SENTENZA N. 74
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco GALLO Presidente
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo
Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
- Aldo CAROSI "
- Marta CARTABIA "
- Mario
Rosario MORELLI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli articoli 13, comma 1, 17, comma 1, 30, comma 4, e 47 della
legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011 n. 7, recante
«Modificazioni della legge provinciale sui lavori pubblici, della legge
provinciale sulla ricerca e della legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme
in materia di governo dell’autonomia del Trentino)», promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso spedito il 9 giugno, ricevuto dalla
resistente il 9 giugno, depositato nella cancelleria il 13 giugno 2011 ed
iscritto al n. 58 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di
Trento;
udito nell’udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l’avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di Trento.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso spedito per la notifica
il 9 giugno 2011 (ricevuto dalla resistente il 15 giugno 2011) e depositato in
cancelleria il 13 giugno, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli
articoli 13, comma 1, 17, comma 1, 30, comma 4, e 47 della legge della
Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7, recante «Modificazioni della
legge provinciale sui lavori pubblici, della legge provinciale sulla ricerca e
della legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo
dell’autonomia del Trentino)», relativi all’ambito materiale degli appalti
pubblici.
2.– Il ricorrente premette innanzitutto
una ricostruzione delle competenze della Provincia autonoma di Trento
nell’ambito degli appalti, inquadrandole nel riparto di competenze disposto
dalla Costituzione e dallo statuto della Regione Trentino-Alto Adige, di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige). La competenza provinciale che l’art. 8, primo comma, n.
17 dello statuto attribuisce alla Provincia in materia di «viabilità,
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale» sarebbe circoscritta
dall’art. 4 del medesimo statuto, che impone alla legislazione provinciale di
armonizzarsi con la Costituzione e con i principi dell’ordinamento giuridico
della Repubblica, nonché di rispettare gli obblighi internazionali e le norme
fondamentali delle riforme economico sociali; inciderebbero altresì sulla
competenza provinciale i titoli competenziali statali
in materia di «tutela della concorrenza» e di «ordinamento civile», derivanti
dall’art. 117, secondo comma, Cost.
2.1.– Venendo più specificamente alle
singole doglianze, l’art. 13, comma 1, della legge provinciale impugnata, che
sostituisce il comma 1 dell’art. 25 della legge provinciale 10 settembre 1993,
n. 26 (Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la
trasparenza negli appalti), prevede la facoltà per le amministrazioni
aggiudicatrici di sostituire il certificato di collaudo con quello di regolare
esecuzione dei lavori, qualora la spesa risultante dal conto finale, al netto
del ribasso, non superi la soglia comunitaria.
Così disponendo, la norma provinciale
travalicherebbe i limiti della propria competenza, invadendo quella statale.
Infatti, l’art. 141, comma 3, del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE
e 2004/18/CE) prevede la sostituzione del certificato di collaudo con quello di
regolare esecuzione per lavori entro i 500.000 euro d’importo, mentre dà
facoltà alla stazione appaltante di effettuare la medesima sostituzione per
importi non eccedenti il milione di euro. Poiché, secondo quanto riportato dal
ricorrente, la soglia comunitaria all’epoca sarebbe stata di 5.515.000 euro –
ma in realtà risultava ammontare allora a 4.845.000 euro – la normativa
impugnata colliderebbe con l’art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, che attribuisce competenza esclusiva allo Stato in materia di
ordinamento civile, e con l’art. 8 dello statuto del Trentino-Alto Adige, per
la medesima ragione.
2.2.– La seconda doglianza riguarda
l’art. 17, comma 1, della legge provinciale sopramenzionata. Il comma oggetto
di censura attribuisce ad un regolamento provinciale il potere di «individuare
i casi in cui i lavori pubblici sono individuati a corpo o a misura o parte a
corpo e parte a misura».
Anche in questo caso, secondo il
ricorrente, la legislazione provinciale travalicherebbe le competenze
provinciali per invadere quelle attribuite allo Stato.
Infatti, il Codice dei contratti,
all’art. 53, comma 4, stabilirebbe tassativamente in quali casi i contratti
debbano essere stipulati a corpo e misura. In particolare, affermerebbe in via
generale l’individuazione dei lavori a corpo, riservando la facoltà di
procedere all’individuazione a misura in ipotesi determinate.
Tale discrasia tra la normativa
provinciale e quella statale determinerebbe la violazione dell’art. 8 dello
statuto speciale di autonomia e dell’art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., relativamente alla materia «ordinamento civile», poiché la legge
provinciale disciplinerebbe l’oggetto del contratto, venendo dunque ad incidere
nel campo dell’ordinamento civile.
2.3.– La terza doglianza si riferisce
all’art. 30, comma 4, della legge provinciale impugnata, che sostituisce l’art.
37, comma 5, della richiamata legge provinciale n. 26 del 1993. La disposizione
provinciale in questione consente il ricorso del subappalto, nei casi in cui
siano necessari lavori o componenti ad alto contenuto tecnologico o comunque
caratterizzati da una rilevante complessità tecnica, e qualora questi superino
il valore del 15 per cento dell’importo totale dei lavori. Anche a questo
riguardo la normativa provinciale presenterebbe elementi di difformità rispetto
al d.lgs. n. 163 del 2006, art. 37, comma 11.
In particolare, la norma provinciale
censurata ometterebbe il riferimento all’elenco delle opere superspecialistiche
e ai requisiti di specializzazione richiesti per la loro esecuzione, a
differenza della legislazione statale, che invece rimanda a un regolamento
statale attuativo di quegli aspetti.
Facendo leva sulla necessità che la
disciplina relativa alla qualificazione necessaria per partecipare alle
procedure di gara sia uniforme in tutto il territorio nazionale, a tutela della
concorrenza e nel rispetto del principio di uguaglianza, il ricorrente ritiene
che la normativa provinciale violi gli obblighi internazionali, di cui agli
artt. 4 e 8 dello statuto. Contemporaneamente, la norma invaderebbe le
competenze esclusive statali in materia di tutela della concorrenza (art. 117,
secondo comma, lettera e). Infine, la norma sarebbe in contrasto con l’art. 117
Cost., secondo comma, lettera l), in materia di ordinamento civile e penale.
2.4.– La quarta doglianza si riferisce
all’art. 47 della legge provinciale impugnata, che sostituisce l’art. 58.19
della legge provinciale n. 26 del 1993. Tale articolo stabilisce in via
generale la necessità che i lavori siano affidati a seguito di presentazione
del progetto esecutivo o del progetto definitivo con l’integrazione del
capitolato speciale di appalto. Inoltre, l’articolo consente, in casi
specifici, che sia omessa la progettazione esecutiva e che questa venga
sostituita da apposita perizia che individui anche genericamente i lavori da
realizzare, con riferimento ai beni mobili e alle superfici decorate.
Questo articolo, a detta del ricorrente,
travalicherebbe ugualmente i poteri assegnati alla Provincia in materia,
invadendo le competenze statali.
Il d.lgs. n. 163 del 2006, all’art. 203,
con riferimento in particolare ai lavori afferenti al settore dei beni
culturali, prescrive che questi siano affidati sulla base della presentazione
del progetto definitivo ed esecutivo, e che quest’ultimo possa essere omesso in
casi tassativamente previsti. Non prevede invece che la progettazione esecutiva
possa essere sostituita con un’apposita perizia.
La disposizione del d.lgs. n. 163 del
2006, avendo come scopo la conservazione dei beni culturali, secondo il
ricorrente atterrebbe a profili di tutela inderogabile, nonostante la
competenza primaria della Provincia autonoma in materia di tutela dei beni
culturali. Quei profili si applicherebbero uniformemente su tutto il territorio
nazionale, anche sulla scorta del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137). La Corte costituzionale (sentenze n. 164 del 2009
e n. 101 del
2010) avrebbe riconosciuto a tale normativa la qualità di «norme di grande
riforma economico-sociale», alle quali anche le Province autonome debbono
uniformarsi. Il conflitto tra la legislazione statale e quella provinciale
determinerebbe dunque una violazione, da parte della Provincia, dei limiti
stabiliti dallo statuto.
3.– Si è costituita in giudizio la
Provincia di Trento, con atto depositato presso la cancelleria il 25 luglio
2011, chiedendo che tutte le questioni prospettate siano dichiarate
inammissibili e infondate.
3.1.– Quanto alla prima doglianza,
riguardante l’art. 13, comma 1, della legge provinciale, a detta della
resistente, essa sarebbe inammissibile per una pluralità di ragioni. In primo
luogo, poiché sarebbe scorretto e contraddittorio invocare una clausola di
competenza esclusiva statale sancita all’art. 117, secondo comma, Cost. per
scrutinare una normativa della Provincia autonoma che trova fondamento nello
statuto speciale: scorretto perché l’articolo della Costituzione riguarderebbe
soltanto le Regioni ordinarie e non la Provincia di Trento; contraddittorio
perché l’individuazione del parametro sarebbe ammissibile solo in favore della
Provincia, e non invocabile a limitazione di una sua competenza.
Il ricorso sul punto sarebbe inoltre
ulteriormente contraddittorio, perché invoca il contrasto della norma
provinciale con la norma statale. A detta della difesa provinciale, se si
trattasse di invasione di materia, non sarebbe necessario individuare un’ipotesi
di contrasto tra la legislazione statale e quella provinciale, bastando che la
normativa provinciale esorbiti dalle competenze affidate alla Provincia. In
questo senso, il resistente invoca le sentenze n. 391 del 2006
e n. 35 del 2011.
Infine, la doglianza sarebbe generica.
Il ricorso sul punto sarebbe parimenti
infondato per diverse ragioni. Innanzitutto, in quanto il verbale di collaudo
non riguarderebbe l’ordinamento civile, ma l’esercizio di un potere
amministrativo, che la Provincia eserciterebbe legittimamente, e rispetto al
quale potrebbe aversi impugnazione di fronte al giudice amministrativo o
tramite ricorso straordinario, come emerge da numerose pronunce del giudice
amministrativo.
Inoltre, anche qualora si dovesse
ritenere che l’oggetto della normativa rientri nell’ordinamento civile, ciò non
costituirebbe un’aprioristica esclusione di qualsiasi competenza provinciale
sul punto. Infatti, lo statuto della Provincia non sarebbe fondato sulla logica
del nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione, ma su specifiche
attribuzioni di materia, alla Regione e alla Provincia, tra cui non mancano
aspetti di sicuro rilievo per l’ordinamento civile, come l’«impianto e tenuta
dei libri fondiari» (art. 4, n. 5, dello statuto), lo «sviluppo della
cooperazione» (art. 4, n. 9), l’«ordinamento delle minime proprietà culturali»,
l’ordinamento dei «masi chiusi» (art. 8, n. 8). Il medesimo principio dovrebbe
valere anche nell’ambito della disciplina dei lavori pubblici di interesse
provinciale. Lo dimostrerebbe una consolidata tradizione legislativa, che ha
visto la Provincia esercitare la competenza in materia di lavori pubblici di
interesse provinciale sin dal 1983. Le medesime norme di attuazione statutaria
presupporrebbero la presenza della legislazione provinciale in materia ed anche
la giurisprudenza costituzionale avrebbe ripetutamente ribadito la piena
competenza provinciale in materia di lavori pubblici, sia prima dell’entrata in
vigore del Titolo V novellato (sentenze nn. 86 del 1979, 214 del 1985, 482 del 1995, 302 del 2003),
sia a seguito di tale riforma. In particolare, a detta della parte resistente,
la giurisprudenza successiva al 2001 avrebbe dato rilievo all’art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, che tutela le Regioni ad autonomia speciale
e le Province autonome di Trento e Bolzano da una riduzione delle competenze a
seguito della riforma costituzionale del Titolo V (sentenze nn.
302 del 2003,
401 del 2007
e 45 del 2010).
Infine, la parte resistente afferma che
la scelta fra il certificato di collaudo e quello di regolare esecuzione non
sarebbe riconducibile ad alcun principio dell’ordinamento giuridico, né
esprimerebbe una scelta relativa al principio di uguaglianza, trattandosi
soltanto di una diversa modalità di verifica della corrispondenza tra le
prestazioni pattuite e quelle eseguite. La legge provinciale, ampliando la
possibilità di sostituire il certificato di collaudo con quello di regolare
esecuzione, si limiterebbe a disciplinare fasi riguardanti l’organizzazione del
momento esecutivo e adatterebbe la disciplina statale al contesto provinciale.
In questo senso, si sarebbe già espressa la sentenza n. 45 del
2010.
3.2.– Quanto alla seconda doglianza,
riguardante l’art. 17, comma 1, della legge provinciale, essa sarebbe
innanzitutto ripetitiva di una impugnazione effettuata dal Presidente del
Consiglio dei ministri nei confronti della legge provinciale n. 10 del 2008,
dichiarata inammissibile per genericità. Anche la presente impugnazione, che
lamenta la violazione della materia ordinamento civile, sarebbe ugualmente inammissibile
perché generica nel descrivere l’incisione della competenza statale in materia.
Sul punto, il ricorso sarebbe comunque
infondato perché la norma oggetto di censura non riguarderebbe l’ordinamento civile,
ma la tipologia di contratto, scelta rientrante nella discrezionalità
dell’amministrazione stipulante e sulla quale la legge provinciale potrebbe
legittimamente intervenire. Lo avrebbe confermato, secondo la resistente, anche
questa Corte, nella sentenza n. 45 del
2010, con riferimento ad una norma provinciale relativa alla suddivisione
dei lavori in più contratti d’appalto, con modalità da individuarsi in un
regolamento di attuazione. Anche allora il legislatore provinciale aveva
disciplinato una modalità afferente alla individuazione dell’oggetto del
contratto d’appalto, con una disciplina che aveva superato il vaglio della
Corte.
3.3.– Quanto alla terza doglianza,
riguardante l’art. 30, comma 4, della legge provinciale, essa sarebbe
inammissibile per la sua genericità.
Inoltre, la disposizione provinciale
corrisponderebbe totalmente a quella statale, eccetto i limiti del subappalto,
rispetto al quale essa fa riferimento all’art. 42 della legge provinciale
impugnata, anziché all’art. 118, comma 2, del Codice dei contratti.
Infine, il ricorso sarebbe infondato sul
punto perché, come la Corte ha precisato nella già citata sentenza n. 45 del
2010, il regolamento statale, nella specie quello che elenca le opere per
le quali è possibile il subappalto e i requisiti necessari per la sua
esecuzione, non può trovare applicazione nei confronti della Provincia di
Trento.
3.4.– La quarta doglianza, relativa
all’art. 47 della legge provinciale e alle varie fasi della progettazione,
sarebbe inammissibile per genericità, non indicando quali norme del decreto
legislativo n. 42 del 2004 sarebbero violate, né argomenterebbe in quale senso
la lieve divergenza della disciplina provinciale dalla disciplina statale
configurerebbe una violazione della tutela minima uniforme dei beni culturali,
come lamentato dal ricorrente.
La questione sarebbe infine infondata,
perché tanto la normativa impugnata quanto l’art. 203 del Codice dei contratti
non atterrebbero ai beni culturali, ma prevalentemente ai lavori pubblici.
Inoltre, la norma impugnata non contrasterebbe con norme fondamentali di grande
riforma economico-sociale, ma costituirebbe una disciplina di adattamento e
semplificazione in materia, senz’alcun pregiudizio per il livello di tutela dei
beni.
4.– La Provincia di Trento, con l’art.
51 della legge del 27 dicembre 2011, n. 18 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Provincia autonoma di
Trento), è intervenuta sulla legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26, in
materia di appalti di interesse provinciale, modificando tre delle quattro
norme oggetto di censura.
4.1.– L’art. 25, comma 1, della legge
provinciale sui lavori pubblici n. 26 del 1993, è stato modificato dall’art. 51
della legge provinciale n. 18 del 2011, disponendo che «Nel caso di lavori
d’importo fino a 500.000 euro il certificato di collaudo è sostituito da quello
di regolare esecuzione; per i lavori d’importo superiore, ma non eccedente il
milione di euro, è facoltà del soggetto appaltante sostituire il certificato di
collaudo con quello di regolare esecuzione», in tal modo allineando la
disciplina provinciale a quella statale.
4.2. – Con riferimento all’art. 37,
comma 5, della richiamata legge provinciale sui lavori pubblici n. 26 del 1993,
come modificato dalla norma impugnata, il sopravvenuto art. 51, comma 8 della
legge provinciale n. 18 del 2011, ha precisato che le opere per le quali è
possibile procedere al subappalto e i requisiti di specializzazione richiesti
per la loro esecuzione sono individuati dalla normativa statale.
4.3.– Con riferimento all’art. 58.19
della legge provinciale sui lavori pubblici, l’art. 51, comma 16, della
predetta legge provinciale n. 18 del 2011 ha eliminato l’ipotesi della
sostituzione della progettazione esecutiva con un’apposita perizia, ha previsto
che si proceda all’affidamento soltanto a fronte della progettazione esecutiva
o di quella definitiva integrata dal capitolato speciale d’appalto e ha
consentito che si possa prescindere dalla progettazione esecutiva nei soli casi
previsti dalla normativa statale.
5.– In prossimità dell’udienza pubblica,
la Provincia di Trento ha depositato una seconda memoria difensiva, con la
quale ha ribadito la richiesta di rigetto del ricorso, ha dato conto della
legge provinciale n. 18 del 2011 nel frattempo intervenuta e ha chiesto perciò
che si pronunciasse la cessazione della materia del contendere in riferimento
alle censure sollevate sugli artt. 13, comma 1, 30, comma 4, e 47 della legge
provinciale, evidenziando che la novella legislativa avrebbe eliminato ogni
elemento di difformità tra la legislazione provinciale e la legislazione
statale e che la normativa impugnata non avrebbe avuto applicazione medio
tempore.
6.– La Presidenza del Consiglio dei
ministri, a seguito dell’intervento normativo della Provincia, ha notificato il
27 febbraio 2012 e depositato presso la cancelleria il 28 febbraio 2012
rinuncia parziale al ricorso, limitatamente alle censure relative agli articoli
13, comma 1, e 47 della legge provinciale n. 7 del 2011, rispettivamente riferentisi alla sostituzione del certificato di collaudo
con quello di regolare esecuzione e ai casi in cui può omettersi la fase di
progettazione esecutiva.
7.– La Provincia di Trento ha accettato
la rinuncia al ricorso, con delibera della Giunta provinciale del 2 marzo 2012,
depositata presso la cancelleria il 5 marzo 2012.
Considerato in diritto
1.– Con ricorso spedito il 9 giugno
2011, ricevuto dalla resistente il 15 giugno 2011 e depositato in cancelleria
il 13 giugno, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt.
13, comma 1, 17, comma 1, 30, comma 4, e 47 della legge della Provincia autonoma
di Trento 7 aprile 2011, n. 7, recante «Modificazioni della legge provinciale
sui lavori pubblici, della legge provinciale sulla ricerca e della legge
provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell’autonomia
del Trentino)», modificativi della legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26
(Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per la
trasparenza negli appalti), con riferimento all’art. 117, primo comma e secondo
comma, lettere e) e l), della Costituzione, nonché agli artt. 4 e 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige).
Le disposizioni impugnate, secondo il
ricorrente, esorbiterebbero dalla competenza legislativa primaria in materia di
«lavori pubblici di interesse provinciale», che l’art. 8, primo comma, n. 17,
dello statuto speciale attribuisce alla Provincia autonoma di Trento, nel
rispetto dei limiti stabiliti dal precedente art. 4. Più specificamente, le disposizioni
censurate inciderebbero sulla disciplina dell’«ordinamento civile» e della
«concorrenza», così violando i limiti posti dallo statuto e dagli evocati
parametri costituzionali alla competenza legislativa provinciale.
2.– Successivamente alla presentazione
del ricorso, la resistente è intervenuta con legge provinciale 27 dicembre
2011, n. 18 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012-2014 della Provincia autonoma di Trento – Legge finanziaria
provinciale 2012), il cui art. 51 ha modificato la normativa già disciplinata
da alcune delle disposizioni impugnate, in particolare dagli artt. 13, comma 1,
30, comma 4, e 47 della legge provinciale n. 7 del 2011.
3.– A seguito delle modifiche normative,
il Presidente del Consiglio dei ministri, sulla base della delibera del
Consiglio dei ministri del 24 febbraio 2012, ha depositato atto di rinuncia
parziale al ricorso con riferimento alle sole questioni relative agli artt. 13,
comma 1, e 47 della legge provinciale n. 7 del 2011.
In data 5 marzo 2012, la Provincia di
Trento, in forza della delibera della Giunta provinciale del 2 marzo 2012, ha
poi depositato formale accettazione della rinuncia al ricorso, in riferimento
ai medesimi artt. 13, comma 1, e 47 della legge provinciale.
Ne consegue che, limitatamente alle
disposizioni da ultimo menzionate, ai sensi dell’art. 23 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, il processo deve
dichiararsi estinto.
4.– In riferimento alla questione
relativa all’art. 37, comma 5, della legge provinciale sui lavori pubblici n.
26 del 1993, quale modificato dall’impugnato art. 30, comma 4, della legge
provinciale, successivamente integrato dall’art. 51, comma 8, della legge
provinciale n. 18 del 2011, deve essere dichiarata la cessazione della materia
del contendere.
La disposizione in esame regola
l’utilizzo del subappalto, prevedendo che: «Qualora nell’oggetto dell’appalto o
della concessione di lavori rientrino, oltre ai lavori prevalenti, opere per le
quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto tecnologico o di
rilevante complessità tecnica, quali strutture impianti e opere speciali, e
qualora una o più di tali opere superi in valore il 15 per cento dell’importo
totale dei lavori, se i soggetti affidatari non sono in grado di realizzare le
predette componenti, possono utilizzare il subappalto, con i limiti dettati
dall’art. 42».
La disposizione provinciale impugnata
ripete testualmente l’art. 37, comma 11, del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), salvo il
rinvio all’art. 42 della legge provinciale stessa per la determinazione dei
limiti quantitativi – che nella legge statale ha il suo corrispondente nel
rinvio all’art. 118 del medesimo decreto legislativo – e salvo il fatto che, a
differenza della normativa statale, la disposizione provinciale omette di
definire l’elenco delle opere e i requisiti di specializzazione per i quali si
può utilizzare il subappalto.
Il ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri ha censurato esclusivamente quest’ultimo aspetto della disciplina
provinciale del subappalto, lamentando l’omissione da parte del legislatore
provinciale di ogni riferimento all’elenco delle opere specialistiche e ai
requisiti di specializzazione, per i quali invece il legislatore statale
prevede l’intervento di un apposito regolamento governativo. Nessuna censura da
parte del ricorrente – né nella delibera del Consiglio dei ministri, né nel
ricorso dell’Avvocatura dello Stato – è stata sollevata in riferimento ad altri
aspetti della disposizione provinciale in tema di subappalto. Dunque, è solo in
riferimento ai profili ritualmente eccepiti che la Corte è oggi chiamata a
pronunciarsi, dato che nei giudizi in via principale il thema decidendum è fissato dal ricorso
introduttivo, in conformità alla delibera dell’organo politico, e non può
essere esteso ad ulteriori profili, né con le memorie presentate in prossimità
dell’udienza, né tanto meno nel corso dell’udienza (ex multis, sentenza n. 533 del
2002).
Così precisati i confini della questione
sollevata, si deve dichiarare la cessazione della materia del contendere,
limitatamente all’impugnativa dell’art. 30, comma 4, della legge provinciale n.
7 del 2011.
Infatti, con l’art. 51, comma 8 della
menzionata legge n. 18 del 2011, il legislatore provinciale ha colmato la
lacuna lamentata nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
integrando la precedente disciplina (art. 37, comma 5, della legge provinciale
sui lavori pubblici n. 26 del 1993) con un periodo del seguente tenore: «Le
opere previste da questo comma e i requisiti di specializzazione richiesti per
la loro esecuzione sono individuati dalla normativa statale». La modifica
introduce, dunque, un rinvio alla normativa statale per la specificazione delle
opere e dei requisiti che consentono il subappalto. In tal modo la legislazione
provinciale si è adeguata alla normativa statale, cosicché si deve ritenere
superata la censura prospettata dal ricorrente.
Occorre, inoltre, considerare che, nella
memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Provincia ha affermato che la
nuova disposizione non fa che chiarire quella che era già la ratio della normativa provinciale in materia di subappalto
e che, dunque, la disposizione impugnata non ha mai ricevuto applicazione in
contrasto con la normativa statale; circostanza questa non contestata dal
Presidente del Consiglio dei ministri ricorrente. La disposizione impugnata non
ha, quindi, prodotto alcuna violazione dell’ordine costituzionale, neppure nel
breve lasso temporale che ha preceduto l’esplicito adeguamento alla normativa
statale.
Alla luce delle precedenti
considerazioni, conformemente alla costante giurisprudenza di questa Corte,
deve quindi essere dichiarata la cessazione della materia del contendere
riguardo alla questione relativa all’art. 30, comma 4, della legge provinciale
impugnata.
5.– Deve essere ora esaminata la
questione sollevata in riferimento all’art. 17, comma 1, della medesima legge
provinciale n. 7 del 2011.
La disposizione in esame stabilisce che
«Il regolamento di attuazione può individuare i casi in cui i lavori pubblici
sono individuati a corpo o a misura o parte a corpo e parte a misura». La
normativa statale, invece, all’art. 53, comma 4, del d.lgs. n. 163 del 2006,
nel testo oggi vigente, prevede come principio generale che i contratti
pubblici debbono essere stipulati “a corpo”, consentendo alle stazioni
appaltanti la facoltà di stipulare “a misura” solo i contratti di importo
inferiore a 500.000 euro, oltre ad alcuni tipi di contratto nominativamente
individuati, tra cui, ad esempio, i contratti di manutenzione, restauro e scavi
archeologici. La ratio delle due diverse modalità di
determinazione del prezzo è indicata dallo stesso legislatore statale, il quale
precisa che per le prestazioni “a corpo” il prezzo convenuto non può essere
modificato sulla base della verifica della quantità e della qualità della
prestazione, mentre per le prestazioni “a misura” il prezzo convenuto può
variare in aumento o in diminuzione, secondo la quantità effettiva della
prestazione. La preferenza espressa dal legislatore nazionale per le
prestazioni “a corpo” risponde, dunque, ad una esigenza di prevedibilità della
spesa pubblica.
Il Presidente del Consiglio dei ministri
ritiene che l’impugnato art. 17, comma 1, della legge provinciale violi gli
artt. 8 e 4 dello statuto di autonomia speciale e l’art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. poiché, attribuendo al regolamento provinciale il potere di
stabilire le modalità di determinazione del prezzo, si discosta dalla normativa
statale, di cui al citato art. 53, comma 4, disciplinando l’oggetto del
contratto, che attiene all’ambito dell’ordinamento civile.
5.1.– Al riguardo, occorre
preliminarmente esaminare l’eccezione di inammissibilità prospettata dalla
resistente, basata sulla genericità della censura.
L’eccezione non può essere accolta.
Nel ricorso introduttivo l’Avvocatura
generale dello Stato – conformemente alla delibera del Consiglio dei ministri –
individua tanto la disposizione oggetto della censura (art. 17, comma 1, della
legge provinciale n. 7 del 2011), quanto i parametri statutari e costituzionali
che si assumono violati (artt. 4 e 8 dello statuto di autonomia speciale e art.
117, secondo comma, lettera l, Cost.) e sviluppa, sia pur sinteticamente,
l’illustrazione delle relative censure, incentrandole sul limite dell’ordinamento
civile che anche le Province autonome sono tenute a rispettare nell’esercizio
dell’autonomia loro garantita.
5.2.– Nel merito, la questione è
fondata.
Questa Corte ha già avuto occasione di
esaminare la problematica dei rapporti tra lo Stato e le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome in relazione al riparto delle rispettive
competenze in tema di lavori pubblici (ex
multis, sentenze n. 114 del 2011,
n. 221 e n. 45 del 2010),
anche con specifico riferimento alla Provincia di Trento, qui resistente.
Nessun dubbio che, laddove gli statuti
speciali – come è il caso dello statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol (art. 8) – riconoscano la potestà legislativa
primaria in materia di lavori pubblici, debba trovare applicazione la relativa
previsione statutaria, anche dopo la riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione. Ciò tuttavia non significa che la legislazione regionale o
provinciale sia libera di esplicarsi senza vincoli, dato che gli stessi statuti
speciali prevedono limiti che si applicano anche alle competenze legislative
primarie. Nel caso in esame, la competenza della Provincia autonoma di Trento
nell’ambito dei lavori pubblici di interesse regionale è perimetrata
innanzitutto dall’art. 4 dello statuto, che annovera, tra gli altri, il limite
del rispetto dei «principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica».
Tale limite include anche i principi
dell’ordinamento civile, come questa Corte ha già avuto modo di precisare
proprio in riferimento all’ambito degli appalti: il legislatore regionale e
provinciale «deve rispettare i principi dell’ordinamento giuridico della
Repubblica, tra i quali sono ricompresi quelli afferenti la disciplina di
istituti e rapporti privatistici relativi, soprattutto, alle fasi di
conclusione ed esecuzione del contratto di appalto, che devono essere uniformi
su tutto il territorio nazionale, in ragione dell’esigenza di assicurare il
rispetto del principio di uguaglianza. A ciò è da aggiungere che nelle
suindicate fasi si collocano anche istituti che rispondono ad interessi unitari
e che – implicando valutazioni e riflessi finanziari, che non tollerano
discipline differenziate nel territorio dello Stato – possono ritenersi
espressione del limite rappresentato dalle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali» (sentenza n. 114 del
2011).
I limiti ora richiamati sono stati
violati nel caso di specie, in quanto la disposizione provinciale si discosta
dai principi di quella statale per un profilo che attiene alla fase
contrattuale delle procedure di appalto. Tale disposizione, infatti, interviene
sulla disciplina della determinazione del prezzo della prestazione – “a corpo”
o “a misura” – , incidendo così sul contenuto del contratto, e attiene perciò
ad un aspetto del rapporto negoziale, che rientra nell’ambito dell’ordinamento
civile. La giurisprudenza costituzionale è costante nel ritenere che, nel
settore degli appalti pubblici, la fase che ha inizio con la stipulazione del
contratto e prosegue con l’attuazione del rapporto negoziale è disciplinata da
norme dell’ordinamento civile. Ciò in quanto, in tale fase, l’amministrazione
agisce non nell’esercizio di poteri amministrativi, bensì nell’esercizio della
propria autonomia negoziale (ex plurimis, sentenze n. 53 del 2011
e n. 401 del
2007).
Di conseguenza, la disposizione
provinciale impugnata, nella parte in cui rinvia a un regolamento provinciale
di attuazione la disciplina della determinazione del prezzo, senza far
riferimento ai limiti all’autonomia negoziale prestabiliti dal legislatore
statale, ha violato il limite dei principi generali dell’ordinamento civile e
deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1)
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 17, comma 1, della
legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7, recante
«Modificazioni della legge provinciale sui lavori pubblici, della legge
provinciale sulla ricerca e della legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme
in materia di governo dell’autonomia del Trentino)»;
2) dichiara
l’estinzione del processo, limitatamente alle questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 13, comma 1, e 47 della predetta legge
provinciale;
3) dichiara
la cessazione della materia del contendere in riferimento alla questione
relativa all’articolo 30, comma 4, della medesima legge provinciale.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2012.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 marzo
2012.