SENTENZA N. 161
ANNO 2008
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262
(Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, promosso con ordinanza del
9 luglio 2007 dal Tribunale ordinario di Roma nel procedimento civile vertente
tra B.G. e il Ministero delle comunicazioni iscritta
al n. 773 del registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale,
dell’anno 2007.
Visti l’atto di costituzione di B.G.
nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 15 aprile 2008 il
Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Massimo Coccia e Luca Pardo per B.G. e l’avvocato dello Stato Aldo Linguiti
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Con ordinanza del Tribunale
ordinario di Roma, in data 9 luglio 2007, nell’àmbito
di un giudizio di lavoro diretto ad ottenere «l’immediata reintegra (…)
nell’incarico di direttore della Direzione generale per i servizi di
comunicazione elettronica e di radiodiffusione del Ministero delle
comunicazioni», è stata sollevata questione di legittimità costituzionale
dell’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262
(Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, per
asserita violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
Il rimettente premette che il
ricorrente nel giudizio a quo è un
dirigente viceprefetto aggiunto all’interno dell’unitaria carriera prefettizia
ai sensi degli artt. 1, 2 e 34 del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139
(Disposizioni in materia di rapporto di impiego del personale della carriera
prefettizia, a norma dell’articolo 10 della legge 28 luglio 1999, n. 266), il
quale ha ottenuto, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n.
3775/2005 del 25 novembre 2005, sulla base di quanto previsto dall’art. 19,
commi 4 e 5-bis, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), il conferimento dell’incarico
di direttore della Direzione generale per i servizi di comunicazione
elettronica e di radiodiffusione del Ministero delle comunicazioni per la
durata di cinque anni.
Ricevuto tale incarico, il ricorrente è
stato posto «in aspettativa senza assegni con riconoscimento dell’anzianità di
servizio» con decreto del capo del Dipartimento per gli affari interni e
territoriali 8 maggio 2006.
Con comunicazione del segretario
generale 4 dicembre 2006 l’incarico in esame è stato anticipatamente revocato
«con decorrenza immediata», in applicazione dell’art. 2, commi 159 e 161, del
citato decreto-legge n. 262 del 2006.
Ciò premesso, il giudice a quo riferisce che l’art. 19, comma 8,
del d.lgs. n. 165 del 2001, come modificato dall’art.
2, comma 159, del decreto-legge n. 262 del 2006, prevede che «gli incarichi di
direzione degli uffici dirigenziali di cui al comma 3» (cosiddetti incarichi
apicali), «al comma 5-bis,
limitatamente al personale non appartenete ai ruoli di cui all’articolo 23»
(cosiddetto ruolo unico della dirigenza statale), «e al comma 6, cessano
decorsi novanta giorni dal voto di fiducia al Governo».
Inoltre, l’art. 2, comma 161,
stabilisce che, «in sede di prima applicazione dell’articolo 19, comma 8, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, (…) gli incarichi ivi previsti,
conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
Infine, si richiama il contenuto
dell’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001,
secondo cui il personale appartenente alla carriera prefettizia resta
disciplinato dal proprio ordinamento pubblicistico, in deroga alle disposizione
sulla privatizzazione del rapporto di lavoro.
Alla luce di tale norma, il giudice a quo ritiene che, contrariamente a
quanto sostenuto nel ricorso introduttivo del giudizio, il ricorrente non possa
considerarsi far parte del «personale (…) appartenente ai ruoli di cui all’art.
23» del predetto d.lgs. n. 165 del 2001 ai fini
dell’esclusione dall’àmbito di applicazione dell’art.
2, commi 159 e 161, riguardando tale art. 23 unicamente i dirigenti contrattualizzati ed appartenendo egli, viceversa, alla
diversa categoria dei dirigenti della unitaria carriera prefettizia che, pur
rientrando nell’àmbito dell’Amministrazione
dell’interno, è autonoma rispetto a questa e «si articola nelle qualifiche di
prefetto, viceprefetto e viceprefetto aggiunto» (sono citati l’art. 2, comma 1,
del d.lgs. n. 139 del 2000, nonché, per la disciplina
transitoria, l’art. 34 del medesimo decreto), con conseguente applicazione del
proprio ordinamento pubblicistico (art. 3, comma 1, del d.lgs.
n. 165 del 2001).
A conferma di quanto esposto, viene
richiamato l’art. 15 del d.lgs. n. 165 del 2001, il
quale, nel prevedere l’articolazione della dirigenza contrattualizzata
nelle due fasce del ruolo unico, ha espressamente previsto la salvezza delle
particolare disposizioni relative, tra l’altro, alla carriera prefettizia.
Ne consegue, ad avviso del rimettente,
che, «anche ove sia stato chiamato a ricoprire – come nella specie – un
incarico nei ruoli della dirigenza contrattualizzata
ai sensi dell’art. 19, comma 5-bis,
del d.lgs. n. 165 del 2001, il dirigente della
carriera prefettizia mantenga sempre il proprio particolare status pubblicistico (…) il che gli
impedisce (…) di ottenere l’equiparazione ai dirigenti contrattualizzati
ai fini della inapplicabilità del meccanismo di spoils system».
Nondimeno, il rimettente assume che
l’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, «modificando il
disposto dell’art. 19, comma 8, del d.lgs. 165 del
2001 ed introducendo, anche per gli incarichi di funzioni dirigenziali di cui
al comma 5-bis (che in questa sede
occupa) un meccanismo di decadenza automatica dall’incarico dirigenziale
(analogo a quello introdotto dall’art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002,
n. 145 recante “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per
favorire lo scambio di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato”), per
gli incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale», si porrebbe in
contrasto con l’art. 21 del medesimo decreto, secondo il quale la revoca
dell’incarico può avvenire soltanto all’esito di una apposita procedura di
accertamento della responsabilità dirigenziale.
Sul punto si richiama quanto affermato
dalla Corte costituzionale, con la sentenza n. 313 del
1996: la contrattualizzazione della dirigenza non
consente alla pubblica amministrazione di recedere liberamente dal rapporto
instaurato con un dirigente non generale, in quanto ciò impedirebbe al dirigente
stesso di svolgere in modo autonomo ed imparziale la propria attività gestoria.
Tale affermazione si può estendere,
secondo il giudice a quo, anche al
rapporto instaurato tra pubblica amministrazione e dirigente «cui sia stato
affidato, come nella specie, un incarico di livello immediatamente superiore».
Il rimettente fa riferimento, inoltre,
a quanto statuito dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 103 del
2007, mettendo in evidenza il passo della
motivazione in cui si afferma che il rapporto di ufficio deve essere connotato
in modo da assicurare continuità dell’azione amministrativa e che la anticipata
cessazione ex lege
del rapporto in corso impedisce che l’attività del dirigente possa espletarsi
in conformità al canone dell’efficienza dell’azione amministrativa.
Ne consegue, alla luce dei suddetti princípi, che le norme censurate, determinando una
interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello
spirare del termine stabilito, si pongono in contrasto con gli artt. 97 e 98
Cost.
La questione sollevata sarebbe anche
rilevante, in quanto «se da un lato, la norma stessa dovrebbe necessariamente
essere applicata al caso di specie (non rientrando il ricorrente tra i
dirigenti di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del
2001) e precluderebbe l’accoglimento della domanda in questa sede proposta in
via di urgenza di condanna dell’amministrazione reclamata alla reintegrazione
del ricorrente nell’incarico dirigenziale a suo tempo conferitogli, dall’altro
lato, l’eventuale dichiarazione di incostituzionalità della norma stessa (nella
parte in cui dispone per legge la cessazione anticipata ed automatica
dell’incarico dirigenziale) renderebbe illegittimo il provvedimento di revoca
dell’incarico, facendo sorgere in capo al ricorrente il diritto al ripristino
dello stesso sino alla sua naturale scadenza».
Il rimettente assume, inoltre, che non
sarebbe possibile prospettare interpretazioni costituzionalmente orientate, né
estendere il contenuto delle sentenze della Corte costituzionale n. 103 e n. 104 del 2007
alla presente fattispecie.
Infine, si deduce, da un lato, che
sussisterebbe il periculum in mora, dall’altro, la circostanza che
il giudizio sia stato introdotto con ricorso d’urgenza e non con ricorso a
cognizione piena.
2.— Si è costituito in giudizio il
ricorrente del giudizio principale, chiedendo che le norme denunciate vengano
dichiarate illegittime.
In particolare, egli osserva che l’art.
2, commi 159 e 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, avrebbe un contenuto
analogo all’art. 3, comma 7, della legge n. 145 del
2002, già dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale
con la sentenza
n. 103 del 2007.
Infatti, «la norma che viene in rilievo
nel presente giudizio lega testualmente la cessazione automatica dei detti
incarichi non apicali al voto sulla fiducia al Governo, ovvero, in sede di
prima applicazione, alla formazione dell’attuale Governo (17 maggio 2006), con
ciò rendendo palese la volontà di instaurare un preciso collegamento tra
livello politico e livello burocratico».
Nel prosieguo delle argomentazioni, la
parte privata richiama i princípi affermati dalla
Corte costituzionale con le sentenze n. 313 del
1996, n. 193
del 2002 e, soprattutto, n. 103 del 2007.
3.— È intervenuto in giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, eccependo, innanzitutto, la inammissibilità della questione,
perché prospettata nell’àmbito di un procedimento
cautelare.
Nel merito, si deduce la non fondatezza
della questione, atteso che i princípi posti dagli
artt. 95 e 97 Cost. riguardano esclusivamente le funzioni dirigenziali di
soggetti appartenenti ai ruoli dell’amministrazione.
Secondo la difesa erariale, la norma in
esame è volta, inoltre, a conseguire risparmi di spesa, atteso che «il
conferimento degli incarichi predetti a dirigenti estranei all’amministrazione
centrale comporta un aggravio economico sul bilancio della stessa». Si
aggiunge, inoltre, che le disposizioni censurate si sforzerebbero di «trovare
il giusto contemperamento tra lo svolgimento della funzione dirigenziale,
fondato sulla natura squisitamente fiduciaria dell’incarico tanto più quando,
come nel caso contemplato dalla norma l’incarico è stato conferito a soggetti
estranei all’amministrazione o comunque non appartenenti ai ruoli
dell’amministrazione centrale, e la necessità di evitare un aggravio all’erario
pubblico consistente nella retribuzione del predetto dirigente allorquando sia
venuta meno la compagine politica che gli aveva effettivamente conferito
l’incarico».
Si sottolinea, inoltre, come il fatto
che la revoca faccia salvi gli effetti economici dell’incarico dimostrerebbe la
natura non sanzionatoria della decadenza,
aggiungendosi che una tale previsione non sarebbe necessaria per i dipendenti
pubblici incaricati di funzioni dirigenziali non appartenenti ai ruoli
centrali, perché la cessazione dell’incarico dirigenziale non avrebbe per loro
alcun effetto negativo sulla retribuzione adeguata e sufficiente, essendo essi
ricollocati nei ruoli di provenienza.
Infine, la difesa erariale osserva che
non potrebbero trovare applicazione i príncipi di cui
alle sentenze della Corte costituzionale n. 103 e n. 104 del 2007,
in quanto la prima concerneva una ipotesi di «mera
decadenza automatica», la seconda riguardava i direttori generali delle ASL.
Considerato
in diritto
1.— Il Tribunale ordinario di Roma, in
funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell’art. 2, commi 159 e 161, del decreto-legge 3 ottobre 2006,
n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito,
con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286,
per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione.
In particolare, il comma 159 –
modificando il comma 8 dell’art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) – prevede, tra l’altro, che gli incarichi di
funzioni dirigenziali conferiti a personale «non appartenente ai ruoli di cui
all’articolo 23» cessano «decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al
Governo».
Il comma 161 stabilisce, invece, che i
suddetti incarichi, in sede di prima applicazione della nuova normativa,
conferiti prima del 17 maggio 2006, «cessano ove non confermati entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore» dello stesso decreto-legge n. 262 del
2006.
2.— In via preliminare, anche ai fini
della delimitazione dell’attuale thema decidendum, appare opportuno ricostruire la vicenda
oggetto del giudizio a quo.
Al ricorrente, nella sua qualità di
viceprefetto aggiunto e, dunque, di «dirigente di seconda fascia del ruolo del
Ministero dell’interno», appartenente, come tale, alla categoria del «personale
in regime di diritto pubblico» sottratto alla privatizzazione del pubblico
impiego (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del
2001), con decreto del Presidente dei Consiglio dei ministri 25 novembre 2005 e
con contratto in pari data stipulato con il Ministro delle comunicazioni, è
stato conferito presso quest’ultimo Ministero
l’«incarico di direttore della Direzione generale per i servizi di
comunicazione elettronica e di radiodiffusione», ai sensi «dell’art. 19, commi
4 e 5-bis» del d.lgs.
n. 165 del 2001.
Successivamente, con atto del 4
dicembre 2006, il Segretario generale del medesimo Ministero ha comunicato al
ricorrente la decadenza dal predetto incarico, non essendo intervenuto il
provvedimento di conferma dello stesso.
Alla luce di quanto sopra, appare evidente
che la cessazione della suddetta funzione dirigenziale “non apicale” è avvenuta
in applicazione del comma 161 dell’art. 2 del decreto-legge n. 262 del 2006.
Da ciò deve trarsi la prima conclusione
secondo cui il comma 159 del medesimo art. 2, pure oggetto di censura da parte
del rimettente, non trova applicazione nel giudizio a quo, sicché la questione di costituzionalità avente ad oggetto
anche detta disposizione deve essere dichiarata inammissibile per difetto di
rilevanza.
L’esame di merito, pertanto, deve
riguardare esclusivamente il comma
3.— Ciò premesso, va osservato come il
Tribunale rimettente censuri il predetto comma 161, assumendo che esso, nel
prevedere, con norma transitoria, che gli incarichi di funzioni dirigenziali
conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001 «cessano ove non confermati entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore» del predetto decreto-legge n. 262 del 2006, si pone in
contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., in quanto
determina in modo automatico la interruzione del rapporto di lavoro prima dello
spirare del termine stabilito per la sua durata.
3.1.— La questione è fondata.
Preliminarmente è opportuno, allo scopo
di chiarire la portata della norma denunciata, sul presupposto che vengano qui
in rilievo incarichi “non apicali”, fare cenno alle modalità di conferimento
degli incarichi di dirigenza generale dello Stato, con riferimento ai soggetti
che ne possono essere investiti.
Innanzitutto, i predetti incarichi
possono essere attribuiti a personale inserito nel cosiddetto «ruolo dei
dirigenti», istituito presso ciascuna amministrazione statale e articolato in
due fasce (art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001).
In secondo luogo, le funzioni
dirigenziali possono essere conferite, entro il limite del 10 per cento della
dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia dei ruoli di
cui all’art. 23, e del 5 per cento della dotazione organica di quelli di
seconda fascia, «anche ai dirigenti non appartenenti ai ruoli di cui al
medesimo articolo 23», purché dipendenti da “altre” amministrazioni pubbliche
(art. 19, comma 5-bis, del citato d.lgs. n. 165 del 2001), vale a dire da amministrazioni
dello Stato diverse da quelle nel cui àmbito è
collocato il posto da conferire.
Infine, è prevista la possibilità che
ciascuna amministrazione attribuisca la titolarità di tali uffici dirigenziali,
a tempo determinato, a «persone di particolare e comprovata qualificazione
professionale», in possesso dei requisiti specificamente previsti dal comma 6
dello stesso art. 19, cioè a soggetti estranei, all’atto della nomina, alle
amministrazioni statali.
In questa sede vengono in rilievo
soltanto gli incarichi relativi alla seconda delle tipologie indicate e dunque
quelli esterni conferiti a personale dipendente da “altre” amministrazioni
pubbliche: il ricorrente, infatti, essendo un dirigente «di seconda fascia»
appartenente al personale della carriera prefettizia, e quindi al «personale in
regime di diritto pubblico» (art. 3, comma 1, del d.lgs.
n. 165 del 2001), non rientra nel novero dei soggetti inseriti nei «ruoli di
cui all’art. 23», né può essere considerato già facente parte, all’atto del
conferimento dell’incarico dirigenziale, di nessuna amministrazione pubblica e
tuttavia in possesso di particolare e comprovata qualificazione professionale.
3.2.— In tale contesto si inserisce la
disposizione censurata la quale, stabilendo, con norma transitoria, che gli
incarichi di funzioni dirigenziali in esame «cessano ove non confermati entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore» del decreto-legge n. 262 del
2006, contempla un meccanismo di spoils system
automatico e una tantum.
Sul punto, deve rilevarsi che questa
Corte, con la sentenza
n. 103 del 2007, ha dichiarato la illegittimità
costituzionale dell’art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145
(Disposizioni per il riordino della dirigenze statale e per favorire lo scambio
di esperienze e l’interazione tra pubblico e privato), il quale prevedeva la
cessazione automatica, ex lege e generalizzata, degli incarichi dirigenziali
interni di livello generale al momento dello spirare del termine di sessanta
giorni dall’entrata in vigore della stessa legge n. 145 del 2002.
La disposizione ora censurata prevede una ipotesi di decadenza che, rispetto alla fattispecie già
scrutinata da questa Corte con la citata sentenza n. 103 del
2007, si connota per avere stabilito, da un lato, la cessazione anticipata
dall’incarico di dirigenti esterni dipendenti da “altre” amministrazioni;
dall’altro, per l’attribuzione all’organo politico del potere di conferma nel
predefinito spazio temporale di sessanta giorni delle funzioni dirigenziali di
livello generale in corso di espletamento.
Ai fini della risoluzione della questione
sollevata, occorre verificare se la sussistenza delle suddette differenze sia
idonea ad incidere sulla legittimità costituzionale del meccanismo di decadenza
contemplato dalla disposizione censurata e dunque a diversificare
la presente fattispecie da quella scrutinata con la citata sentenza n. 103 del
2007.
A tale proposito, in relazione al primo
profilo afferente alla natura del soggetto al quale l’incarico sia stato
conferito, deve rilevarsi che il rapporto di lavoro che l’amministrazione
instaura con soggetti inseriti nei ruoli di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001, vale a dire con personale già
dipendente dalla stessa amministrazione conferente, rispetto al contratto
stipulato con personale esterno dipendente da “altre” amministrazioni pubbliche,
si caratterizza esclusivamente per il peculiare atteggiarsi della relazione
esistente tra rapporto di servizio e rapporto di ufficio.
Nel primo caso, infatti, l’atto di
conferimento dell’incarico ai dirigenti di ruolo e il contratto individuale cui
esso accede si innestano, con funzione integrativa, su un rapporto di servizio
già esistente con l’amministrazione statale.
Nella seconda fattispecie, invece,
l’atto di attribuzione di una determinata funzione dirigenziale e il correlato
contratto individuale, avente ad oggetto la definizione del trattamento
economico, hanno una loro autonomia, atteso che il personale esterno dipendente
da “altre” amministrazioni statali mantiene la propria specifica fonte di
regolazione del rapporto base.
È evidente come le descritte diversità
strutturali relative alle modalità di conferimento dei suddetti incarichi non
siano idonee a determinare, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa
dello Stato, l’applicazione di princípi diversi, sul
piano funzionale, in relazione alla distinzione tra attività di indirizzo
politico-amministrativo e compiti gestori dei dirigenti.
Anche per i dirigenti esterni il
rapporto di lavoro instaurato con l’amministrazione che attribuisce l’incarico
deve essere – come questa Corte ha già avuto modo di affermare con la citata sentenza n. 103 del
2007 – «connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso
sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell’azione
amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione».
Nella specie, il rapporto di lavoro dirigenziale in corso, che avrebbe dovuto
avere, per contratto, una durata quinquennale, è stato interrotto
automaticamente dopo soltanto poco più di un anno dal suo effettivo inizio.
Deve, pertanto, ribadirsi che il
rispetto dei suddetti princípi è necessario al fine di
garantire che «il dirigente generale possa espletare la propria attività – nel
corso e nei limiti della durata predeterminata dell’incarico – in conformità ai
princípi di imparzialità e di buon andamento
dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.)». Tali princípi
stanno «alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi
politici e burocratici e cioè tra l’azione di governo
– che è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione
delle forze di maggioranza – e l’azione dell’amministrazione, la quale,
nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece,
ad agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al “servizio esclusivo
della Nazione” (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalità
pubbliche obiettivate dall’ordinamento» (sentenza n. 103 del
2007).
In definitiva, dunque, la natura
esterna dell’incarico non costituisce un elemento in grado di diversificare in
senso fiduciario il rapporto di lavoro dirigenziale, che deve rimanere
caratterizzato, sul piano funzionale, da una netta e chiara separazione tra
attività di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie.
La seconda differenza, rispetto alla
fattispecie già scrutinata da questa Corte con la sentenza n. 103 del
2007, è costituita dal fatto che nella vicenda ora
in esame l’organo politico può esercitare il potere di conferma entro sessanta
giorni. Anche tale differenza non è, però, idonea, di per sé, contrariamente a
quanto sostenuto dall’Avvocatura generale dello Stato, a diversificare le
fattispecie in esame e conseguentemente il relativo regime giuridico. Il potere
ministeriale di conferma non attribuisce, infatti, al rapporto dirigenziale in
corso alcuna garanzia di autonomia funzionale, atteso che dalla mancata
conferma la legge fa derivare la decadenza automatica senza alcuna possibilità
di controllo giurisdizionale.
Né può essere seguita la tesi
prospettata dalla difesa dello Stato, ripresa nel corso della udienza pubblica
di discussione, secondo cui la disposizione contenuta nel comma 161 si
caratterizzerebbe in modo peculiare rispetto a quella già oggetto di esame da
parte di questa Corte, in quanto rinverrebbe la propria giustificazione
nell’esigenza di contenimento della spesa pubblica che permea l’intera legge
finanziaria, nella quale la disposizione ora censurata risulta inserita.
A tale proposito, deve rilevarsi come
il solo fatto che la norma censurata si trovi collocata in un provvedimento
legislativo incidente in àmbito finanziario non
comporta necessariamente che scopo della nuova disciplina sia quello del
contenimento della spesa pubblica, quando – come nel caso in esame – tale
finalizzazione non emerga dal testo della disposizione oggetto di censura.
3.3.— Alla luce delle considerazioni
sin qui esposte, deve, pertanto, ritenersi che la norma denunciata, prevedendo la immediata cessazione del rapporto dirigenziale alla scadenza
del sessantesimo giorno dall’entrata in vigore del decreto-legge n. 262 del
Ciò in quanto la previsione di una anticipata cessazione ex lege
del rapporto in corso – in assenza di una accertata responsabilità dirigenziale
– impedisce che l’attività del dirigente possa espletarsi in conformità ad un
nuovo modello di azione della pubblica amministrazione, disegnato dalle recenti
leggi riforma della pubblica amministrazione, che misura l’osservanza del
canone dell’efficacia e dell’efficienza «alla luce dei risultati che il
dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice
politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato, modulato in
ragione della peculiarità della singola posizione dirigenziale e del contesto
complessivo in cui la stessa è inserita» (sentenza n. 103 del
2007).
È necessario, pertanto, garantire «la
presenza di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione
esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del
rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati
dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non consentirne la
prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall’altro, al
dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa,
prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze
organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti
dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo
stipulato» (sentenza
n. 103 del 2007).
L’esistenza di una preventiva fase
valutativa, ha puntualizzato
3.3.— Deve, pertanto, essere dichiarata
la illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 161, del decreto-legge n.
262 del 2006, per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione, nella
parte in cui dispone che gli incarichi conferiti al personale non appartenente
ai ruoli di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del
2001 «conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
per
questi motivi
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma
161, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
della legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui dispone che gli
incarichi conferiti al personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «conferiti prima
del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data
di entrata in vigore del presente decreto»;
dichiara
la inammissibilità della questione
di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 159, del predetto
decreto-legge n. 262 del 2006, convertito, con modificazioni, dall’art. 1,
comma 1, della legge n. 286 del 2006, sollevata, dal Tribunale ordinario di
Roma, in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione, con l’ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7
maggio 2008.
F.to:
Franco
BILE, Presidente
Alfonso
QUARANTA, Redattore
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 20 maggio 2008.