ORDINANZA N. 102
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Sergio MATTARELLA "
- Mario Rosario MORELLI "
ha
pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli
6, commi 4 e 5, lettera b), e 14,
comma 3, lettera b), della legge
della Regione Marche 17 giugno 2008, n. 14 (Norme per l’edilizia sostenibile), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per le Marche nel procedimento vertente tra
la Federazione regionale degli ingegneri delle Marche ed altri e la Regione
Marche con ordinanza dell’11 febbraio 2011, iscritta al n. 170 del registro
ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale,
dell’anno 2011.
Visti gli atti di costituzione del Consiglio nazionale degli
ingegneri e della Regione Marche;
udito nell’udienza pubblica del 20 marzo 2012 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Giovanni Pellegrino per il Consiglio
nazionale degli ingegneri e Stefano Grassi per la Regione Marche.
Ritenuto che – nel corso di un giudizio promosso dalla
Federazione regionale degli ingegneri delle Marche e dagli Ordini degli
ingegneri delle relative Province per l’annullamento della delibera della
Giunta regionale delle Marche del 18 ottobre 2010, n. 1494 (Art. 14 comma 3
lett. b della L.R. 14/2008 - Norme per l’edilizia
sostenibile - Sistema e procedure per la certificazione energetica e ambientale
degli edifici di cui all’art. 6 comma 5 - Sostituzione D.G.R.
1141/2009), il Tribunale amministrativo regionale per le Marche, con ordinanza
emessa l’11 febbraio 2011, ha sollevato, in riferimento all’articolo 117, terzo
comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli
articoli 6, commi 4 e 5, lettera b),
e 14, comma 3, lettera b), della
legge della Regione Marche 17 giugno 2008, n. 14 (Norme per l’edilizia
sostenibile), «nella parte in cui, istituendo un sistema regionale di
accreditamento per l’abilitazione al rilascio delle certificazioni di
sostenibilità energetico-ambientale, crea, nella
sostanza, una nuova figura professionale non prevista dai principi fondamentali
stabiliti dallo Stato»;
che,
preliminarmente, il giudice a quo –
rigettata una eccezione di tardività del ricorso «perlomeno limitatamente ai
motivi attraverso cui si contesta la legittimità costituzionale» dei menzionati
articoli, «che costituiscono il presupposto giuridico del provvedimento
impugnato e che lo vizierebbero per illegittimità derivata qualora l’eccezione
di incostituzionalità dovesse risultare fondata» e ritenute inammissibili le
censure volte a contestare la legittimità per vizi propri della delibera
impugnata, in assenza «di un concreto interesse ad agire poiché, in caso di
loro fondatezza, riprenderebbe vigore il sistema di accreditamento precedente
di cui alla delibera di GR n. 1141/2009 contenente, peraltro, requisiti di
accreditamento più gravosi e quindi penalizzanti per i professionisti
rappresentati dagli ordini qui ricorrenti» – «esclude l’esigenza di disporre
l’invocata misura cautelare di sospensione del provvedimento impugnato»;
che per il
Tar, «sotto il profilo del merito», «assume invece rilevanza la dedotta
questione di incostituzionalità delle norme poste a fondamento del
provvedimento impugnato»;
che infatti
il rimettente rileva che la previsione dei censurati commi 4 e 5, lettera b), dell’art. 6 – secondo cui il
certificato volontario di sostenibilità energetico-ambientale
degli edifici (che ricomprende in sé la certificazione energetica obbligatoria
di cui al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, recante
«Attuazione della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico
nell’edilizia») è rilasciato da un professionista accreditato,
demandando alla Giunta regionale la definizione del sistema di accreditamento
dei soggetti abilitati al rilascio – comporta che l’iscrizione nel predetto
sistema di accreditamento costituisce la condizione necessaria per ottenere
l’abilitazione, senza la quale nessun professionista, iscritto negli attuali
albi professionali, potrebbe rilasciare la certificazione in esame;
che però, in
tal modo, la creazione di una nuova figura professionale (definibile
certificatore energetico-ambientale), distinta, per
requisiti abilitanti, dalle tradizionali figure professionali che operano in
materia edilizia (ingegneri, architetti, geometri, periti industriali, ecc.) e
non prevista dalla legislazione statale vigente in materia di professioni
tecniche, lede l’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, trattandosi di
materia («professioni») soggetta a legislazione concorrente, rispetto alla
quale (come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale) è
riservata allo Stato l’individuazione di nuove figure professionali e la
disciplina dei relativi profili e titoli abilitanti, nonché l’istituzione di un
registro professionale e la previsione delle condizioni per l’iscrizione ad
esso, prescindendosi dalla circostanza che tale
iscrizione si caratterizzi o meno per essere necessaria ai fini dello
svolgimento delle attività cui l’elenco fa riferimento;
che
si è costituito il Presidente della Giunta della Regione Marche (resistente nel
giudizio a quo), il quale –
sottolineato in fatto che nel giudizio a
quo erano state sollevate numerose censure di illegittimità della delibera
ivi impugnata per contrasto con il quadro normativo nazionale vigente e con lo
stesso art. 117, terzo comma, Cost. e che l’ordinanza di rimessione è stata emessa
in sede di trattazione della domanda cautelare di sospensione dell’efficacia
della delibera medesima (rigettata dal rimettente) – conclude per la
declaratoria di inammissibilità o, comunque, di non fondatezza della sollevata
questione;
che
quanto ai profili di inammissibilità, il resistente ne deduce il difetto
assoluto di rilevanza in ragione del fatto che il Tar: a) trovandosi a
giudicare in sede cautelare sulla sola istanza di sospensione della delibera
impugnata dai ricorrenti, si è già espressamente pronunciato nel senso del
rigetto della medesima, con ciò esaurendo la propria potestas iudicandi (tant’è che l’ordinanza di
rimessione è stata impugnata in parte qua
davanti al Consiglio di Stato che l’ha riformata, ordinando la fissazione
dell’udienza di merito davanti al Tribunale di primo grado); b) ha ritenuto
«l’assenza di un concreto interesse ad agire» dei ricorrenti «per vizi propri»
del provvedimento impugnato (perché riprenderebbe vigore la precedente
delibera, non impugnata e più sfavorevole), ma non ha fornito alcuna
argomentazione circa l’asserita sussistenza dell’interesse al ricorso
limitatamente ai motivi di censura prospettati dai ricorrenti in via
subordinata e concernenti l’illegittimità derivata del provvedimento impugnato
per l’incostituzionalità delle norme di legge che ne avrebbero costituito il
fondamento; c) ha omesso qualsiasi descrizione (seppure sommaria) delle
disposizioni e dei contenuti della delibera impugnata e dei motivi di
impugnazione prospettati nel ricorso, così da impedire la verifica della
pregiudizialità del giudizio di costituzionalità rispetto al giudizio di
invalidità della delibera; d) non ha tentato di dare alle disposizioni
censurate una interpretazione costituzionalmente conforme, limitandosi ad
affermare apoditticamente che la legge regionale de qua avrebbe creato una nuova figura
professionale così violando l’evocato parametro costituzionale;
che,
peraltro, secondo la difesa regionale (che ribadisce le proprie argomentazioni
in una memoria di udienza), dal tenore testuale delle disposizioni censurate è
agevole escludere che il legislatore regionale abbia “imposto” (o anche solo
“consentito”) alla Giunta di “creare” una nuova figura professionale distinta
da quelle già contemplate dalla legislazione statale o di istituire un registro
atto a svolgere una funzione individuatrice della
suddetta professione; laddove è la stessa legislazione nazionale vigente in
tema di certificazione energetica obbligatoria (che è ricompresa nella
certificazione di sostenibilità energetico-ambientale
disciplinata dalla legge regionale) che (all’art. 18 del decreto legislativo 30
maggio 2008, n. 115, recante «Attuazione della direttiva 2006/32/CE relativa
all’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici e abrogazione
della direttiva 93/76/CEE», ed al relativo allegato III) riconosce in termini
espliciti il potere delle Regioni di individuare ed abilitare – scegliendo tra
diverse opzioni e modalità – soggetti certificatori ulteriori rispetto a quelli
già individuati a livello nazionale;
che
si è, altresì, costituito il Consiglio nazionale degli ingegneri, in persona
del Presidente pro tempore
(intervenuto nel giudizio principale, ad adiuvandum le ragioni dei ricorrenti), il quale
richiama il contenuto della delibera della Giunta regionale impugnata –
dove si prevede che, per svolgere l’attività di certificazione energetico-ambientale, gli ingegneri (contrariamente a
quanto previsto, per la certificazione energetica di cui al decreto legislativo
n. 192 del 2005, dall’allegato III al decreto legislativo n.
115 del 2008) sono obbligati a frequentare appositi corsi di formazione con esami finali,
previsti anche per mantenere l’accreditamento – concordando con il rimettente
sul fatto che, così operando la Giunta regionale, con un atto amministrativo e
sulla base delle norme censurate ha sostanzialmente individuato una nuova
figura professionale in relazione al rilascio della certificazione de qua, stabilendo specifici e nuovi
requisiti abilitanti;
che la parte
(rilevato che il Consiglio di Stato, sezione V, con ordinanza del 1° giugno
2011, n. 2336, ha riformato la pronuncia del rimettente di rigetto dell’istanza
di sospensione della delibera impugnata), conclude per l’accoglimento della
questione, ritenendo del tutto condivisibili le argomentazioni svolte
nell’ordinanza di rimessione, precisando (a sostegno dell’affermazione della
invasione della competenza statale in materia) che ad oggi il legislatore
statale non ha ancora definito i requisiti e i criteri di
accreditamento per assicurare la qualificazione e l’indicazione degli esperti o
degli organismi cui affidare la certificazione energetica degli edifici, di cui
al citato decreto legislativo n. 192 del 2005.
Considerato
che il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha censurato, in
riferimento all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, gli articoli
6, commi 4 e
5, lettera b), e 14, comma 3, lettera
b), della legge della Regione Marche
17 giugno 2008, n. 14 (Norme per l’edilizia sostenibile), «nella
parte in cui, istituendo un sistema regionale di accreditamento per
l’abilitazione al rilascio delle certificazioni di sostenibilità energetico-ambientale, crea, nella sostanza, una nuova
figura professionale non prevista dai principi fondamentali stabiliti dallo
Stato»;
che,
preliminarmente, la Regione Marche – rilevato che nel
giudizio a quo sono state sollevate
dai ricorrenti numerosi motivi di illegittimità della delibera di Giunta ivi
impugnata e che l’ordinanza di rimessione è stata emessa in sede di trattazione
della domanda cautelare di sospensione dell’efficacia della delibera medesima
(peraltro rigettata dal rimettente) – ha eccepito l’inammissibilità della
questione per difetto assoluto di rilevanza in riferimento a diversi profili,
riassumibili: a) nell’esaurimento della potestas iudicandi del rimettente in sede cautelare; b) nel
difetto di motivazione in ordine alla sussistenza dell’interesse al ricorso
(negato con riferimento ai vizi propri del provvedimento impugnato)
limitatamente ai motivi di censura prospettati dai ricorrenti in via
subordinata e concernenti l’illegittimità derivata della delibera per
l’incostituzionalità delle norme di legge che ne avrebbero costituito il
fondamento; c) nell’omessa descrizione delle disposizioni e dei contenuti della
delibera impugnata e dei motivi di impugnazione prospettati nel ricorso; d) nel
mancato tentativo di dare alle disposizioni censurate una interpretazione
costituzionalmente conforme;
che
la prima eccezione non è fondata giacché, dalla pur sintetica motivazione
dell’ordinanza di rimessione, si evince che il dubbio di costituzionalità delle
norme de quibus
non viene sollevato per decidere l’istanza cautelare di sospensione del
provvedimento impugnato, bensì (dopo il rigetto di tale istanza) al fine di dare
soluzione al giudizio «sotto il profilo del merito» e di accertare la
validità o meno del provvedimento medesimo per vizi derivati dalla eventuale
illegittimità costituzionale delle norme della legge regionale oggetto di
censura;
che,
dunque, con la decisione sull’istanza cautelare, non può dirsi esaurita la potestas iudicandi del
rimettente, in quanto – secondo la non implausibile prospettazione sul punto – il dubbio di costituzionalità è
posto per la definizione del merito del giudizio, di cui il rimettente è
comunque investito;
che,
viceversa, quanto alla seconda eccezione mossa dalla difesa della Regione, dal
contesto motivazionale emerge che il rimettente – dopo avere esplicitamente
affermato «l’assenza di un concreto interesse ad agire» dei ricorrenti rispetto
alla impugnazione in via principale del provvedimento in contestazione «per
vizi propri» (poiché, a suo dire, per effetto dell’eventuale fondatezza delle
censure mosse a tale provvedimento «riprenderebbe vigore il sistema di
accreditamento precedente di cui alla delibera di GR n. 1141/2009 contenente,
peraltro, requisiti di accreditamento più gravosi e quindi penalizzanti per i
professionisti rappresentati dagli ordini qui ricorrenti»), e dopo avere
appunto fondato, sulla base di tale assunto, la decisione di rigetto della
misura cautelare – si limita a ritenere in maniera del tutto apodittica che
«sotto il profilo del merito assume invece rilevanza la dedotta questione di
incostituzionalità delle norme poste a fondamento del provvedimento impugnato»;
che
la completa carenza di motivazione a sostegno di tale assunto – cui si
accompagna la mancata indicazione degli specifici motivi di impugnazione della
delibera in oggetto proposti dai ricorrenti (in via principale ed in via
subordinata) nel giudizio principale – non lascia comprendere perché il
dichiarato difetto di interesse ad agire dei ricorrenti valga per i soli «vizi
propri» dell’atto impugnato e non già anche per i «vizi derivati», scaturenti
dall’eventuale illegittimità costituzionale delle norme legislative su cui il
provvedimento risulti fondato;
che,
di conseguenza, è parimenti fondata anche l’altra eccezione della Regione, che
contesta l’omessa indicazione, neppure sommaria (non tanto delle disposizioni e
dei contenuti della delibera impugnata, conoscibili attraverso i normali
strumenti di pubblicità legale, quanto piuttosto) dei motivi di impugnazione
prospettati nel ricorso;
che
ciò determina un ulteriore vizio di carenza della necessaria motivazione a
sostegno della pregiudizialità del sollevato incidente di costituzionalità
rispetto al giudizio principale, giacché la completa assenza di descrizione
della (pur articolata) causa petendi, posta
a fondamento dell’impugnazione della delibera de qua davanti al giudice amministrativo, si oppone alla
possibilità per questa Corte di valutare la effettiva configurabilità della
asserita rilevanza della questione (soprattutto in ragione del diverso
approccio, non altrimenti spiegato, dato dal rimettente alla sussistenza
dell’interesse ad agire: esclusa, da un lato, rispetto ai vizi propri dell’atto
ed affermata, dall’altro lato, rispetto ai vizi derivati);
che
altrettanto evidente si appalesa l’ulteriore eccepito profilo di
inammissibilità, conseguente al mancato esperimento da parte del collegio del
doveroso tentativo di attribuire alle norme una interpretazione conforme a
Costituzione (ordinanze n. 212, n. 103 e n. 101 del 2011),
essendosi il Tar limitato ad affermare che le norme legislative censurate
costituiscono il «presupposto giuridico» formale della delibera di Giunta,
senza tuttavia individuare e definire il rapporto di dipendenza (vincolata o
anche meramente facoltizzante) e di derivazione dei
contenuti normativi dell’atto impugnato dai precetti di legge;
che
infatti il rimettente, senza altro spiegare – muovendo dalla assertiva premessa
secondo la quale «l’iscrizione nel […] sistema di accreditamento, nel rispetto
dei requisiti e delle modalità definiti dalla giunta regionale, costituisce […]
la condizione necessaria per ottenere l’abilitazione, senza la quale nessun
professionista, iscritto negli attuali albi professionali, potrebbe rilasciare
la certificazione di sostenibilità energetico-ambientale
di cui al citato art. 6 della L.r. n. 14/2008» –, perviene alla conclusione che
proprio la legge regionale censurata avrebbe provveduto a “creare”, nella
sostanza, «una nuova figura professionale (definibile certifìcatore
energetico-ambientale) distinta, per requisiti
abilitanti, dalle tradizionali figure professionali che operano in materia edilizia
(ingegneri, architetti, geometri, periti industriali, ecc.)»;
che,
tuttavia, argomentando in questo modo il Tar, da un lato, si sottrae alla
doverosa sperimentazione della possibilità (anche alla luce di quanto disposto
dall’art. 18, comma 6, del decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 115, recante
«Attuazione della direttiva 2006/32/CE relativa all’efficienza degli usi finali
dell’energia e i servizi energetici e abrogazione della direttiva 93/76/CEE», e
dal relativo allegato III) di dare alla disciplina legislativa de qua un significato diverso, tale da
renderla compatibile con l’evocato parametro costituzionale, quanto meno nei
termini di una possibile “neutralità” della previsione di legge rispetto alla
concreta attuazione dei relativi precetti operata dalla Giunta regionale; e,
dall’altro lato, sembra non distinguere il piano della produzione legislativa
(soggetto al vaglio di costituzionalità) da quello della attuazione
amministrativa (oggetto di impugnazione in sede giurisdizionale);
che,
pertanto, la sollevata questione è manifestamente inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara
la manifesta inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale degli articoli 6, commi 4 e
5, lettera b), e 14, comma 3, lettera
b), della legge della Regione Marche
17 giugno 2008, n. 14 (Norme per l’edilizia sostenibile), sollevata,
in riferimento all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per le Marche, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 aprile
2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2012.