SENTENZA N. 95
ANNO 2013
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco GALLO Presidente
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito della nota del Ministero dell’economia e delle finanze del 18 giugno 2012 n. 0049695 (Anno finanziario 2012. Devoluzione alla Regione Sardegna di quote di tributi erariali riscossi sul territorio regionale, ai sensi della legge n. 122/83 e della legge n. 296/06 – Saldo anno 2011 – IVA sui consumi finali), promosso dalla Regione autonoma della Sardegna con ricorso notificato il 16 agosto 2012, depositato in cancelleria il 31 agosto 2012 ed iscritto al n. 9 del registro conflitti tra enti 2012.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 23 aprile 2013 il Giudice relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato Massimo Luciani per la Regione autonoma della Sardegna e l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso, notificato al Presidente del Consiglio dei ministri il 16 agosto 2012, e depositato il successivo 31 agosto nella cancelleria di questa Corte, iscritto al reg. conflitti n. 9 del 2012, la Regione Sardegna ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla Nota del Ministero dell’economia e delle Finanze prot. n. 0049695 del 18 giugno 2012, per violazione degli artt. 3, 7, 8 e 54 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 3, 5, 117 e 119 della Costituzione, nonché del principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 della Costituzione.
1.1.– In punto di fatto, la ricorrente richiama il problema della corretta e integrale esecuzione dell’art. 8 dello statuto regionale, ricordando che, in considerazione della palese insufficienza del quadro finanziario delle entrate regionali, si è addivenuti nel tempo a modificarne per due volte il testo.
Una prima volta mediante l’art. 1 della legge 13 aprile 1983, n. 122 (Norme per il coordinamento della finanza della regione Sardegna con la riforma tributaria e finanziamento del decreto del Presidente della Repubblica 7 giugno 1979, n. 259, e del decreto del Presidente della Repubblica 19 giugno 1979, n. 348; e disposizioni in materia finanziaria per la regione Friuli-Venezia Giulia) e, una seconda, con l’art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, legge finanziaria 2007). Attraverso questa seconda modifica si è previsto un articolato sistema basato sia sulla compartecipazione a tutte le entrate erariali, dirette o indirette, comunque denominate, sia su una quota fissa di compartecipazione all’IVA maturata dalla Regione. L’art. 1, commi 836 e 837, della legge n. 296 del 2006 ha, inoltre, attribuito alla Regione funzioni in materia di sanità e trasporto, a dimostrazione, secondo la ricorrente, di una precisa connessione fra nuove funzioni, nuove entrate e nuove spese.
Nonostante la previsione in base alla quale la compartecipazione della Regione Sardegna al gettito erariale sarebbe entrata a regime partire dall’anno 2010 – mentre per il triennio 2007-2009, in base all’art. 1, comma 838, della legge n. 296 del 2006, si prevedeva un incremento immediato e differentemente modulato delle entrate regionali – la difesa regionale ha evidenziato che lo Stato non risulta avervi dato esecuzione, mentre avrebbe proceduto all’accreditamento dei cespiti relativi alle quote di compartecipazione alle entrate relative alle previsioni di cui alle lettere b), c), e), g), h), e l) dell’art. 8, comma 1, dello statuto, già previste prima della modifica legislativa ad opera della legge n. 296 del 2006.
1.2.– La ricorrente ricorda che, a fronte dell’inerzia statale, il 31 maggio 2012 la Regione ha notificato al Presidente del Consiglio dei ministri, al Ministro dell’economia e delle finanze e alla Ragioneria generale dello Stato un atto di diffida con il quale si intimava a voler provvedere al riconoscimento delle maggiori entrate e all’attribuzione, entro e non oltre il termine di trenta giorni dal ricevimento della diffida, delle somme dovute per un ammontare complessivo pari a 1.459.545.588,80 euro. Il termine indicato nella diffida è spirato senza che l’Amministrazione statale fornisse alcun riscontro.
1.3.– La difesa regionale riconosce che il 21 giugno 2012 è pervenuta alla Regione Sardegna la Nota del Ministero dell’economia e delle Finanze prot. n. 0049695 del 18 giugno 2012 con la quale si comunicava l’ordine di pagare, a favore del Presidente della Regione, il gettito relativo all’IVA percetta per l’anno 2011. La ricorrente precisa, tuttavia, che rimane ancora in attesa dell’integrale esecuzione delle previsioni dell’art. 8 dello statuto regionale, come novellato dall’art. 1, comma 834, della legge n. 296 del 2006.
Alla luce del silenzio serbato dallo Stato in ordine alla diffida, del mancato chiarimento in ordine alla completa e specifica appostazione delle somme di debito nel bilancio dello Stato e della perdurante non esecuzione dell’art. 8 dello statuto regionale, la Regione ha deliberato la proposizione del presente conflitto di attribuzione.
1.4.– La ricorrente sostiene di avere diritto ad ottenere il versamento delle somme, già quantificate dalla Regione, ancorché, in alcuni casi, in modo ancora provvisorio. Tali somme, pari a 970.909.829,82 euro, vengono considerate, dalla difesa regionale, poste iscritte in bilancio all’attivo, in quanto derivanti da un concreto accertamento degli uffici preposti e non ancora riscosse.
1.5.– Secondo la Regione il mancato riconoscimento delle somme dovute ex lege costituisce una palese violazione dell’art. 8 dello statuto - il cui dettato non si presterebbe ad alcuna ambiguità - e, più in generale, della stessa autonomia finanziaria regionale (in proposito il ricorso richiama ampi stralci della Relazione sul rendiconto generale della Regione Sardegna per l’esercizio 2011, svolta all’udienza pubblica del 2 luglio 2012 dalle sezioni riunite della Corte dei conti per la Regione Sardegna). La ricorrente insiste nell’affermare che l’inerzia statale sia immediatamente lesiva dell’art. 8 dello statuto come proverebbe il fatto che tali somme, dovendo essere inserite nel bilancio regionale, generano cospicui residui attivi che rappresentano criticità del bilancio regionale non imputabili alla Regione. Del resto il principio fondamentale della contabilità pubblica, in base al quale gli esercizi finanziari si riferiscono all’anno solare, dimostrerebbe l’irreversibilità della lesione e la conseguente impossibilità di rimediare attraverso pagamenti statali in futuro.
1.6.– La mancata appostazione completa e specifica delle somme dovute in un capitolo apposito del bilancio dello Stato determinerebbe inequivocabilmente anche la violazione del principio di leale collaborazione. Tale principio, che la difesa regionale specifica essere radicato negli artt. 5 e 117 Cost., va letto in combinato disposto con gli artt. 3, 7, 8 e 54 dello statuto regionale. In tali disposizioni statutarie, rammenta la ricorrente, è affermata l’autonomia finanziaria regionale (art. 7), garantita dalla certezza delle entrate statutariamente previste (art. 8) e necessaria al corretto svolgimento delle funzioni conferite dallo statuto (art. 3) che costituiscono l’impalcatura su cui poggia l’autonomia speciale regionale. Infine l’art. 54 prevede un procedimento di revisione statutaria che risulterebbe posto nel nulla dagli atti e dai comportamenti statali censurati.
1.7.– La Nota impugnata e l’inerzia nel dare una compiuta attuazione all’art. 8 dello statuto regionale si porrebbero in conflitto diretto anche con il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., in connessione con gli artt. 7 e 8 dello statuto, in quanto non potrebbero essere considerate adeguate o congruenti rispetto a quella che dovrebbe essere la ratio degli atti e dei comportamenti statali nella gestione dei rapporti economico-finanziari con la Regione, ossia il finanziamento delle funzioni, svolte in aderenza alle previsioni statutarie e nel rispetto dell’autonomia regionale.
1.8.– Da ultimo, la difesa regionale sostiene che la violazione dell’autonomia finanziaria regionale, sempre in riferimento ai già citati artt. 3, 7, 8 e 54 dello statuto, deve essere lamentata anche con autonomo motivo, oltre che nella prospettiva del principio di leale collaborazione.
L’autonomia finanziaria è infatti lesa dall’inerzia statale. Il principio della necessaria corrispondenza tra le entrate e le spese regionali (ribadito, nell’interpretazione regionale, dalla sentenza n. 118 del 2012 di questa Corte) implicherebbe sia la necessità di copertura finanziaria, sia la piena autonomia della disposizione delle risorse spettanti alla Regione. Tale conclusione è confermata, secondo la ricorrente, dalla lettura combinata degli artt. 7 e 8, risultando evidente, da tale lettura, che la garanzia per la Regione di una finanza “propria”, da “coordinare” con quella statale, non avrebbe senso, se non fosse garantita alla Regione la disponibilità materiale delle risorse previste dallo statuto, preordinate all’effettivo esercizio delle capacità di spesa.
Il corretto svolgimento delle funzioni pubbliche e delle attribuzioni di autonomia della ricorrente, assicurati all’art. 3 dello statuto, sarebbero violati dalla lesione dell’autonomia finanziaria che è preordinata al loro stesso soddisfacimento, restando così priva di significato l’attribuzione alla Regione di numerose funzioni statutarie. Invero la difesa regionale sostiene il principio del finanziamento integrale delle funzioni che comporterebbe, da un lato, che le risorse garantite alle Regioni siano tali da finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite e, dall’altro, che l’esercizio delle funzioni regionali non possa essere condizionato da vincoli eterodeterminati alla capacità di spesa.
La ricorrente ribadisce dunque che, in una con le norme statutarie già indicate, risultano violati anche gli artt. 3, 5, 117 e 119 Cost. (quest’ultimo invocato in ragione dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) in quanto essi assicurano alla Regione la titolarità di un’autonomia costituzionalmente garantita che deve però poter essere esercitata contando su adeguate risorse finanziarie e nel rispetto dei principi di ragionevolezza e leale collaborazione.
1.9.– Quanto all’ammissibilità del conflitto, la ricorrente sostiene che si sia già verificata una menomazione diretta e immediata delle attribuzioni regionali; che l’interesse a ricorrere è attuale, poiché l’inadempimento statale è risalente, costante e ancora in atto, con pregiudizio delle funzioni regionali; che la volontà statale di sottrarsi alla forza prescrittiva dell’art. 8 dello statuto risulta da fatti inequivoci, non ultimo l’aver proceduto all’accreditamento delle somme dovute per le voci non toccate dalla novellazione dello statuto stesso ad opera della legge n. 296 del 2006.
1.10.– In definitiva, la Regione Sardegna chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spettava allo Stato, e per esso alla Ragioneria Generale dello Stato, «adottare la Nota del Ministero dell’economia e delle Finanze prot. n. 0049695 del 18 giugno 2012 con la quale lo Stato ha versato alla Regione il solo gettito relativo all’IVA percetta per l’anno 2011 e non tutte le somme dovute, restando invece inerte in ordine alle reiterate richieste, avanzate dalla Regione Sardegna di versamento delle ulteriori quote di compartecipazione ai tributi erariali e mantenendo il silenzio sulla diffida ad adempiere notificata dalla Regione Sardegna in data 31 maggio 2012». Di conseguenza, la ricorrente chiede l’annullamento degli atti e dei comportamenti censurati, accertando l’obbligo dello Stato di provvedere come disposto dall’art. 8 dello statuto della Regione Sardegna, versando alla Regione la somma di 970.909.829,82 euro.
2.– Con atto depositato il 24 settembre 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio chiedendo che le censure proposte con il ricorso siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.
2.1.– In via pregiudiziale, il resistente ritiene che il ricorso sia inammissibile, in quanto promosso in assenza di ogni idoneo presupposto. Con il ricorso, infatti, la ricorrente lamenta la mancata corresponsione di somme che ritiene dovute: l’oggetto dello stesso non sarebbe una vindicatio potestatis, ma una vindicatio rerum, come tale estranea al giudizio della Corte costituzionale.
In particolare, la difesa statale rileva come l’utilizzo del ricorso per conflitto di attribuzioni per lamentare un comportamento omissivo dello Stato nell’attribuzione delle compartecipazioni statutarie e per rivendicarne la devoluzione sia improprio, poiché non sarebbe configurabile un’invasione, o comunque una lesione, statale di una sfera di competenze riservata alla Regione. La Nota impugnata costituirebbe un occasionale pretesto per poter adire la Corte costituzionale al fine unico di richiedere, in una sede non idonea, l’adempimento di un preteso credito. Del resto, la Nota impugnata evidenzierebbe testualmente la volontà di dare attuazione, sebbene parziale, alla legge che ha novellato l’art. 8 dello statuto. Di conseguenza l’inadempimento parziale darebbe luogo ad una responsabilità ex lege, rispetto alla quale gli strumenti di tutela andrebbero ricercati nel diritto comune.
Analoghe considerazioni concernono l’impugnazione dell’inerzia statale, vale a dire il silenzio di fronte all’atto di diffida del 31 maggio 2012, anch’esso, secondo il resistente, strumentale all’attivazione del rimedio de quo. La difesa statale ricorda che, in base alla giurisprudenza costituzionale, non possono essere mutuati nel processo costituzionale, tantomeno nel conflitto di attribuzione, i meccanismi tipici del processo amministrativo introdotti dall’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). Ne consegue che tale inerzia sarebbe da considerare un mero comportamento omissivo, privo di attitudine lesiva delle competenze regionali e, pertanto, estraneo all’ambito di cognizione del conflitto di attribuzioni.
2.2.– Nel merito, il ricorso sarebbe comunque privo di fondamento.
Al riguardo, il resistente osserva che l’art. 1, comma 834, della legge n. 296 del 2006, nel ridefinire il regime delle entrate regionali, assicurando un maggior gettito a partire dal 2010 e prevedendo una copertura finanziaria valida solo per il triennio 2007-2009, avrebbe rinviato, nella sostanza, per le annualità successive a scelte finanziarie rimesse a future determinazioni.
La Nota impugnata, e ciò rileva anche ai fini del rispetto del principio della leale collaborazione, costituendo un’esecuzione, per quanto parziale, della prestazione richiesta allo Stato, non solo non lederebbe alcuna competenza regionale, né costituirebbe di per sé espressione di una inerzia, ma produrrebbe, al contrario, diretti effetti favorevoli nella sfera della ricorrente, destinataria del pagamento oggetto della Nota stessa.
La difesa statale ricorda che, a causa del contesto economico finanziario emergenziale, si è proposto alla Regione – in seno alla Commissione paritetica per la Regione Sardegna, al “Tavolo tecnico per l’autonomia finanziaria e lo sviluppo industriale e infrastrutturale della Regione Sardegna” e al Tavolo di confronto tra Governo e Regioni a statuto speciale, istituito con d.P.C.m. 6 agosto 2009, in attuazione dell’art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), – di valutare la possibilità di una rinunzia ad una parte del credito a titolo di concorso agli obiettivi di risanamento del debito pubblico, negoziandone le modalità secondo ipotesi e modelli già adottati per altre autonomie speciali. Il resistente, peraltro, fa notare che la quantificazione del credito verso lo Stato definito dalla Regione non sembra tener in conto l’ulteriore contributo al risanamento del debito pubblico, imposto dall’art. 16, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 che è accantonato a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali.
In conclusione, la difesa statale sottolinea che l’erogazione delle somme dovute alla Regione Sardegna a titolo di compartecipazione al gettito delle entrate tributarie è condizionata dall’esigenza di centrare gli obiettivi di finanza pubblica concertati a livello europeo, in esecuzione di misure normative straordinarie ed emergenziali. Pertanto i sacrifici, che all’esito del confronto ricadranno sulla ricorrente, debbono essere inquadrati nel coordinamento finanziario e nei vincoli di politiche di bilancio connessi ad obiettivi nazionali e comunitari, che si traduce inevitabilmente in limitazioni indirette all’autonomia di spesa della ricorrente, anche in via transitoria, in nome del superiore interesse del riequilibrio della finanza pubblica, perseguito dal legislatore statale.
3.– In prossimità dell’udienza, la Regione Sardegna ha depositato una memoria con la quale propone alcune argomentazioni supplementari in replica all’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri.
Per quanto riguarda l’ammissibilità del ricorso la ricorrente ricorda non solo che il conflitto è sempre azionabile per ottenere dallo Stato la corresponsione di somme dovute o indebitamente trattenute, ma anche che, nel caso di specie, non avrebbe agito solo per una mera vindicatio rei, né per l’adempimento di una obbligazione pecuniaria da parte dello Stato. La Nota impugnata infatti integrerebbe la patente violazione dell’art. 8 dello statuto, in quanto dimostrerebbe la reale volontà dello Stato di disapplicare la norma statutaria. In altri termini, sostiene la difesa regionale, la Nota impugnata, come pure il silenzio statale a seguito della diffida regionale, non sarebbero atti e comportamenti che regolano semplici rapporti patrimoniali tra due parti, ma riguarderebbero rapporti attinenti alla finanza pubblica, incidendo direttamente nella sfera di autonomia finanziaria della Regione Sardegna. Si ribadisce che, poiché non vi è bisogno di alcuna intermediazione legislativa per dare esecuzione all’art. 8 dello statuto e lo Stato si sarebbe volontariamente sottratto al dovere di corrispondere le somme dovute, in violazione dello statuto, il ricorso è da considerarsi ammissibile. La Regione Sardegna ammette che se è vero che l’Autorità giurisdizionale ordinaria potrebbe pronunciarsi per l’accertamento del debito, a più forte ragione, la Corte costituzionale è legittimata a dichiarare che lo Stato ha esorbitato dalle proprie attribuzioni, ledendo al contempo l’autonomia finanziaria regionale.
Quanto al merito, la ricorrente, in primo luogo, torna a ribadire che la mancata erogazione delle somme di cui si dibatte inficia l’espletamento delle funzioni regionali, come del resto aveva affermato la Ragioneria Generale dello Stato nell’agosto del 2005 riguardo al regime delle entrate regionali precedente alla modifica apportata dall’art. 1, comma 834, della legge n. 296 del 2006. In secondo luogo, la difesa regionale sostiene che il comportamento dello Stato non indica un mero ritardo o un errore nel coordinamento dei rapporti di finanza pubblica con la Regione Sardegna, ma un rifiuto a dare compiuta esecuzione all’art. 8 dello statuto. Del resto la difesa statale non contesta le somme indicate dalla ricorrente, invocando, in modo inconferente, il contesto economico finanziario emergenziale. In terzo luogo, la ricorrente ribadisce che, a più riprese, ha sollecitato un’interlocuzione istituzionale con lo Stato e che la diffida, notificata il 31 maggio 2012, è stata intimata dopo che era rimasta inevasa la richiesta, formulata il 16 maggio 2012, volta ad un confronto tecnico e politico con lo Stato. In quarto luogo, la difesa regionale ritiene inconferente anche l’affermazione della difesa dello Stato in base alla quale il credito vantato dalla ricorrente non sembra tener in conto l’ulteriore contributo al risanamento del debito pubblico, imposto dall’art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012 che è accantonato a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali. Infatti la Regione Sardegna ricorda che ha proposto ricorso (iscritto al reg. ricorsi n. 160 del 2012) in riferimento proprio all’art. 16, comma 3, del decreto-legge n. 95 del 2012, lamentando che detta disposizione, richiedendo un contributo alla finanza pubblica indeterminato nel tempo, esorbiterebbe dalla competenza legislativa statale concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica ex art. 117, comma 3, Cost. e, di conseguenza, violerebbe l’autonomia finanziaria della Regione. La ricorrente puntualizza a tal riguardo che gli oneri di finanza pubblica, sempre più utilizzati dal legislatore statale per reperire risorse economiche, in quanto “scontati” sulla quota di compartecipazione alle entrate erariali, aggravano la lesione dell’autonomia finanziaria della Regione. Lo Stato cioè, da un lato, risulterebbe inadempiente ai doveri cui si sarebbe autovincolato con la riforma dell’art. 8 dello statuto e, dall’altro, accamperebbe contestualmente nuove pretese da farsi valere proprio sul regime delle compartecipazioni. In particolare la Regione Sardegna, che ancora attende l’entrata a regime del nuovo art. 8 dello statuto, sarebbe posta in condizione deteriore rispetto alle altre autonomie regionali.
In conclusione, la ricorrente ricorda che il legislatore statale, nell’adottare disposizioni per l’assestamento del bilancio per l’anno finanziario 2012, con la legge 16 ottobre 2012, n. 182 (Disposizioni urgenti in materia di trattamento di fine servizio dei dipendenti pubblici), ha in sostanza operato gli aggiustamenti contabili utili, anche se non necessari, all’esecuzione del dettato dell’art. 8 dello statuto, dimostrando l’infondatezza dell’asserita impossibilità dell’Amministrazione erariale di reperire le risorse da devolvere alla Regione.
Considerato in diritto
1.– La Regione Sardegna, con ricorso depositato il 31 agosto 2012 (iscritto al reg. conflitti n. 9 del 2012), ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, affinché sia dichiarato che non spettava allo Stato, e per esso alla Ragioneria Generale dello Stato, «adottare la Nota del Ministero dell’economia e delle Finanze prot. n. 0049695 del 18 giugno 2012 con la quale lo Stato ha versato alla Regione il solo gettito relativo all’IVA percetta per l’anno 2011 e non tutte le somme dovute, restando invece inerte in ordine alle reiterate richieste, avanzate dalla Regione Sardegna di versamento delle ulteriori quote di compartecipazione ai tributi erariali e mantenendo il silenzio sulla diffida ad adempiere notificata dalla Regione Sardegna in data 31 maggio 2012».
La ricorrente ha chiesto che la Corte annulli gli atti censurati, accertando l’obbligo dello Stato di provvedere al versamento delle somme spettanti alla Regione a titolo di compartecipazione al gettito dei tributi erariali, ai sensi del citato art. 8 dello statuto di autonomia, che vengono quantificate in una somma pari 970.909.829,82 euro.
2.– Il conflitto su cui ci si pronuncia si inserisce nel contesto di un annoso contrasto tra la Regione Sardegna e lo Stato su cui la Corte è stata già più volte chiamata a pronunciarsi (a partire dalla sentenza n. 213 del 2008 e, anche recentemente, con le sentenze n. 99 e n. 118 del 2012).
2.1.– La causa del contenzioso è legata al ritardo nell’esecuzione del nuovo sistema di finanziamento della Regione Sardegna, previsto dall’art. l, commi 834-840, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), che ha modificato l’art. 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna).
Tale sistema prevede la compartecipazione della Regione a tutte le entrate erariali, dirette o indirette, comunque denominate, oltre a una quota fissa di compartecipazione all’IVA maturata dalla Regione, nonché l’attribuzione alla Regione di tutte le entrate che, sebbene relative a fattispecie tributarie maturate nell’ambito regionale, affluiscono, in attuazione di disposizioni legislative o per esigenze amministrative, ad uffici finanziari situati fuori del territorio della Regione.
È opportuno sottolineare che la stessa previsione legislativa che ha modificato l’art. 8 dello statuto regionale (art. l, comma 834, legge n. 296 del 2006) ha contestualmente legato ai maggiori proventi derivanti dalle nuove compartecipazioni l’imputazione al bilancio regionale della spesa sanitaria, delle spese relative al trasporto pubblico locale e alle misure di continuità territoriale (art. l, commi 836 e 837, legge n. 296 del 2006).
Il nuovo sistema è andato a regime progressivamente, divenendo stabile a partire dal 2010.
2.2.– Negli anni seguenti alla novella legislativa del 2006, le nuove previsioni hanno ricevuto puntuale attuazione sul versante delle spese, con la conseguenza che, a decorrere dalla scadenza del periodo transitorio (2009), gli oneri relativi alla sanità, al trasporto pubblico locale e alla continuità territoriale sono venuti a gravare sul bilancio della Regione Sardegna.
Sul fronte delle entrate, invece, lo Stato non ha trasferito alla Regione le risorse corrispondenti alle maggiori compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, così come previsto dall’art. 8 dello statuto, sostenendo che, per individuare esattamente l’ammontare dovuto, sarebbero occorse ulteriori norme attuative.
In seguito ad una lunga trattativa, una disciplina di dettaglio risulta essere stata concordata tra Stato e Regione Sardegna nell’anno 2011, ma lo schema di decreto legislativo che la contiene non è mai stato adottato.
3.– Dopo la proposizione del ricorso qui in discussione, il legislatore statale, nell’adottare disposizioni per l’assestamento del bilancio per l’anno finanziario 2012, con la legge 16 ottobre 2012, n. 182 (Disposizioni urgenti in materia di trattamento di fine servizio dei dipendenti pubblici), ha operato gli aggiustamenti contabili necessari all’esecuzione del dettato dell’art. 8 dello statuto Sardegna. In particolare il legislatore statale risulta aver destinato 1.383.000.000 euro al fine di «devolvere alla Regione il gettito delle entrate erariali ad essa spettanti in quota fissa e variabile».
3.1.– Alla luce dell’intervento legislativo richiamato, il conflitto avente ad oggetto la Nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze che ha trasferito, seppure in misura parziale, una quota delle somme effettivamente spettanti alla Regione, deve essere dichiarato inammissibile per inidoneità dell’atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionali della Regione.
3.2.– La Regione Sardegna non contesta l’ammontare dell’importo riguardante l’IVA percetta nel 2011 versato alla Regione in virtù della Nota impugnata. La ricorrente si duole, piuttosto, del significato che tale Nota avrebbe assunto alla luce del complessivo comportamento dello Stato.
In particolare due sarebbero gli aspetti rilevanti di tale comportamento. Anzitutto, la ricorrente lamenta l’inerzia statale e l’assenza di riscontri da parte dello Stato a fronte delle ripetute iniziative regionali, concretizzatesi, da ultimo, nell’atto di diffida del 31 maggio 2012, con il quale si intimava lo Stato a provvedere al riconoscimento delle maggiori entrate e all’attribuzione delle somme dovute per un ammontare complessivo pari a 1.459.545.588,80 euro. In secondo luogo, la Regione reputa significativa, ai fini dell’interpretazione della Nota impugnata, la mancanza, nel bilancio di previsione dello Stato per il 2012, di stanziamenti per la devoluzione alla Regione Sardegna del gettito di entrate erariali ad essa spettanti.
In questa prospettiva, la ricorrente ritiene che la Nota assuma il significato di un rifiuto da parte dello Stato di adempiere al dovere di versare le ulteriori compartecipazioni stabilite dallo Statuto.
3.3.– Questa interpretazione dell’atto impugnato non può essere condivisa.
La Nota non contiene alcun elemento da cui si possa evincere la volontà dello Stato di negare alla Regione le entrate dovute.
La valenza lesiva della Nota, in assenza di indizi significativi derivanti dal tenore testuale dell’atto, sarebbe desumibile, secondo la Regione, dal contesto e dai comportamenti complessivi dello Stato. Tuttavia è proprio il contesto, attentamente esaminato, che non consente di leggere l’atto impugnato come segno inequivocabile di un comportamento omissivo concludente, idoneo, in quanto tale, a negare le attribuzioni costituzionali della ricorrente (sentenza n. 276 del 2007).
In particolare, l’andamento della cd. vertenza entrate denota significativi sviluppi in senso favorevole alle richieste della Regione dopo che il legislatore statale, nell’adottare disposizioni per l’assestamento del bilancio per l’anno finanziario 2012, con la legge 16 ottobre 2012, n. 182, ha destinato 1.383.000.000 euro al fine di devolvere alla Regione il gettito delle entrate erariali ad essa spettanti in quota fissa e variabile.
Visto detto assestamento di bilancio, l’atto impugnato non può essere interpretato al pari di un’implicita negazione delle risorse dovute alla Regione.
Di qui, secondo un costante orientamento della giurisprudenza costituzionale, l’inammissibilità del ricorso per inidoneità dell’atto a ledere le competenze regionali (ex plurimis, sentenze n. 72 del 2012, n. 188 del 2008, n. 235 del 2007, n. 191 del 2007).
3.4.– Indubbiamente l’inerzia statale troppo a lungo ha fatto permanere uno stato di incertezza che determina conseguenze negative sulle finanze regionali, alle quali occorre tempestivamente porre rimedio, trasferendo, senza ulteriore indugio, le risorse determinate a norma dello statuto. Pur prendendo atto che, come afferma la ricorrente, che il ritardo accumulato sta determinando una emergenza finanziaria in Sardegna, non si può ritenere, tuttavia, che la Nota impugnata, con la quale si immette nella disponibilità della Regione una quota delle somme rivendicate, rappresenti un atto lesivo delle attribuzioni regionali.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione autonoma della Sardegna nei confronti dello Stato, in relazione alla Nota del Ministero dell’economia e delle Finanze prot. n. 0049695 del 18 giugno 2012, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 maggio 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 22 maggio 2013.