composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 357 e 359, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), promossi dalle Regioni
Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia con i ricorsi notificati il 27 febbraio
2006, depositati in cancelleria il 3 e il 4 marzo 2006 ed iscritti ai nn. 39 e 41 del registro ricorsi 2006.
Visti gli
atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 17 aprile 2007 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi gli
avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino
per
udito
nuovamente nell’udienza pubblica del 5 giugno 2007, rifissata
in ragione della intervenuta modifica della composizione del collegio, il
Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi nuovamente
nell’udienza pubblica del 5 giugno 2007 gli avvocati Giandomenico Falcon, Franco Mastragostino e
Andrea Manzi per
Ritenuto in fatto
1.1.— Con ricorso
notificato il 27 febbraio 2006 e depositato il successivo 3 marzo, la Regione
Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2006), in riferimento agli artt. 3, 97, 117, 118 e
119 della Costituzione; in particolare, la ricorrente censura l’art. 1, comma
359, di detta legge.
Premesso che il comma
357 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un fondo per
l’innovazione, la crescita e l’occupazione destinato a finanziare da un lato i
progetti individuati dal Piano per l’innovazione, la crescita e l’occupazione
(PICO), dall’altro generici interventi di adeguamento tecnologico nel settore
sanitario, la Regione precisa che il comma impugnato dispone la ripartizione
del fondo esclusivamente tra gli interventi individuati dal Piano di cui al
comma 357, nonché tra quelli per l’adeguamento tecnologico nel settore
sanitario, proposti dal Ministro della salute, con apposite delibere del CIPE,
il quale stabilisce i criteri e le modalità di attuazione degli interventi
medesimi in base alle risorse affluite al fondo, riservando il 15 per cento
dell’importo da assegnare agli interventi di adeguamento tecnologico nel
settore sanitario.
La ricorrente
specifica che essa non intende impugnare il comma 357, nonostante con tale
disposizione si venga a costituire un fondo settoriale in materia di competenza
regionale. Proprio in quanto si tratta di finanziamenti in materia regionale,
tuttavia, essa intende far valere la mancata previsione di quelle forme di
leale collaborazione, che sono necessarie tutte le volte in cui lo Stato
ritenga di assumere direttamente una funzione «in sussidiarietà»: in
particolare, la mancata previsione delle necessarie intese della Conferenza
Stato-Regioni sia sul Piano sia sulle delibere di riparto del CIPE. Conclude,
quindi, chiedendo che la disposizione del comma 359 sia dichiarata illegittima
in quanto non prevede tali intese.
1.2.—
Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per la
declaratoria di inammissibilità, ovvero di non fondatezza delle questioni,
osservando come non sia stata impugnata la norma istitutiva del fondo (art. 1,
comma 357) e come la realizzazione dei progetti sia subordinata al reperimento
delle risorse. A parere dell’Avvocatura, non si vede poi come possa essere
impugnata soltanto la norma che disciplina le modalità esecutive del Piano. In
una ulteriore memoria si sottolinea, inoltre, come si tratti di un fondo
destinato, fra l’altro, ad interventi di adeguamento tecnologico nel settore
sanitario, alimentato con somme aggiuntive, la cui disciplina rientra perciò
nella politica generale comunitaria e del settore, necessariamente unitaria, e
che, come tale, viene ripartito dal CIPE, al quale partecipa anche il
Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province autonome.
1.3.—
Nell’imminenza dell’udienza la Regione Emilia-Romagna ha depositato memoria,
sottolineando come, pur non contestando l’istituzione del fondo in argomento,
essa abbia chiesto il rispetto del principio di leale collaborazione impugnando
il comma 359; infatti, ove anche si dovesse giustificare, per ragioni di
sussidiarietà, la previsione di un unico fondo relativo a diversi interventi,
senza riguardo alla competenza per materia statale o regionale, l’utilizzo del
medesimo dovrebbe comunque essere oggetto di intesa in sede di Conferenza
Stato-Regioni.
2.1.— Anche
In particolare, la
ricorrente censura l’art. 1, commi 357 e 359, della legge n. 266 del 2005,
osservando che si tratta della creazione di un fondo settoriale, a gestione centralizzata,
in materia di competenza regionale, in difetto di esigenze di carattere
unitario. Ad avviso della Regione, la natura degli interventi non muta per il
fatto che il Piano di cui al comma 357 sia «elaborato nel quadro del rilancio
della Strategia di Lisbona deciso dal Consiglio europeo dei Capi di Stato e di
Governo del 16 e 17 giugno 2005», espressione che del resto non allude ad
alcunché di definito. In ogni modo, tale giustificazione non potrebbe valere
per gli «interventi di adeguamento tecnologico nel settore sanitario» (i quali
non possono che avere senso all’interno di una programmazione regionale).
Peraltro, conclude la
ricorrente, se anche il fondo settoriale fosse legittimo e la gestione accentrata
si giustificasse in nome di non facilmente individuabili esigenze unitarie, le
disposizioni in questione rimarrebbero illegittime per mancata previsione delle
necessarie intese della Conferenza Stato-Regioni sia sul Piano sia sulle
delibere di riparto del CIPE.
2.2.— Si è costituito
anche in questo giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso
per la declaratoria di inammissibilità, ovvero di non fondatezza delle questioni,
senza peraltro motivare in proposito.
2.3.—
Nell’imminenza dell’udienza la Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato
memoria, in cui contesta la necessità di una politica unitaria nel settore
tecnologico sanitario ed aggiunge che la partecipazione al CIPE del Presidente
della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e Province autonome, non potrebbe
in ogni caso surrogare l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, la quale
dovrebbe comunque investire l’utilizzo del fondo, anche ove si dovesse giustificare,
per ragioni di sussidiarietà, l’istituzione del medesimo. E ciò dovrebbe a
fortiori affermarsi dato che il PICO è stato elaborato al di fuori di una
procedura legislativamente prevista e senza alcuna intesa con la Conferenza
Stato-Regioni.
Considerato in diritto
1.— La Regione
Friuli-Venezia Giulia (ric. n. 41 del 2006) ha impugnato numerose disposizioni
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006) e, in
particolare, i commi 357 e 359 dell’art. 1.
Le questioni vengono
proposte con riferimento allo statuto speciale regionale – approvato con la
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 – e alle relative norme di
attuazione, nonché – in collegamento con l’art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001 – all’art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Le disposizioni
censurate sono così formulate: comma 357 «E’ istituito presso la Presidenza del
consiglio dei ministri, il fondo per l’innovazione, la crescita e
l’occupazione, di seguito denominato “fondo”, destinato a finanziare i progetti
individuati dal Piano per l’innovazione, la crescita e l’occupazione, elaborato
nel quadro del rilancio della Strategia di Lisbona deciso dal Consiglio europeo
dei Capi di Stato e di Governo del 16 e 17 giugno 2005, nonché interventi di
adeguamento tecnologico nel settore sanitario»; comma 359 «Il fondo è ripartito
esclusivamente tra gli interventi individuati dal Piano di cui al comma 357,
nonché tra gli interventi di adeguamento tecnologico nel settore sanitario,
proposti dal Ministro della salute, con apposite delibere del CIPE, il quale
stabilisce i criteri e le modalità di attuazione degli interventi in base alle
risorse affluite al fondo, riservando il 15 per cento dell’importo da ripartire
agli interventi di adeguamento tecnologico nel settore sanitario».
Secondo la ricorrente,
le disposizioni censurate istituiscono un fondo con destinazione vincolata in
materie di competenza legislativa regionale e ne disciplinano la gestione
centralizzata, senza che idonea giustificazione possa derivare dal richiamo
alle decisioni di Lisbona, e in modo certamente illegittimo riguardo agli
interventi in materia sanitaria, in contrasto con il principio di leale
collaborazione.
2.— Con i medesimi
ricorsi sono state censurate dalle predette Regioni altre disposizioni della
stessa legge n. 266 del 2005: la decisione di tali ulteriori questioni di
costituzionalità va riservata ad altre pronunce.
I presenti giudizi,
considerata la sostanziale identità e la connessione del loro oggetto, possono
essere riuniti – nei limiti sopra precisati – per essere decisi con unica
sentenza.
3.–– In via preliminare,
si osserva che nel ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia il richiamo
delle norme statutarie e di attuazione, nella sua genericità, deve essere
inteso come diretto ad affermare che da esso non derivano alla Regione poteri
maggiori di quelli attribuiti alle regioni ordinarie dall’art. 117 Cost; di qui l’evocazione di tale parametro in applicazione
dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001.
4.— Ciò premesso, la
questione avente ad oggetto il comma 357, sollevata dalla sola Regione
Friuli-Venezia Giulia, non è fondata.
Il fondo per
l’innovazione, la crescita e l’occupazione, infatti, non riguarda soltanto
materie regionali, ma anche materie di esclusiva competenza statale. A tal
proposito, è sufficiente rilevare che tra gli obiettivi prioritari del PICO
sono previsti «l’ampliamento dell’area di libera scelta dei cittadini e delle
imprese», che rientra nella tutela della concorrenza, e la tutela ambientale,
entrambe materie di competenza statale, nonché il rafforzamento dell’istruzione,
materia nella quale spetta allo Stato in via esclusiva la determinazione delle
norme generali. Va infatti tenuto conto anche delle interferenze che, in sede
attuativa, potranno verificarsi tra competenze diverse.
L’istituzione del
fondo con legge statale non è, quindi, di per sé illegittima.
5.— La questione
sollevata dalla Regione Emilia-Romagna, concernente il mancato coinvolgimento
della Conferenza Stato-Regioni riguardo al Piano, non è ammissibile, sia perché
non sostenuta da alcuna motivazione, sia perché la disciplina della formazione
del Piano in argomento non è contenuta nella disposizione censurata.
6.— Fondata è, invece,
la questione concernente il comma
Questa Corte, infatti,
ha più volte affermato che i fondi con vincolo di destinazione sono illegittimi
se riguardano materie regionali e non sussistono ragioni di gestione unitaria
con riferimento alle disposizioni dell’art. 118 Cost. e che sono illegittimi
qualora riguardino più materie concorrenti di diversa competenza o materie che
esigono una disciplina unitaria e non prevedano il coinvolgimento delle
Regioni.
In generale, ha
osservato la Corte, «per le ipotesi in cui ricorra una “concorrenza di
competenze”, la Costituzione non prevede espressamente un criterio di
composizione delle interferenze. In tal caso – ove […] non possa ravvisarsi la
sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda
dominante la relativa competenza legislativa – si deve ricorrere al canone
della “leale collaborazione”, che impone alla legge statale di predisporre
adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni, a salvaguardia delle loro
competenze» (sentenze
nn. 50 e 219 del 2005).
La decisione citata da ultimo ha poi aggiunto che «a tal fine l’individuazione
della tipologia più congrua compete alla discrezionalità del legislatore».
Più in particolare, in
un caso in cui la disposizione censurata attribuiva al CIPE l’emissione di
delibere per l’individuazione in concreto degli interventi e la ripartizione
delle risorse, essa è stata dichiarata illegittima nella parte in cui non
prevedeva che l’approvazione da parte di tale comitato delle condizioni e delle
modalità di attuazione degli interventi dovesse essere preceduta dall’intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano (sentenza n. 242 del
2005).
Tale orientamento deve
essere confermato, fermo restando che la molteplicità di tematiche coinvolte
dal Piano giustifica la discrezionalità legislativa circa la scelta del modulo
concertativo più idoneo a salvaguardare le competenze regionali, non
riscontrandosi l’esigenza di specifici strumenti costituzionalmente vincolati
di concertazione (sentenza
n. 231 del 2005). Infatti, tra gli obiettivi del Piano, oltre quelli
suindicati di competenza esclusiva statale, ve ne sono altri che possono essere
perseguiti con interventi in materie di competenza statale, ma anche in materie
per le quali è prevista la competenza, quantomeno concorrente, delle Regioni,
quali la crescita e l’occupazione. Inoltre, una quota del fondo dovrà essere
destinata a interventi di adeguamento tecnologico nel settore sanitario, cioè
in una materia che rientra nella tutela della salute, di competenza
concorrente.
La disposizione deve
essere pertanto dichiarata illegittima nella parte in cui non prevede alcuno
strumento idoneo a garantire la leale collaborazione fra Stato e Regioni.
per
questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate
pronunce la decisione sulle questioni di legittimità costituzionale concernenti
altre disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006),
sollevate dalle Regioni Friuli-Venezia Giulia e Emilia-Romagna con i ricorsi in
epigrafe;
riuniti i giudizi;
a) dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1, comma 359, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2006), nella parte in cui non prevede uno strumento idoneo
a garantire la leale collaborazione tra Stato e Regioni;
b) dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 357, della medesima
legge n. 266 del 2005, sollevata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con il
ricorso in epigrafe;
c) dichiara inammissibile l’ulteriore
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 359, della stessa
legge n. 266 del 2005, sollevata dalla Regione Emilia-Romagna con il ricorso in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6
giugno 2007.
F.to:
Maria
Depositata in