ORDINANZA N. 288
ANNO 2006
composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni Maria FLICK Giudice
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimità
costituzionale dell’art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria,
di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno
dell’economia anche nelle aree svantaggiate), convertito, con modificazioni, in
legge 8 agosto 2002, n. 178, e dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della
legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e
misure di diretta applicazione), promossi con ordinanze del 2 febbraio 2005 dal
Tribunale di Terni nel procedimento penale a carico di F.A. ed altro, del 14
marzo 2005 dal Tribunale di Venezia nel procedimento penale a carico di G.L.,
del 29 giugno 2005 dal Tribunale di Terni nel procedimento penale a carico di
A.N. e del 9 novembre 2005 dal Giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Asti nel procedimento penale a carico di M.B., rispettivamente
iscritte ai nn. 228, 248 e 546 del registro ordinanze 2005 e 47 del registro
ordinanze 2006 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 18, 19 e 46, prima serie speciale, dell’anno
2005 e 9, prima serie speciale, dell’anno 2006.
Visti gli atti
di costituzione di G.L. e di A.N., nonché gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza
pubblica del 20 giugno 2006 e nella camera di consiglio del 21 giugno 2006 il
Giudice relatore Giovanni Maria Flick;
uditi gli
avvocati Pasquale Giampietro per G.L., Enrico Morigi per A.N. e l’avvocato
dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che
con le due ordinanze indicate in epigrafe, di analogo tenore, il Tribunale di
Terni ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 117 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29,
della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il
coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e
misure di diretta applicazione), nella parte in cui prevede «che i rottami
ferrosi siano esclusi dalla normativa sui rifiuti»;
che il giudice a quo premette di essere investito dei processi penali nei confronti
di persone imputate del reato di cui all’art. 51, comma 1, lettera a) (nel caso di cui all’ordinanza r.o.
n. 228 del 2005), e di cui all’art. 51, comma 1, lettera a), e comma 4 (nel caso di cui all’ordinanza r.o. n. 546 del 2005),
del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi
e sui rifiuti di imballaggio), per aver trasportato ― rispettivamente, il
21 settembre 2001 e il 18 luglio 2000 ― rifiuti non pericolosi,
costituiti da rottami ferrosi, con mezzo non autorizzato;
che il rimettente osserva che l’art.
1, lettera a), della direttiva
75/442/CEE (come modificata dalla direttiva 91/156/CEE e dalla decisione della
Commissione 96/350/CE), relativa ai rifiuti, definisce il «rifiuto» come
«qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate
nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo
di disfarsi»; e che tale nozione viene richiamata anche dall’art. 2, lettera a), del regolamento CEE 1° febbraio
1993, n. 259/93, relativo ai trasporti transfrontalieri di rifiuti, di diretta
applicazione anche alle spedizioni di rifiuti all’interno dei singoli Stati membri,
secondo quanto chiarito dalla Corte di giustizia delle Comunità europee;
che la definizione comunitaria di
«rifiuto» è stata integralmente recepita nell’ordinamento italiano con l’art.
6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n.
22 del 1997, il quale fa riferimento a «qualsiasi sostanza od oggetto che
rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si
disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi»;
che tale formula è stata peraltro
oggetto di «interpretazione autentica» ad opera dell’art. 14 del decreto-legge
8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria, di
privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno
dell’economia anche nelle aree svantaggiate), convertito, con modificazioni, in
legge 8 agosto 2002, n. 178, il quale ha stabilito, al comma 1, che le
locuzioni «si disfi», «abbia deciso», e «abbia l’obbligo di disfarsi»
designano, rispettivamente, l’avviamento, la volontà di destinare e l’obbligo
di avviare una sostanza, un materiale o un bene ad attività di smaltimento o di
recupero, secondo gli allegati B e C del d.lgs. n. 22 del 1997; ha altresì
previsto, al comma 2, che le ipotesi di cui alle lettere b) e c) del comma 1
(«abbia deciso» e «abbia l’obbligo di disfarsi») non ricorrono per i «beni o
sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo», se gli stessi
«possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel
medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire
alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio
all’ambiente», ovvero «dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si
renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate
nell’allegato C» del d.lgs. n. 22 del 1997;
che a seguito di ricorso in via
pregiudiziale, ex art. 234 del
Trattato CE, proposto dallo stesso giudice a
quo nell’ambito del processo di cui all’ordinanza r.o. n. 546 del 2005, la
Corte di giustizia delle Comunità europee, con sentenza 11 novembre 2004, causa
C-457/02, ha ritenuto l’anzidetta «interpretazione autentica» contrastante con
la definizione di cui all’art. 1, lettera a),
della direttiva 75/442/CEE, in quanto atta a sottrarre alla qualificazione come
«rifiuto» residui di produzione o di consumo corrispondenti a detta
definizione;
che la Corte europea ha in
particolare osservato che «materiali come quelli oggetto del procedimento
principale non sono riutilizzati in maniera certa e senza previa trasformazione
nel corso di un medesimo processo di produzione o di utilizzazione, ma sono sostanze
o materiali di cui i detentori si sono disfatti», i quali ― stando alle
dichiarazioni dell’imputato ― «sono stati successivamente sottoposti a
cernita ed eventualmente a taluni trattamenti», in vista dell’impiego come
«materia prima secondaria destinata alla siderurgia»: prospettiva nella quale,
tuttavia, essi «devono conservare la qualifica di rifiuti finché non siano
effettivamente riciclati in prodotti siderurgici», poiché soltanto «a partire
da tale momento, essi non possono più essere distinti da altri prodotti
siderurgici scaturiti da materie prime primarie»;
che, a brevissima distanza temporale
dalla sentenza della Corte europea, è tuttavia intervenuta la legge 15 dicembre
2004, n. 308, la quale, nel conferire al Governo una delega per il riordino
della legislazione in campo ambientale, contiene, all’art. 1, commi 25, 26, 27,
28 e 29, alcune disposizioni di immediata applicazione in tema di rifiuti,
apertamente contrastanti ― ad avviso del giudice a quo ― con i dicta
della sentenza stessa;
che la citata legge n. 308 del 2004
mantiene, infatti, espressamente «fermo» il disposto dell’art. 14 del d.l. n.
138 del 2002 (art. 1, comma 26, della legge), già censurato dalla Corte europea,
e, nel contempo, esclude taluni materiali, qualificabili come rifiuti, dalla
relativa disciplina;
che, con particolare riferimento ai
rottami metallici, mentre la sentenza afferma che essi non costituiscono
materie prime secondarie, ma devono conservare la qualifica di rifiuti finché
non siano effettivamente riciclati in prodotti siderurgici; l’art. 1, comma 29,
della legge, aggiungendo una lettera q-bis)
all’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, porrebbe un principio esattamente
contrario, qualificando come «materia prima secondaria per attività
siderurgiche e metallurgiche» i «rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni
di recupero e rispondenti a specifiche CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre
specifiche nazionali e internazionali, nonché i rottami scarti di lavorazioni
industriali o artigianali o provenienti da cicli produttivi o di consumo,
esclusa la raccolta differenziata, che possiedono in origine le medesime
caratteristiche riportate nelle specifiche sopra menzionate»;
che in pratica, dunque ―
reiterando la regola già respinta dalla Corte di giustizia ― i rottami
ferrosi verrebbero sottoposti al regime delle materie prime e non a quello dei
rifiuti, purché abbiano determinate caratteristiche merceologiche e siano
destinati in modo oggettivo ed effettivo all’impiego nei cicli produttivi
siderurgici o metallurgici;
che le disposizioni considerate si
porrebbero di conseguenza in contrasto con l’art. 11 Cost., che impone
l’osservanza degli impegni internazionali, e soprattutto con il novellato art.
117 Cost., a norma del quale la potestà legislativa è esercitata dallo Stato
nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario: vincoli che
― alla luce della giurisprudenza di questa Corte ― scaturiscono
anche dalle sentenze interpretative della Corte di giustizia;
che il contrasto fra le nuove
disposizioni e
che in primo luogo, infatti, andrebbe
registrata l’esistenza di un contrasto, nell’ambito della giurisprudenza di
legittimità, riguardo alla possibile incidenza delle sentenze della Corte di
giustizia sulla nozione di «rifiuto», così come interpretata dall’art. 14 del
d.l. n. 138 del 2002;
che tale incidenza viene in effetti
esclusa da alcune pronunce, sul duplice rilievo che la definizione comunitaria
di rifiuto è contenuta in una direttiva e che l’interpretazione pregiudiziale
di spettanza della Corte di giustizia non riguarda gli atti del legislatore nazionale;
mentre viene ammessa da altre decisioni, anche perché detta definizione risulta
recepita nel regolamento CEE n. 259/93, relativo ai trasporti transfrontalieri;
che permarrebbe, quindi, «una
notevole incertezza del diritto», con possibili disparità di trattamento, in un
settore pure di particolare rilievo per la tutela ambientale; con conseguente
compromissione anche dei principi di legalità e di uguaglianza sanciti dalla
Costituzione;
che in secondo luogo, poi, la diretta
applicazione della nozione comunitaria di «rifiuto», nell’interpretazione
datane dalla Corte di giustizia, comporterebbe conseguenze sfavorevoli per i
cittadini italiani anche sul piano penale: quando, invece, è la stessa Corte di
giustizia, nella citata sentenza 11 novembre
che in terzo luogo, e da ultimo, la
giurisprudenza costituzionale dianzi richiamata, relativa ai rapporti tra
ordinamento comunitario e ordinamento nazionale, è intervenuta anteriormente
alla modifica dell’art. 117 Cost., che oggi impone espressamente al legislatore
di rispettare i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario: donde
l’esigenza ― di fronte ad una legge interna che, come quella impugnata,
violi «platealmente» la nuova regola costituzionale ― di sottoporre
comunque a questa Corte il denunciato vulnus;
che non varrebbe obiettare che, in
tal modo, si richiederebbe alla Corte una pronuncia diretta a modificare in peius il trattamento penale del
cittadino: pronuncia alla quale osterebbe il principio di stretta legalità
sancito dal secondo comma dell’art. 25 Cost., il quale esclude che la Corte
costituzionale possa introdurre in via additiva nuovi reati, ovvero ampliare o
aggravare figure di reato già esistenti, trattandosi di interventi riservati in
via esclusiva alla discrezionalità del legislatore;
che nella specie, infatti, il reato
per cui si procede è presente nell’ordinamento nazionale sin dal 1997, né se ne
richiede alcun aggravamento: invocandosi, di contro, soltanto la dichiarazione
di illegittimità costituzionale della norma successiva che ne ha ristretto il
campo di applicazione, in contrasto con la disciplina comunitaria; con
l’effetto di ripristinare l’originaria portata della disposizione che aveva
correttamente recepito la disciplina medesima;
che la questione sarebbe infine
rilevante nei giudizi a quibus
― nei quali si procede proprio per una violazione degli obblighi,
penalmente sanzionati, relativi a rottami metallici qualificati come rifiuti
― in quanto, ove tale qualifica venisse meno per effetto delle norme
impugnate, il reato contestato non sarebbe ipotizzabile;
che in entrambi i giudizi di
costituzionalità è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate;
che nel giudizio di costituzionalità
relativo all’ordinanza r.o. n. 546 del 2005 si è altresì costituito A. N.,
imputato nel giudizio a quo, il quale
ha chiesto che la questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o
infondata;
che, con l’ordinanza indicata in
epigrafe, il Tribunale di Venezia ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e
117 Cost., questione di legittimità costituzionale dell’art. 14 del d.l. n. 138
del 2002, convertito, con modificazioni, in legge n. 178 del 2002, e dell’art.
1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge n. 308 del 2004, nella parte in cui
prevedono «che i rottami ferrosi siano esclusi dalla disciplina normativa
concernente la gestione dei rifiuti»;
che il giudice a quo premette di essere investito dell’appello proposto dal
pubblico ministero, ai sensi dell’art. 322-bis
del codice di procedura penale, avverso l’ordinanza del Giudice per le indagini
preliminari che aveva respinto la richiesta di convalida del sequestro
preventivo di 6.149 tonnellate di rottami ferrosi, operato in via d’urgenza
dalla polizia giudiziaria in ambito portuale il 25 gennaio
che il predetto carico di rottami
ferrosi, oggetto di spedizione dalla Russia, era destinato al trasporto ed alla
successiva consegna ad una acciaieria cremonese tramite la mediazione di una
società a responsabilità limitata, al cui amministratore era stato quindi
contestato il reato di cui all’art. 51, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, per aver effettuato, in assenza
della prescritta autorizzazione, attività di «recupero», o comunque di
«gestione», di rifiuti non pericolosi;
che il Giudice per le indagini
preliminari aveva motivato la decisione di rigetto rilevando, da un lato, la
contraddittorietà del quadro normativo ― conseguente alla circostanza che
alla sentenza della Corte di giustizia 11 novembre 2004 era seguita l’entrata
in vigore della legge n. 308 del 2004, la quale aveva mantenuto «fermo» il
disposto dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002, dichiarato non conforme al
diritto comunitario da detta pronuncia ― e la conseguente configurabilità
di una ignoranza inevitabile della legge penale; e, dall’altro lato, il fatto
che la sentenza in parola, interpretativa di una direttiva, non poteva comunque
fondare una responsabilità penale in capo ad un soggetto per un fatto commesso,
come nel caso di specie, dopo l’entrata in vigore della legge n. 308 del 2004 e
che, in base ad essa, non costituiva dunque reato;
che avverso il provvedimento aveva
proposto appello il pubblico ministero, insistendo nella domanda di adozione
della misura cautelare reale, previa disapplicazione delle norme di diritto
interno contrastanti con il diritto comunitario, ed eccependo, in via subordinata,
l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della
legge n. 308 del 2004;
che, al riguardo, il Tribunale
rimettente osserva come, nell’ordinamento italiano, la gestione dei rifiuti
trovi la sua fonte primaria di disciplina nel d.lgs. n. 22 del 1997, di attuazione
delle direttive 75/442/CEE, 91/156/CEE e 94/62/CE, il cui art. 6, comma 1, lettera
a), definisce il concetto di
«rifiuto» sulla base di due criteri, come «qualsiasi sostanza o oggetto che
rientra nelle categorie riportate nell’allegato A e di cui il detentore si
disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi»;
che, quanto al primo criterio ―
quello dell’appartenenza alle categorie di cui all’allegato A ― tale
allegato riprende l’elenco dei rifiuti contenuto nell’allegato I della
direttiva 75/442/CEE: elenco, peraltro, «puramente indicativo», giacché accanto
a «voci nominate», esso contiene un riferimento «in bianco» a «qualunque
(altra) sostanza o prodotto che non rientri nelle categorie sopra indicate»
(voce Q 16);
che, quanto al secondo criterio
― attinente alle condotte relative al «disfarsi» ― l’art. 14 del
d.l. n. 138 del
che tale «interpretazione autentica»
è stata giudicata peraltro non conforme al diritto comunitario dalla Corte di
giustizia delle Comunità europee, la quale, con sentenza 11 novembre 2004, causa
C-457/02, ha affermato che, alla luce della ratio
di tutela delle citate direttive, può anche ammettersi che un residuo di
produzione sia considerato sottoprodotto di cui l’impresa non ha intenzione di
disfarsi, ma solo a condizione che il suo riutilizzo sia certo e non meramente
eventuale, e che esso avvenga nel corso del processo di produzione: onde
l’anzidetta «interpretazione autentica» viene a sottrarre alla qualifica di
«rifiuto» residui di produzione o di consumo che corrispondono alla definizione
sancita dall’art. 1, lettera a),
della direttiva 75/442/CEE;
che, in particolare, secondo la Corte
di giustizia, i rottami ferrosi, dei quali si prevede la riutilizzazione come
materia prima secondaria nella siderurgia, non perdono la qualifica di rifiuti fino
a quando non siano effettivamente trasformati in prodotti siderurgici;
che, alla stregua di tale principio,
i rottami ferrosi di cui è stato negato il sequestro nel giudizio a quo dovrebbero dunque conservare la
qualificazione di «rifiuti» fino al momento della trasformazione in prodotti
siderurgici, risultando oggetto di dismissione da parte degli originari produttori
e di conferimento ad altri utilizzatori, con destinazione al reimpiego in
processo produttivo distinto da quello di derivazione;
che, tuttavia, la successiva legge n.
308 del 2004, recante delega al Governo per il riordino della legislazione in
materia ambientale, ha dettato alcune disposizioni di immediata applicazione
(art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29), le quali, in luogo di adeguare l’ordinamento
interno alla sentenza della Corte di giustizia, mantengono «fermo» il disposto
dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 (art. 1, comma 26, della legge); ed
introducono, altresì, una definizione di «materia prima secondaria per attività
siderurgiche e metallurgiche» (nuova lettera q-bis dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997) nettamente
contrastante con le indicazioni dell’anzidetta sentenza, sottoponendo i rottami
metallici al regime delle materie prime (anziché a quello dei rifiuti) a prescindere
dall’avvenuta trasformazione in prodotti siderurgici, purché abbiano
determinate caratteristiche merceologiche e siano destinati in modo oggettivo
ed effettivo al reimpiego nei richiamati cicli produttivi;
che il contrasto tra la sentenza
della Corte di giustizia e le norme interne non potrebbe essere risolto tramite
la disapplicazione dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 e dell’art. 1, commi
da
che, al tempo stesso, però, occorrerebbe
considerare come, nella specie, l’antinomia fra norme interne e diritto
comunitario non derivi dalla mancata o inadeguata attuazione «originaria» di
quest’ultimo da parte del legislatore nazionale, quanto piuttosto dalla modificazione
di una norma interna preesistente, finalizzata espressamente all’attuazione degli
obblighi comunitari;
che, in questa prospettiva, il
Tribunale ritiene di dover sollevare questione di legittimità costituzionale
della norma interna «abrogatrice» di ogni forma di tutela nella materia de qua ― norma interferente con
l’ambito di applicazione tanto della direttiva 75/442/CEE che del regolamento
CEE n. 295/93 ― per violazione degli artt. 11 e 117 Cost., i quali
attribuirebbero una particolare «capacità di resistenza» alle norme (penali e
non) attuative di vincoli comunitari già adempiuti;
che la questione sarebbe rilevante
nel giudizio a quo, posto che la
configurabilità della fattispecie contravvenzionale, che fornisce il titolo
alla domanda di cautela reale, dipende, nel caso concreto, dalla possibilità di
qualificare o meno come «rifiuti» i rottami metallici di cui è chiesto il sequestro;
che la questione risulterebbe altresì
ammissibile, non venendo in rilievo la preclusione che – a fronte della riserva
di legge prevista dall’art. 25, secondo comma, Cost. − la Corte
costituzionale incontra nell’adozione di pronunce che diano luogo a modifiche in peius del trattamento penale:
giacché, alla luce della stessa giurisprudenza costituzionale, sono comunque
suscettibili di sindacato di costituzionalità, anche in malam partem, le norme penali «di favore», le quali
stabiliscano, cioè, per determinate soggetti o per determinate categorie di
beni, un trattamento penalistico più favorevole rispetto a quello che
deriverebbe dall’applicazione di norme generali o comuni;
che se il principio di cui al citato
art. 25, secondo comma, Cost. mira ad assicurare che la «funzione
incriminatrice» sia riservata in ogni caso al Parlamento, esso non verrebbe
infatti scalfito nell’ipotesi in questione, giacché l’ablazione delle norme
denunciate si limiterebbe a ricondurre la fattispecie da esse regolata alla
norma generale preesistente, dettata dallo stesso legislatore;
che nel giudizio di costituzionalità
è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia
dichiarata inammissibile e comunque infondata;
che in detto giudizio si è inoltre
costituito G. L., persona sottoposta alle indagini nel procedimento a quo, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente inammissibile o manifestamente infondata;
che, con l’ordinanza indicata in
epigrafe, il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Asti ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 11
e 117 Cost., dell’art. 1, commi 25 e 29, della legge n. 308 del 2004, limitatamente
― quanto al citato comma 29 ― alla parte in cui aggiunge la lettera
q-bis) all’art. 6, comma 1, del
d.lgs. n. 22 del 1997;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, che la locale Procura della Repubblica
aveva svolto indagini preliminari nei confronti dell’amministratore unico di
una società a responsabilità limitata, per il reato di gestione non autorizzata
di rifiuti non pericolosi di cui all’art. 51, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del
che, ad avviso del pubblico
ministero, la tesi difensiva della persona sottoposta alle indagini ―
secondo la quale, a seguito delle indicate operazioni di recupero, i rottami avrebbero
perso la natura di «rifiuti» per assumere quella di «materia prima secondaria»
― troverebbe una base normativa, oltre che nel decreto ministeriale 5
febbraio 1998, anche nella lettera q-bis)
dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, aggiunta dall’art. 1, comma
29, della legge n. 308 del 2004, nonché nel disposto dei commi 25, 26, 27 e 28
del medesimo art. 1;
che, su tale premessa, il
rappresentante della pubblica accusa aveva peraltro sollevato questione di
legittimità costituzionale di tutte le norme primarie sopra indicate per
contrasto con gli artt. 11 e 117 Cost., in quanto idonee a determinare
un’ingiustificata restrizione della sfera di operatività della direttiva CEE in
materia di rifiuti, chiedendo, in subordine ― qualora la questione fosse
ritenuta manifestamente infondata ― l’archiviazione del procedimento;
che, al riguardo, il giudice a quo premette che, conformemente a
quanto ritenuto dal pubblico ministero, l’art. 3, comma 3, del d.m. 5 febbraio
1998 ― che esclude, a contrario
sensu, dalla disciplina dei rifiuti i prodotti derivanti da attività di
recupero destinati in modo effettivo ed oggettivo (come quelli di cui si
discute nel procedimento a quo)
all’impiego in altri cicli produttivi ― dovrebbe essere disapplicato,
trattandosi di norma secondaria contrastante con quella primaria dell’art. 6,
comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22
del 1997, che, recependo fedelmente la definizione data dall’art. 1 della
direttiva 91/156/CEE, accoglie una nozione assai ampia di rifiuto, qualificando
come tale «qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate
nell’allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo
di disfarsi»;
che, nell’ambito delle norme primarie
di cui il pubblico ministero aveva denunciato l’incostituzionalità,
risulterebbero peraltro prive di rilievo nel procedimento a quo tanto quelle di cui ai commi 27 e 28 dell’art. 1 della legge
n. 308 del 2004, che riguardano i soli fornitori o produttori esteri di
rottami, mentre l’indagato è un operatore nazionale; quanto quella di cui al
comma 2 dell’art. 14 del d.l. n. 138 del
che, a tale fine, sarebbero invece
rilevanti le disposizioni del comma 1 del citato art. 14 e dei commi 25 e 29
dell’art. 1 della legge n. 308 del 2004;
che, rispetto alla prima, tuttavia,
la questione di costituzionalità risulterebbe manifestamente infondata, giacché
detta disposizione, nel fornire un’interpretazione autentica delle parole «si
disfi», «abbia deciso» o «abbia l’obbligo di disfarsi», che compaiono nella
definizione di rifiuto di cui all’art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, non attribuirebbe ad esse un
significato più circoscritto di quello desumibile dal significato letterale e
dall’interpretazione logica delle parole stesse;
che, di contro, risulterebbe non
manifestamente infondata la questione di costituzionalità del combinato
disposto dei commi 25 e 29 dell’art. 1 della legge n. 308 del 2004, il quale
esclude dalla disciplina dei rifiuti, qualificandoli come «materie prime
secondarie per attività siderurgiche e metallurgiche», i «rottami ferrosi e non
ferrosi derivanti da operazioni di recupero e rispondenti a specifiche CECA,
AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre specifiche nazionali o internazionali»;
che tale previsione normativa
risulterebbe infatti lesiva degli artt. 11 e 117 Cost., sottraendo
all’applicazione del regime dei rifiuti materiali che debbono, di contro, sottostarvi
a mente della nozione di rifiuto offerta dall’art. 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE, come
modificata dalla direttiva 91/156/CEE;
che la Corte di giustizia delle
Comunità europee, con sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, occupandosi in
sede di interpretazione pregiudiziale dell’art. 14 del d.l. n. 138 del
che, non essendo tuttavia le direttive
immediatamente efficaci negli ordinamenti dei singoli Stati membri, il giudice
nazionale non sarebbe legittimato a disapplicare la legge interna contrastante
con esse, onde non resterebbe che sottoporre a scrutinio di costituzionalità le
norme in questione, le quali altrimenti imporrebbero l’accoglimento della richiesta
di archiviazione formulata dal pubblico ministero nel procedimento a quo;
che la questione di costituzionalità,
oltre che rilevante, sarebbe altresì ammissibile, dato che non si chiederebbe
alla Corte di creare nuove fattispecie di reato, invadendo la sfera di
discrezionalità riservata al potere legislativo, ma semplicemente di rimuovere
una norma di legge ordinaria contrastante con un principio costituzionale
(quale quello della subordinazione del diritto interno al diritto comunitario):
ripristinando con ciò l’originaria sfera di operatività della nozione di
«rifiuto» già recepita dall’art. 6, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 22 del 1997, senza alcun intervento sulla
disciplina sanzionatoria, già stabilita dal legislatore nazionale e da questo
liberamente modificabile;
che nel giudizio di costituzionalità
è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la questione sia
dichiarata inammissibile e comunque infondata.
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano analoghe questioni, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica pronuncia;
che i giudici rimettenti dubitano della legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 11 e 117 della Costituzione, dell’art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (Interventi urgenti in materia tributaria, di privatizzazioni, di contenimento della spesa farmaceutica e per il sostegno dell’economia anche nelle aree svantaggiate), convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 2002, n. 178, e dell’art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l’integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione);
che i giudici a quibus censurano, da un lato, che la legge n. 308 del 2004 (art. 1, comma 26) abbia mantenuto espressamente «fermo» il disposto dell’art. 14 del d.l. n. 138 del 2002 ― recante «interpretazione autentica» della definizione di «rifiuto» di cui all’art. 6, comma 1, lettera a), del d. legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 ― ancorché la Corte di giustizia delle Comunità europee, con sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, avesse ritenuto la predetta «interpretazione» incompatibile con la nozione di «rifiuto» stabilita dall’art. 1, lettera a), della direttiva 75/442/CEE (come modificata dalla direttiva 91/156/CEE e dalla decisione della Commissione 96/350/CE), in quanto atta a sottrarre alla qualificazione come «rifiuto» residui di produzione o di consumo corrispondenti alla nozione stessa;
che i rimettenti lamentano, altresì, che la medesima legge nazionale abbia in pari tempo introdotto, con l’art. 1, comma 29, nella parte in cui aggiunge una nuova lettera q-bis) all’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, una definizione di «materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» — sottratta all’applicazione del regime dei rifiuti (commi 25 e 26 dell’art. 1) — apertamente contrastante con le indicazioni della citata sentenza della Corte di giustizia, in particolare per quanto attiene ai rottami ferrosi, oggetto delle condotte di abusiva gestione contestate nei procedimenti penali a quibus;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, è tuttavia intervenuto il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 14 aprile 2006, supplemento ordinario, il quale, in attuazione della delega conferita dall’art. 1 della legge n. 308 del 2004, reca, nella parte quarta (Norme in tema di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati), una nuova disciplina della gestione dei rifiuti, integralmente sostitutiva di quella già contenuta nel d.lgs. n. 22 del 1997;
che, per quanto in questa sede più interessa, il citato d.lgs. n. 152 del
che il medesimo decreto legislativo ha poi introdotto, all’art. 183, comma 1, lettera u), una definizione del concetto di «materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» contrassegnata da elementi di novità rispetto alla corrispondente definizione di cui alla lettera q-bis) dell’art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 22 del 1997, censurata da tutti i rimettenti: risultando tale definizione arricchita di requisiti aggiuntivi, destinati, come tali, a circoscrivere la portata del concetto definito e, correlativamente, il novero dei materiali sottratti al regime dei rifiuti;
che, infatti ― oltre alla puntualizzazione per cui la definizione attiene alla materia prima secondaria «la cui utilizzazione è certa e non eventuale»; e al di là del rinvio ad apposito decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministro delle attività produttive, per l’individuazione delle «specifiche nazionali e internazionali» (ulteriori rispetto alle specifiche «CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO») cui i rottami debbono rispondere al fine di poter fruire della qualificazione in parola ― la disposizione dianzi citata, al numero 1), riconduce alla nozione di «materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche» i «rottami ferrosi e non ferrosi derivanti da operazioni di recupero», solo a condizione che quest’ultimo sia «completo»: predicato che non figurava, per converso, nella disposizione pregressa;
che, sotto il profilo ora indicato, la definizione in esame si presenta d’altra parte correlata a quella, di nuova introduzione, di «materia prima secondaria» (senza ulteriori specificazioni), contenuta nella lettera q) del medesimo art. 183, comma 1, ove si qualifica come tale la «sostanza o materia avente le caratteristiche stabilite ai sensi dell’articolo 181», ossia della norma che regola il recupero dei rifiuti, la quale, a sua volta, al comma 12, prevede che «la disciplina in materia di gestione dei rifiuti si applica fino al completamento delle operazioni di recupero», da intendere nei sensi ivi specificati;
che, pertanto ― a prescindere dall’ulteriore sopravvenuta modifica dal quadro normativo di riferimento, rappresentata dall’abrogazione della direttiva 75/442/CEE ad opera della nuova direttiva in materia di rifiuti 2006/12/CE del 5 aprile 2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea del 27 aprile 2006, n. L 114, ed entrata in vigore il 17 maggio 2006, la quale reca, all’art. 1, paragrafo 1, lettera a), una definizione di «rifiuto» differenziata dalla precedente solo per una limitata variante linguistica (sostituzione della locuzione «abbia deciso … di disfarsi» con l’altra «abbia l’intenzione … di disfarsi») ― gli atti vanno restituiti ai giudici a quibus, ai fini di una nuova valutazione circa la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle questioni sollevate alla luce dello ius superveniens.
per questi motivi
riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti ai giudici a quibus.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 3 luglio 2006.
F.to:
Giovanni
Maria FLICK, Redattore
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in