CONSULTA ONLINE
SENTENZA
N. 74
ANNO
2009
Commento alla decisione di
Giuliana Carboni
La
Corte indica le fonti dell’autonomia finanziaria delle Regioni speciali
(per gentile concessione del Forum
di Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai signori:
- Francesco
AMIRANTE
Presidente
- Ugo
DE SIERVO Giudice
- Alfio
FINOCCHIARO “
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2,
comma 5, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008),
promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia notificato il 25
febbraio 2008, depositato in cancelleria il 28 febbraio 2008 ed iscritto al n.
17 del registro ricorsi 2008.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 10 febbraio
2009 il Giudice relatore Franco Gallo;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia e l’avvocato dello
Stato Filippo Capece Minutolo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 25
febbraio 2008 e depositato in cancelleria il 28 successivo, la Regione
Friuli-Venezia Giulia ha chiesto a questa
Corte di dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 5, della
legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 300, supplemento ordinario n. 285, del
28 dicembre 2007, per violazione: a) degli artt. 48, 49 e 65 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia); b) dell’art. 1, comma 4, del d.lgs. 31 luglio 2007, n.
137 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale); c) dei princípi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di
corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse necessarie ad esercitarle
(art. 119, quarto comma, Cost.). Al ricorso è allegata
copia della delibera della Giunta regionale n. 17 del 7 gennaio 2008, con la
quale è stata deliberata l’autorizzazione a proporre il ricorso medesimo.
1.1. – La Regione
ricorrente afferma che il comma censurato víola gli
evocati parametri, perché stabilisce che: a) «In sede di prima applicazione, i
maggiori introiti a favore del bilancio della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia derivanti dall’applicazione del comma
4 dell’art. 1 del decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, non possono
superare, per gli anni 2008 e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni
di euro e di 30 milioni di euro» (primo periodo); b) «A partire dall’anno 2010
i maggiori introiti, rispetto all’importo riconosciuto per l’anno 2009,
acquisiti alle casse regionali in applicazione del citato comma 4 dell’art. 1 del
decreto legislativo n. 137 del 2007 sono riconosciuti solo con contestuale
attribuzione di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma» (secondo
periodo) .
La ricorrente premette, al riguardo,
che, con riferimento ai problemi sorti in sede di applicazione dell’art. 49,
primo comma, numero 1, dello statuto speciale – secondo cui spettano alla
Regione i sei decimi del gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche
riscosso nel territorio regionale –, è intervenuto l’art. 3 del protocollo d’intesa
stipulato tra il Governo e la Regione
Friuli-Venezia Giulia in data 6 ottobre
2006, con il quale si riconosce l’«esigenza di una sostanziale rivisitazione
dei rapporti finanziari» (comma 1) e viene concordemente espressa «la volontà
di istituzionalizzare, nelle forme ritenute piú
opportune […] la verifica e la risoluzione di […] anomalie dell’attuale
andamento del gettito, come, a mero titolo esemplificativo, quella che fa
uscire dal precitato ambito i redditi dei cittadini del territorio regionale nel
momento in cui l’emolumento percepito si trasforma da reddito di lavoro in
reddito di quiescenza» (comma 7). In dichiarata attuazione dello statuto e del
suddetto protocollo d’intesa – prosegue la Regione
–, l’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007 stabilisce che «a decorrere
dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria statale per l’anno
2008, nell’àmbito delle disposizioni che ivi
disciplinano la regolazione finanziaria tra lo Stato e la regione, fra le
entrate regionali sono comprese, nella misura prevista dall’art. 49, primo
comma, n. 1), della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo
statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia, le ritenute sui redditi
da pensione, di cui all’articolo 49, comma 2, lettera a), del testo
unico delle imposte sui redditi di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 e successive modificazioni, riferite ai
soggetti passivi residenti nella medesima regione, ancorché riscosse
fuori del territorio regionale».
Ciò premesso, la ricorrente afferma
che la disposizione impugnata si pone in contrasto con tale normativa, perché,
nel fissare il limite massimo di 20 e 30 milioni di euro, rispettivamente, per
gli anni 2008 e 2009, sottrae alla Regione gran parte delle entrate fissate
dalla norma attuativa dello statuto speciale, ammontanti a circa 125 milioni di
euro annui, violando l’autonomia finanziaria della Regione stessa, che è
garantita: a) dagli artt. 48 e 49 dello statuto e dal citato art. 1 del d.lgs.
n. 137 del 2007, i quali non pongono limiti all’attribuzione alla Regione dei
sei decimi dell’IRPEF relativa ai redditi di pensione dei soggetti residenti
nel territorio regionale; b) dall’art. 65 dello statuto, che riserva ad una
particolare fonte (i decreti legislativi di attuazione dello statuto, non
modificabili da atti legislativi ordinari) la competenza ad interpretare ed
integrare le norme statutarie; c) dal principio di leale collaborazione in
materia di rapporti finanziari tra Stato e Regioni a statuto speciale, in base
al quale è necessario utilizzare il metodo dell’accordo (come piú volte sottolineato dalla giurisprudenza costituzionale).
Ad avviso della stessa ricorrente, la
disposizione censurata, nel condizionare l’attribuzione dei maggiori introiti
dell’anno 2010 (rispetto all’importo riconosciuto per l’anno precedente) ad un
contestuale trasferimento di funzioni alla Regione e, quindi, nell’imporre alla
Regione stessa di finanziare con tali importi le suddette funzioni, introduce
condizioni e vincoli di destinazione delle somme non previsti dalle norme di
attuazione statutaria, violando cosí: a) gli artt. 49
e 65 dello statuto di autonomia, nonché l’art. 1 del d.lgs. n. 137 del 2007,
unitamente al principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari
tra Stato e Regioni a statuto speciale, per le stesse ragioni sopra esposte con
riguardo alla parte della disposizione censurata relativa agli anni 2008 e
2009; b) congiuntamente, il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e il
principio di corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse necessarie ad
esercitarle (art. 119, quarto comma, Cost.), in quanto irragionevolmente
prescrive alla Regione di finanziare le ulteriori funzioni assegnatele con le
risorse già ad essa attribuite a fini generali dallo statuto speciale.
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, si è ritualmente costituito, chiedendo il
rigetto del ricorso.
Per la difesa erariale, l’art. 1 del d.lgs. n. 137 del 2007, evocato a
parametro dalla ricorrente, attribuisce alla legge finanziaria per l’anno 2008
il potere sia di fissare limiti massimi alle maggiori entrate tributarie da
esso disposte, sia di condizionare tali maggiori entrate al trasferimento di
funzioni dallo Stato alla Regione. A tale interpretazione del parametro la
difesa erariale perviene sulla base delle seguenti argomentazioni: a) il
suddetto art. 1 del d.lgs. n. 137 del 2007, in quanto attuativo dello statuto
speciale, non può derogare all’art. 49 dello statuto medesimo, per il quale
spettano alla Regione le sole entrate riscosse sul territorio regionale e,
quindi – contrariamente a quanto si legge nell’art. 3, comma 7, del Protocollo
d’intesa stipulato il 6 ottobre 2006 tra lo Stato e la Regione
–, non è diretto ad escludere alcuna pretesa “anomalia” consistente nella
mancata inclusione tra le entrate regionale dei
redditi da pensione percepiti da soggetti residenti nel territorio regionale;
b) il generale principio della «necessaria neutralità finanziaria», finalizzato
a non compromettere l’equilibrio finanziario statale e posto a fondamento di
tutti i provvedimenti di devoluzione delle funzioni amministrative alle
autonomie territoriali, esige che all’ampliamento delle basi di gettito per il
calcolo della compartecipazione regionale corrisponda un «simmetrico
trasferimento di funzioni amministrative» dallo Stato alla Regione – come del
resto già osservato dal Ministero dell’economia e finanze, nell’esprimere «il
proprio contrario avviso» in sede di «approvazione della citata norma di
attuazione» –, dovendo la legge, in caso contrario, prevedere la copertura
finanziaria per l’erogazione delle maggiori risorse alla Regione; c) lo stesso
citato articolo 1 del d.lgs. n. 137 del 2007 precisa che la propria efficacia
si esercita «nell’àmbito delle disposizioni» che,
nella citata legge finanziaria per l’anno 2008, «disciplinano la regolazione
finanziaria tra lo Stato e la regione». Sulla base di queste premesse
interpretative, l’Avvocatura dello Stato afferma che l’impugnata disposizione
della legge finanziaria per l’anno 2008 non víola
l’evocato parametro, proprio perché è autorizzata ad operare non come «mero
strumento di ratifica di un onere predeterminato, ma come punto di sintesi
nelle regolazioni finanziarie tra lo Stato e la Regione
al fine di mantenere il necessario equilibrio finanziario» e, pertanto,
legittimamente fissa limiti alle entrate regionali e richiede che a tali
maggiori entrate corrisponda, nel 2010, un trasferimento di funzioni
amministrative alla Regione.
In ogni caso – rileva, infine, la difesa erariale – la disposizione
impugnata è stata parzialmente modificata dal sopravvenuto art. 47-ter
del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 28
febbraio 2008, n. 31, il quale ha esteso all’anno 2010 il limite di € 30
milioni nell’erogazione a favore della Regione ed ha “soppresso” il secondo
periodo del comma 5 del censurato art. 2 della legge n. 244 del 2007 e, con
esso, ogni menzione del trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato
alla Regione, determinando cosí, in parte qua,
la cessazione della materia del contendere.
3. – Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, la Regione Friuli-Venezia
Giulia ha riconosciuto che il denunciato secondo periodo del comma 5 dell’art.
2 della legge n. 244 del 2007, il quale non ha mai
avuto applicazione, è stato “soppresso” dall’art. 47-ter del
decreto-legge n. 248 del 2007, convertito, con modificazioni, dall’art. 1,
comma 1, della legge n. 31 del 2008 e che, pertanto, è cessata la materia del
contendere relativamente a tale disposizione.
Quanto al censurato primo periodo dello stesso comma 5, la ricorrente
osserva che, contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa erariale: a) la
legge statale non può avere il fine di escludere un automatico accollo da parte
dello Stato di nuovi e maggiori oneri collegati all’aumento della base di
gettito dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, perché non può
modificare la misura dell’attribuzione di risorse alla Regione, espressamente
determinata dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007; b) l’art. 49
dello statuto speciale non prevede che tra le entrate tributarie spettanti alla
Regione rientrino solo quelle riscosse nel territorio regionale, ma consente
che vi siano ricomprese anche entrate che con essa abbiano un «razionale
collegamento territoriale»; c) l’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007 si
limita a integrare l’art. 49 dello statuto speciale, attribuendo rilievo, ai
fini della spettanza alla Regione della quota delle ritenute sui redditi da
pensione, non al luogo fisico della riscossione – normalmente Roma, dove hanno
sede gli enti previdenziali – ma al «luogo in cui il reddito è maturato, ed in
cui vive (usufruendo dei pubblici servizi) il soggetto che subisce la
ritenuta».
Considerato
in diritto
1. – La Regione
Friuli-Venezia Giulia censura l’art. 2,
comma 5, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008), il
quale prevede: a) al primo periodo, che «In sede di prima applicazione, i
maggiori introiti a favore del bilancio della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia derivanti dall’applicazione del comma
4 dell’art. 1 del decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, non possono
superare, per gli anni 2008 e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni
di euro e di 30 milioni di euro»; b) al secondo periodo, che «A partire
dall’anno 2010 i maggiori introiti, rispetto all’importo riconosciuto per
l’anno 2009, acquisiti alle casse regionali in applicazione del citato comma 4
dell’art. 1 del decreto legislativo n. 137 del 2007 sono riconosciuti solo con
contestuale attribuzione di funzioni dallo Stato alla medesima regione
autonoma».1.1. – Quanto al primo periodo della disposizione censurata, la
ricorrente lamenta che esso víola: a) gli artt. 48 e
49 dello statuto speciale, che attribuiscono alla Regione, al fine di
garantirne l’autonomia finanziaria, i «sei decimi del gettito dell’imposta sul
reddito delle persone fisiche» riscosse nel territorio della Regione stessa e
l’art. 1, comma 4, del d.lgs. 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di attuazione dello
statuto speciale della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in materia di
finanza regionale) – secondo il quale, «a decorrere dalla data di entrata in
vigore della legge finanziaria statale per l’anno 2008, nell’àmbito delle disposizioni che ivi disciplinano la
regolazione finanziaria tra lo Stato e la regione, fra le entrate regionali
sono comprese, nella misura prevista dall’art. 49, primo comma, n. 1), della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, recante lo statuto speciale della regione
Friuli-Venezia Giulia, le ritenute sui redditi da pensione, di cui all’articolo
49, comma 2, lettera a), del testo unico delle imposte sui redditi di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 e
successive modificazioni, riferite ai soggetti passivi residenti nella medesima
regione, ancorché riscosse fuori del territorio regionale» –, perché detta una
disciplina difforme da quella di tali norme, le quali non pongono limiti
all’attribuzione alla Regione dei sei decimi dell’IRPEF relativa ai redditi da
pensione dei soggetti residenti nel territorio regionale; b) l’art. 65 dello
statuto speciale, perché introduce una disciplina diversa da quella prevista
dallo statuto regionale e dalle sue norme attuative, senza rispettare la procedura
di modificazione o di attuazione dello statuto prevista dallo statuto speciale
medesimo; c) il principio di leale collaborazione in materia di rapporti
finanziari tra Stato e Regioni a statuto speciale, perché introduce
unilateralmente una disciplina diversa da quella posta dal citato art. 1, comma
4, del d.lgs. n. 137 del 2007, emanato in attuazione del protocollo d’intesa
stipulato tra il Governo e la Regione
Friuli-Venezia Giulia in
data 6 ottobre 2006, il cui art. 3 riconosce l’«esigenza di una sostanziale
rivisitazione dei rapporti finanziari» (comma 1) e esprime la concorde «volontà
di istituzionalizzare, nelle forme ritenute piú
opportune […] la verifica e la risoluzione di […] anomalie dell’attuale
andamento del gettito, come, a mero titolo esemplificativo, quella che fa
uscire dal precitato ambito i redditi dei cittadini del territorio regionale
nel momento in cui l’emolumento percepito si trasforma da reddito di lavoro in
reddito di quiescenza» (comma 7).
1.2. – Quanto al secondo periodo della disposizione censurata, la Regione lamenta che esso víola: a) l’art. 49 dello statuto e l’art. 1, comma 4, del
d.lgs. n. 137 del 2007, per le stesse ragioni già indicate in relazione alla
dedotta violazione di detti parametri e dell’art. 48 dello statuto speciale ad opera del denunciato primo periodo; b) l’art. 65 dello
statuto speciale, per le stesse ragioni già indicate in relazione alla dedotta
violazione di detto parametro ad opera del denunciato primo periodo; c) il
principio di leale collaborazione in materia di rapporti finanziari tra Stato e
Regioni a statuto speciale, per le stesse ragioni già indicate in relazione
alla dedotta violazione di detto principio ad opera del denunciato primo
periodo; d) il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e quello di
corrispondenza tra funzioni trasferite e risorse necessarie a esercitarle (art.
119, quarto comma, Cost.), perché irragionevolmente prescrive alla Regione di
finanziare le ulteriori funzioni assegnatele con le risorse già ad essa
attribuite a fini generali dallo statuto speciale.
2. – La
questione relativa al primo periodo dell’art. 2, comma 5, della legge n. 244
del 2007, in
riferimento agli artt. 48 e 49 dello statuto speciale come integrati
dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007, che ne costituisce
attuazione, è fondata.L’art. 48 dello statuto garantisce alla Regione
l’autonomia finanziaria e, al fine di perseguire tale obiettivo, il successivo
art. 49 le attribuisce la «quota fissa» dei «sei decimi del gettito
dell’imposta sul reddito delle persone fisiche» (primo comma, numero 1)
riscossa nel territorio della Regione stessa. Tali norme sono integrate
dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137 del 2007, secondo cui fra le entrate
regionali sono comprese, nella misura dei sei decimi, le ritenute sui redditi
da pensione, «riferite ai soggetti passivi residenti nella […] regione,
ancorché riscosse fuori del territorio regionale».La disposizione censurata, prevedendo che «in sede di prima
applicazione, i maggiori introiti a favore del bilancio della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia derivanti dall’applicazione del comma 4 dell’art. 1 del
decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, non possono superare, per gli anni
2008 e 2009, rispettivamente gli importi di 20 milioni di euro e di 30 milioni
di euro», pone – come ammesso dalla stessa difesa erariale – un limite
all’ammontare annuo statutariamente spettante alla Regione delle ritenute sui
redditi da pensione percepiti dai soggetti passivi residenti nella medesima
Regione, ancorché riscosse fuori del territorio regionale, e víola, perciò, il combinato disposto degli evocati
parametri (artt. 48 e 49 dello statuto; art. 1, comma 4, del citato decreto
legislativo di attuazione dello statuto), il quale invece, nell’àmbito dei sei decimi del gettito dell’IRPEF, non pone
alcun limite a detto ammontare.L’accoglimento della questione riferita agli
artt. 48 e 49 dello statuto speciale e all’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 137
del 2007 comporta l’assorbimento delle altre censure di illegittimità costituzionale
del primo periodo dell’art. 2, comma 5, della legge n. 244 del 2007.
3. – Le indicate ragioni di illegittimità costituzionale della norma
denunciata valgono non solo per essa, ma anche per il sopravvenuto art. 47-ter,
comma unico, primo periodo, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga
di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in
materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
della legge 28 febbraio 2008, n. 31, e per il parimenti sopravvenuto art. 41,
comma 11, primo periodo, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207 (Proroga di
termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie
urgenti), i quali stabiliscono, rispettivamente, che:
a) «Le disposizioni di cui al primo periodo del comma 5 dell’articolo 2 della
legge 27 dicembre 2007, n. 244, sono prorogate per l’anno 2010 nella misura di
30 milioni di euro»; b) «Al fine di assicurare alla regione Friuli-Venezia
Giulia previsioni finanziarie certe per il bilancio di previsione relativo al
triennio 2009-2011, le disposizioni di cui all’articolo 2, comma 5, della legge
24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, sono prorogate per l’anno
2011 nella misura di 30 milioni di euro».
Tali disposizioni, infatti, applicando anche agli anni 2010 e 2011 il
limite di 30 milioni di euro nell’erogazione a favore della Regione,
introducono una disciplina analoga a quella del censurato primo periodo
dell’art. 2, comma 5, della legge n. 244 del 2007. Ai sensi dell’art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, la pronuncia di illegittimità costituzionale deve
pertanto estendersi, in via consequenziale, a tale ius superveniens.
4. – In relazione alle questioni relative al secondo periodo dell’art. 2,
comma 5, della legge n. 244 del 2007, deve essere dichiarata cessata la materia
del contendere. Infatti, come rilevato da entrambe le parti, la norma in
questione – la quale prevede che «a partire dall’anno 2010 i maggiori introiti,
rispetto all’importo riconosciuto per l’anno 2009, acquisiti alle casse
regionali in applicazione del citato comma 4 dell’art. 1 del decreto
legislativo n. 137 del 2007 sono riconosciuti solo con contestuale attribuzione
di funzioni dallo Stato alla medesima regione autonoma» – non ha mai avuto
applicazione ed è stata espressamente “soppressa” dall’art. 47-ter, secondo
periodo, del decreto-legge n. 248 del 2007, convertito, con modificazioni,
dall’art. 1, comma 1, della legge n. 31 del 2008.
per questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art.
2, comma 5, primo periodo, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2008);
dichiara, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, l’illegittimità costituzionale dell’art. 47-ter, comma 1,
primo periodo, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 28 febbraio
2008, n. 31, e dell’art. 41, comma 11, primo periodo, del decreto-legge 30
dicembre 2008, n. 207 (Proroga di termini previsti da disposizioni legislative
e disposizioni finanziarie urgenti);
dichiara cessata
la materia del contendere in ordine alle questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 5, secondo
periodo, della legge n. 244 del 2007.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 9 marzo
2009.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Franco GALLO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria
il 13 marzo 2009.