SENTENZA N.
202
ANNO 2012
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
LA CORTE
COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo
Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario
Rosario MORELLI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
di legittimità costituzionale dell’articolo 49, commi 3, lettera b), e 4 del decreto-legge 31 maggio 2010
n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122), promosso dalla Provincia
autonoma di Trento con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 6 ottobre 2010, ed iscritto al n. 105 del registro ricorsi 2010.
Visto l’atto di costituzione
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza
pubblica dell’8 maggio 2012 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;
udito l’avvocato
Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l’avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Con ricorso, depositato il 6 ottobre 2010, la Giunta della Provincia autonoma di Trento (previa deliberazione n. 2169 del 17 settembre 2010, adottata d’urgenza ai sensi dell’art. 54, numero 7), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige», e ratificata dal Consiglio provinciale di Trento con delibera n. 11 del 1° dicembre 2010) ha promosso questione di legittimità costituzionale in via principale di varie disposizioni del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ed in particolare dell’articolo 49, comma 3, lettera b), in riferimento agli articoli 8, 9 e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, all’articolo 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), al principio di leale collaborazione, nonché agli articoli 117, 118 e 120 della Costituzione, in combinato disposto con l’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
1.1.— La Provincia impugna l’articolo 49, comma 3, lettera b), nella parte in cui modifica l’art. 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), in specie il comma 3, in tema di «effetti del dissenso espresso nella conferenza di servizi». Detta norma, in specie, stabilisce che, in caso di dissenso espresso da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità in sede di conferenza di servizi, «la questione, in attuazione e nel rispetto del principio di leale collaborazione e dell’articolo 120 della Costituzione, è rimessa dall’amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro sessanta giorni, previa intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome interessate, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni regionali, ovvero previa intesa con la Regione e gli enti locali interessati, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali. Se l’intesa non è raggiunta nei successivi trenta giorni, la deliberazione del Consiglio dei ministri può essere comunque adottata. Se il motivato dissenso è espresso da una Regione o da una Provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate».
Tale
norma è censurata dalla Provincia autonoma di Trento, in relazione al caso in
cui vi sia un dissenso in conferenza di servizi in relazione a materie di
competenza provinciale, sia nella parte in cui prevede un potere sostitutivo
del Consiglio dei ministri ex art.
120 Cost., sia nella parte in cui configura l’intesa con la Regione o la
Provincia interessata come un’intesa “debole”. Così disponendo essa
determinerebbe una palese
violazione dell’autonomia amministrativa
provinciale di cui all’art. 16 dello statuto, che assegna alla Provincia la
titolarità della competenza amministrativa nelle stesse materie nelle quali è
prevista la competenza legislativa (“tutela e conservazione del patrimonio
storico, artistico e popolare”, “urbanistica”, “tutela del paesaggio”, “opere
di prevenzione e di pronto soccorso per calamità pubbliche”, “igiene e sanità”:
art. 8, numeri 3, 5, 6 e 13 ed art. 9, numero 10) ed all’art. 4 del d.lgs. n.
266 del 1992, che vieta di attribuire ad organi statali funzioni amministrative
nelle materie di competenza provinciale.
Né
il richiamo all’art. 120 Cost. sarebbe idoneo a giustificare la competenza del
Consiglio dei ministri, data la palese mancanza dei presupposti ivi prescritti
per l’esercizio del potere sostitutivo. Quanto a quest’ultimo parametro, poi,
la Provincia autonoma ricorda che questa Corte ha chiarito che esso si applica
alle Province autonome solo in relazione alle competenze di cui esse godono ai
sensi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (sentenza n. 236 del
2004): pertanto, l’art. 49, comma 3, sarebbe costituzionalmente illegittimo
anche nella parte in cui applica alle Province autonome l’art. 120 Cost. in
relazione alle materie di competenza provinciale ai sensi dello statuto.
Ove,
poi, si ritenesse legittima la devoluzione della decisione al Consiglio dei
ministri, sarebbe comunque illegittima la possibilità di fare a meno
dell’intesa. La norma in esame, infatti, prevedendo meccanismi unilaterali di
superamento della mancata intesa, pur in relazione a materie di competenza
provinciale, sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione del
principio di leale collaborazione, oltre che degli artt. 8, 9 e 16 dello
statuto e degli artt. 117 e 118 Cost. in connessione con l’art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001. Né la mancata previsione di un’intesa “forte” può
essere surrogata dalla partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle
Province autonome interessate alla seduta del Consiglio dei ministri che
esercita il potere sostitutivo, considerato che tale partecipazione si limita a portare nel Consiglio dei
ministri, la “voce” della Provincia senza tradursi nel potere di codeliberazione.
Quanto,
poi, alla qualificazione della disciplina inerente alla conferenza di servizi –
e quindi anche di quella specificamente relativa al superamento del dissenso in
sede di conferenza – quale disciplina
attinente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali, operata dal comma 4 del medesimo art. 49 del d.l. n. 78 del 2010, la Provincia autonoma ne contesta la
fondatezza, posto che una simile normativa non determinerebbe alcuno standard strutturale o qualitativo di
prestazioni determinate, attinenti a questo o a quel diritto civile o sociale,
ma interverrebbe a regolare lo svolgimento dell’attività amministrativa in
settori vastissimi e indeterminati, alcuni di indiscutibile competenza
provinciale.
2.— Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque rigettato nel merito.
Nel
merito, l’Avvocatura generale dello Stato ritiene che l’art. 49, comma 3, nella
parte in cui modifica la disciplina del procedimento amministrativo della
conferenza di servizi, essendo norma volta ad attuare una semplificazione
procedurale, sfugga ad ogni censura di illegittimità costituzionale, anche
nella parte in cui regola l’intervento sostitutivo del Consiglio dei ministri,
a seguito dell’infruttuoso esperimento della conferenza. Nella specie si
sarebbe, infatti, in presenza di una situazione inerente ai livelli essenziali
delle prestazioni civili, avendo il cittadino diritto ad ottenere una
determinazione finale altrimenti paralizzata dal dissenso opposto da una
amministrazione preposta alla tutela ambientale, culturale o sanitaria.
3.— All’udienza pubblica le parti hanno insistito per l’accoglimento delle
conclusioni svolte nelle difese scritte.
Considerato
in diritto
1.— La Giunta della Provincia autonoma di Trento – con deliberazione del 17 settembre 2010, n. 2169, adottata d’urgenza ai sensi dell’art. 54, numero 7), del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e ratificata dal Consiglio della medesima Provincia con delibera n. 11 del 1° dicembre 2010 – ha proposto, in via principale, questione di legittimità costituzionale di varie disposizioni del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, ed in particolare dell’articolo 49, comma 3, lettera b), in riferimento agli articoli 8, 9 e 16 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, all’articolo 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), al principio di leale collaborazione, nonché agli articoli 117, 118 e 120 della Costituzione, in combinato disposto con l’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Riservata a separate pronunce la
decisione sulle questioni inerenti ad altre disposizioni contenute nel d.l. n. 78 del 2010, promosse dalla Provincia autonoma di
Trento, con il medesimo ricorso, viene qui esaminata la questione di
legittimità costituzionale avente ad oggetto il citato art. 49, comma 3,
lettera b).
Tale norma è censurata nella parte in
cui, disciplinando gli effetti del dissenso espresso da amministrazioni
preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, in
sede di conferenza di servizi, in relazione a materie di competenza
provinciale, stabilisce che, ove non sia raggiunta la previa intesa con la
Provincia autonoma interessata nel termine di trenta giorni, «il Consiglio dei
Ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la
partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome
interessate». In tal modo, ad avviso della Provincia autonoma, la norma
impugnata, invadendo àmbiti di competenza
provinciale, determinerebbe una palese violazione dell’autonomia amministrativa
provinciale ed inoltre, prevedendo, in riferimento ai predetti àmbiti, meccanismi unilaterali di superamento della mancata
intesa, al di fuori dell’àmbito di applicazione dell’art. 120 Cost., sarebbe
costituzionalmente illegittima anche per violazione del principio di leale
collaborazione.
2.—
In linea preliminare, va rilevato che la Giunta provinciale ha deliberato in
data 17 settembre 2010 la proposizione del ricorso avverso la sopra indicata
normativa. Il ricorso è stato notificato il successivo 28 settembre, giorno in
cui scadeva il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione della legge
statale nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica in data 30 luglio 2010; termine previsto dall’art. 127 Cost.
per promuovere questione di legittimità costituzionale in via principale ed
applicabile anche per l’impugnazione delle leggi statali o regionali da parte
delle Province autonome, a norma del secondo comma dell’art. 32 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), richiamato dall’art. 36 della medesima legge, in riferimento
agli artt. 97 e 98 dello statuto d’autonomia. Dalla data del 28 settembre 2010,
in cui era stata effettuata la notificazione al Presidente del Consiglio dei
ministri, cominciava a decorrere, ai sensi dell’art. 31, quarto comma,
richiamato dall’art. 32, terzo comma, della citata legge n. 87 del 1953, il
termine di dieci giorni per il deposito del ricorso (termine avente scadenza,
perciò, l’8 ottobre 2010). Il ricorso è stato depositato, senza che ad esso
fosse allegato l’atto di ratifica, il 6
ottobre 2010. La ratifica dell’impugnazione è stata successivamente deliberata
dal Consiglio provinciale il 1° dicembre
2010 ed è pervenuta nella cancelleria di questa Corte solo il 1° febbraio 2011
e, quindi, ben oltre il già menzionato termine dell’8 ottobre 2010 fissato per
il deposito del ricorso.
2.1.—
Questa Corte – in tema di giudizi di legittimità costituzionale in via principale
e per conflitto di attribuzione tra enti, promossi dal Presidente del Consiglio
dei ministri o dal Presidente della Giunta regionale – ha costantemente
affermato (da ultimo nella sentenza n. 142 del
2012) che la «previa deliberazione della proposizione del ricorso
introduttivo da parte dell’organo collegiale competente è esigenza non soltanto
formale, ma sostanziale per l’importanza dell’atto e per gli effetti
costituzionali ed amministrativi che l’atto stesso può produrre» (sentenza n. 33 del
1962; analogamente le sentenze n. 8 del 1967; n. 119 del 1966;
n. 36 del 1962).
Nonostante ciò, con riferimento all’ipotesi di impugnazioni di leggi regionali
o provinciali da parte dello Stato, ha riconosciuto in via di principio, che,
in «circostanze straordinarie (da valutare caso per caso), il Presidente del
Consiglio dei ministri – accertata l’oggettiva impossibilità di procedere alla
convocazione del Consiglio dei ministri e l’esigenza di garantire la continuità
e l’indefettibilità della funzione di governo – possa provvedere, sotto la
propria responsabilità, alla proposizione dell’impugnativa avverso la legge
regionale, salva, in ogni caso, la successiva ratifica consiliare» (sentenza n. 54 del
1990) attraverso la quale, però, l’organo consiliare competente (il
Consiglio dei ministri) deve esprimere «con una formale deliberazione la detta
volontà, in modo diretto o in modo indiretto (…) almeno prima del deposito del
ricorso davanti alla Corte» (sentenza n. 147 del
1972).
Per
l’ipotesi di impugnazione di leggi statali da parte delle Province autonome, si
è rilevato (sentenza
n. 142 del 2012) che la legittimazione processuale straordinaria della
Giunta provinciale è espressamente disciplinata dal combinato disposto degli
artt. 54, numero 7) – già art. 48, numero 7) – e 98, primo comma, dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, i quali espressamente subordinano
l’efficacia dell’impugnazione di un atto legislativo statale, proposta in via
d’urgenza dalla Giunta, alla ratifica da parte del Consiglio nella sua prima
seduta successiva. Tale disposizione, «data la sua generale formulazione, si
riferisce a tutti i provvedimenti di competenza del Consiglio provinciale e,
quindi, anche alle delibere di proposizione del ricorso avverso una legge o un
atto avente valore di legge della Repubblica (sentenza n. 57 del
1957); delibere riservate espressamente dall’indicato art. 98 dello statuto
alla competenza del Consiglio provinciale» (sentenza n. 142 del
2012). Si è precisato, tuttavia, che «il fatto (…) che in base al suddetto
statuto d’autonomia sia consentito alla Giunta provinciale di proporre ricorso
salvo ratifica non significa che questa sia irrilevante ai fini del giudizio
davanti a questa Corte e neppure che possa intervenire in qualunque momento di
esso, purché entro l’udienza di discussione».
L’eccezionale e temporanea
legittimazione processuale della Giunta (sostitutiva di quella ordinaria
attribuita al Consiglio provinciale dagli artt. 54, numero 7, e 98, primo
comma, dello statuto) deve, infatti, necessariamente essere resa definitiva,
mediante ratifica entro un termine predeterminato, che, in mancanza di una
normativa specifica per il processo costituzionale, va individuato in base alla
disciplina ed ai relativi princìpi che attualmente regolano i giudizi davanti a
questa Corte. In particolare, al fine di garantire l’economia, la celerità e la
certezza del giudizio costituzionale, è necessario che la volontà del Consiglio
provinciale di promuovere ricorso avverso una legge dello Stato sia accertata, mediante
acquisizione della deliberazione agli atti del processo, al più tardi, al
momento in cui il ricorso va depositato nella cancelleria della Corte; e cioè
entro il termine perentorio di dieci giorni dall’ultima notificazione,
stabilito dal combinato disposto del terzo comma dell’art. 32 e del quarto
comma dell’art. 31 della legge n. 87 del
1953 (citate sentenze n. 54 del 1990
e n. 147 del
1972).
Il deposito del ricorso notificato, da
effettuarsi entro il termine perentorio suddetto, costituisce, infatti, un
momento essenziale del processo costituzionale, perché comporta la costituzione
in giudizio della parte ricorrente, fissa definitivamente il thema decidendum
(impedendone ogni successivo ampliamento), instaura il rapporto processuale con
questa Corte e segna l’inizio del termine ordinatorio di novanta giorni per la
fissazione dell’udienza di discussione del ricorso (art. 35 della legge n. 87
del 1953). Inoltre, dalla scadenza del termine stabilito per il deposito del
ricorso decorre il termine perentorio entro il quale le altre parti possono
costituirsi in giudizio (nella specie, per la parte convenuta nei ricorsi di
impugnazione di leggi, trenta giorni, ai sensi del comma 3 dell’art. 19 delle
citate norme integrative). Una simile «non casuale scansione di termini
processuali» (sentenza
n. 142 del 2012) è coerente con i caratteri del processo costituzionale, il
quale è diretto a garantire alla parte resistente la possibilità di manifestare
la propria volontà di opporsi al ricorso (costituendosi in giudizio) solo dopo
che l’atto di impugnazione deliberato dall’organo provvisoriamente competente
si sia definitivamente consolidato con la ratifica e dopo che questa sia stata
prodotta in giudizio entro il termine perentorio fissato al ricorrente per il deposito
in cancelleria del ricorso. Diversamente, si imporrebbe in modo irragionevole
alla parte resistente di costituirsi in giudizio quando ancora non è stata
perfezionata la volontà del ricorrente di proporre il ricorso.
Pertanto, l’atto di ratifica dell’impugnazione
della legge statale deve essere depositato nel termine del deposito del ricorso
stesso.
2.1.1.— Tuttavia l’inammissibilità del
ricorso per tardività del deposito della ratifica consiliare rispetto al
termine per la costituzione in giudizio non può essere dichiarata.
Si deve, infatti, tener conto, nel caso
di specie, della lunga prassi di questa Corte, la quale in numerose pronunce (ex multis,
sentenze n. 104
del 2008; n.
768 del 1988; n.
56 del 1964 e n.
57 del 1957) non ha rilevato l’inammissibilità del ricorso sotto questo
profilo. Siffatta prassi ha determinato, anche per l’obiettiva incertezza
interpretativa delle norme processuali in materia, un errore scusabile tale da
ingenerare nelle Province autonome l’affidamento circa la non perentorietà del
suddetto termine di deposito (sentenza n. 142 del
2012).
3.—
La questione di legittimità costituzionale dell’art. 49, comma 3, lettera b), del d.l.
n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010 è,
per altro verso, manifestamente inammissibile.
3.1.— La disposizione de qua è già stata dichiarata
costituzionalmente illegittima (sentenza n. 179 del
2012), nella parte in cui, prevedendo che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di servizi da
una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria
competenza, ove non fosse stata
raggiunta, entro il termine di trenta giorni, l’intesa con la Regione o la
Provincia interessata, il Consiglio dei ministri deliberasse «in esercizio del
proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o
delle Province autonome interessate», violava il principio di leale
collaborazione. Essa, in tal modo, determinava il sacrificio delle sfere di
competenza regionale e provinciale, in quanto configurava l’intervento
unilaterale dello Stato come mera conseguenza automatica del mancato
raggiungimento dell’intesa entro l’esiguo termine predetto, senza che fossero
previste ulteriori procedure per consentire reiterate trattative volte a superare
le divergenze.
Con
la predetta sentenza, successiva alla proposizione del ricorso proposto dalla
Provincia autonoma di Trento, la norma oggi all’esame è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima, con la conseguenza che la questione di legittimità
costituzionale relativa ad essa, anche ove letta in combinato disposto con il
comma 4, è divenuta priva di oggetto.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata
a separate pronunce la decisione sulle questioni inerenti ad altre disposizioni
contenute nel decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, promosse dalla Provincia autonoma di Trento,
con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 49, comma 3, lettera b), del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, promossa, in riferimento agli articoli 8, 9 e 16 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige», all’articolo 4 del decreto legislativo16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento), al principio di leale collaborazione, nonché agli articoli 117, 118 e 120 Cost., in combinato disposto con l’articolo 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 17 luglio 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 luglio 2012.