ORDINANZA N. 226
ANNO 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
ha pronunciato la seguente
ORDINANZAnei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 13, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero), come sostituito dall’art. 1 della legge 12 novembre 2004, n. 271 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione), promossi con ordinanze del 19 gennaio 2005 dal Tribunale di Gorizia, dell’11 marzo 2005 dal Tribunale di Trieste, del 31 marzo 2005 dal Tribunale di Gorizia, del 23 aprile 2005 dal Tribunale di Trieste e del 30 marzo 2005 dal Tribunale di Gorizia, rispettivamente iscritte ai nn. 242, 314, 318, 437 e 462 del registro ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, nn. 19, 25, 26, 38 e 39, prima serie speciale, dell’anno 2005.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 maggio 2007 il Giudice relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che il Tribunale di Gorizia in composizione monocratica, con ordinanza del 19 gennaio 2005 (r.o. n. 242 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione – questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 13, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) – come sostituito dall’art. 1 della legge 12 novembre 2004, n. 271 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione) – nella parte in cui prevede la pena minima della reclusione pari ad un anno per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell’interno;
che il giudice rimettente – investito del procedimento a carico del cittadino di uno Stato all’epoca non appartenente all’Unione europea, accusato d’essere rientrato nel territorio nazionale, dopo un precedente provvedimento di espulsione, senza la prescritta autorizzazione speciale – è chiamato a valutare una richiesta congiunta di applicazione della pena ai sensi dell’art. 444 del codice di procedura penale;
che secondo lo stesso rimettente la sanzione concordata tra le parti, pur computata a partire dal minimo edittale e con la massima possibile estensione delle riduzioni connesse alle attenuanti generiche ed al rito, sarebbe sproporzionata per eccesso rispetto alla gravità effettiva del fatto contestato;
che il Tribunale rileva come la norma censurata sia stata modificata in sede di conversione del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241 (Disposizioni urgenti in materia di immigrazione), contestualmente all’analogo intervento compiuto sull’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, che il legislatore avrebbe attuato, dopo la sentenza di questa Corte n. 223 del 2004, a fini di nuova legittimazione dell’arresto obbligatorio per il reato di indebito trattenimento dello straniero nel territorio nazionale;
che, in particolare, a fronte d’un provvedimento che aveva stabilito l’illegittimità della previsione di arresto concernente un reato per il quale non avrebbe potuto essere successivamente applicata una misura cautelare, pur senza attingere il comma 13 dell’art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, il legislatore avrebbe trasformato la relativa contravvenzione in un delitto punito con la reclusione fino a quattro anni con uno scopo «evidentemente preventivo rispetto ad eventuali censure di incostituzionalità», nel contempo sostituendo l’originaria previsione dell’arresto in flagranza con quella dell’arresto obbligatorio, anche fuori dai casi di flagranza;
che dunque, a parere del rimettente, il marcato inasprimento della sanzione per il reato di indebito reingresso non sarebbe connesso alle caratteristiche sostanziali del fenomeno criminoso, rimaste invariate, ed avrebbe quindi alterato la necessaria proporzione tra pena edittale e disvalore della condotta incriminata, con conseguente lesione del principio di uguaglianza e del principio di necessaria finalizzazione rieducativa della pena;
che l’intervento riformatore sulla norma censurata, secondo il Tribunale, sarebbe privo di congruenza perfino rispetto alle ragioni giustificatrici emerse nel corso dei lavori parlamentari, non solo per la riferibilità della sentenza n. 223 del 2004 di questa Corte ad una diversa fattispecie di reato, ma anche, e soprattutto, perché l’obiettivo di consentire l’applicazione di una misura cautelare dopo l’arresto avrebbe potuto essere raggiunto con la fissazione a quattro anni del valore massimo di pena, senza indicare un minimo tanto elevato da impedire, nei casi di minor gravità, l’irrogazione o l’applicazione di una pena proporzionata;
che la carenza di proporzionalità sarebbe evidenziata anche dal raffronto tra la pena prevista per l’indebito reingresso e quella comminata per fattispecie che avrebbero natura similare, perché anch’esse pertinenti a forme di disobbedienza nei confronti di un ordine dell’autorità;
che il Tribunale richiama, a questo proposito, l’art. 650 del codice penale (recante la rubrica «Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità»), ove la pena dell’arresto fino a tre mesi è alternativa ad una sanzione pecuniaria, e l’art. 2 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza), concernente la contravvenzione al foglio di via obbligatorio, punita con l’arresto da uno a sei mesi;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio con atto depositato il 31 maggio 2005, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata;
che infatti, con le variazioni introdotte per il trattamento sanzionatorio dell’indebito reingresso nel territorio dello Stato, il legislatore avrebbe ragionevolmente esercitato la propria discrezionalità, in coerenza con l’analogo intervento sulla fattispecie di cui all’art. 14, comma 5-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998, ed in corrispondenza con la gravità dei fatti considerati;
che l’asserita sproporzione della pena non potrebbe essere dimostrata, d’altro canto, mediante il raffronto con le sanzioni previste dall’art. 650 cod. pen. o dall’art. 2 della legge n. 1423 del 1956, poiché la norma censurata, a differenza dei tertia comparationis evocati dal rimettente, si caratterizzerebbe per la complessità e rilevanza degli interessi tutelati, tra i quali l’efficienza della politica di controllo dei flussi migratori e l’osservanza dei vincoli internazionali assunti in materia;
che il Tribunale di Trieste in composizione monocratica, con ordinanza dell’11 marzo 2005 (r.o. n. 314 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell’interno;
che il rimettente, chiamato a valutare una richiesta congiunta di applicazione della pena ex art. 444 cod. proc. pen. per una fattispecie di indebito reingresso nel territorio nazionale, ritiene che i valori edittali della sanzione siano sproporzionati, per eccesso, rispetto al disvalore del fatto contestato;
che, secondo il Tribunale, la discrezionalità legislativa deve essere esercitata secondo criteri di ragionevolezza, con la conseguente necessità, sul piano delle scelte sanzionatorie, di assicurare una proporzione fra la previsione di pena e l’offesa recata dalle condotte incriminate, tale da escludere che la punizione produca, per l’individuo aggressore e per i suoi diritti fondamentali, danni «sproporzionatamente maggiori dei vantaggi ottenuti (o da ottenere)» in termini di tutela del bene protetto;
che proprio una siffatta sproporzione, a parere del rimettente, segna la disciplina dell’indebito reingresso dopo la riforma attuata con la legge n. 271 del 2004, in quanto l’odierno minimo edittale della pena risulta fissato nella stessa misura del precedente massimo, senza che emerga, neppure dai lavori parlamentari, una giustificazione sostanziale dell’inasprimento;
che la rottura della corrispondenza tra disvalore del fatto e trattamento sanzionatorio risulterebbe evidente, sempre secondo il giudice a quo, considerando che la norma censurata prevede sanzioni identiche a quelle comminate nella prima parte del comma 13-bis dello stesso art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, sebbene tale norma riguardi l’indebito reingresso dopo un provvedimento espulsivo adottato dal giudice, cioè un fatto più grave di quello in considerazione, perché presuppone che un reato sia stato commesso o almeno che sia stato aperto, nei confronti dell’espulso, un procedimento penale;
che l’entità della sanzione edittale pregiudicherebbe non solo il valore costituzionale dell’uguaglianza, ma anche l’effettiva capacità della pena di operare per la rieducazione del condannato, essendo funzionali in tal senso solo le sanzioni proporzionate al fatto, mentre, nella specie, la commisurazione sarebbe stata disancorata dagli ordinari parametri di riferimento, ed operata al solo fine di introdurre, per il reato in questione, un più severo trattamento processuale (con la previsione dell’arresto obbligatorio);
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio con atto depositato il 12 luglio 2005, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata;
che, infatti, con le variazioni introdotte per il trattamento sanzionatorio dell’indebito reingresso nel territorio dello Stato, il legislatore avrebbe ragionevolmente esercitato la propria discrezionalità, in coerenza con l’analogo intervento sull’art. 14, comma 5-ter, del testo unico in materia di immigrazione, ed in corrispondenza con la gravità dei fatti considerati;
che la denunciata carenza di proporzionalità della pena prevista dalla norma censurata, d’altra parte, non potrebbe essere dimostrata mediante il raffronto con l’identica pena comminata nel comma 13-bis dello stesso testo unico, dato che l’assunto d’una differente gravità della condotta a seconda che la pregressa espulsione sia stata disposta dall’autorità giudiziaria o da quella amministrativa sarebbe privo di ogni giustificazione razionale;
che il Tribunale di Gorizia in composizione monocratica, con ordinanza del 31 marzo 2005 (r.o. n. 318 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 2, 3, 10 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena minima della reclusione per un anno per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell’interno;
che il rimettente, investito del procedimento relativo all’indebito reingresso nel territorio nazionale di uno straniero di cittadinanza (all’epoca) extracomunitaria, e chiamato a valutare una richiesta congiunta di applicazione della pena ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen., ritiene che la sanzione concordata tra le parti, pur corrispondendo al minimo edittale, sia sproporzionata per eccesso rispetto alla gravità effettiva del fatto contestato;
che, secondo il Tribunale, l’esercizio razionale della discrezionalità legislativa impone congruenza tra i vantaggi sociali assicurati mediante la comminatoria della pena ed i danni che la conseguente irrogazione provoca per i diritti fondamentali del condannato;
che detta congruenza, a parere del giudice a quo, è necessaria affinché la pena, fin dalla fase dell’astratta determinazione dei valori edittali, possa esplicare un’efficacia rieducativa;
che invece, nel caso di specie, la sanzione sarebbe stata determinata dal legislatore senza alcun riguardo ai profili sostanziali del fatto, volendosi piuttosto assicurare, pur dopo la citata sentenza n. 223 del 2004, un severo trattamento processuale per i reati in materia di immigrazione (ed in particolare l’arresto obbligatorio);
che le nuove scelte sanzionatorie, secondo il Tribunale, sarebbero esorbitanti perfino con riguardo alla finalità dichiarata e perseguita dal legislatore, dato che l’applicabilità di una misura cautelare personale per il reato de quo, necessaria per rendere ammissibile un precedente arresto, avrebbe potuto essere assicurata fissando in quattro anni il limite edittale massimo per la reclusione, senza necessità di prevedere un valore minimo pari ad un anno;
che la norma censurata violerebbe l’art. 3 Cost., oltre che per il difetto di ragionevolezza, anche per l’indebita discriminazione istituita tra cittadini comunitari e soggetti extracomunitari, posto che i primi, quando violano provvedimenti amministrativi dati per ragioni di ordine pubblico, sono puniti con blande sanzioni contravvenzionali (come accade nei casi previsti dall’art. 650 cod. pen. e dall’art. 2 della legge n. 1423 del 1956), mentre gli stranieri extracomunitari, per un comportamento che il rimettente considera assimilabile, sono puniti con le sanzioni ben più severe della norma oggetto di censura;
che il rimettente prospetta anche ulteriori violazioni del terzo comma dell’art. 27 Cost., dato che la sanzione penale verrebbe applicata, nei casi in esame, «in mancanza di soggettività criminale da rieducare», e che sarebbe comunque irragionevole dispiegare attività istituzionalmente deputate al reinserimento sociale per soggetti cui l’ordinamento preclude, in via definitiva, ogni possibilità di soggiorno nel territorio dello Stato e dell’Unione europea;
che sarebbero infine violati, sempre a parere del rimettente, gli artt. 2 e 10 Cost., che garantiscono i «diritti inviolabili dell’uomo tra i quali rientra evidentemente il diritto alla libertà individuale», non essendo dubitabile che, «in ragione dell’art. 10 della Costituzione, tali principi fondamentali spieghino piena vigenza anche nei confronti degli stranieri presenti nel territorio della Repubblica»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio con atto depositato il 12 luglio 2005, chiedendo, mediante la prospettazione degli argomenti già illustrati con riguardo ai precedenti atti di costituzione, che la questione sia dichiarata infondata;
che il Tribunale di Trieste in composizione monocratica, con ordinanza del 23 aprile 2005 (r.o. n. 437 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena minima della reclusione per un anno per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell’interno;
che il rimettente – chiamato a valutare una richiesta congiunta di applicazione della pena, ai sensi dell’art. 444 cod. proc. pen., per una fattispecie di indebito reingresso – ritiene che la sanzione concordata tra le parti, pur corrispondendo al minimo edittale, sia sproporzionata per eccesso rispetto alla gravità effettiva del fatto contestato;
che l’ordinanza di rimessione è argomentata mediante citazione testuale ed integrale della motivazione del provvedimento adottato dal Tribunale di Gorizia in data 19 gennaio 2005 (r.o. n. 242 del 2005), già sopra riassunta;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio con atto depositato l’11 ottobre 2005, proponendo osservazioni e conclusioni analoghe a quelle prospettate riguardo alla citata ordinanza n. 242 del 2005;
che il Tribunale di Gorizia in composizione monocratica, con ordinanza del 30 marzo 2005 (r.o. n. 462 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 2, 3, 10 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena minima della reclusione per un anno per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell’interno;
che il rimettente, il quale procede con rito direttissimo nei confronti di una cittadina extracomunitaria accusata del reato di indebito reingresso, ritiene integrata la prova del fatto contestato ma reputa che la sanzione da irrogare, pur nel suo minimo valore, sia sproporzionata per eccesso rispetto alla gravità effettiva del fatto medesimo;
che, secondo il Tribunale, l’esercizio razionale della discrezionalità legislativa imporrebbe congruenza tra i vantaggi sociali assicurati mediante la comminatoria della pena e i danni che la conseguente irrogazione determina per i diritti fondamentali del condannato, e detta congruenza sarebbe necessaria affinché la stessa pena, fin dalla fase dell’astratta quantificazione, possa esplicare un’efficacia rieducativa;
che invece nel caso di specie, a parere del rimettente, la sanzione sarebbe stata determinata senza alcun riguardo ai profili sostanziali del fatto, volendosi piuttosto assicurare, pur dopo la sentenza di questa Corte n. 223 del 2004, un severo trattamento processuale per i reati in materia di immigrazione (ed in particolare l’arresto obbligatorio, che per altro non era previsto riguardo alla fattispecie di indebito reingresso);
che le nuove scelte sanzionatorie, secondo il Tribunale, sarebbero esorbitanti perfino con riguardo alla finalità perseguita dal legislatore, dato che l’applicabilità di una misura cautelare personale, necessaria per rendere ammissibile un precedente arresto, avrebbe potuto essere assicurata fissando in quattro anni il limite massimo della reclusione, senza necessità di prevedere un valore minimo pari ad un anno;
che la norma censurata violerebbe l’art. 3 Cost., oltre che per l’intrinseca irragionevolezza, per l’indebita discriminazione istituita tra cittadini comunitari e soggetti extracomunitari, posto che i primi, quando violano provvedimenti amministrativi dati per ragioni di ordine pubblico, sono puniti con blande sanzioni contravvenzionali (come accade nei casi previsti dall’art. 650 cod. pen. e dall’art. 2 della legge n. 1423 del 1956), mentre gli stranieri extracomunitari, per un comportamento che il rimettente considera assimilabile, sono puniti con le sanzioni ben più severe della norma oggetto di censura;
che sarebbero infine violati, sempre a parere del rimettente, gli artt. 2 e 10 Cost., che garantiscono i «diritti inviolabili dell’uomo tra i quali rientra evidentemente il diritto alla libertà individuale», non potendosi negare che, «in ragione dell’art. 10 della Costituzione, tali principi fondamentali spieghino piena vigenza anche nei confronti degli stranieri presenti nel territorio della Repubblica»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nel giudizio con atto depositato il 18 ottobre 2005, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata per le ragioni già esposte con i precedenti atti di intervento.
Considerato che i Tribunali di Gorizia e Trieste, con quattro delle ordinanze indicate in epigrafe (r.o. numeri 242, 318, 437 e 462 del 2005), hanno sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione – questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 13, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) – come sostituito dall’art. 1 della legge 12 novembre 2004, n. 271 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, recante disposizioni urgenti in materia di immigrazione) – nella parte in cui prevede la pena minima della reclusione pari ad un anno per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell’interno;
che la stessa norma è stata censurata, dal solo Tribunale di Gorizia, anche con riferimento agli artt. 2 e 10 Cost. (r.o. numeri 318 e 462 del 2005);
che il Tribunale di Trieste, con ordinanza dell’11 marzo 2005 (r.o. n. 314 del 2005), ha sollevato – in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, Cost. – questione di legittimità costituzionale dell’art. 13, comma 13, del d.lgs. n. 286 del 1998, come sostituito dall’art. 1 della legge n. 271 del 2004, nella parte in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo straniero espulso che rientri nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell’interno;
che tutte le questioni indicate riguardano l’asserita sproporzione per eccesso del trattamento sanzionatorio previsto dalla medesima norma incriminatrice, di talché può disporsi la riunione dei relativi giudizi;
che, in epoca successiva alle ordinanze di rimessione, la norma incriminatrice è stata modificata dall’art. 2, comma 1, lettera c) del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 5 (Attuazione della direttiva 2003/86/CE relativa al diritto di ricongiungimento familiare);
che il divieto per lo straniero espulso di far rientro nel territorio dello Stato senza la speciale autorizzazione del Ministro dell’interno non opera più, in ragione della riforma, riguardo a coloro per i quali sia stato autorizzato il ricongiungimento familiare ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 286 del 1998, sempre che la pregressa espulsione sia stata disposta dal prefetto in applicazione delle lettere a) o b) del comma 2 dell’art. 13 dello stesso t.u. in materia di immigrazione;
che l’inserimento nella fattispecie incriminatrice di un ulteriore presupposto negativo della condotta ha modificato la fisionomia del comportamento delittuoso, limitando la rilevanza penale del reingresso ai soli casi in cui lo straniero precedentemente espulso non abbia conseguito né la speciale autorizzazione ministeriale né l’autorizzazione al ricongiungimento;
che la nuova disciplina è suscettibile di applicazione ai fatti commessi in epoca antecedente alla riforma, secondo il disposto del secondo comma dell’art. 2 del codice penale;
che, pertanto, gli atti devono essere restituiti ai giudici rimettenti affinché procedano ad una nuova valutazione della rilevanza delle questioni, posto che le disposizioni sul trattamento sanzionatorio presuppongono, per la relativa applicazione, un giudizio di perdurante rilievo penale delle condotte contestate.
per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALEordina la restituzione degli atti ai Tribunali di Gorizia e Trieste.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 giugno 2007.
F.to:
Franco BILE, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Maria Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 21 giugno 2007.