissariale
che, in caso di inerzia regionale, garantisca l’effettivo passaggio al
riassetto istituzionale e consenta il superamento delle criticità connesse alla
possibilità di una proroga indeterminata per gli organi attualmente in carica.
3.‒
Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre disposizioni contenute
nella legge n. 190 del 2014, viene qui in esame la questione di legittimità
costituzionale relativa al citato art.1, comma 580.
3.1.‒
La questione non è fondata.
Il
decreto legislativo 28 giugno 2012, n. 106 (Riorganizzazione degli enti
vigilati dal Ministero della salute, a norma dell’articolo 2 della legge 4
novembre 2010, n. 183), ha, per quanto di particolare interesse in questa sede,
provveduto alla riorganizzazione degli Istituti zooprofilattici sperimentali.
Obiettivo
principale dell’intervento è la semplificazione e lo snellimento
dell’organizzazione di tali enti al fine di assicurare una maggiore efficienza,
efficacia ed economicità dell’attività degli stessi, nonché un contenimento
della spesa pubblica (art. 10).
In
particolare, il riassetto è stato compiuto prevedendo: a) la riorganizzazione
degli Istituti, fermo restando il riconosciuto valore strategico, sia
attraverso una riduzione dei componenti degli organi, sia attraverso una
razionalizzazione e ottimizzazione, demandata alla competenza regionale, dei
centri di costo, delle strutture e degli uffici di livello dirigenziale
generale; b) l’individuazione di una specifica professionalità dei componenti
del consiglio di amministrazione e del direttore generale, con la previsione
per quest’ultimo della disciplina del relativo rapporto di lavoro; c)
l’esplicita previsione di forme di vigilanza e controllo da parte del Ministero
della salute e delle Regioni e Province autonome; d) l’istituzione, senza nuovi
o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, di un Comitato di supporto
strategico presso il Ministero dalla salute con il fine di garantire il
potenziamento dell’azione degli Istituti attraverso il sostegno di strategie
nazionali di sanità pubblica veterinaria e sicurezza alimentare.
Venendo
a quanto di specifico interesse, con l’art. 11 si è coerentemente proceduto a
una riduzione dei componenti degli organi degli Istituti e alla specifica
indicazione della professionalità del direttore generale e dei componenti del
consiglio di amministrazione.
Al
fine di dare continuità all’esercizio delle funzioni degli organi ma, al
contempo, garantire la sostituzione di essi secondo i nuovi criteri, l’art. 15
del d.lgs. n. 106 del 2012 dispone che gli organi degli Istituti in carica alla
data di entrata in vigore del decreto siano prorogati sino all’insediamento dei
nuovi.
Peraltro,
in caso di mancata sostituzione degli organi, è previsto l’esercizio di un
potere sostitutivo statale con le modalità di cui all’art. 8 della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e dell’art. 19 del
decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123 (Riforma dei controlli di regolarità
amministrativa e contabile e potenziamento dell’attività di analisi e
valutazione della spesa, a norma dell’articolo 49 della legge 31 dicembre 2009,
n. 196).
3.2.‒
In questo quadro si colloca la disposizione oggetto del giudizio, in base alla
quale, decorso il termine di sei mesi dall’adozione delle leggi regionali
attuative del riordino, la mancata costituzione dei nuovi organi consente al
Ministro della salute di provvedere alla nomina del commissario dell’Istituto,
che svolge le funzioni del consiglio di amministrazione e del direttore
generale, previste dall’art. 11, commi 2 e 5, del d.lgs. n. 106 del 2012.
Secondo
la ricorrente, la disposizione sarebbe lesiva del principio di leale
collaborazione, come sancito dagli artt. 5, 118 e 120 Cost.,
in quanto non prevede adeguate forme di coinvolgimento della Regione
interessata, tali da consentirle di evitare la sostituzione attraverso
l’autonomo adempimento e di interloquire nello stesso procedimento.
Questa
Corte, anche successivamente alla modificazione del Titolo V della Costituzione
a opera della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), ha ricondotto la disciplina degli
Istituti zooprofilattici sperimentali alle materie di potestà legislativa
concorrente relative alla «tutela della salute» e alla «ricerca scientifica»
affermando che essi «vengono ad operare non solo nel campo della tutela
dell’igiene e sanità, ma anche della ricerca sperimentale scientifica» (sentenza n. 122 del
2011).
Con
riguardo all’esercizio del potere sostitutivo statale nell’ambito delle
suddette materie, si è già ripetutamente affermato che l’art. 8 della legge n.
131 del 2003 non deve necessariamente applicarsi a ogni ipotesi di potere
sostitutivo previsto dalla legge ove quest’ultima ne disciplini espressamente
in maniera diversa l’esercizio (sentenze n. 254 del 2009
e n. 240 del
2004). Il modello procedurale indicato nell’art. 8 della legge n. 131 del
2003 non esaurisce, difatti, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi
e lascia impregiudicata la possibilità che il legislatore, con normativa di
settore, disciplini altri tipi di intervento sostitutivo (sentenze n. 250 e n. 249 del 2009
e n. 43 del 2004).
In
questo ambito si colloca la disposizione impugnata, che regola, con normativa
di settore, i poteri sostitutivi, in sede di prima applicazione delle leggi
regionali di riordino, in caso di inerzia nella nomina dei nuovi organi degli
Istituti nell’ambito della loro riorganizzazione.
Anche
in tali casi, secondo il costante orientamento di questa Corte, il legislatore
statale è tenuto a rispettare i principi desumibili dall’art. 120 Cost., al quale l’art. 8 della legge n. 131 del 2003 ha
inteso dare attuazione, pur rimanendo libero di articolarli in forme diverse.
In particolare, come da ultimo affermato nella sentenza n. 171 del
2015, i poteri sostitutivi: a) devono essere previsti e disciplinati dalla
legge, che ne deve definire i presupposti sostanziali e procedurali, in
ossequio al principio di legalità; b) devono essere attivati solo in caso di
accertata inerzia della Regione o dell’ente locale sostituito; c) devono
riguardare solo atti o attività privi di discrezionalità nell’an,
la cui obbligatorietà sia il riflesso degli interessi unitari alla cui
salvaguardia provvede l’intervento sostitutivo; d) devono essere affidati a
organi di Governo; e) devono rispettare il principio di leale collaborazione
all’interno di un procedimento nel quale l’ente sostituito possa far valere le
proprie ragioni; f) devono conformarsi al principio di sussidiarietà (sentenza n. 171 del
2015, che richiama le sentenze n. 227, n. 173, n. 172 e n. 43 del 2004).
La
disposizione impugnata, letta congiuntamente all’art. 15 del d.lgs. n. 106 del
2012, risulta rispettosa dei detti principi.
Il
menzionato art. 15 richiama, difatti, espressamente l’applicazione dell’art. 8
della legge n. 131 del 2003 in caso di mancata costituzione degli organi in
questione. La disciplina impugnata opera poi in un rapporto di specialità
rispetto all’art. 15, in quanto demanda il potere sostitutivo al Ministro della
salute in sede di prima applicazione delle leggi regionali di riordino.
Peraltro, in sostanza, – anche a prescindere dal fatto che il contenuto della
disposizione impugnata è stato condiviso tra Stato e Regioni nel Patto per la
salute 2014-2016 (art. 18), sul quale è stata raggiunta l’intesa in sede di
Conferenza Stato-Regioni ‒ essa rimane pur sempre rispettosa delle
istanze partecipative delle Regioni.
Occorre
sottolineare in proposito come il potere sostitutivo attribuito al Ministro
della salute faccia seguito a un ritardo già biennale rispetto all’attuazione
della riforma degli Istituti e, per di più, a seguito di apposita
sollecitazione in Conferenza.
Esso
si colloca a un livello di ingerenza essenziale e del tutto proporzionato al
presupposto e alla misura con cui tale potere può essere esercitato, cioè
all’esistenza di un ritardo ragguardevole (sei mesi) nell’applicazione di una
riforma già conclusa – che, in quanto tale, dovrebbe comportare un’attuazione
quasi automatica nella determinazione dei nuovi organi di gestione – e alla
limitazione del potere sostitutivo al periodo intercorrente tra la sua
attivazione e il subentro della Regione nel nuovo ordinamento dalla stessa
definito.
Si
tratta, a ben vedere, di una modalità normativa adeguata al prioritario
obiettivo di assicurare l’avvio del nuovo regime, evitando che il ritardo della
Regione possa perpetuare il precedente o – addirittura – creare una fase di
stallo operativo.
In
tal modo non vengono a essere conculcate le prerogative regionali, che saranno
automaticamente riassunte dopo la doverosa attuazione del nuovo regime. E – quanto
alla fase concertativa – è evidente che l’arco temporale di un semestre per
adempimenti meramente esecutivi del nuovo ordinamento regionale già definito
risulta assolutamente congruo per assicurare, come richiesto dalla ricorrente,
un previo adeguato e collaborativo contraddittorio, «rivolto a favorire
l’applicazione della legge da parte del soggetto ordinariamente competente»,
tra il Ministero e la Regione, al fine di prevenire l’esito sostitutivo. Ciò
anche alla luce del fatto che il tempestivo e corretto funzionamento degli
Istituti riguarda l’erogazione di prestazioni sanitarie indefettibili.
In
definitiva, l’esercizio del potere sostitutivo statale ‒ demandato dalla
norma impugnata al Ministro della salute in sede di prima applicazione delle
leggi regionali di riordino nel caso di inerzia della Regione nella
costituzione dei nuovi organi degli Istituti zooprofilattici sperimentali – non
appare in contrasto con i parametri evocati dalla ricorrente, donde la non
fondatezza della questione promossa.
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata
a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità
costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 580,
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)»,
promossa, in riferimento agli artt. 5, 118 e 120 della Costituzione, dalla
Regione Campania, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 23 gennaio 2018.
F.to:
Giorgio
LATTANZI, Presidente
Aldo
CAROSI, Redattore
Roberto
MILANA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 9 marzo 2018.