SENTENZA N. 53
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Alfonso QUARANTA Presidente
- Franco GALLO Giudice
- Luigi MAZZELLA ”
- Sabino CASSESE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
- Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
- Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Mario Rosario MORELLI ”
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità
costituzionale dell’articolo 5 e
dell’articolo 14, comma 3, della legge della Regione Piemonte 29 aprile 2011,
n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina
dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la
dirigenza e il personale) in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre
2009, n. 150 e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito,
con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
in materia di organizzazione e contenimento della spesa del personale», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso spedito per la notifica il 4 luglio 2011, depositato in cancelleria
l’11 luglio 2011 ed iscritto al n. 66 del registro ricorsi 2011.
Visto l’atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell’udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
uditi l’avvocato dello Stato Luca Ventrella
per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giovanna Scollo per
la Regione Piemonte.
Ritenuto in
fatto
1.− Con ricorso
spedito per la notifica a mezzo del servizio postale il 4 luglio 2011 e
depositato in cancelleria l’11 luglio 2011, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha chiesto che sia dichiarata l’illegittimità costituzionale, con
riferimento agli articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, dell’articolo 5
e dell’articolo 14, comma 3, della legge della Regione Piemonte 29 aprile 2011,
n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina
dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni concernenti la
dirigenza e il personale) in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre
2009, n. 150 e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito,
con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122,
in materia di organizzazione e contenimento della spesa del personale».
Riferisce il ricorrente che l’art. 5
della legge regionale impugnata prevede l’inserimento, dopo il comma 3
dell’art. 14 della l.r. n. 23 del 2008, del comma 3-bis, il quale dispone che «Il Presidente del Consiglio regionale
può avvalersi, per lo svolgimento delle proprie funzioni, del supporto di una
professionalità esterna, scelta sulla base di rapporti fiduciari» e che «Il
contenuto dell’incarico ed i rapporti con le strutture sono disciplinati con
provvedimento deliberativo dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio».
Secondo il Presidente
del Consiglio dei ministri, la disposizione censurata, così disponendo, viola
gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto consente alla Regione di
avvalersi del supporto di professionalità esterne sulla base di meri “rapporti
fiduciari”, indipendentemente, quindi, dal possesso dei requisiti indicati al
comma 6 dell’art. 7 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche) e successive modificazioni − in base alla quale le
amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali, con
contratti di lavoro autonomo, solamente «ad esperti di particolare e comprovata
specializzazione universitaria» e in presenza di specifici presupposti −,
e senza prevedere, in alternativa, altri criteri selettivi, ugualmente idonei a
garantire la professionalità del collaboratore.
Inoltre, la
disposizione dell’art. 5 in esame si porrebbe in contrasto anche con l’art.
117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia
dell’ordinamento civile e, quindi, i rapporti di diritto privato regolabili dal
codice civile.
2.− Si è costituita nel giudizio
la Regione Piemonte, con atto depositato in data 4 agosto 2011, chiedendo che
le questioni promosse siano dichiarate infondate e che, comunque, il secondo
motivo di ricorso sia dichiarato inammissibile.
Quanto alla questione relativa all’art.
5 della legge regionale censurata, detta disposizione non conterrebbe alcuna
deroga al principio delle «necessarie garanzie di professionalità e
competenza», come sarebbe dimostrato dal fatto che l’analoga previsione di cui
all’art. 15, comma 3, della legge regionale n. 23 del 2008 («Il Presidente
della Giunta Regionale può avvalersi, per lo svolgimento delle proprie
funzioni, del supporto di professionalità esterne in numero non superiore a
tre,scelte sulla base di rapporti fiduciari»), non è stata oggetto, a suo
tempo, di impugnativa governativa.
3.− Con memorie depositate,
rispettivamente, in data 31 gennaio e 1° febbraio 2012, la Regione Piemonte e
il Presidente del Consiglio dei ministri hanno illustrato le proprie
conclusioni, insistendo per l’accoglimento delle stesse.
4.− Con decreto del 14 febbraio
2012, il Presidente della Corte costituzionale, sentito il Giudice relatore,
disponeva lo stralcio e il rinvio a nuovo ruolo della questione di legittimità
costituzionale avente ad oggetto l’art. 14, comma 3, della legge regionale del
Piemonte n. 7 del 2011.
Considerato
in diritto
1.− Il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, con riferimento agli
articoli 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell’articolo 5 (oltre che dell’articolo 14, comma 3) della legge della Regione
Piemonte 29 aprile 2011, n. 7, recante «Modifiche alla legge regionale 28
luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione degli uffici regionali e disposizioni
concernenti la dirigenza e il personale) in attuazione del decreto legislativo
27 ottobre 2009, n. 150 e adeguamento al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in materia
di organizzazione e contenimento della spesa del personale».
La disposizione censurata (art. 5 cit.)
inserisce, nella legge regionale n. 23 del 2008 – in tema di organizzazione
degli uffici regionali, della dirigenza e del personale – e, in particolare,
nell’art. 14 di tale legge, il comma 3-bis,
che autorizza il Presidente del Consiglio regionale ad avvalersi, per lo
svolgimento delle proprie funzioni, del supporto di una professionalità
esterna, scelta sulla base di rapporti fiduciari, e rimette ad un provvedimento
deliberativo della Presidenza del Consiglio il compito di delineare il
contenuto dell’incarico ed i rapporti del soggetto assunto con le altre
strutture.
Essa, pertanto, interviene sulla
normativa regionale previgente, dettata per disciplinare le strutture di
vertice dell’organizzazione regionale, introducendo, per il Presidente del
Consiglio regionale – in aggiunta all’ufficio del Capo di Gabinetto del
Consiglio – un’ulteriore forma di collaborazione fiduciaria.
Secondo il ricorrente, la norma citata,
da un lato, contrasterebbe con il principio di ragionevolezza, buon andamento e
imparzialità della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97, Cost.,
in quanto autorizzerebbe il ricorso al supporto di una professionalità esterna,
indipendentemente dal rispetto dei criteri dettati dall’art. 7, comma 6, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) – che prevede che il
ricorso a tali forme di collaborazione possa avvenire solo in presenza di
specifici presupposti oggettivi, quali l’accertata impossibilità di utilizzare
le risorse umane disponibili all’interno dell’amministrazione, il carattere
temporaneo ed altamente qualificato della prestazione, ed altri, e che tali
incarichi possano essere conferiti soltanto ad esperti di particolare e
comprovata specializzazione, anche universitaria – dall’altro, determinerebbe
l’invasione della competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento
civile, intervenendo nella disciplina dei rapporti di diritto privato.
2.− La questione, promossa con
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, è fondata.
Questa Corte ha più volte affermato, in
tema di incarichi temporanei a soggetti esterni all’amministrazione, il principio
in base al quale la Regione può derogare ai criteri
statali di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 citato, a condizione che preveda, in
alternativa, altri criteri di valutazione, ugualmente idonei a garantire la
competenza e la professionalità dei soggetti di cui si avvale e ad assicurare
che la scelta dei collaboratori esterni avvenga secondo i canoni della buona
amministrazione, onde evitare che sia consentito l’accesso a tali uffici di
personale esterno del tutto privo di qualificazione.
Tale principio è stato ribadito anche
con specifico riferimento a disposizioni regionali, simili a quella oggi
impugnata, che miravano a consentire il ricorso a contratti di lavoro a tempo
determinato con persone esterne in ausilio dell’attività di un proprio organo
di vertice o di altra struttura politica (Presidente e componenti della Giunta,
Presidente del Consiglio regionale e gruppi consiliari).
Simili forme di diretta collaborazione,
per loro natura temporanee (in quanto strettamente connesse con la permanenza in
carica dell’organo di rappresentanza politica dell’Ente), presuppongono che
l’individuazione dei collaboratori esterni avvenga anche sulla base di criteri
di tipo fiduciario, dato il carattere politico dell’organo che questi ultimi
sono chiamati a coadiuvare.
In ragione della specificità degli
uffici di diretta collaborazione, questa Corte ha affermato (sentenze n. 7 del 2011, n. 34 del 2010,
n. 293 del 2009,
n. 104 del 2007)
che le Regioni possono dettare, in deroga ai criteri di selezione dettati dall’art.
7, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, dei propri, autonomi,
criteri selettivi, che tengano conto della peculiarietà
dell’incarico in conseguenza del necessario rapporto fiduciario con l’organo
politico.
Tuttavia, questa Corte ha sempre escluso
che la selezione di tale personale esterno di diretta collaborazione possa
avvenire soltanto in base al predetto rapporto fiduciario e, quindi, in totale
assenza di criteri di valutazione della professionalità e competenza.
Questa Corte, in particolare, ha
affermato che «la Regione, per accentuare tale carattere ben può derogare ai
criteri statali, purché preveda, però, in alternativa, altri criteri di
valutazione, ugualmente idonei a garantire la competenza e professionalità dei
soggetti di cui si avvale ed a scongiurare il pericolo di un uso strumentale e
clientelare delle cosiddette esternalizzazioni» (sentenza n. 252 del
2009). Principi ribaditi, sia pure con riferimento a diversa censura, dalla
sentenza n. 7
del 2011, nella quale, dichiarando non fondata la questione di legittimità
costituzionale sollevata in riferimento ad una corrispondente disposizione
regionale della Liguria, è stato affermato che la disposizione in quel caso
censurata poteva ritenersi «rispettosa di tali principi, perché essa, nella
prospettiva di garantire il necessario grado di fiduciarietà
del personale di diretta collaborazione, prevede, in caso di assunzione di
personale in deroga ai principi dettati dalla citata legislazione statale,
alcuni criteri selettivi che, valorizzando il possesso di esperienze
professionali specifiche (dalla particolare competenza derivante da pregresse
esperienze istituzionali e politiche, alla professionalità maturata in
incarichi di responsabilità o consulenza, di durata triennale, in uffici pubblici
o, per le segreterie particolari, alla circostanza che gli aspiranti
collaboratori abbiano avuto pregresse esperienze triennali dello stesso tipo)
devono ritenersi idonei a compensare adeguatamente – in vista dello specifico
impegno richiesto – la deroga a quelli, più rigorosi, dettati dal d.lgs. n. 165
del 2001».
3.− La norma della Regione
Piemonte censurata si pone in palese contrasto con i suesposti principi.
Essa, invero, dispone che la
individuazione della professionalità esterna, di ausilio alle funzioni del
Presidente del Consiglio Regionale, possa avvenire esclusivamente sulla base di
«rapporti fiduciari», in deroga a quanto disposto dall’art. 7, comma 6, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e non prevede, in luogo di tali
criteri, alcun meccanismo di selezione alternativo che possa garantire la
professionalità del collaboratore esterno.
Essa, inoltre, non stabilisce alcun
termine di cessazione della collaborazione esterna e non commina la decadenza
della stessa neppure alla cessazione del mandato del Presidente del Consiglio
regionale, rimettendo la stessa determinazione del contenuto dell’incarico e
quella dei rapporti con le altre strutture ausiliarie ad una successiva
delibera dell’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale, con notevoli
margini di incertezza anche nella definizione dei rapporti con il preesistente
Ufficio di gabinetto, di cui all’art. 14 della legge regionale n. 23 del 2008.
La forma di collaborazione introdotta
dalla disposizione censurata, pertanto, non risultando ancorata né a precisi
limiti temporali né ad obiettive e predeterminate esigenze funzionali
dell’organo politico, a causa di tale indeterminatezza viola il principio di
buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) e quello di ragionevolezza
(art. 3 Cost.).
4.− Resta assorbita la questione
sollevata con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
per questi motivi
la
corte costituzionale
riservata a separata pronuncia la decisione sulla ulteriore questione di
legittimità costituzionale dell’art. 14, comma 3, legge Regione Piemonte 29
aprile 2011, n. 7;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 5
della legge della Regione Piemonte 29 aprile 2011, n. 7, recante «Modifiche
alla legge regionale 28 luglio 2008, n. 23 (Disciplina dell’organizzazione
degli uffici regionali e disposizioni concernenti la dirigenza e il personale)
in attuazione del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 e adeguamento al
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, in materia di organizzazione
e contenimento della spesa del personale».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 marzo
2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2012.