SENTENZA N. 213
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
- Gaetano SILVESTRI ”
- Sabino CASSESE ”
- Maria Rita SAULLE ”
- Giuseppe TESAURO ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 29 e 30, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), degli artt. 4, commi 1, lettera a), e 2, lettera a), 6, comma 2, lettera e), 7, comma 1, lettera f), e 9, comma 1, della legge della Regione Marche 13 maggio 2004, n. 11 (Norme in materia di pesca marittima e acquacoltura) e degli artt. 2, comma 1, lettere f) e g), 3, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 22 (Nuove disposizioni in materia di politiche di sostegno all’economia ittica), rispettivamente promossi con ricorsi della Regione Toscana e della Regione Emilia-Romagna (ric. n. 32 e ric. n. 33 del 2004) e con due ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri (ric. n. 72 e ric. n. 102 del 2004), notificati il 26 e il 24 febbraio, il 16 luglio e il 18 ottobre 2004, depositati in cancelleria il 3 e il 4 marzo, il 26 luglio e il 26 ottobre 2004 ed iscritti ai nn. 32, 33, 72, e 102 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri, della Regione Marche e della Regione Abruzzo;
udito nella udienza pubblica del 4 aprile 2006 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi gli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione Emilia-Romagna, Stefano Grassi per la Regione Marche, Sandro Pasquali per la Regione Abruzzo e gli avvocati dello Stato Franco Favara e Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.—
La Regione Toscana (ric. n. 32 del 2004) ha impugnato numerose disposizioni
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004)
censurando, tra l’altro, l’art. 4, commi 29 e 30, in riferimento
all’art. 117 Cost.
Il
suddetto comma 29 dispone che, nelle more dell’adozione dei decreti
legislativi previsti dalle leggi 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) e 7 marzo 2003, n. 38 (Disposizioni in
materia di agricoltura), gli interventi in favore del settore ittico di cui alla
legge 17 febbraio 1982, n. 41 (Piano per la razionalizzazione e lo sviluppo
della pesca marittima) sono realizzati dallo Stato, dalle Regioni e dalle
Province autonome limitatamente alle rispettive competenze previste dalla Parte
IV del VI Piano nazionale della pesca e dell’acquacoltura, adottato con
decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali in data 25 maggio
2000.
L’art.
4, comma 30, della legge n. 350 del 2003, dispone che entro il 28 febbraio
2004, in attuazione di quanto stabilito dal precedente comma, e in deroga alle
disposizioni di cui agli artt. 1 e 2 della legge n. 41 del 1982, con decreto
del Ministro delle politiche agricole e forestali è approvato il Piano
nazionale della pesca e dell’acquacoltura per l’anno 2004.
Secondo la
ricorrente dette previsioni intervengono in materia di pesca ed acquacoltura,
«ovverosia in ambiti non riservati alla potestà legislativa
esclusiva statale, né ricompresi nell’elenco delle materie di cui
all’art. 117, terzo comma, Cost.» e, pertanto, rientrano nella competenza
legislativa residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.).
In
particolare, la disposizione di cui al comma 29 si presenterebbe limitativa di
attribuzioni regionali, in quanto mantiene in essere il conferimento di
competenze così come definito anteriormente alla riforma costituzionale
operata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della
Costituzione).
Anche il
comma 30 sarebbe viziato da illegittimità costituzionale «in
quanto dispone l’approvazione del Piano della pesca e
dell’acquacoltura per il 2004 con un atto ministeriale, senza alcun
coinvolgimento della Regione, in una materia, invece, di spettanza regionale,
in totale violazione dell’art. 117 Cost.».
1.1.—
Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, rilevando,
anzitutto, con riferimento al censurato comma 29, che il VI Piano nazionale
della pesca e dell’acquacoltura «è stato adottato il 25 maggio
2000, prima cioè della legge costituzionale n. 3 del 2001».
Secondo la difesa erariale dovrebbero perciò trovare applicazione
l’art. 1, comma 2, e l’art. 7, comma 6, della legge n. 131 del
2003, con la conseguenza che il comma 29 non potrebbe costituire oggetto di
censura.
Rispetto
all’impugnazione dell’art. 4, comma 30, la difesa erariale osserva
che la legge n. 41 del 1982 concerne la pesca marittima e l’acquacoltura
in acque marine e salmastre (e non la pesca in acque interne), non potendo
quindi sostenersi, anche per la compresenza di competenze dell’Unione
europea, la sussistenza della potestà legislativa residuale delle
Regioni.
1.2.—
La Regione Toscana ha depositato memoria con la quale ha ribadito
l’illegittimità costituzionale delle norme impugnate, in quanto le
stesse interverrebbero in ambiti materiali – pesca e acquacoltura –
che l’art. 117 Cost. non riserva in via esclusiva allo Stato, né
affida alla potestà legislativa concorrente, ma rimette, quindi, alla potestà
legislativa di tipo residuale delle Regioni.
Ciò
troverebbe altresì conferma nel progressivo trasferimento delle funzioni
amministrative, dallo Stato alle Regioni, nella suddetta materia. Né
sono ravvisabili le condizioni per la chiamata in sussidiarietà ex art. 118, primo comma, Cost.
1.3.—
Successivamente il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato due
memorie a sostegno delle proprie difese.
L’Avvocatura
generale dello Stato osserva che la Regione non ha analizzato i singoli settori
di intervento elencati nel decreto ministeriale 25 maggio 2000, con conseguente
carenza delle censure formulate tale da determinare
l’inammissibilità del ricorso.
Si rileva,
quindi, come la ricorrente non consideri il fondamentale limite territoriale
che connota le competenze legislative delle Regioni, e che costituisce un
antecedente logico rispetto alle elencazioni di materie contenute
nell’art. 117, secondo e terzo comma, Cost., nonché alle altre
disposizioni contenute negli artt. 118 e 119 Cost.
E, infatti,
ogni Regione può legiferare in relazione agli ambiti che afferiscono al
proprio territorio, come delimitato dai suoi confini terrestri e – se
Regione costiera – dal lido
del mare. «Nel mare – non solo quello libero ma anche quello
territoriale e nello spazio aereo e nello spazio privo di atmosfera non sono
tracciabili confini regionali; e del resto nel mare libero e nello spazio non
atmosferico non sono tracciabili neppure confini statali».
La difesa
dello Stato argomenta la sussistenza della potestà legislativa statale
in riferimento ai seguenti parametri costituzionali:
–
art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., in quanto
l’esercizio della pesca marittima è sottoposto a discipline
dettate da convenzioni internazionali anche multilaterali;
–
art. 117, secondo comma, lettera e), in uno con l’art. 120,
primo comma, Cost., atteso che «la produzione legislativa regolamentare
ed amministrativa delle singole Regioni non può introdurre apprezzabili
turbative della corretta e fisiologica competizione tra imprenditori operanti
nell’ambito nazionale e/o in quello dell’Unione europea, riservando
trattamenti e discipline più favorevoli» a coloro che sono
localizzati nel territorio regionale;
–
art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto un costante e organico
impegno è necessario per la salvaguardia del mare e delle risorse
marine;
– in
via subordinata, art. 118 Cost., in quanto «l’attività di
pesca marittima richiede necessariamente l’esercizio unitario delle
funzioni».
2.—
La Regione Emilia-Romagna (ric. n. 33 del 2004) ha, a sua volta, impugnato, per
violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., i medesimi commi
29 e 30 dell’art. 4 della legge n. 350 del 2003.
La
ricorrente ricorda che, in attuazione dell’art. 1 della legge n. 41 del
1982, sono stati approvati vari piani triennali della pesca, fino al decreto ministeriale 25
maggio 2000 (Adozione del VI Piano nazionale della pesca e
dell’acquacoltura 2000-2002). La parte IV di questo decreto riguarda il
bilancio preventivo e contiene la «ripartizione delle risorse finanziarie
tra interventi gestiti dallo Stato ed interventi gestiti dalle Regioni»
in materie di competenza regionale di cui all’art. 1l7, terzo e quarto
comma, Cost.
L’art.
4, comma 29, recepisce la ripartizione di competenze fra Stato e Regioni
operata dal decreto ministeriale 25 maggio 2000 (scaduto il 31 dicembre 2003)
nel contesto del vecchio Titolo V della Costituzione, che attribuiva alla
competenza regionale solo la “pesca nelle acque interne”.
La norma
in questione non sarebbe, dunque, coerente con il nuovo quadro costituzionale,
nell’ambito del quale (salvi i titoli di intervento di cui all’art.
117, secondo comma, Cost.) lo Stato può svolgere e regolare funzioni
amministrative nelle materie di competenza regionale (come la pesca e anche la
ricerca e l’educazione alimentare) solo qualora ciò sia reso
necessario dal principio di sussidiarietà.
Comunque,
ove si ravvisassero esigenze unitarie, permanenti o transitorie, a sostegno di
queste competenze statali, il comma 29 sarebbe illegittimo per la mancata
previsione dell’intesa con le Regioni.
Anche con
riferimento al comma 30, la Regione rileva che, pur ammettendo che per
l’approvazione del Piano nazionale possa essere giustificata la
competenza statale, la suddetta disposizione risulterebbe illegittima per la
mancata previsione dell’intesa con le Regioni interessate, secondo quanto
stabilito dalla sentenza di questa Corte n. 303 del
2003.
2.1.—
Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo di dichiarare inammissibili o non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 29 e 30, della legge
n. 350 del 2004.
Con
successive memorie la difesa dello Stato ha esposto quanto segue.
Preliminarmente
è stata prospettata l’inammissibilità delle questioni per
l’indeterminatezza delle censure formulate dalla ricorrente.
Nel
merito, l’Avvocatura ripercorre l’iter di approvazione e i contenuti del VI Piano nazionale della
pesca e dell’acquacoltura, richiamando anche la normativa sopravvenuta, e
deduce come la materia controversa vada circoscritta a tre settori: Fondo di
solidarietà, contributi per l’associazionismo e ricerca applicata
alla pesca e all’acquacoltura, per i quali è ravvisabile la
competenza statale.
Rileva,
altresì, come i commi 29 e 30 in esame «recano
sostanzialmente» una disciplina «transitoria “nelle
more” della proroga produzione di una nuova normativa; la concreta
applicazione dei commi parrebbe – come desumibile dal riferimento nel
comma 30 al 2004 – ormai del tutto esaurita».
2.2.—
Anche la Regione Emilia-Romagna ha depositato memoria, con la quale ha
insistito nelle difese svolte. La Regione ha ribadito, altresì, come le
norme impugnate abbiano confermato, dopo il 2001, la ripartizione di competenze
risultante dal decreto ministeriale 25 maggio 2000, invece di adeguare la
disciplina di settore al mutato quadro costituzionale. Si deduce,
altresì, come non possa essere condiviso il dedotto esaurimento della
normativa de qua, e comunque
l’irrilevanza di tale eventualità ai fini del giudizio di
costituzionalità, in quanto la modalità delle norme impugnate non
risultano idonee ad incidere sull’interesse alla decisione.
3.—
Il Presidente del Consiglio dei ministri (ric. n. 72 del 2004) ha impugnato gli
artt. 4, commi 1, lettera a), e 2, lettera a), 6, comma 2, lettera e), 7, comma 1, lettera f), e 9, comma 1, della
legge della Regione Marche 13 maggio 2004, n. 11, recante “Norme in
materia di pesca marittima e acquacoltura”.
La difesa
dello Stato premette che la materia della pesca persegue interessi pubblici
molteplici, riconducibili ad obiettivi di tutela dell’ecosistema e delle
risorse ittiche che richiedono una gestione unitaria, attribuibile alla
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e
dell’ecosistema, nonchè di rapporti internazionali dello Stato e
rapporti dello Stato con l’Unione europea, di cui all’art. 117,
secondo comma , lettere s) e a), Cost.
3.
1.— Le censure sono quindi specificate come di seguito precisato.
La norma
contenuta nell’art. 4, comma 1, lettera a), prevede
che il Piano regionale della pesca contenga, tra l’altro, interventi
volti alla salvaguardia di risorse ittiche della Regione. In tal modo la legge
regionale qualificherebbe le risorse biologiche come regionali. Ad avviso
dell’Avvocatura dello Stato, in realtà, le risorse ittiche
necessitano di una disciplina di tutela e conservazione uniforme, nel rispetto,
tra l’altro, di convenzioni e accordi internazionali – in
particolare si tratta della United
Nations Convention on the Law of the Sea, Montego Bay, 10 dicembre 1982, e del United Nations Agreement for the Implementation of
the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10
December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish
Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, New York, 4 agosto 1995. La norma impugnata
si pone quindi in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettere a) e s), Cost.
L’art.
4, comma 2, lettera a), prevede l’articolazione
territoriale dei distretti di pesca, con l’introduzione di regole
obbligatorie per tutti coloro che vi operano.
In tal modo, si determinerebbe una
regionalizzazione della flotta di pesca, in contrasto con i principi che
regolano la pesca nazionale secondo criteri unitari. Pertanto detta norma
invaderebbe la competenza esclusiva statale in materia di rapporti internazionali
e con l’Unione europea di cui all’art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., in relazione al regolamento CE n. 2371/2002, del 20 dicembre
2002, recante “Regolamento del Consiglio relativo alla conservazione e
allo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della
politica comune della pesca” (artt. 4, 8, 9, 15, 17 e 23) e al
regolamento CE n. 3690/93, del 20 dicembre 1993, recante “Regolamento del
Consiglio che istituisce un regime comunitario che stabilisce le norme relative
alle informazioni minime che devono figurare nelle licenze di pesca”
(artt. 2 e 3).
Le norme
contenute nell’art. 6, comma 2, lettera e), e
nell’art. 7, comma 1, lettera f), della legge della Regione
Marche n. 11 del 2004, stabiliscono che tra i componenti della Consulta per
l’economia ittica e della Commissione tecnico-scientifica, nuove
strutture regionali che operano nell’ambito della pesca, vi sia un
rappresentante delle Capitanerie di porto, individuato nel direttore marittimo
o in un suo delegato. Tali disposizioni sarebbero in contrasto con l’art.
117, secondo comma, lettera g), Cost., in quanto dettano norme
prescrittive nei confronti di un titolare di un ufficio periferico dello Stato
(cfr. sentenza
n. 134 del 2004).
L’art.
9, comma 1, della legge della Regione Marche in esame, affida alla Giunta
regionale la determinazione dell’ammontare del canone da corrispondere per
la concessione dei beni del demanio marittimo. Si invaderebbe, pertanto, la
competenza esclusiva statale, in materia di sistema tributario e contabile
dello Stato, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
3.2.—
Si è costituita la Regione Marche chiedendo il rigetto del ricorso. Con
successiva memoria la ricorrente ha osservato che la disciplina de qua è stata adottata anche al fine di disporre di un
testo normativo in linea con le disposizioni comunitarie, come modificate dal regolamento CE n. 2792/1999, del 17 dicembre 1999, recante
“Regolamento del Consiglio che definisce modalità e condizioni
delle azioni strutturali nel settore della pesca” e dal
regolamento CE n. 2371/2002.
La legge impugnata, inoltre, ha abrogato
la legge regionale 18 aprile 1994, n. 14 (Interventi per lo sfruttamento
razionale delle risorse ittiche, la qualificazione e l’ammodernamento
delle imprese di pesca e la promozione dei consumi ittici), intervenendo in un
ambito già rimesso alla potestà legislativa delle Regioni, in
ragione del trasferimento delle funzioni amministrative in materia.
A sostegno
delle proprie difese la Regione ha richiamato la legislazione adottata in
materia da altre Regioni.
3.3.—
In prossimità dell’udienza pubblica, l’Avvocatura dello
Stato ha depositato memoria con la quale ha ribadito le considerazioni svolte a
sostegno dei profili di illegittimità costituzionale delle norme
impugnate. Lo Stato ravvisa nell’interesse alla tutela delle risorse
biologiche del mare una specifica manifestazione del più ampio interesse
nazionale alla salvaguardia dell’ambiente, affidato dall’art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., alle competenze
esclusive del legislatore nazionale.
D’altro
canto, come affermato dalla Corte, nel sistema costituzionale sono presenti
meccanismi (art. 118 Cost.) volti a rendere più flessibile un disegno
che, in ambiti nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e funzioni
diverse, rischierebbe di vanificare, per l’ampia articolazione delle
competenze, le istanze di unificazione presenti nei più svariati
contesti di vita.
4.—
Il Presidente del Consiglio dei ministri (ric. n. 102 del 2004) ha impugnato la
legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 22, recante “Nuove
disposizioni in materia di politiche di sostegno all’economia
ittica”, ed in particolare l’art. 2, comma 1, lettere f) e g), nonché l’art. 3,
comma 2, chiedendo la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
stessi.
4.1.—
La difesa dello Stato ritiene che la legge presenti i seguenti profili di
illegittimità costituzionale.
L’art.
2, comma 1, lettera f), prevede la promozione di
certificazioni di qualità del «prodotto ittico catturato dalla
Marineria Abruzzese o allevato in impianti di acquacoltura/maricoltura
dislocati in Abruzzo o nel mare antistante». Tale disposizione, attuando
una protezione della produzione agroalimentare locale, con l’istituzione
di un marchio regionale identificativo di prodotti provenienti da una
determinata località geografica, è suscettibile di favorire la
produzione regionale nei confronti di quelle originarie di altri Stati membri.
Il marchio regionale non sarebbe, pertanto, in linea con le disposizioni
dettate dal regolamento CEE n. 2081/92, del 14 luglio 1992, recante
“Regolamento del Consiglio relativo alla protezione delle indicazioni
geografiche e delle denominazioni d’origine dei prodotti agricoli ed
alimentari” e risulterebbe incompatibile con l’articolo 28 del
Trattato che istituisce la Comunità europea, il quale vieta
l’introduzione di qualsiasi misura di natura pubblica che possa
ostacolare l’importazione da altri paesi comunitari.
La norma
impugnata, quindi, non rispettando le disposizioni sopra richiamate,
contrasterebbe con l’art. 117, primo comma, Cost.
La
medesima appare, altresì, lesiva, dell’art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., che attribuisce allo Stato la
potestà legislativa nella materia “tutela della
concorrenza”.
L’art.
2, comma 1, lettera g), della legge della Regione
Abruzzo, prevedendo tra le finalità da perseguire, tramite il
“Fondo unico delle politiche della pesca”, quelle di conservazione
e incremento delle risorse alieutiche, predisposizione di piani di gestione di
aree di riserva, nonché monitoraggio di specie ittiche e
dell’ambiente marino, attribuisce carattere regionale a risorse
biologiche, quali quelle ittiche, che necessitano di una disciplina di tutela e
conservazione uniforme, nel rispetto di convenzioni e accordi internazionali
– anche in questo caso si tratta della United Nations Convention on the Law of the Sea, Montego Bay, 10 dicembre 1982, e
del United Nations Agreement for the
Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of
the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of
Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, New York, 4 agosto 1995.
La materia
della pesca persegue interessi pubblici molteplici, riconducibili ad obiettivi
di tutela dell’ecosistema e delle risorse ittiche, che sfuggono, per la
natura degli interessi da tutelare, ai confini territoriali e che richiedono
una gestione unitaria. La disposizione regionale, quindi, invaderebbe la
competenza esclusiva statale in materia di rapporti internazionali e tutela
dell’ecosistema, di cui all’art. 117, secondo comma, lettere a) e s), Cost.
Infine, la
norma contenuta nell’art. 3, comma 2, prevede tra i componenti della
Conferenza regionale della pesca e dell’acquacoltura rappresentanti di
organismi statali, quali le Capitanerie di porto. Tale disposizione, nel
dettare norme cogenti nei confronti di rappresentati di uffici periferici dello
Stato, si porrebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
4.2.—
Si è costituita la Regione Abruzzo, chiedendo che le questioni proposte
dallo Stato siano dichiarate manifestamente infondate.
La difesa
regionale ha dedotto come il quadro normativo in materia di pesca ed
acquacoltura presenti le caratteristiche di un sistema multilivello, nel quale
interagiscono fonti normative comunitarie, nazionali e regionali. La riforma
del Titolo V della Costituzione ha innovato il rapporto tra potestà
normativa statuale e regionale. In particolare, “pesca e
acquacoltura” non sono state ascritte nel novero delle materie di
esclusiva competenza legislativa statale, ovvero di competenza legislativa concorrente,
sicché le stesse devono essere ricondotte alla potestà
legislativa residuale delle Regioni ex art. 117, quarto comma, Cost.
Con
riguardo alle specifiche censure la Regione osserva quanto segue.
L’art.
2, comma 1, lettera f), della legge regionale in esame,
non è diretto alla creazione di un marchio regionale identificativo di
una produzione agroalimentare locale, quanto «al possibile sostegno alla
certificazione di qualità della Marineria abruzzese, del Pesce
abruzzese, in forza dell’applicazione di rigorosi disciplinari in materia
di metodi di cattura, modalità di primo trattamento e manipolazione,
tempi di trasporto a terra ed avvio della commercializzazione».
In
relazione alle censure formulate rispetto all’art. 2, comma 1, lettera g), della legge regionale dell’ Abruzzo, n. 22 del 2004, la
Regione deduce come la norma si inserisca nel quadro normativo internazionale,
e al medesimo si adegui. Né sussisterebbe l’invasione della
competenza statale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema
dal momento che si è inteso intervenire solo nella predisposizione e
attuazione di piani di gestione delle risorse per aree di tutela biologica
già istituite, concorrendo, così, alla loro implementazione.
In ordine
alle censure formulate rispetto all’art. 3, comma 2, della legge della
Regione Abruzzo n. 22 del 2004, la Regione rileva che la previsione della
partecipazione alla istituenda Conferenza regionale della pesca e
dell’acquacoltura, di un rappresentante designato dalle Capitanerie di
porto, ha fondamento nell’art. 105, comma 6, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59), nonché nell’art. 10 del decreto legislativo 26
maggio 2004, n. 154 (Modernizzazione del settore pesca e
dell’acquacoltura, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 7 marzo
2003, n. 38), che richiedono un necessario raccordo con le Capitanerie di
porto.
4.3.—
L’Avvocatura dello Stato ha depositato memoria con la quale ha rilevato
come le disposizioni legislative introdotte dalla Regione Abruzzo riguardino
essenzialmente linee di intervento pubblico a sostegno dell’economia
ittica.
Ha
affermato, quindi, come non sembri dubitabile che la Regione, in forza
dell’assetto delle competenze delineato a seguito della riforma del
Titolo V della Costituzione, abbia legittimazione a provvedere in materia di
pesca e acquacoltura.
Piuttosto,
la questione di legittimità costituzionale attiene alle modalità con
cui la Regione Abruzzo ha inteso esercitare detta potestà, e, in
particolare, all’incidenza della disciplina regionale sul rispetto del
Trattato che ha istituito la Comunità europea e del regolamento CEE n.
2081/92. Ad avviso della difesa dello Stato, la Regione Abruzzo può
promuovere, nel contesto di un piano economico, i prodotti e i marchi locali,
ma non può individuare un ambito di delimitazione delle aree di
produzione avulso dai criteri indicati in sede comunitaria. La norma in questione,
pertanto, sarebbe lesiva dell’art. 117, primo comma, Cost., nella parte
in cui introduce un criterio di tutela dei marchi d’origine diverso da
quello vigente nel territorio nazionale e nell’area comunitaria,
nonché dell’art. 117, secondo comma, lettera e), in quanto altererebbe la concorrenza tra i prodotti nazionali.
La difesa
dello Stato ha ribadito l’illegittimità costituzionale
dell’art. 2, comma 1, lettera g), della legge della Regione
Abruzzo, in quanto contiene un espresso riferimento alla predisposizione ed
attuazione di piani di gestione di aree di riserva e di specie particolari,
incidendo sulla competenza esclusiva dello Stato in materia di rapporti
internazionali e di tutela dell’ecosistema e dell’ambiente, di cui
all’art. 117, secondo comma, lettere a) e s), Cost.
Infine, il
Presidente del Consiglio dei ministri riafferma l’illegittimità
costituzionale dell’ art. 3, comma 2, tanto più che l’art.
10 del d.lgs. n. 154 del 2004, richiamato dalla Regione, si esprime in termini
di raccordo tra le Commissioni consultive istituite dalle Regioni e le
Capitanerie di porto.
Considerato in diritto
1.— Vengono
all’esame della Corte quattro ricorsi, dei quali due sono stati proposti,
rispettivamente, dalla Regione Toscana (ric. n. 32 del 2004) e dalla Regione Emilia-Romagna
(ric. n. 33 del 2004) nei confronti di talune disposizioni di una legge dello
Stato, gli altri due, invece, sono stati proposti dal Presidente del Consiglio
dei ministri (ric. n. 72 e ric. n. 102 del 2004) contro leggi, rispettivamente,
della Regione Marche e della Regione Abruzzo.
2.— Oggetto di
esame in questa sede sono soltanto le questioni di costituzionalità
prospettate nei suindicati ricorsi con riferimento al riparto delle competenze
legislative ed amministrative tra lo Stato e le Regioni in materia di pesca.
Vanno, invece, riservate ad altre pronunce le ulteriori questioni di
costituzionalità proposte con i ricorsi regionali n. 32 e n. 33 del
2004.
3.— Considerata la
sostanziale identità della materia trattata con i quattro ricorsi sopra
citati, nonché l’analogia di parte delle questioni prospettate, i
giudizi possono essere riuniti – nei limiti sopra precisati – per
essere decisi con unica sentenza.
4.— Prima di procedere all’esame delle diverse questioni di costituzionalità prospettate nei ricorsi de quibus, occorre delineare, sia pure succintamente, il quadro normativo, relativo al settore della pesca, precedente alle modifiche apportate al Titolo V della Parte seconda Cost. dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
4.1.— Il testo originario dell’art. 117 Cost. attribuiva, come è noto, alla potestà legislativa delle Regioni a statuto ordinario la competenza in materia di “pesca nelle acque interne”, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, semprechè le norme stesse non fossero in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni.
In base al testo originario dell’art. 118 Cost.
spettavano alle Regioni le funzioni amministrative nella suddetta materia,
tranne quelle di interesse esclusivamente locale, che potevano essere
attribuite dalle leggi della Repubblica anche alle Province, ai Comuni o ad
altri enti locali.
4.2.— A differenza di
quanto disposto per le Regioni a statuto ordinario, sin dalla costituzione
delle Regioni a statuto speciale si è avuta l’attribuzione alle
medesime (e con riguardo al Trentino-Alto Adige/Südtirol alle Province autonome di Trento e di Bolzano) delle
funzioni legislative ed amministrative relative non solo alla “pesca
nelle acque interne”, ma anche alla “pesca marittima”, ad
eccezione, per quest’ultima, delle Regioni Valle d’Aosta/Vallée
d’Aoste e Trentino-Alto Adige/Südtirol, per evidenti ragioni di ordine geografico.
Il richiamo per le Regioni ad
autonomia speciale del termine “pesca”, senza ulteriori
specificazioni (art. 2, comma 1, lettera l, dello “statuto
speciale per la Valle d’Aosta”; art. 3,
comma 1, lettera i, dello “statuto speciale per la
Sardegna”; art. 11, comma 1, numero 15, dello
“statuto speciale per il Trentino-Alto Adige”; art. 4, comma 1, numero 3, dello “statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia”; art. 14, comma 1, lettera l,
dello “statuto della Regione siciliana”),
ha fatto ritenere, fondatamente, che le competenze delle Regioni a statuto
speciale, che hanno sbocco sul mare, fossero più ampie di quelle delle
Regioni a statuto ordinario, aventi la medesima caratteristica, come attribuite
dagli artt. 117 e 118 Cost., nei rispettivi testi originari.
4.3.— Sul punto è opportuno richiamare la giurisprudenza costituzionale di più significativo rilievo. Questa Corte, sin dalla sentenza n. 23 del 1957, ritenne legittime alcune disposizioni normative adottate dalla Regione Sardegna in materia di pesca, che estendevano la propria efficacia anche alle acque del mare territoriale, in ragione della potestà legislativa attribuita dallo statuto speciale «senza limitazione alcuna, salvo le limitazioni delle norme costituzionali». Con la successiva sentenza n. 21 del 1968, anch’essa relativa a norme delle Regione Sardegna, veniva precisato che «le singole competenze regionali debbono intendersi rigorosamente limitate, così da escludere ogni esorbitanza in materie connesse di competenza statale, e senza pregiudizio delle implicazioni di questa competenza, la quale tutela interessi pubblici estranei alla sfera regionale». La pronuncia n. 203 del 1974, quindi, nel delimitare l’ambito della potestà legislativa della Regione Sardegna, affermava che la «“pesca” come materia di competenza regionale, è l’attività diretta, indipendentemente dai mezzi adoperati e dal fine perseguito, a catturare esemplari di specie il cui ambiente abituale o naturale di vita siano date acque. Codesta attività, in sé e finalisticamente considerata, evidenzia determinati interessi tipici, privati e pubblici; e le norme che la disciplinano, proprio di codesti interessi integrano la tutela».
Tuttavia, la Corte rilevava che accanto agli stessi vi
erano «altri interessi, il cui perseguimento è certamente
giovevole alla pesca, ma che ha una ben più ampia o generale
portata» (quali la conservazione ed il miglioramento del patrimonio ittico,
delle risorse biologiche del mare e dell’ambiente marino in genere),
considerati meritevoli di tutela nell’ordinamento interno e sul piano
internazionale, e che la disciplina delle relative attività non poteva
essere compresa, in modo immediato o meno, nelle competenze statutarie.
4.4.— Nella vigenza dell’originario art. 117 Cost., il settore de quo è stato oggetto di disciplina organica per effetto della legge 14 luglio 1965, n. 963 (Disciplina della pesca marittima), e della legge 17 febbraio 1982, n. 41 (Piano per la razionalizzazione e lo sviluppo della pesca marittima). Proprio la legge n. 41 del 1982 introduceva, con la previsione di un Piano nazionale, una gestione programmata e controllata dell’attività di pesca, allo scopo di promuovere lo sfruttamento razionale e la valorizzazione delle risorse biologiche del mare, attraverso uno sviluppo equilibrato dell’attività considerata.
4.5.— Successivamente,
in attuazione della delega legislativa conferita dall’art. 7 della legge
5 marzo 2001, n. 57 (Disposizioni in materia di apertura e regolazione
dei mercati), è stato emanato il
decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 226 (Orientamento e modernizzazione del
settore della pesca e dell’acquacoltura, a norma dell’articolo 7
della legge 5 marzo 2001, n. 57).
Occorre rilevare, in proposito, come l’art. 1,
comma 1, del suddetto decreto abbia assunto nella sfera dei principi della
sostenibilità e delle responsabilità verso l’ambiente e
verso i consumatori, le finalità di sviluppo economico, gestione
razionale e valorizzazione delle risorse biologiche del mare.
4.6.—
Con riguardo al riparto delle funzioni amministrative tra Stato e Regioni a
statuto ordinario, in ordine alla pesca e all’acquacoltura, occorre, in
primo luogo, richiamare il significativo nucleo di normazione emanato
nell’anno 1972.
4.7.—
Con il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 (Trasferimento alle Regioni a statuto
ordinario delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e
foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei relativi personali ed
uffici), si operava un primo trasferimento di funzioni amministrative alle
Regioni a statuto ordinario, in materia, tra l’altro, di pesca nelle
acque interne, per i rispettivi territori. In particolare, il trasferimento
riguardava (art. 1, comma 2, lettera p), le funzioni amministrative
concernenti l’esercizio della pesca nelle acque interne, le riserve di
pesca, la piscicoltura ed il ripopolamento ittico. L’art. 4 del suddetto
decreto stabiliva i settori in cui, diversamente, restavano ferme le competenze
statali.
4.8.— Successivamente, per effetto degli artt. 79 e 100 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), sono state trasferite alle Regioni le funzioni amministrative relative alla materia «pesca nelle acque interne», che concernono la tutela e la conservazione del patrimonio ittico, gli usi civici, l’esercizio della pesca, il rilascio della licenza, la piscicoltura e il ripopolamento, lo studio e la propaganda, i consorzi per la tutela e l’incremento della pesca, nonché «le funzioni relative alla pesca nelle acque del demanio marittimo interno, così come delimitato dall’art. 1, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 2 ottobre 1968, n. 1639» (in riferimento, quindi, alle zone di mare ove sboccano fiumi e altri corsi d’acqua, naturali o artificiali, ovvero quelle che comunicano direttamente con lagune e bacini di acqua salsa o salmastra).
4.9.— Quindi, il
decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle regioni delle
funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione
dell’Amministrazione centrale), attuativo della legge 15 marzo 1997, n.
59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), all’art. 1, comma 2, ha conferito alle
Regioni «tutte le funzioni ed i compiti svolti dal Ministero» delle
risorse agricole, alimentari e forestali, «relativi alle materie di
agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale,
alimentazione», tranne quelli (elencati nell’articolo 2), riservati
al neo istituito Ministero per le politiche agricole.
A ciò va aggiunto
che l’art. 105, comma 6, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed
agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59),
ha stabilito che «per lo svolgimento di compiti conferiti in materia di
diporto nautico e pesca marittima le regioni e gli enti locali si avvalgono
degli uffici delle capitanerie di porto». In attuazione del d.lgs. n. 143
del 1997, sono poi state emanate leggi regionali di individuazione delle funzioni
trasferite o delegate agli enti locali in materia e di quelle mantenute in capo
alle Regioni stesse.
5.— Con il nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, la pesca non è stata inserita nell’elenco di materie rimesse alla potestà legislativa dello Stato dall’art. 117, secondo comma, Cost., né è stata ascritta alla competenza concorrente di cui al terzo comma del suddetto articolo.
Ciò ha portato a ritenere che la mancata espressa attribuzione della pesca alla competenza legislativa esclusiva statale o concorrente dello Stato e delle Regioni, comporti la riferibilità della stessa, nella sua globalità, alla potestà legislativa regionale ̶