ORDINANZA N.
179
ANNO 2011
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Paolo MADDALENA Presidente
- Alfio FINOCCHIARO Giudice
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo
Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO
"
- Paolo GROSSI "
- Giorgio LATTANZI "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 14, commi 5-ter e 5-quinquies, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero),
promossi dal Tribunale di Rovereto con tre ordinanze del 9 aprile 2004, del 14
maggio 2004 e del 27 gennaio 2003, rispettivamente iscritte ai numeri 332, 333
e 334 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2010.
Udito nella camera di consiglio dell’11 maggio 2011 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che il Tribunale di Rovereto in composizione
monocratica, con tre ordinanze di tenore analogo, deliberate rispettivamente
nelle date del 9 aprile 2004 (r.o. n. 332 del 2010),
del 14 maggio 2004 (r.o. n. 333 del 2010) e del 27
gennaio 2003 (r.o. n. 334 del 2010), tutte pervenute
presso la cancelleria della Corte costituzionale il 5 ottobre 2010, ha
sollevato – in riferimento agli artt. 3, primo comma, 13, primo, secondo e
terzo comma, 10, 24, secondo comma, 97, primo comma, e 111, primo, secondo,
terzo, quarto e quinto comma, della Costituzione – questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 14, commi 5-ter e 5-quinquies, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), nella
parte in cui dispone, nei confronti dello straniero accusato del reato di cui
al citato comma 5-ter, che si proceda obbligatoriamente all’arresto ed alla
celebrazione del giudizio con rito direttissimo;
che il Tribunale rimettente, in ciascuno
dei procedimenti a quibus, è chiamato a celebrare il giudizio di convalida
dell’arresto ed il giudizio direttissimo nei confronti di persona con
cittadinanza extracomunitaria, tratta in arresto con l’accusa d’aver violato il
comma 5-ter dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998;
che, in ciascuno dei menzionati
procedimenti, le parti processuali hanno concordemente eccepito in ordine alla
legittimità costituzionale della norma posta ad oggetto dell’imputazione e del
successivo comma 5-quinquies;
che il Tribunale riferisce d’aver
sospeso i relativi procedimenti di convalida, contestualmente deliberando le
ordinanze di rimessione, e poi disponendo la scarcerazione dei soggetti
interessati, per i quali è stato accordato il prescritto nulla osta
all’espulsione;
che le censure del rimettente, formulate
tra il gennaio del 2003 ed il maggio del 2004, sono riferite al comma 5-ter
dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 nel testo all’epoca vigente, che
configurava l’inottemperanza all’ordine di allontanamento come reato
contravvenzionale, per il quale, a norma del successivo comma 5-quinquies, era
disposto l’arresto obbligatorio;
che dunque si denuncia, in ciascuna
delle ordinanze di rimessione, l’anomalia d’una prescrizione di arresto posta
con riguardo ad una contravvenzione, e quindi ad un reato per il quale non è
consentita l’applicazione di misure cautelari personali, con conseguente
necessità di liberazione dell’interessato anche nel caso di convalida del
provvedimento assunto dalla polizia giudiziaria;
che il Tribunale osserva come i
provvedimenti restrittivi ad iniziativa della polizia giudiziaria, nella
prospettiva dell’art. 13 Cost. (e dell’art. 5 della Convenzione europea dei
diritti dell’uomo), si giustifichino solo in quanto misure precautelari,
cioè propedeutiche (in via eccezionale ed urgente) ad una privazione di libertà
disposta dall’autorità giudiziaria, secondo norme che assicurino il
bilanciamento tra la garanzia della libertà individuale ed altri beni di rango
costituzionale;
che nella disciplina censurata, secondo
il rimettente, la funzione precautelare era esclusa
dalla legge, e l’arresto restava privo di ogni nesso strumentale con la
celebrazione del giudizio penale e l’accertamento del fatto punibile, senza per
altro trovare giustificazione razionale neppure nelle esigenze del procedimento
amministrativo di espulsione, che anzi restava di fatto intralciato dalla
misura restrittiva;
che, d’altra parte, l’arresto e la
relativa convalida non avrebbero potuto giustificarsi quali premesse necessarie
per l’instaurazione del giudizio direttissimo, posto che la condizione
detentiva dell’imputato e la verifica positiva circa la legittimità della
misura precautelare non rappresentano una condizione
per la definizione del giudizio secondo il rito in questione;
che la norma censurata, sempre a parere
del Tribunale, violava l’art. 3 Cost. sia perché irragionevole (una severa
misura di privazione della libertà veniva collegata ad una incriminazione che,
per specie e quantità della pena, esprimeva un giudizio di contenuta gravità
del fatto), sia perché produttiva di discriminazioni ingiustificate tra gli
imputati del reato de quo ed i responsabili di altri reati contravvenzionali
(non suscettibili, salvo che in casi particolari, di privazione della libertà),
sia infine perché idonea a determinare improprie assimilazioni o
discriminazioni all’interno dello stesso Testo unico in materia di immigrazione
(parificando la contravvenzione in discorso a delitti puniti ben più
gravemente, e diversificandola da quella prevista al comma 13 dell’art. 13, per
cui l’arresto era solo facoltativo);
che un’ulteriore violazione dell’art. 3
Cost. – anche in connessione al secondo comma dell’art. 10 Cost. ed all’art. 14
della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – è prospettata in quanto la
previsione censurata si riferiva ad un reato proprio dello straniero,
introducendo di conseguenza, sul piano dei diritti inviolabili della persona,
un trattamento discriminatorio fondato sulla nazionalità;
che il rimettente sollecita un giudizio
di compatibilità costituzionale anche riguardo alla previsione che impone il
ricorso al giudizio direttissimo per il reato di cui all’art. 14, comma 5-ter,
del d.lgs. n. 286 del 1998;
che il Tribunale riconosce, in
proposito, come la legge preveda varie ipotesi di direttissimo «atipico», cioè
di ricorso al rito fuori dai requisiti (di tempo e di connotazione probatoria)
che lo caratterizzano nella sua forma «ordinaria», ed osserva, tuttavia, che
nessuna delle rationes sottese alle ipotesi in
questione varrebbe per la disciplina censurata;
che nel caso dell’arresto per il delitto
di evasione, o per la norma già in vigore quanto ai reati commessi col mezzo
della stampa, la prescrizione del giudizio direttissimo avrebbe trovato
fondamento nell’evidenza generalmente propria della prova, e dunque nella forte
analogia con la forma tipica del rito (il riferimento concerne,
rispettivamente, l’art. 3 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, recante
«Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di
trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa», convertito in
legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 12 luglio 1991, n.
203, e l’art. 21 della legge 8 febbraio 1948, n. 47, recante «Disposizioni
sulla stampa»);
che in alcune altre ipotesi di
direttissimo «atipico» – cioè da svolgere «comunque» o «fuori dai casi previsti
dall’art. 449» del codice di rito – fa difetto una analoga semplificazione
“fisiologica” dell’accertamento e tuttavia, proprio per tale ragione, è fatta
salva l’eventualità che nella concreta fattispecie siano necessarie «speciali
indagini», di talché il ricorso al rito speciale non è «obbligatorio», ed anzi
avviene per definizione in una situazione probatoria non particolarmente
complessa (il riferimento concerne le norme in materia di armi od esplosivi,
cioè l’art. 12-bis del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, recante «Modifiche
urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla
criminalità mafiosa», come convertito, con modificazioni, dall’art. 1 della
legge 7 agosto 1992, n. 356; in materia di discriminazione e genocidio, cioè
l’art. 6 del decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, recante «Misure urgenti in
materia di discriminazione razziale, etnica e religiosa», come convertito, con
modificazioni, dall’art. 1 della legge 25 giugno 1993, n. 205; nella stessa
materia dell’immigrazione, come nel caso dell’art. 13, comma 13-ter, del d.lgs.
n. 286 del 1998);
che le forme «atipiche» di giudizio
direttissimo – secondo il rimettente – sono state comunque sottoposte a
critica, soprattutto per il sospetto contrasto con il terzo comma dell’art. 111
Cost., dato che l’assicurazione delle condizioni e del tempo necessari per la
preparazione della difesa sarebbe, nei casi in esame, un dato solo formale;
che nelle forme «ordinarie» del rito
direttissimo, infatti, vi sarebbe una certa corrispondenza tra il tempo a
disposizione del pubblico ministero per lo sviluppo delle indagini preliminari
ed il termine a difesa che l’imputato può ottenere al fine di predisporre una
propria strategia di prova;
che invece, quando il ricorso al rito
viene ammesso anche oltre i termini ordinari, è possibile che l’imputato si
trovi a fronteggiare indagini complesse, sviluppate lungo il corso di mesi,
mentre il tempo a disposizione per preparare la difesa resta pari nel massimo a
dieci giorni, che addirittura si riducono a cinque, od al minor numero
stabilito dal giudice, nel caso di presentazione innanzi al tribunale in
composizione monocratica (art. 558, comma 7, del codice di procedura penale);
che per tale ragione nel codice vigente
– secondo la direttiva impartita al punto 43 dell’art. 2 della relativa legge
delega – era stata esclusa ogni ipotesi atipica ed obbligatoria di giudizio
direttissimo (con contestuale abrogazione, ex art. 233 disp.
att., di tutte le fattispecie previste da norme speciali), e che solo con la
legislazione successiva sono state reintrodotte alcune previsioni del genere;
che secondo il Tribunale, nel caso della
previsione posta ad oggetto delle questioni sollevate, le ragioni di contrasto
con i principi costituzionali sono confermate e rese, anzi, ancor più radicali;
che infatti il giudizio per il reato di
cui all’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998 deve svolgersi «in
ogni caso» con le forme del rito direttissimo, a prescindere dall’arresto e
dalla eventuale convalida, senza che assuma rilievo il tempo eventualmente
trascorso dall’acquisizione della notizia di reato, e senza che assuma un
valore ostativo l’eventuale necessità di «speciali indagini»;
che, d’altra parte, il reato di
inottemperanza all’ordine di allontanamento del questore non presenta, a parere
del rimettente, una «strutturale» semplicità di accertamento;
che infatti, se la condotta omissiva può
essere ricostruita mediante semplici acquisizioni documentali, altrettanto non
potrebbe dirsi per gli accertamenti «a discarico» (specie se riferiti alla
prospettazione di un «giustificato motivo»), per i quali sarebbe d’ostacolo, a
parere del rimettente, la ristrettezza dei «tempi difensivi» tipica del rito
speciale;
che vi sarebbero d’altronde profili di
illegittimità dei provvedimenti espulsivi che non risultano dal tenore dei
medesimi (come la ricorrenza in fatto del diritto al ricongiungimento familiare
o di una delle cause ostative all’espulsione) e che richiedono tempo per
l’identificazione e la documentazione;
che la disciplina censurata darebbe
luogo, inoltre, ad un più generale contrasto con i principi del giusto
processo, determinando, in particolare, una violazione del secondo comma
dell’art. 24 e dei primi cinque commi dell’art. 111 Cost.;
che infatti – sulla perdurante premessa
(attuale solo nel momento in cui le questioni sono state sollevate) della
necessaria scarcerazione dell’arrestato entro il breve termine fissato dalla
Costituzione – il giudizio direttissimo si svolgerebbe «fisiologicamente» con
l’imputato in stato di libertà, almeno nell’ipotesi, pressoché generalizzata,
della richiesta di un termine a difesa;
che per altro, nel caso dello straniero
inottemperante, l’indicata condizione di libertà si risolverebbe nella forzata
assenza dal processo e dunque nell’obbligata celebrazione di un rito
contumaciale, posto che il giudice, proprio per effetto della liberazione, è
tenuto a rilasciare il nulla osta per l’espulsione amministrativa
dell’interessato;
che risulterebbe dunque integrata una
violazione strutturale del diritto di difesa, anche considerando come la possibilità
di rientro garantita dall’art. 17 del d.lgs. n. 286 del 1998, specie se
riferita al giudizio direttissimo e dunque ad una serrata sequenza processuale,
avrebbe valore meramente formale;
che vi sarebbe, ancora, violazione
dell’art. 3 Cost., per la discriminazione introdotta, in punto di esercizio del
diritto alla difesa, tra gli imputati del reato de quo e gli accusati di reati
diversi, anche molto più gravi;
che tale discriminazione, fondandosi su
un reato proprio dello straniero, assumerebbe specifico rilievo anche nella
prospettiva combinata dell’art. 3 Cost. e del secondo comma dell’art. 10 Cost.,
in rapporto all’art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo;
che il Tribunale evoca infine, ancora in
rapporto all’art. 3 Cost., il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97, primo comma, Cost.), giacché la disciplina censurata
imporrebbe, senza alcuna giustificazione razionale, di celebrare con criterio
di precedenza i giudizi per reati di contenuta gravità (tali ritenuti dallo
stesso legislatore), pregiudicando l’organizzazione degli uffici giudiziari e
la loro capacità di affrontare celermente i procedimenti concernenti fatti di
elevato significato offensivo.
Considerato che il Tribunale di Rovereto in composizione
monocratica, con tre ordinanze di tenore analogo, deliberate rispettivamente
nelle date del 9 aprile 2004 (r.o. n. 332 del 2010),
del 14 maggio 2004 (r.o. n. 333 del 2010) e del 27
gennaio 2003 (r.o. n. 334 del 2010), tutte pervenute
presso la cancelleria della Corte costituzionale il 5 ottobre 2010, ha
sollevato – in riferimento agli artt. 3, primo comma, 13, primo, secondo e
terzo comma, 10, 24, secondo comma, 97, primo comma, e 111, primo, secondo,
terzo, quarto e quinto comma, della Costituzione – questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 14, commi 5-ter e 5-quinquies, del decreto legislativo
25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), nella parte
in cui dispone, nei confronti dello straniero accusato del reato di cui al
citato comma 5-ter, che si proceda obbligatoriamente all’arresto ed alla
celebrazione del giudizio con rito direttissimo;
che, per l’identità delle questioni
sollevate, i giudizi possono essere definiti congiuntamente;
che le censure del Tribunale, formulate
tra il gennaio del 2003 ed il maggio del 2004, sono riferite al comma 5-ter
dell’art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998 nel testo all’epoca vigente, che
configurava l’inottemperanza all’ordine di allontanamento come reato
contravvenzionale, per il quale, a norma del successivo comma 5-quinquies, era
disposto l’arresto obbligatorio;
che, in epoca successiva alla
deliberazione delle ordinanze di rimessione, questa Corte ha dichiarato la
illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 5-quinquies, del d.lgs. n. 286
del 1998, nella parte in cui stabiliva che per il reato previsto dal comma
5-ter del medesimo art. 14 fosse obbligatorio l’arresto dell’autore del fatto (sentenza n. 223 del
2004);
che la declaratoria di illegittimità è
stata motivata sul rilievo che la misura precautelare
prevista dalla norma censurata, non essendo finalizzata all’adozione di alcun
provvedimento coercitivo, si traduceva irragionevolmente «in una limitazione
“provvisoria” della libertà personale priva di qualsiasi funzione processuale»;
che per altro, in epoca ancora
successiva, attraverso la riforma del comma 5-ter del citato art. 14, il
legislatore ha configurato la condotta di inottemperanza all’ordine di
allontanamento quale delitto punito con la pena della reclusione fino a quattro
anni (art. 1 del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante «Disposizioni
urgenti in materia di immigrazione», convertito, con modificazioni, dall’art. 1
della legge 12 novembre 2004, n. 271), e dunque quale fattispecie suscettibile
dell’applicazione di una misura custodiale a norma dell’art. 280, commi 1 e 2,
del codice di procedura penale;
che la rinnovata previsione di arresto
obbligatorio, recata dal successivo comma 5-quinquies, risulta connessa alla
sostanziale modificazione della fattispecie di reato cui si riferisce;
che gli indicati mutamenti del quadro
normativo impongono la restituzione degli atti al giudice rimettente per una
nuova valutazione circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione sollevata, così come questa Corte ha disposto riguardo a numerose
fattispecie analoghe (ordinanze n. 332 del 2004
e nn. 97, 368, 369, 372, 375 del 2005);
che la stessa soluzione si impone anche
con riguardo alle questioni concernenti l’adozione «obbligatoria» del giudizio
direttissimo;
che infatti, come già osservato da
questa Corte (ordinanza
n. 369 del 2005), la citata sentenza n. 223 del
2004 e le modifiche legislative ad essa conseguite, pur non incidendo sulla
previsione in forza della quale si procede con rito direttissimo per il reato
di inottemperanza, né sulla disciplina dell’espulsione amministrativa dello
straniero sottoposto a procedimento speciale, «hanno comportato […] mutamenti
della cornice sistematica e delle concrete modalità operative dei meccanismi
processuali sottoposti dal rimettente a controllo di costituzionalità»;
che, in particolare, la sopravvenuta
applicabilità di misure custodiali nei confronti
dell’imputato ha modificato «gli equilibri normativi tra le esigenze di
allontanamento dello straniero illegalmente presente nel territorio dello Stato
e quelle connesse alla celebrazione del processo a suo carico»;
che la restituzione degli atti si impone
anche in ragione della sentenza
pronunciata il 28 aprile 2011 dalla Corte di giustizia dell’Unione europea
nella causa C-61/11, relativamente agli effetti prodottisi nell’ordinamento
nazionale dopo l’inutile scadenza, in data 24 dicembre 2010, del termine per
l’attuazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 16 dicembre
2008, n. 2008/115/CE, recante «norme e procedure comuni applicabili negli Stati
membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare»;
che infatti la Corte di giustizia,
investita di rinvio pregiudiziale per l’interpretazione di parte delle norme
contenute nella direttiva, ha dichiarato che gli artt. 15 e 16 di quest’ultima
ostano all’applicazione negli Stati membri di disposizioni che prevedano
«l’irrogazione della pena della reclusione al cittadino di un paese terzo il
cui soggiorno sia irregolare per la sola ragione che questi, in violazione di
un ordine di lasciare entro un determinato termine il territorio di tale Stato,
permane in detto territorio senza giustificato motivo», specificando come il
giudice nazionale debba tenere debito conto, al riguardo, «del principio
dell’applicazione retroattiva della pena più mite, il quale fa parte delle
tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri»;
che spetta al giudice rimettente, a
fronte del novum concernente l’applicabilità della norma
sostanziale posta ad oggetto dell’imputazione nei giudizi a quibus, la
valutazione circa la perdurante rilevanza delle questioni sollevate in merito
alla disciplina processuale della fattispecie sottoposta al suo giudizio.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
ordina
la restituzione degli atti al
Tribunale di Rovereto.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2011.
F.to:
Paolo MADDALENA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'8 giugno
2011.