SENTENZA N. 324
Commento alla decisione di
Federico Girelli
L’inammissibilità utiliter data
(nella Rubrica Studi di Consulta OnLine)
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale del combinato
disposto dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2001), e dell’art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002,
n. 189 (recte: dell’art. 9, comma 1, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante “Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero”, come modificato dall’art. 9, comma 1, della legge
30 luglio 2002, n. 189), in relazione all’art. 12 della legge 30 marzo 1971, n.
118 (Conversione in legge del d.l. 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in
favore dei mutilati ed invalidi civili), promossi dal Tribunale di Milano, nel
procedimento civile vertente tra M. S. E. e il Comune di Milano ed altro, e dal
Tribunale di Monza, nel procedimento civile vertente tra A. O. M. e l’Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) ed altra, rispettivamente con
ordinanze del 15 marzo 2004 e del 2 marzo 2005, iscritte ai nn.
514 del registro ordinanze 2004 e 424 del registro
ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell’anno 2004 e n.
37, prima serie speciale, dell’anno 2005.
Visti gli
atti di costituzione di M. S. E., del Comune di Milano, dell’INPS, nonché gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 4 luglio 2006 e nella
camera di consiglio del 5 luglio 2006 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi gli avvocati Giuseppe S. Assennato e Vittorio Angiolini per M. S. E., Nicola Valente per l’INPS e
l’avvocato dello Stato Francesco Lettera per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.— Nel
corso di una controversia in materia di assistenza
obbligatoria, promossa da un cittadino egiziano nei confronti del Comune di
Milano e dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), il Tribunale
di Milano, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 2, 3, 10, 32, 35, terzo comma, 38, primo e
secondo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
– legge finanziaria 2001), e dell’art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002,
n. 189 (recte: dell’art. 9, comma 1, del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante “Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero”, come modificato dall’art. 9 della legge n. 189 del
2002), in relazione all’art. 12 della legge 30 marzo
1971, n. 118, nella parte in cui tale complesso normativo prevede la necessità
del possesso della carta di soggiorno e della relativa condizione reddituale, affinché gli stranieri inabili civili possano
fruire (o, quanto meno, continuare a fruire) della pensione di inabilità.
Espone il
giudice a quo che il ricorrente, munito di permesso di soggiorno per
lavoro dal 1991, aveva prestato in Italia lavoro
subordinato per quasi tre anni ed era stato riconosciuto invalido civile al 100
per cento ai fini del trattamento economico di inabilità di cui all’art. 12
della legge n. 118 del 1971, e che, dopo aver percepito la pensione di
inabilità dal settembre 1998 all’aprile 2001, si era visto sospendere
l’erogazione del beneficio, nonostante la persistenza della inabilità, a causa
della mancata presentazione della carta di soggiorno, considerata dall’art. 80,
comma 19, della legge n. 388 del 2000 requisito indispensabile per la
concessione delle provvidenze economiche sopra indicate.
Osserva il remittente che il cittadino straniero, pur avendo richiesto
la carta di soggiorno, non può ottenerla, giacché essa – in base al disposto
dell’art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, come
modificato dalla legge n. 189 del 2002 – viene
attribuita allo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato
da almeno sei anni, titolare di un permesso di soggiorno per un motivo che
consente un numero indeterminato di rinnovi, il quale dimostri di avere un
reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei familiari; reddito che
il ricorrente, proprio a causa della sua inabilità, non è in grado di produrre.
Il giudice a quo – premesso, in punto di rilevanza,
che un’eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale delle censurate disposizioni comporterebbe il ripristino della
pensione – ritiene l’impugnata normativa lesiva degli evocati parametri. I
benefici economici di cui alla legge n. 118 del 1971, infatti, si inquadrano nell’ambito dell’assistenza sociale, prevista
dall’art. 38 Cost. come uno strumento per assicurare tutela ai soggetti
sprovvisti di reddito e menomati nella propria integrità psicofisica; simili
provvidenze, costituendo diritti soggettivi attinenti a diritti fondamentali
della persona, non sono suscettibili di subire diminuzioni nei confronti degli
stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio dello Stato.
Il
Tribunale di Milano, inoltre, ravvisa un contrasto tra la normativa censurata e
l’art. 2 Cost., inteso come
principio di solidarietà sociale, e l’art. 38, primo e secondo comma, Cost., specificamente riferito ai lavoratori in generale, a
prescindere dal requisito della nazionalità o della cittadinanza.
Quanto
all’art. 3 Cost., il remittente ravvisa una sua violazione sia in riferimento al
principio di uguaglianza che a quello di razionalità. Il primo sarebbe leso per
il fatto che agli stranieri verrebbe chiesto
l’ulteriore requisito della titolarità della carta di soggiorno, con
conseguente disponibilità di un certo livello di reddito; il secondo, invece,
risulterebbe vulnerato perché la normativa in esame, anziché limitarsi a
regolare per il futuro in modo difforme e più restrittivo per gli stranieri la
materia dell’assistenza sociale, introduce senza alcuna graduazione
dell’intervento normativo, disposizioni che determinano l’eliminazione di
benefici assistenziali già concessi in base a diversi criteri normativi
anteriormente vigenti.
Anche il precetto di
tutela della salute, sancito all’art. 32 Cost. come diritto fondamentale
dell’individuo e interesse della collettività, appare al remittente
leso dall’eliminazione di provvidenze nei confronti di stranieri divenuti
inabili, senza apparenti ragioni di protezione di beni di pari o superiore
livello.
Al
Tribunale, infine, appaiono violati gli artt. 10, 35,
terzo comma, e 117, primo comma, Cost., poiché
2.— Si è costituito davanti a questa Corte lo straniero ricorrente nel
giudizio a quo, chiedendo, anche in
una memoria depositata in prossimità dell’udienza, l’accoglimento della
questione.
3.— Si è altresì costituito il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro
tempore, chiedendo che la prospettata questione
venga dichiarata non fondata, sul principale rilevo secondo cui, essendo
«innegabile che la posizione del cittadino è diversa da quella dello
straniero», non appare irragionevole che il legislatore abbia posto come
condizione per la fruizione della pensione di inabilità la presenza dello
straniero nel territorio italiano, requisito di fatto cui il legislatore fa
ricorso anche in altre situazioni. L’art. 80, comma 19, della legge n. 388 del
4.— Si è
pure costituito l’INPS che ha concluso nel senso dell’inammissibilità ovvero
dell’infondatezza della questione, sottolineando, in particolare, che la scelta
del legislatore di restringere le condizioni
di accesso a determinate prestazioni assistenziali non appare di per sé
incostituzionale, ben potendo questi, nell’ambito della propria
discrezionalità, dettare norme che modificano in senso meno favorevole la
disciplina dei rapporti di durata, salvo
il limite della materia penale in caso di retroattività. D’altra parte, non vi
sarebbe alcuna illegittimità nel differenziare le suddette prestazioni
assumendo come criterio quello di favorire i soggetti che hanno una maggiore
stabilità di residenza nel nostro Paese, tanto più che l’art. 80, comma 19,
oggetto di contestazione è stato dettato per evidenti finalità di contenimento
della spesa pubblica.
5.— Nel corso di un’analoga controversia, promossa da un cittadino
somalo nei confronti dell’INPS, il
Tribunale di Monza, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge n. 388 del
Il giudice a quo riferisce che il ricorrente, dopo aver prestato attività di
lavoro subordinato in Italia per dieci anni ed aver ottenuto il riconoscimento
della riduzione della sua capacità lavorativa al 67 per cento, era stato poi
riconosciuto invalido civile al 100 per cento in data 10 luglio 2000, con
conseguente diritto al trattamento economico di inabilità di cui all’art. 12
della legge n. 118 del 1971. Egli, tuttavia, non aveva potuto ottenere detto
trattamento a causa della mancata presentazione della carta di soggiorno, pur
essendo in possesso degli altri requisiti di legge, ivi compreso il permesso di
soggiorno.
Ciò posto,
il Tribunale di Monza svolge argomenti del tutto analoghi a quelli esposti dal
Tribunale di Milano.
6.— In entrambi
i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l’inammissibilità e la non fondatezza della questione, con due atti difensivi
di identico contenuto nei quali ha posto l’accento sul fatto che l’introdotta differenziazione tra titolari di permesso di
soggiorno e titolari di carta di soggiorno non è dovuta a una qualche forma di
discriminazione, quanto piuttosto al fatto che, con lo spirare del termine ultimo
del permesso di soggiorno, si esaurisce il titolo per rimanere legittimamente
nel territorio dello Stato italiano. D’altra parte, le misure di assistenza
degli invalidi civili sono peculiari della legislazione italiana e non trovano
riscontro nelle legislazioni di tanti altri Paesi, sicché eventuali estensioni
dei predetti benefici economici in favore degli stranieri non potrebbero
prescindere dal principio di reciprocità. L’interpretazione cui tende il remittente, invece, si risolverebbe nella sostanziale
equiparazione del permesso di soggiorno alla carta di soggiorno, superando le
motivazioni che hanno indotto il legislatore a prevedere discipline
differenziate in ragione della diversità dei due titoli di permanenza nel
territorio italiano.
Infondati risulterebbero altresì, secondo l’Avvocatura dello Stato, i
presunti profili di lesione degli artt. 2 e 32 Cost., in quanto è appunto in virtù delle disposizioni
richiamate dal remittente che anche chi sia
irregolarmente presente nel territorio nazionale ha diritto di usufruire di
tutte le prestazioni sanitarie che risultino indifferibili e urgenti.
Parimenti, non sussisterebbe la violazione dell’art. 3 Cost.,
in quanto lo status del possessore di
carta di soggiorno è profondamente diverso da quello del titolare del permesso
di soggiorno, così come sarebbero infondate le censure di cui all’art. 35 Cost.,
trattandosi di provvidenze che nulla hanno a che vedere col rapporto di lavoro. Ugualmente non fondato, infine,
sarebbe il riferimento alle disposizioni di cui all’art. 38 Cost.,
peraltro solo genericamente richiamato, in quanto lo straniero, nel caso di
specie, verrebbe ammesso a fruire di trattamenti che presuppongono uno status diverso da quello posseduto dal
titolare del solo permesso di soggiorno.
Considerato in diritto
1.–– Il Tribunale di
Milano dubita, in riferimento agli artt. 2, 3, 10, 32, 35, terzo comma, 38, primo e secondo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione, della legittimità
costituzionale dell’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2001), in combinazione con l’art. 9, comma 1, della legge 30 luglio
2002, n. 189 (recte: dell’art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998,
n. 286 recante “Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”, come modificato
dall’art. 9, comma 1, della legge 30 luglio 2002, n. 189), perché subordina al
possesso della carta di soggiorno il riconoscimento del diritto degli stranieri
alla pensione di inabilità.
Il remittente premette che la normativa in questione, in
aderenza a quanto ritiene il Comune di Milano con indirizzo sorretto da un
parere del Consiglio di Stato, si applica a coloro che avevano i requisiti per
ottenere la pensione prima dell’entrata in vigore della legge e anche a coloro
cui i ratei di pensione erano stati erogati, perché il legislatore può
legittimamente disciplinare i rapporti di durata già esistenti anche con misure
peggiorative nei confronti degli aventi diritto.
La
normativa sarebbe, però, illegittima perché incide su diritti della personalità
(art. 2 Cost.) e crea una disparità di trattamento tra cittadini e stranieri
regolarmente soggiornanti in Italia, irragionevole perché richiede l’esistenza
della titolarità di reddito in capo a chi, per la sua inabilità, non è in grado
di procurarselo (art. 3 Cost.), oltre che contraria al diritto internazionale (artt. 10 e 117, primo comma, Cost.) e, in particolare, alle convenzioni OIL n. 97 del 1949
(ratificata con legge n. 1305 del 1952) e n. 143 del 1975 (ratificata con legge
n. 158 del 1981), nonché alle norme sulla tutela dei lavoratori inabili
(artt. 35 e 38 Cost.).
2.–– Con ordinanza analoga
alla precedente, la questione è stata sollevata anche dal Tribunale di Monza,
con la differenza di fatto che a favore dello straniero attore nel giudizio a quo non era stato eseguito alcun
pagamento di ratei pensionistici,
ancorché fosse intervenuto l’accertamento dello stato invalidante.
3.–– I giudizi, aventi ad
oggetto la medesima questione, devono essere riuniti per essere decisi con
unica sentenza.
La
questione non è ammissibile.
Occorre premettere che il diritto alla pensione
d’inabilità, costituente prestazione assistenziale, è disciplinato direttamente
dalla legge e dà luogo a un rapporto di durata, nell’ambito del quale sorgono i diritti alla riscossione dei ratei della
prestazione, assoggettati,
questi ultimi, appunto al regime delle prestazioni periodiche.
In linea di
principio, al legislatore è consentito modificare il regime di un rapporto di
durata, quale quello in oggetto, con misure che incidano negativamente – sia
riguardo all’an,
sia riguardo al quantum – sulla
posizione del destinatario delle prestazioni, purché esse non siano in
contrasto con principi costituzionali e, quindi, non ledano posizioni aventi
fondamento costituzionale.
Tuttavia,
il rilievo del suindicato potere del legislatore non
implica che, ogniqualvolta sia introdotta una nuova disciplina legale di un
rapporto di durata avente tali caratteristiche, essa necessariamente debba
essere applicata ai rapporti già costituiti sulla base della previgente normativa.
Se è vero
che il principio di irretroattività ha
fondamento costituzionale soltanto per quanto concerne le norme penali, è
altrettanto vero che esso costituisce un criterio generale cui uniformarsi in
carenza di deroghe (art. 11 disposizioni sulla legge in generale).
Nel caso in
esame, nessuno dei giudici a quibus svolge una propria, congrua motivazione sulle
ragioni per le quali una normativa come quella censurata – che non si autoqualifica interpretativa e non contiene alcuna espressa
disposizione derogatoria rispetto al principio generale menzionato che regola
l’efficacia della legge nel tempo – debba essere applicata a rapporti di durata
già venuti ad esistenza.
I remittenti si limitano a riportarsi a prassi amministrative
di un ente locale e ad un atto meramente consultivo, ma trascurano di esaminare la possibilità di adottare una diversa
interpretazione delle disposizioni in scrutinio – peraltro seguita dalla
giurisprudenza comune – tale da sottrarle ai sollevati dubbi di legittimità
costituzionale.
per questi motivi
LA CORTE
COSTITUZIONALE
riuniti i
giudizi,
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma
19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), e
dell’art. 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), come modificato dall’art. 9 della legge 30
luglio 2002, n. 189, sollevata, in riferimento agli artt.
2, 3, 10, 32, 35, terzo comma, 38, primo e secondo comma, e 117, primo comma,
della Costituzione, dai Tribunali di Milano e di Monza con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 2
ottobre 2006.
F.to:
Giuseppe DI PAOLA,
Cancelliere
Depositata in