SENTENZA N. 76
ANNO 2008
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- FrancoBILE Presidente
- Giovanni MariaFLICK Giudice
- FrancescoAMIRANTE “
- UgoDE SIERVO “
- AlfioFINOCCHIARO “
- AlfonsoQUARANTA “
- FrancoGALLO “
- LuigiMAZZELLA “
- GaetanoSILVESTRI “
- Sabino CASSESE “
- Maria Rita SAULLE “
- GiuseppeTESAURO “
- Paolo MariaNAPOLITANO “
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), come sostituito dall’art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), promossi con ordinanze del 22 giugno (nn. 3 ordd.) e del 5 luglio (nn. 2 ordd.) 2006 dal Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia rispettivamente iscritte ai nn. 537, 538 e 539 del registro ordinanze 2006 e ai nn. 196 e 197 del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell’anno 2006 e n. 15, prima serie speciale, dell’anno 2007.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Maniago e di Collovini Giulio nonché gli atti di intervento della Federfarma, Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani;
udito nell’udienza pubblica del 26 febbraio 2008 e nella camera di consiglio del 27 febbraio 2008 il Giudice relatore Ugo De Siervo;
uditi gli avvocati Massimo
Luciani per
Ritenuto in
fatto
1. – Con ordinanza del 5 luglio 2006,
pervenuta a questa Corte il 23 ottobre 2006 (reg. ord. n. 196 del 2007), il
Tribunale amministrativo per
1.1. – Il rimettente premette di essere
investito del ricorso promosso avverso la delibera con cui è stata istituita,
in deroga al criterio demografico previsto dall’art. 1 della legge 2 aprile
1968, n. 475 (Norme
concernenti il servizio farmaceutico),
una nuova sede farmaceutica in località Villotta: tale ricorso, a parere del giudice a quo, meriterebbe di venire accolto,
poiché la località Villotta «è collegata con il capoluogo da strade ampie
veloci ed è servita da un servizio pubblico di autobus».
Sarebbe
pertanto palese l’insussistenza delle condizioni «di natura esclusivamente
oggettiva», in presenza delle quali è ammesso ricorrere al derogatorio criterio
topografico, in sede di istituzione della sede farmaceutica, pur a riconoscere
la «ampiezza del potere discrezionale» attribuito dalla legge
all’Amministrazione in tale apprezzamento: la disposizione impugnata
esigerebbe, infatti, «che le condizioni topografiche e di viabilità siano tali
da rendere difficoltoso in modo significativo ed eccezionale per gli utenti
percorrere gli almeno
Al contrario,
lo sviluppo delle vie di comunicazione e la larga diffusione dei veicoli
privati renderebbe oggi «estremamente difficile, se non impossibile»
giustificare l’istituzione in deroga di nuove farmacie.
Il giudice a quo ritiene, alla luce di questo
rilievo, che tale assetto normativo contrasti con l’art. 32 della Costituzione,
giacché esso, precludendo l’istituzione di farmacie nei casi di agevole
collegamento viario con le sedi già operanti, trascurerebbe le esigenze di
quella «pur esigua minoranza di residenti da individuarsi nelle fasce estreme
di età» che avrebbe difficoltà ad accedere al servizio, «non potendo disporre
del mezzo privato o anche di quello pubblico» per raggiunge la farmacia.
In
particolare, la sentenza
n. 4 del 1996 di questa Corte avrebbe già riconosciuto che i criteri
normativi di distribuzione delle farmacie sono finalizzati ad assicurare la
tutela della salute, quando invece la norma oggetto,
omettendo di assumere in considerazione le esigenze di «anziani e
giovanissimi», risponderebbe a mere finalità di protezione degli interessi
economici dei farmacisti, «proteggendoli dalla concorrenza»: invano l’atto
impugnato avrebbe inteso rispondere alle necessità di tali categorie di utenti,
posto che la norma oggetto, a parere del rimettente, non consentirebbe tale
esito interpretativo.
Per tali
motivi il giudice a quo chiede la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 104, comma 1, del r.d.
n. 1265 del 1934, nella parte in cui tale disposizione condiziona l’apertura di
farmacie “in deroga” alla ricorrenza «soltanto di presupposti oggettivi quali
sono quelli legati alle condizioni topografiche e di viabilità».
1.2. – Si è
costituito in giudizio innanzi a questa Corte il dott. Giulio Collovini, già
parte del processo a quo, chiedendo
che la questione di costituzionalità sollevata dal TAR Friuli-Venezia Giulia
sia dichiarata infondata.
A parere della
parte, la distribuzione secondo pianta organica delle farmacie costituisce lo
strumento con cui il legislatore persegue «l’interesse pubblico alla miglior
assistenza farmaceutica attraverso il mezzo del contingentamento degli
esercizi», posto che non sarebbe «ragionevolmente possibile pensare di
garantirla a tutti secondo esigenze di comodità personale»: il contingentamento
delle farmacie ne assicurerebbe la distribuzione capillare sul territorio,
poiché la garanzia di «un bacino adeguato d’utenza» consentirebbe l’apertura di
sedi in località che sarebbero altrimenti ritenute scarsamente appetibili.
2. – Con separata ordinanza
del 5 luglio 2006, pervenuta a questa Corte il 23 ottobre 2006 (reg. ord. n.
197 del 2007), il medesimo rimettente ha sollevato analoga questione di
legittimità costituzionale dell’art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n.
2.1. – In tal caso, il TAR, investito di
un ricorso proposto avverso l’istituzione di una nuova sede farmaceutica in
località Campagna e Dandolo, frazioni del Comune di Maniago, alla luce
dell’agevole collegamento viario tra dette frazioni e la sede farmaceutica già
operante, conclude per l’insussistenza delle concrete condizioni previste dalla
legge ai fini dell’apertura di una farmacia “in deroga”, e solleva la
conseguente questione di costituzionalità sulla base di considerazioni del
tutto analoghe a quelle già svolte nella precedente ordinanza.
2.2. – Si è costituito in giudizio il
Comune di Maniago, già parte del processo principale, rilevando che la
questione di costituzionalità si baserebbe su un’erronea interpretazione della
norma impugnata.
Infatti, l’art. 104, comma 1, del r.d.
n. 1265 del 1934 non condizionerebbe l’istituzione di una farmacia “in deroga”
ad una mera verifica circa lo stato della viabilità, ma esigerebbe che esso sia
valutato in rapporto alle «particolari necessità di assistenza farmaceutica di
un certo nucleo abitativo», per queste ultime intendendosi, tra l’altro, «il
numero di abitanti dell’area considerata e la percentuale di anziani e di
persone che normalmente non siano dotate di mezzi di trasporto di proprietà».
Solo una siffatta interpretazione
adeguatrice della norma oggetto sarebbe conforme all’art. 32 Cost., e
consentirebbe di dichiarare infondata la questione di costituzionalità, secondo
quanto richiesto in via principale dalla parte.
Qualora invece questa Corte dovesse
accedere all’interpretazione “restrittiva” adottata dal giudice a quo, il Comune conclude per
l’accoglimento della questione, giacché ne sarebbe leso il diritto alla salute.
3. – Con altra ordinanza del 22
giugno 2006, pervenuta a questa Corte il
25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 537 del 2007), il Tribunale amministrativo per la
regione Friuli-Venezia Giulia ha nuovamente sollevato analoga questione di
legittimità costituzionale dell’art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n.
1265, come sostituito dall’art. 2 della legge 8 novembre 1991, n.
3.1. – Il rimettente premette di essere
investito di un ricorso avverso la delibera di istituzione di una farmacia “in
deroga” in località Campagna e Dandolo, frazioni del Comune di Maniago, e
svolge considerazioni del tutto analoghe a quelle già sviluppate nella
precedenza ordinanza.
3.2. – Si è costituito in giudizio il
Comune di Maniago, parte del processo principale, svolgendo le medesime
argomentazioni e assumendo le medesime conclusioni formulate in occasione della
precedente ordinanza.
4. – Con ordinanza del 22 giugno 2006,
pervenuta a questa Corte il 25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 538 del 2007), il
medesimo rimettente ha nuovamente sollevato analoga questione di legittimità
costituzionale dell’art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n.
4.1. – Il TAR premette di dover
conoscere dell’impugnativa rivolta avverso la delibera di istituzione di una
farmacia “in deroga” in località Tamai, frazione del Comune di Brugnera.
Il giudice a quo, alla luce dell’agevole collegamento viario tra detta
frazione e la sede farmaceutica già operante, conclude per l’insussistenza
delle concrete condizioni previste dalla legge ai fini dell’apertura di una
farmacia “in deroga”, e solleva la questione di costituzionalità sulla base di
considerazioni del tutto analoghe a quelle già svolte nelle precedenti
ordinanze.
5. – Con ordinanza del 22 giugno 2006,
pervenuta a questa Corte il 25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 539 del 2007), il
Tribunale amministrativo per la regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato
analoga questione di legittimità costituzionale dell’art. 104, comma 1, del
r.d. 27 luglio 1934, n.
5.1. – Il rimettente premette di essere
investito di un ricorso avverso la medesima delibera di istituzione di una
farmacia “in deroga” in località Tamai, frazione del Comune di Brugnera, e
svolge considerazioni del tutto analoghe a quelle già sviluppate nella
precedenza ordinanza.
6. – In tutti i giudizi è intervenuta Federfarma,
Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacie italiani, chiedendo,
previa declaratoria di ammissibilità del proprio intervento, che la questione
sia dichiarata manifestamente inammissibile o, in subordine, manifestamente infondata.
7. – Nelle more dei giudizi hanno depositato memorie,
in ciascuno dei procedimenti ove si sono costituiti o sono intervenuti, il dott.
Collovini, il Comune di Maniago e Federfarma, insistendo sulle conclusioni già
rassegnate.
A parere del dott. Collovini, non vi sarebbe corrispondenza tra l’accoglimento della questione ed il soddisfacimento del diritto alla salute come prospettato dal rimettente, giacché, una volta rimosso il limite costituito dalle condizioni topografiche e di viabilità, residuerebbe comunque l’ulteriore limite della distanza richiesta tra sedi farmaceutiche.
Secondo il Comune di Maniago, la norma impugnata conserverebbe poi il suo «particolare significato» di autorizzare l’apertura di farmacie nei Comuni più distanti dai centri urbani, se posta a confronto con l’art. 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni nella legge 4 agosto 2006, n. 248 (Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), che avrebbe “in fatto” invece rafforzato l’offerta di farmaci nelle aree più popolose, ove si concentrano i grandi centri commerciali.
Considerato in diritto
1. – Con cinque ordinanze di
analogo tenore il Tribunale amministrativo per
La disposizione censurata stabilisce infatti che, in deroga all’ordinario
criterio demografico sancito dall’art. 1 della legge n. 475 del 1968, possa
essere istituita una nuova farmacia nei Comuni fino a 12.500 abitanti, quando
lo richiedono particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica in rapporto
alle condizioni topografiche e di viabilità, purché sia osservato un limite di
distanza di almeno
Nei giudizi a quibus le impugnate delibere di istituzione di nuove farmacie sarebbero, a parere del rimettente, meritevoli di annullamento, giacchè il collegamento viario dovrebbe reputarsi viceversa agevole.
Tuttavia, il giudice a quo ritiene costituzionalmente necessaria la rimozione di tale limite “obiettivo”, affinché l’Amministrazione possa valutare e soddisfare le esigenze di «anziani e giovanissimi», consentendo l’apertura di farmacie ogni volta che esse non possano venire comunque assicurate, nonostante la disponibilità di adeguati mezzi di collegamento.
In caso contrario, la norma impugnata apparirebbe meramente finalizzata alla sola protezione degli «interessi economici» dei farmacisti, in danno del diritto alla salute dell’individuo.
2. – In via preliminare, va osservato che la questione di costituzionalità in tal modo formulata è identica in tutti i giudizi promossi innanzi a questa Corte, sicchè essi meritano di venire riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. – Sempre in via preliminare va ribadita l’inammissibilità degli interventi spiegati da Federfarma, Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacie italiani, già disposta all’udienza pubblica con ordinanza allegata, posto che tale associazione non è parte di alcuno dei giudizi a quibus.
4. – Nel merito, la questione non è fondata.
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che il contingentamento delle farmacie è volto ad «assicurare ai cittadini la continuità territoriale e temporale del servizio ed agli esercenti un determinato bacino d’utenza» (sentenza n. 27 del 2003). La sintesi tra siffatte esigenze è affidata alle scelte non irragionevoli del legislatore, in modo che siano garantiti sia un adeguato ambito di operatività alle farmacie in attività, sia la piena efficienza a favore degli utenti del servizio farmaceutico.
Sotto tale profilo, la disposizione oggetto di censura introduce per i Comuni con minore popolazione la possibilità di istituire nuove sedi farmaceutiche, ove si constati l’insufficienza delle farmacie istituite in applicazione dell’ordinario criterio demografico, tramite un apprezzamento concreto delle esigenze di assistenza farmaceutica della popolazione in relazione allo stato dei luoghi.
Se, infatti, il diritto alla salute, costituzionalmente riconosciuto dall’art. 32 della Costituzione, non comporta l’obbligo per il legislatore di rimuovere qualsivoglia condizione obiettiva all’istituzione di farmacie, al contrario ne legittima la programmazione allo scopo «di garantire la più ampia e razionale copertura di tutto il territorio nell’interesse della salute dei cittadini» (sentenza n. 4 del 1996, che – diversamente da quanto eccepito dal rimettente – ha già valutato la conformità della disposizione impugnata anche con riguardo all’art. 32 della Costituzione).
In tale prospettiva, non appare manifestamente irragionevole la scelta di subordinare l’apertura di farmacie, in deroga al criterio demografico, all’accertamento di alcune condizioni topografiche e di viabilità che, malgrado tutte le trasformazioni della viabilità e dei mezzi di trasporto, rendano difficili o limitino l’accesso delle popolazioni interessate alle sedi farmaceutiche già operanti.
Infatti – contrariamente a quanto mostra di ritenere il giudice a quo – la norma oggetto di censura permette di considerare le esigenze sanitarie dei gruppi sociali residenti nelle località periferiche del comune interessato. Tale interpretazione della disposizione impugnata, largamente diffusa nella giurisprudenza, è conforme alla stessa lettera della norma, nella parte in cui essa richiede di valutare le particolari esigenze dell’assistenza farmaceutica della popolazione «in rapporto» alle condizioni topografiche e di viabilità.
PER QUESTI MOTIVI
riuniti i giudizi,
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo
unico delle leggi sanitarie), come
sostituito dall’art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del
settore farmaceutico), sollevata, in
riferimento all’art. 32 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo per
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12
marzo 2008.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Ugo DE SIERVO, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2008.
Allegato:
Ordinanza letta all’udienza
del 26 febbraio 2008
ORDINANZA
Rilevato che nei presenti giudizi incidentali
di legittimità costituzionale è intervenuta Federfarma, Federazione Nazionale
Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani;
che tale soggetto non è parte dei
giudizi a quibus;
che, per costante giurisprudenza di
questa Corte, possono partecipare al giudizio incidentale di legittimità
costituzionale le sole parti del giudizio principale e i terzi portatori di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto
in giudizio (da ultimo, ordinanza n. 414 del 2007);
che l’interveniente si dichiara
portatore di un interesse collettivo proprio della generalità dei farmacisti;
che tale interesse è tuttavia privo
di correlazione con le specifiche e peculiari posizioni soggettive dedotte nei
giudizi a quibus;
che Federfarma non vanta una posizione
giuridica individuale, suscettibile di essere pregiudicata immediatamente e
irrimediabilmente dall’esito del giudizio incidentale;
che l’intervento è pertanto
inammissibile.
PER QUESTI
MOTIVI
dichiara inammissibile
l’intervento di Federfarma, Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di
Farmacia Italiani.
F.to: Franco
Bile, Presidente