SENTENZA N.
129
ANNO 2012
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
-
-
- Luigi MAZZELLA ”
-
-
-
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario
Rosario MORELLI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’articolo 10 della legge della Regione Umbria 20 luglio
2011, n. 6 (Disciplina per l’attribuzione degli incarichi di
struttura nelle Aziende sanitarie regionali. Ulteriori modificazioni ed
integrazioni alla legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 – Ordinamento del
sistema sanitario regionale – e abrogazione della legge regionale 23 febbraio
2005, n. 15), che aggiunge gli articoli 12-bis e 12-ter alla legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3, promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 26-29
settembre 2011, depositato in cancelleria il 29 settembre 2011, ed iscritto al
n. 109 del registro ricorsi 2011.
Udito
nell’udienza pubblica del 18 aprile 2012 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;
udito l’avvocato dello
Stato Enrico De Giovanni per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in
fatto
1.— Il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con
ricorso consegnato per la notifica il 26 settembre 2011, ricevuto dall’ente
destinatario il 29 settembre 2011 e depositato in pari data, ha promosso – in
riferimento agli articoli 33, sesto comma, 117, terzo comma, 118 della
Costituzione, in relazione all’art. 4, comma 2, del decreto legislativo 21 dicembre
1999, n. 517 (Disciplina dei rapporti tra Servizio sanitario nazionale ed
Università a norma dell’articolo 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419),
nonché al principio di leale collaborazione tra Università e Regione –
questioni di legittimità costituzionale concernenti «l’art. 12-bis, commi 1 e 2, che disciplinano le
modalità di nomina del direttore generale delle Aziende sanitarie, e l’art. 12-ter, commi 1, 4 e 6, riguardante la
valutazione dell’attività del direttore generale, della legge della Regione
Umbria n. 6 del 20 luglio 2011», recante «Disciplina per l’attribuzione degli
incarichi di struttura nelle Aziende sanitarie regionali. Ulteriori
modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3
(Ordinamento del sistema sanitario regionale) e abrogazione della legge
regionale 23 febbraio 2005, n. 15».
2.— Il ricorrente deduce che l’art. 12-bis, commi 1 e 2, della legge regionale
n.3 del 1998 disciplina le modalità di nomina del direttore generale delle
Aziende sanitarie, prevedendo che la nomina stessa avvenga nell’ambito di un
elenco di candidati idonei a ricoprire il suddetto ruolo, predisposto dalla
Giunta regionale (art. 12-bis, comma
1).
L’art. 12-bis, comma 2, definisce poi i criteri per la verifica dei requisiti
necessari alla designazione, con facoltà di prevedere ulteriori titoli e
attestazioni comprovanti una qualificata formazione ed attività professionale
di direzione tecnica o amministrativa rispetto all’incarico da ricoprire.
Tali disposizioni regionali, nella parte
in cui disciplinano anche la nomina dei direttori generali delle aziende ospedaliero-universitarie, senza prevedere alcuna forma di
coinvolgimento delle strutture universitarie nella predisposizione dell’elenco
dei candidati idonei alla nomina di direttore generale di tali aziende,
circoscriverebbero la facoltà di scelta del Rettore, prevista dal comma 3
dell’art. 12, ad una rosa di candidati previamente individuati dalla sola
Regione, con conseguente violazione del principio stabilito dall’art. 4, comma
2, del d.lgs. n. 517 del 1999, alla stregua del quale il direttore generale
delle aziende ospedaliero-universitarie è nominato
dalla Regione, «acquisita l’intesa con il rettore dell’università».
Le citate disposizioni, dunque, «oltre a
violare i menzionati principi fondamentali in materia di tutela della salute,
riservati alla legislazione statale dal terzo comma dell’art. 117 Cost., ledono
altresì l’autonomia universitaria di cui all’art. 33, sesto comma, Cost.,
nonché il principio di leale collaborazione tra Università e Regione di cui
agli artt. 117 e 118 Cost.».
Inoltre, l’art. 12-ter, riguardante la valutazione dell’attività del direttore
generale, prevede che la Giunta regionale disciplini le modalità e i criteri
per tale valutazione (comma 1) e disponga, con provvedimento motivato, la
conferma dell’incarico o la risoluzione del contratto (comma 6). La norma
stabilisce, altresì, al comma 4, che, ai fini della valutazione dell’attività
compiuta dal direttore generale delle aziende ospedaliere, la Giunta regionale
acquisisca il parere della Conferenza permanente per la programmazione
sanitaria e socio-sanitaria.
Le suddette disposizioni, nella parte in
cui comprendono tra i loro destinatari anche i direttori generali delle aziende
ospedaliero-universitarie, contrasterebbero con i
principi dettati dal d.lgs. n. 517 del 1999 e, in particolare, con il disposto
dell’art. 4, comma 2, di tale normativa, secondo la quale i procedimenti di
verifica dei risultati dell’attività dei direttori generali delle aziende ospedaliero-universitarie, e le relative procedure di
conferma e revoca, «sono disciplinati da protocolli d’intesa tra regioni ed
università».
Infatti, le disposizioni medesime, non
rinviando ai detti protocolli d’intesa, ma prevedendo esclusivamente il parere
della citata Conferenza permanente, non garantirebbero la partecipazione della
componente universitaria alla procedura di valutazione de qua.
Pertanto, anche tali norme regionali,
oltre a violare i menzionati principi fondamentali in materia di tutela della
salute (art. 117, terzo comma, Cost.), lederebbero, altresì, l’autonomia
universitaria di cui all’art. 33, sesto comma, Cost., nonché il principio di
leale collaborazione tra Università e Regione, di cui agli artt. 117 e 118
Cost. (sono richiamate le sentenze di questa Corte nn.
217 e 68 del 2011 e n. 233 del 2006).
Il ricorrente conclude, dunque, per la
declaratoria d’illegittimità costituzionale della normativa censurata.
Considerato in diritto
1.— Il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con il
ricorso indicato in epigrafe ha impugnato, in riferimento agli articoli 33,
sesto comma, 117, terzo comma, e 118 della Costituzione, nonché al principio di
leale collaborazione tra Università e Regione «l’art. 12-bis, commi 1 e 2, che disciplinano le modalità di nomina del
direttore generale delle Aziende sanitarie e l’art. 12-ter, commi 1, 4 e 6, riguardante la valutazione dell’attività del
direttore generale, della legge della Regione Umbria n. 6 del 20 luglio 2011»,
recante «Disciplina per l’attribuzione degli incarichi di struttura nelle
Aziende sanitarie regionali. Ulteriori modificazioni ed integrazioni alla legge
regionale 20 gennaio 1998 n. 3 (Ordinamento del sistema sanitario regionale) e
abrogazione della legge regionale 23 febbraio 2005, n. 15».
L’indicazione della normativa censurata
non è precisa, perché gli artt. 12-bis
(commi 1 e 2) e 12-ter (commi 1, 4 e
6) sono stati inseriti dall’art. 10 della legge della Regione Umbria 20 luglio
2011, n. 6 (Disciplina per l’attribuzione degli incarichi di struttura nelle
Aziende sanitarie regionali. Ulteriori modificazioni ed integrazioni alla legge
regionale 20 gennaio 1998, n. 3 – Ordinamento del sistema sanitario regionale –
e abrogazione della legge regionale 23 febbraio 2005, n. 5), dopo l’art. 12
della citata legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 (Ordinamento del sistema
sanitario regionale), della quale dunque sono parte.
Tale imprecisione, tuttavia, non si
riflette sulla corretta individuazione delle norme impugnate, e, quindi, non
incide sull’ammissibilità dell’impugnazione, perché dette norme sono riportate
con chiarezza nel ricorso, il cui testuale tenore non lascia dubbi al riguardo
(ex multis:
sentenze n. 67
del 2011 e n.
307 del 2009).
2.— L’art. 12-bis della normativa in esame dispone nel comma 1 che «La Giunta
regionale istituisce, entro il 31 maggio 2012, l’elenco regionale dei candidati
idonei alla nomina di direttore generale delle aziende sanitarie regionali.
L’elenco degli idonei è aggiornato ogni due anni ed è pubblicato nel sito internet e nel Bollettino ufficiale
della Regione». Il comma 2 aggiunge che «Ai fini dell’inserimento nell’elenco
dei candidati idonei, la Giunta regionale definisce con specifico atto i
criteri per la verifica dei requisiti di cui all’articolo 3-bis del d.lgs. n. 502/1992 e può
prevedere specifici titoli e attestazioni comprovanti una qualificata
formazione ed attività professionale di direzione tecnica o amministrativa
rispetto all’incarico da ricoprire».
Ad avviso del ricorrente, tali
disposizioni, nella parte in cui disciplinano anche la nomina dei direttori
generali delle aziende ospedaliero-universitarie,
senza prevedere alcuna forma di coinvolgimento delle strutture universitarie
nella predisposizione dell’elenco dei candidati idonei alla nomina di direttore
generale di tali aziende, circoscriverebbero la facoltà di scelta ad opera del
Rettore, stabilita dall’art. 12, comma 3, della citata legge regionale n. 3 del
1998, ad una rosa di candidati previamente individuati dalla sola Regione, con
conseguente violazione del principio dettato dall’art. 4, comma 2, del decreto
legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 (Disciplina dei rapporti fra Servizio
sanitario nazionale e università, a norma dell’articolo 6 della legge 30
novembre 1998, n. 419). ai sensi del quale il direttore generale delle
aziende ospedaliero-universitarie è nominato dalla
Regione, acquisita l’intesa con il rettore dell’università.
Pertanto le disposizioni indicate, oltre
a violare i menzionati principi fondamentali in materia di tutela della salute,
riservati alla legislazione statale dall’art. 117, terzo comma, Cost.,
lederebbero, altresì, l’autonomia universitaria di cui all’art. 33, sesto comma,
Cost., nonché il principio di leale collaborazione tra Università e Regione, di
cui agli artt. 117 e 118 Cost.
2.1.— La questione, nei limiti in cui è
proposta, è fondata.
Le norme impugnate disciplinano le
modalità di nomina dei direttori generali delle aziende sanitarie, comprendendo
in tale espressione anche i direttori generali delle aziende ospedaliero-universitarie.
Ciò si evince in modo chiaro
dall’ampiezza della formula adottata, che non prevede alcuna esclusione per gli
enti ora menzionati. Il dettato normativo, poi, rende palese che la nomina
(affidata al Presidente della Giunta dall’art. 9 della stessa legge regionale
n. 6 del 2011, norma che ha sostituito l’art. 12 della legge regionale n. 3 del
1998) deve avere luogo nell’ambito di un elenco di candidati idonei a ricoprire
il suddetto ruolo, istituito dalla medesima Giunta regionale (art. 12-bis, comma 1), alla quale, ai fini della
formazione di tale elenco, è demandata la definizione dei criteri necessari,
con la facoltà di prevedere specifici titoli e attestazioni comprovanti una
qualificata formazione ed attività professionale di direzione tecnica o
amministrativa rispetto all’incarico da ricoprire (art. 12-bis, comma 2).
La normativa qui richiamata, nella parte
in cui si applica alla nomina dei direttori generali di aziende ospedaliero-universitarie, va ricondotta nell’ambito della
competenza legislativa concorrente in materia di tutela della salute (art. 117,
terzo comma, Cost.), sicché deve rispettare i principi fondamentali determinati
dalla legge statale (sentenza n. 233 del
2006).
Al riguardo, l’art. 4, comma 2, del
d.lgs. n. 517 del 1999 dispone, tra l’altro, che il direttore generale delle
aziende ospedaliero-universitarie è nominato dalla
Regione, acquisita l’intesa con il Rettore dell’Università. Inoltre, l’art. 1,
comma 1, del citato decreto legislativo n. 517 del 1999 dispone che «L’attività
assistenziale necessaria per lo svolgimento dei compiti istituzionali delle
università è determinata nel quadro della programmazione nazionale e regionale
in modo da assicurarne la funzionalità e la coerenza con le esigenze della
didattica e della ricerca, secondo specifici protocolli d’intesa stipulati
dalla Regione con le Università ubicate nel proprio territorio»; e il comma 2
aggiunge che tali protocolli sono stipulati in conformità ad apposite linee
guida contenute in atti d’indirizzo e coordinamento emanati nelle forme
previste dalla norma stessa, che detta anche appositi criteri e principi
direttivi.
Orbene, la normativa qui censurata
disciplina in modo autonomo ed unilaterale le modalità di nomina dei direttori
generali di aziende ospedaliero-universitarie, senza
prevedere alcun coinvolgimento della componente universitaria e restringendo il
procedimento d’intesa con il Rettore (pure previsto dall’art. 12, comma 3,
della legge della Regione Umbria n. 3 del 1998) soltanto ai nominativi dei
candidati idonei, contenuti in un elenco predisposto in via esclusiva dalla
Giunta regionale, cui è, altresì, demandata la definizione dei criteri per la
verifica dei requisiti necessari.
Detta normativa, dunque, da un lato, si
è posta in contrasto con i citati principi fondamentali della legislazione
statale e, dall’altro, ha leso l’autonomia universitaria garantita dall’art. 33,
sesto comma, Cost., sottraendo all’Università ogni forma di effettiva
partecipazione alla nomina dei direttori generali delle aziende ora indicate,
con violazione altresì del principio di leale collaborazione tra Regione e
Università stessa (sentenze n. 217 e n. 68 del 2011).
Pertanto, deve essere dichiarata
l’illegittimità costituzionale dell’art. 12-bis,
commi 1 e 2, della legge della Regione Umbria n. 3 del 2008, aggiunto dall’art.
10 della legge regionale n. 6 del 2011, nella parte in cui si applica anche
alla nomina dei direttori generali di aziende ospedaliero-universitarie.
3.— L’art. 12-ter della normativa in esame, sotto la rubrica «Valutazione
dell’attività del direttore generale», prevede nel comma 1 che la Giunta
regionale disciplini le modalità e i criteri per tale valutazione, in
riferimento alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza, con cadenza
annuale; nel comma 4, dispone che la Giunta regionale, ai fini della
valutazione medesima, acquisisca preventivamente i pareri di cui all’art. 5,
comma 4, lettera c), della legge
della Regione Umbria n. 3 del 1998, precisando che per le aziende ospedaliere
il parere è reso dalla Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e
socio sanitaria regionale; nel comma 6 stabilisce che, all’esito della
verifica, la Giunta regionale disponga, con provvedimento motivato, la conferma
dell’incarico o la risoluzione del contratto.
La difesa dello Stato sostiene che tale
normativa, nella parte in cui comprende anche i direttori generali delle
aziende ospedaliero-universtarie, contrasti con i
principi fissati dal d.lgs. n. 517 del 1999 e, in particolare, con la
statuizione dettata dall’art. 4, comma 2, secondo la quale i procedimenti di
verifica dei risultati dell’attività dei direttori generali e le relative
procedure di conferma e revoca sono disciplinati da protocolli d’intesa tra
Regioni e Università.
Infatti, le suddette disposizioni, non
rinviando ai protocolli d’intesa, ma prevedendo esclusivamente il parere della
Conferenza permanente per la programmazione sanitaria e socio-sanitaria, non
garantirebbero la partecipazione della componente universitaria alla procedura
di valutazione in questione, con conseguente violazione degli artt. 33, sesto
comma, e 117, terzo comma, nonché del principio di leale collaborazione.
3.1.— Anche tale questione è fondata.
Richiamate le considerazioni in
precedenza svolte (punto 2.1.), si deve qui ribadire che la disciplina dei
rapporti tra Servizio sanitario nazionale e Università, regolata dal d.lgs. n.
517 del 1999 (che detta principi fondamentali in materia di tutela della
salute, spettante alla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni,
ai sensi dell’art. 117, comma terzo, Cost.), è affidata ai protocolli d’intesa
stipulati dalla Regione con le Università ubicate nel proprio territorio (sentenza n. 233 del
2006, punto 12.1 del Considerato in
diritto). Si deve poi aggiungere che, a norma dell’art. 4, comma 2,
ultimo periodo, del citato decreto legislativo «I protocolli d’intesa tra
regioni e università disciplinano i procedimenti di verifica dei risultati
dell’attività dei direttori generali e le relative procedure di conferma e
revoca, sulla base dei principi di cui all’art. 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni».
In contrasto con tali disposizioni, la
normativa censurata affida in modo sostanzialmente esclusivo alla Giunta
regionale il procedimento di valutazione, conferma dell’incarico o risoluzione
del contratto per i direttori generali, prevedendo per le aziende ospedaliere
soltanto un parere della Conferenza permanente per la programmazione sanitaria
e socio-sanitaria regionale, laddove il procedimento stesso doveva essere
definito in uno specifico protocollo d’intesa tra gli enti interessati.
Sussistono, dunque, le denunziate
violazioni degli artt. 33, sesto comma, e 117, terzo comma, Cost., nonché del
principio di leale collaborazione tra Università e Regione.
Ne consegue che deve essere dichiarata
l’illegittimità costituzionale dell’art. 12-ter,
commi 1, 4 e 6, della legge della Regione Umbria n. 3 del 1998, aggiunto
dall’art. 10 della legge della Regione Umbria n. 6 del 2011, nella parte in cui
si applica anche ai direttori generali di aziende ospedaliero-universitarie.
Ogni altro profilo di censura resta
assorbito.
per questi motivi
1)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 12-bis, commi 1 e 2, della legge della
Regione Umbria 20 gennaio 1998, n. 3 (Ordinamento del sistema sanitario
regionale), aggiunto dall’articolo 10 della legge della Regione Umbria 20
luglio 2011, n. 6 (Disciplina per l’attribuzione degli incarichi di struttura
nelle Aziende sanitarie regionali. Ulteriori modificazioni e d integrazioni
alla legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 – Ordinamento del sistema sanitario
regionale – e abrogazione della legge regionale 23 febbraio 2005, n. 15), nella
parte in cui si applica anche alla nomina dei direttori generali di aziende ospedaliero-universitarie;
2) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’articolo 12-ter, commi 1, 4 e 6 della legge della Regione Umbria 20 gennaio
1998, n. 3, aggiunto dall’articolo 10
della legge della Regione Umbria 20 luglio 2011, n. 6, nella parte in cui si
applica anche ai direttori generali di aziende ospedaliero-universitarie.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 maggio
2012.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Depositata in