SENTENZA N. 12
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
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- Paolo MADDALENA "
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- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
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- Giuseppe TESAURO "
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- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 4-septies, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), introdotto dalla legge di conversione 29 novembre 2007, n. 222, promosso con ricorso della Regione Siciliana notificato il 28 gennaio 2008, depositato in cancelleria il 1° febbraio 2008 ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 2008.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 2 dicembre 2008 il Giudice relatore
uditi
gli avvocati Michele Arcadipane e Marina Valli per
Ritenuto in fatto
1. –
In particolare,
La disposizione censurata prevede altresì che sia l’istituzione che il primo avviamento dei Parchi siano finanziati, per l’anno 2007, nella misura di 250.000 euro per ciascuno di essi.
2. – Tanto premesso,
Solamente col decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’articolo 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), «si iniziò a considerare partitamente la tutela dell’ambiente e la protezione della natura»; in specie l’art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977 trasferì alle regioni ordinarie gli interventi concernenti le riserve e i parchi naturali, rinviando ad altra legge la disciplina del riparto di competenze fra Stato e Regioni riguardo ai parchi nazionali già esistenti e conservando allo Stato la potestà di individuare i territori per l’istituzione di parchi aventi carattere interregionale.
L’art. 80 del d.P.R. n. 616 del 1977 precisava altresì – sempre secondo la ricostruzione della ricorrente – che le funzioni in questione riguardavano l’«urbanistica», materia questa attribuita dall’art. 14, lettera f), dello statuto di autonomia alla competenza esclusiva della Regione siciliana e trasferita alla medesima, quanto alle correlative attribuzioni amministrative, dall’art. 1 del d.P.R. 30 luglio 1950, n. 878 (Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di opere pubbliche).
Peraltro, continua la ricorrente, va anche ricordato che con la legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale), erano stati trasferiti al Ministero dell’ambiente i compiti già attribuiti, in tema di parchi nazionali e di individuazione delle zone di importanza naturalistica nazionale ed internazionale, all’allora Ministero dell’agricoltura e delle foreste, ma che, quanto alla Regione siciliana, gli aspetti della disciplina dei parchi correlati alla materia dell’agricoltura dovevano e continuano ad intendersi ricadenti nell’ambito della competenza legislativa esclusiva regionale ai sensi dell’art. 14, lettera a), dello statuto.
Ad analoga conclusione si deve giungere, per gli aspetti connessi alla tutela del paesaggio e delle antichità, in ordine ai quali la competenza legislativa è assegnata alla Regione dalla lettera n) del citato art. 14 dello statuto. Per gli altri aspetti che possano interessare i valori ambientali, la ricorrente rivendica la propria competenza invocando l’art. 14, lettera b), dello statuto in materia di bonifica, l’art. 14, lettera h), in materia di miniere, cave, torbiere e saline, l’art. 14, lettera i), in materia di acque pubbliche, l’art. 14, lettera l), in materia di caccia e pesca, e, infine, l’art. 17, lettera b), in materia di igiene e sanità.
3. – Tale essendo – a suo giudizio – l’assetto delle competenze nella
materia in questione,
A questo proposito, la ricorrente osserva che la distinzione operata, all’art. 2, dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulla aree protette), fra aree protette nazionali e aree protette regionali, «va correlata con le norme di rango costituzionale che assegnano alla Regione […] le funzioni» relative alla conservazione e tutela di tali aree; d’altra parte, pur contemplando la legge n. 394 del 1991 fra le aree di interesse l’Etna, lo Stato non ha mai rivendicato a sé il Parco dell’Etna, sebbene esso, già previsto dalla citata legge regionale n. 98 del 1981, sia stato istituito con decreto del Presidente della Regione nel 1987.
Soggiunge la ricorrente che la circostanza che nel territorio della Sicilia non è dato distinguere fra parchi nazionali – altrove riservati alla competenza statale – e parchi regionali – riservati alla competenza della Regione – in quanto ivi tutta la materia è devoluta alla competenza della Regione, non è smentita dal fatto che lo Stato abbia istituito delle riserve marine, non insistendo queste sul territorio regionale ma, bensì, sul mare territoriale.
Né ha rilievo la circostanza che l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. riservi alla legislazione
esclusiva statale la «tutela dell’ambiente,
dell’ecosistema e dei beni culturali»; infatti, per un verso, l’art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte
seconda della Costituzione), se garantisce alle Regioni ad autonomia speciale
le più ampie competenze ordinariamente previste dal «novellato Titolo V della
Costituzione», non consente la compressione delle prerogative di cui esse già
godevano, mentre, per altro verso, la giurisprudenza della Corte successiva
alla riforma costituzionale del
Nè, infine, quanto alle dedotte violazioni statutarie, è ravvisabile nell’adozione della disposizione censurata la cura di un interesse di carattere unitario, potendo questo ricorrere, nell’ambito in questione, solo in caso di parchi aventi un’estensione territoriale ultraregionale o internazionale.
4. –
La norma censurata, secondo la ricorrente, violerebbe, ancora, i principi
di sussidiarietà e adeguatezza di cui all’art. 118 Cost. a causa del radicarsi
di funzioni amministrative a livello statale in assenza di esigenze di
esercizio unitario delle medesime, nonché il principio di leale collaborazione,
in quanto – in spregio dell’art. 8 della legge n. 394 del 1991, il quale
prevede che, ove il parco interessi il territorio di una regione a statuto
speciale, si proceda tramite intesa con essa, la quale deve avere ad oggetto
anche la preliminare individuazione dei relativi confini territoriali – la
norma censurata ha riservato la fase di concertazione con
5. – Si è costituito in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
5.1. – La difesa erariale, premesso che la materia dei parchi rientra in quella della protezione ambientale, contesta l’assunto della ricorrente, secondo il quale la materia ambientale, pur non specificamente contemplata nello statuto di autonomia, apparterrebbe alla competenza legislativa regionale, risultando dalla «sommatoria» di altre materie rientranti in detta competenza.
Osserva
Posto che tale disciplina va distinta da quelle concernenti
l’urbanistica, il turismo, la caccia, la pesca e la sanità, riferendosi,
invece, alla materia della «protezione della natura», attribuita, ex art. 83 del d.P.R.
n. 616 del 1977 alle Regioni,
Era, altresì, di competenza statale la individuazione del territorio sul quale sarebbero stati «istituiti dalle Regioni parchi e riserve naturali di carattere interregionale e Parchi e riserve naturali di interesse nazionale»; nell’esercizio di tale competenza lo Stato avrebbe dovuto rispettare il canone della leale collaborazione, sì da garantire l’interesse inerente alle materie di competenza regionale coinvolte.
Aggiunge la difesa erariale che la disciplina dei meccanismi collaborativi è corollario della questione preliminare relativa al «dimensionamento degli interessi»; in questo modo viene introdotto il «concetto di interregionalità», il quale deve costituire il criterio di riferimento del riparto di competenze.
Tale concetto, originariamente inteso in senso meramente geografico, è stato successivamente interpretato in senso qualitativo, non potendosi escludere l’esistenza di aree, quale ne sia la dimensione territoriale, dotate di tale importanza naturale da coinvolgere l’interesse dell’intera collettività nazionale. In questo senso sarebbe significativa la legge n. 394 del 1991, la quale avrebbe richiamato, all’art. 2, sia il criterio della collocazione territoriale degli interessi che quello del loro rilievo.
5.2. – La costituita parte resistente prosegue, con riferimento alla
giurisprudenza della Corte costituzionale, osservando che, in base ad essa, da
lungo tempo l’esigenza di tutelare l’ambiente, quale bene primario, è stata
fatta derivare dagli artt. 9 e 32 Cost., sicché si inferisce la
infondatezza dell’assunto secondo il quale la competenza legislativa
statale in tale materia deriverebbe esclusivamente dall’art. 117, comma
secondo, lettera s), Cost., come
introdotto a seguito della revisione costituzionale del 2001. Fin dalle prime sentenze
successive a tale riforma,
5.3. – Con specifico riferimento alla Regione siciliana, la difesa statale, richiamando la giurisprudenza della Corte costituzionale, esclude che questa possa fondare su specifiche disposizioni dello statuto di autonomia la propria competenza in materia di ambiente e di conservazione del paesaggio.
Riguardo alla disposizione impugnata, la difesa erariale conferma che essa, in linea con la legge quadro n. 394 del 1991, non ha imposto alcuna decisione statale alla Regione, posto che ogni decisione inerente le sue concrete modalità attuative è rimessa ad una intesa tra Stato e Regione siciliana, sentiti gli enti locali interessati. In tal modo viene assicurato il rispetto del principio di leale collaborazione, essendo la forma dell’intesa espressiva di una collaborazione ragionevolmente adeguata rispetto ad ipotesi di competenze statali interferenti con competenze di altri enti dotati di autonomia speciale.
Quanto, infine, alle censure relative alla violazione degli artt. 3, 97 e
118 Cost., ritiene
6. – Nell’imminenza della udienza pubblica,
Ciò, in particolare, ove si consideri che fra queste si trova la «tutela del paesaggio», che «qualifica particolarmente la materia dei parchi sotto il profilo della tutela ambientale nel suo aspetto visivo».
Aggiunge la ricorrente che la legge quadro in materia di parchi (legge n. 394 del 1991) prevede, già in seno al procedimento volto alla individuazione delle aree di interesse nazionale, una forte intesa con le Regioni a statuto differenziato, sede nella quale dovrebbe emergere l’interesse unitario tale da legittimare la competenza statale.
Da quanto sopra, secondo
Considerato in diritto
1. –
1.1. – Secondo
1.2. – Ad avviso della ricorrente, la normativa censurata sarebbe anche in contrasto con parametri direttamente rinvenibili nella Carta costituzionale; in particolare: con l’art. 3 Cost. poiché, in maniera irragionevole ed arbitraria, prevede la istituzione di parchi nazionali che, per estensione e valenza territoriale, sono di portata inferiore ai già esistenti parchi regionali siciliani; con l’art. 97 Cost. poiché prevede la costituzione di parchi naturali in ambiti territoriali già oggetto di tutela a livello regionale, così violando, stante la sovrapposizione di competenze amministrative, il principio di buon andamento della amministrazione; con l’art. 118 della Costituzione, poiché, attraverso la costituzione dei parchi tramite organi statali, determina l’esercizio di funzioni amministrative a livello statale in assenza di un’esigenza di carattere unitario che lo giustifichi; col principio di leale collaborazione espresso dall’art. 120 Cost., in quanto prevede che la fase di intesa fra Stato e Regione intervenga solo in occasione della effettiva successiva istituzione dei singoli parchi e non anche, come invece previsto dall’interposto parametro costituito dall’art. 8, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), allorché debba essere operata la preliminare individuazione di massima del territorio ove essi insisteranno.
2. – Le articolate censure in parte sono inammissibili, in parte non sono fondate.
2.1. – Inammissibile è la censura di incostituzionalità svolta della Regione siciliana con riferimento alla pretesa violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, non sono ammissibili le censure prospettate dalle Regioni rispetto a parametri di costituzionalità diversi dalle norme che operano il riparto di competenze con lo Stato, qualora queste non si risolvano nella deduzione di lesioni delle competenze regionali stabilite dalla Costituzione o, là dove, come nel caso in questione, si tratti di Regioni ad autonomia speciale, dallo statuto di autonomia (fra la più recenti, sentenze n. 326, n. 216, n. 190, n. 142 e n. 133 del 2008).
2.2. – Le restanti censure non sono fondate.
2.3. – In particolare, con riguardo a quella avente ad oggetto la affermata violazione degli ambiti materiali di competenza legislativa, principalmente esclusiva e in parte concorrente, propri della Regione siciliana, si rileva che essa si fonda su una errata rappresentazione del riparto di competenze fra Stato e Regione nella materia dell’ambiente e dell’ecosistema, pacificamente riconosciuta come materia di riferimento in tema di istituzione di parchi (sentenze n. 387 del 2008 e n. 422 del 2002).
Ancora di recente questa Corte ha riscontrato la fallacia della tesi, ora riproposta dalla ricorrente Regione, secondo la quale la materia dell’ambiente sarebbe compresa in alcune di quelle rinvenibili nello statuto regionale. Nella sentenza n. 380 del 2007 si afferma, infatti, «che non trova fondamento la tesi della ricorrente circa una competenza legislativa in materia di ambiente che deriverebbe da specifiche disposizioni dello statuto di autonomia». Quanto allora precisato con specifico riferimento alle lettere f), i) e n) dell’art. 14 ed alla lettera b) dell’art. 17 vale, ora, con riferimento alle lettere a), b), f), h), i) ed n) dell’art. 14 (relative, rispettivamente, alle materie a legislazione esclusiva dell’agricoltura e foreste, della bonifica, dell’urbanistica, delle miniere, cave, torbiere e saline, delle acque pubbliche, della tutela del paesaggio) e alla lettera b) dell’art. 17 (relativa alla materia di legislazione concorrente dell’igiene e sanità).
Si può, pertanto, sottolineare che non trova fondamento quanto affermato dalla ricorrente circa la competenza legislativa in materia di ambiente che le deriverebbe da specifiche disposizioni dello statuto di autonomia, che, pur aventi ad oggetto importanti settori afferenti all’ambiente, certamente non lo esauriscono.
Dato, quindi, che nello statuto speciale non si rinvengono disposizioni che prevedono, in materia, considerata nel suo complesso, di ambiente ed ecosistema, una disciplina derogatoria rispetto a quella stabilita, in via generale, dal secondo comma, lettera s), dell’art. 117 Cost., e che neppure più ampie forme di autonomia possono derivare dall’applicazione dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) (sentenza n. 380 del 2007), occorre fare riferimento alla normativa di carattere generale per valutare la fondatezza della prospettata censura.
Giova sottolineare che questa Corte, nel delineare i confini della materia «tutela dell’ambiente», ha più volte affermato che la relativa competenza legislativa – pur potendo avere effetti ulteriori su altri interessi relativi a materie di competenza regionale concorrente – tuttavia, rientra nella competenza esclusiva dello Stato.
In particolare, si è precisato che «la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale “primario” (sentenza n. 151 del 1986) ed “assoluto” (sentenza n. 641 del 1987), e deve garantire (come prescrive il diritto comunitario) un elevato livello di tutela, come tale inderogabile dalle altre discipline di settore. Si deve sottolineare, tuttavia, che, accanto al bene giuridico ambiente in senso unitario, possono coesistere altri beni giuridici aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene ambiente, ma concernenti interessi diversi, giuridicamente tutelati. Si parla, in proposito, dell’ambiente come “materia trasversale”, nel senso che sullo stesso oggetto insistono interessi diversi: quello alla conservazione dell’ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni» (vedi, ancora, la sentenza n. 378 del 2007). In tali circostanze, «la disciplina unitaria di tutela del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l’utilizzazione dell’ambiente, e, quindi, altri interessi. Ciò comporta che la disciplina statale relativa alla tutela dell’ambiente “viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza”, salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevate nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell’ambiente» (sentenza n. 104 del 2008).
E’ evidente che quando ci si riferisce all’ambiente, così come attribuito alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dalla lettera s) del secondo comma dell’art. 117 Cost., le considerazioni attinenti a tale materia si intendono riferite anche a quella, ad essa strettamente correlata, dell’“ecosistema”. Peraltro, anche se i due termini esprimono valori molto vicini, la loro duplice utilizzazione, nella citata disposizione costituzionale, non si risolve in un’endiadi, in quanto col primo termine si vuole, soprattutto, fare riferimento a ciò che riguarda l’habitat degli esseri umani, mentre con il secondo a ciò che riguarda la conservazione della natura come valore in sé.
Le finalità dell’istituzione delle aree protette, quali configurate dalla lettera a) del comma 3 dell’art. 1 della relativa legge quadro (e cioè la «conservazione di specie animali o vegetali, di associazioni vegetali o forestali, di singolarità geologiche, di formazioni paleontologiche, di comunità biologiche, di biotopi, di valori scenici e panoramici, di processi naturali, di equilibri idraulici e idrogeologici, di equilibri ecologici»), fanno ritenere che per i parchi naturali nazionali, per i quali «l’intervento dello Stato» è richiesto, ai sensi del comma 1 dell’art. 2, «ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future», debba considerarsi prevalente la specifica competenza legislativa esclusiva statale relativa all’ecosistema.
In ogni caso, rientrando l’istituzione di parchi nazionali nell’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in materia di ambiente ed ecosistema, non è fondata la censura della ricorrente, che lamenta una violazione di sue competenze normative in materia.
2.4. – In considerazione di quanto innanzi affermato, nessun significato
ha la circostanza che
3. – Alla infondatezza della censura avente ad oggetto la violazione da parte della legislazione dello Stato dell’ambito di competenza della Regione ricorrente, consegue, al di là di una certa genericità di formulazione, l’infondatezza anche della censura articolata sulla base della dedotta violazione dell’art. 118 Cost. per avere lo Stato attratto a sé funzioni amministrative in assenza di esigenze che potessero giustificare il loro esercizio unitario.
Infatti, la competenza esclusiva dello Stato in tema di istituzione di parchi naturali di rilevanza nazionale esclude il presupposto stesso della censura in questione. Tra l’altro, nella Regione siciliana permane, in virtù dello statuto di autonomia, il principio del parallelismo tra funzioni amministrative e funzioni legislative.
4. – Riguardo, infine, alla asserita violazione
del principio di leale collaborazione, a causa della mancata attivazione di
forme di concertazione con
per questi
motivi
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 26, comma 4-septies, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), introdotto dalla legge di conversione 29 novembre 2007, n. 222, sollevata, con riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dalla Regione siciliana con il ricorso in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 26, comma 4-septies, del decreto-legge n. 159 del 2007, introdotto dalla legge di conversione n. 222 del 2007, sollevata, con riferimento agli artt. 14, lettere a), b), f), h), i) ed n), e 17, lettera b), dello statuto di autonomia e alle correlate norme di attuazione e con riferimento all’art. 118 della Costituzione nonché al principio di leale collaborazione, dalla Regione siciliana col medesimo ricorso.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 14 gennaio 2009.
F.to:
Depositata
in