SENTENZA N. 156
ANNO 2006
Commento alla decisione
di
Davide Strazzari
L'immigrazione tra Stato e Regioni
(per
gentile concessione del Forum dei Quaderni Costituzionali)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la
seguente
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 16, comma 3, e 21, comma 1,
lettera f), della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia del 4 marzo
2005, n. 5 (Norme per l’accoglienza e l’integrazione
sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati), promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 9 maggio
2005, depositato in cancelleria il 17 maggio successivo ed iscritto al n. 57
del registro ricorsi 2005.
Visto l’atto di costituzione della Regione
Friuli-Venezia Giulia;
udito nell'udienza pubblica del 21 marzo
2006 il Giudice relatore Maria Rita Saulle;
uditi l’avvocato dello Stato Massimo
Salvatorelli per il Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato
Giandomenico Falcon per la Regione Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato
il 9 maggio 2005, depositato il successivo 17 maggio, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, in via principale, questione di
legittimità costituzionale degli articoli 16, comma 3, e 21, comma 1, lettera f), della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia del 4 marzo 2005, n. 5 (Norme per l’accoglienza e
l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati),
per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettere a) e b), della
Costituzione.
Il ricorrente, dopo aver
premesso che le materie relative alla condizione dei
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea e all'immigrazione
rientrano nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, ex art. 117, comma 2, lettere a)
e b), Cost., e ciò anche in ragione
della finalità che le suddette materie siano regolate in modo uniforme a
livello nazionale, rileva che le norme che regolano l’ingresso, la permanenza e
l’espulsione dei cittadini stranieri hanno trovato, da ultimo, la loro
disciplina nel decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla
condizione dello straniero) che, all’art. 1, comma 4, precisa che, per le
Regioni a Statuto speciale, le disposizioni in esso contenute hanno valore di
«norme fondamentali di riforma economica-sociale della Repubblica».
Così ricostruito il
quadro normativo di riferimento, il ricorrente osserva che le norme censurate
violerebbero la disciplina statale sopra indicata, costituendo
solo clausola di stile il richiamo che la legge impugnata fa, all’art.
1, al rispetto della Costituzione e della normativa statale, nonché, all’art.
2, al rispetto del d.lgs. n. 286 del 1998, risultando, in realtà, eluso il
sistema «delineato dagli artt. 4 e 5 dello Statuto regionale».
In particolare, quanto
alla prima censura, il ricorrente osserva che l’art. 16 della legge impugnata,
ponendosi l’obiettivo di assicurare ai minori stranieri non accompagnati
particolari forme di tutela, mediante la previsione di interventi
volti ad assicurare loro livelli adeguati di accoglienza, protezione e
inserimento sociale, al comma 3 prevede che «Al fine di sostenere la
conclusione dei percorsi di integrazione, gli
interventi avviati durante la minore età ai sensi dei commi 1 e 2 possono
proseguire successivamente al raggiungimento della maggiore età».
Tale ultima disposizione,
secondo il ricorrente, contrasterebbe con la riserva contenuta nell’art. 117, secondo comma, lettere a) e b), Cost. e, in
particolare, con l’art. 32 del d.lgs. n. 286 del 1998 che, con riferimento alla
posizione del minore presente nel territorio italiano, prevede le modalità e la
durata del rilascio del permesso di soggiorno al compimento della maggiore età,
inserendosi tale disciplina in quella relativa alla
più generale politica dell’immigrazione. In particolare, il richiamato art. 32
prevede che il permesso può essere rilasciato ai minori stranieri purché si
trovino sul territorio nazionale da non meno di tre anni ed abbiano seguito un
progetto di integrazione sociale e civile per non meno
di due anni, sempre che dispongano di un alloggio e frequentino corsi di
studio, ovvero svolgano attività lavorativa retribuita nelle forme e con le
modalità previste dalla legge italiana, ovvero, ancora, siano in possesso di
contratto di lavoro anche se non ancora iniziato. Stabilisce, ancora, la citata
disposizione che il numero dei permessi di soggiorno in tal modo rilasciati sia portato in detrazione dalle quote di ingresso definite
annualmente.
Secondo il Governo, la
norma impugnata, incidendo sulla materia dell’immigrazione, prevede la
possibilità per il minore straniero di permanere nel territorio nazionale in
ipotesi diverse e ulteriori rispetto a quelle fissate dalla legge statale
senza, peraltro, l’indicazione di un termine certo per tale permanenza, non
essendo chiaro per quanto tempo il soggetto interessato possa
partecipare al programma di integrazione una volta compiuta la maggiore età.
Parimenti illegittimo
sarebbe l’art. 21, comma 1, lettera f),
della legge in esame, laddove dispone che i comuni e le province organizzino,
nell'ambito delle proprie competenze, i servizi territoriali che provvedono,
tra l'altro, «allo svolgimento degli adempimenti istruttori relativi alle istanze di richiesta e rinnovo di permesso di soggiorno e di
carta di soggiorno, di richiesta di nulla-osta al ricongiungimento familiare,
in accordo con le competenti strutture del Ministero dell’interno».
Infatti, anche tale norma, sempre secondo il ricorrente, violando la disciplina statale in materia di immigrazione e, in particolare, l’art. 5 del richiamato d.lgs., si porrebbe in contrasto con i principi costituzionali che attribuiscono allo Stato la competenza esclusiva in materia di richiesta e rilascio del permesso di soggiorno. 2. - Si è costituita la Regione Friuli-Venezia Giulia chiedendo che la questione di legittimità sollevata sia dichiarata inammissibile e/o infondata, riservandosi di esporre i motivi di tali richieste in separata memoria.
3. - In prossimità
dell’udienza, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato memoria con la
quale ha insistito per una pronuncia di infondatezza
del ricorso.
La Regione, riconosciuta
la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
immigrazione e di condizione giuridica dei cittadini di Stati non
appartenenti all’Unione europea, ex art.
117, secondo comma, lettere a) e b), Cost., rileva che tali materie,
regolate dal d.lgs. n. 286 del 1998, si intrecciano
con altre attribuite alla competenza regionale, con la conseguenza che l’attuazione
delle politiche connesse all’immigrazione deve prevedere la necessaria
partecipazione delle Regioni, così come del resto previsto da alcune
disposizioni contenute nel d.lgs. n. 286 del 1998.
Così individuata la
propria competenza, la Regione rileva che l’art. 1, comma 1, della legge
impugnata espressamente dispone che la stessa si pone «in armonia con la
Costituzione», e che l’art. 2, comma 2, prevede che gli interventi in essa previsti devono essere attuati in conformità con il
d.lgs. n. 286 del 1998, con la conseguenza che risulterebbe
evidente l’intenzione del legislatore regionale di intervenire esclusivamente
su quegli aspetti dell’immigrazione che la stessa legge nazionale riserva alla
competenza regionale.
Nell’esaminare le singole
censure, la Regione ritiene quella proposta avverso
l’art. 16, comma 3, frutto di un’erronea interpretazione della norma, in quanto
questa si limita a prevedere la possibilità della prosecuzione degli interventi
a favore del minore non accompagnato, una volta che questi abbia raggiunto la
maggiore età, senza disporre alcunché in relazione al rilascio del permesso di
soggiorno al cui possesso è comunque subordinata la continuazione degli
interventi e la cui emissione resta di competenza esclusiva dello Stato. A
conferma di ciò, la resistente rileva che la stessa lettera dell’art. 16
prevede che tali interventi «possono» proseguire, così indicando la mera
possibilità della loro prosecuzione.
Quanto alla mancata
indicazione di un termine per la permanenza sul territorio nazionale del
maggiorenne ammesso ai programmi previsti dall’art. 16, secondo la Regione,
questa costituirebbe la prova del rispetto che la legge impugnata ha della
competenza statale in materia di immigrazione che,
viceversa, sarebbe stata violata ove detto termine fosse stato da essa
previsto.
In
relazione alla
censura afferente l’art. 21, comma 1, lettera f), la Regione rileva che anche questa si fonda su di un erroneo
presupposto interpretativo, in quanto tale norma si pone l’obiettivo di
assicurare assistenza materiale agli stranieri immigrati, non intendendo,
quindi, disciplinare aspetti relativi all’immigrazione. In particolare, gli
«adempimenti istruttori» che gli enti locali possono affidare ai servizi
territoriali, previsti dalla norma in esame, si differenzierebbero da quelli
attribuiti agli organi dello Stato, trattandosi esclusivamente di funzioni
istruttorie elementari.
Infine, la Regione
osserva che la disposizione impugnata prevede che l’attività in essa disciplinata sia svolta in accordo con le competenti
strutture del Ministero dell’interno, con la conseguenza che, in mancanza di
detto accordo, la norma non potrebbe trovare applicazione.
Considerato in diritto
Le norme impugnate – che
prevedono, rispettivamente, interventi per i minori stranieri non accompagnati
anche dopo il raggiungimento della maggiore età e lo svolgimento, direttamente
o indirettamente, di compiti istruttori da parte degli enti locali nell’ambito
dei procedimenti per il rilascio e il rinnovo dei permessi di soggiorno e delle
carte di soggiorno, nonché di richiesta di nulla–osta
al ricongiungimento – violerebbero la competenza statale esclusiva in materia
di immigrazione, di diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di
Stati non appartenenti all’Unione europea.
2.- Ai fini di un
corretto inquadramento delle questioni sollevate dal Governo, occorre
premettere che il decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla
condizione giuridica dello straniero), con il quale lo Stato ha disciplinato la
materia dell’immigrazione, ha, tra l’altro, attribuito alle Regioni le
competenze di seguito indicate, prevedendo, altresì, forme di cooperazione tra
lo Stato e le Regioni medesime.
In particolare, l’art. 3
del d.lgs. citato afferma che, al fine della predisposizione del documento
programmatico relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel
territorio dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri senta anche la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano e la Conferenza Stato-città e autonomie locali.
Il comma 5 dello stesso articolo prevede, ancora, che «nell'ambito delle
rispettive attribuzioni e dotazioni di bilancio, le Regioni, le province, i
comuni e gli altri enti locali adottano i provvedimenti concorrenti al
perseguimento dell’obbiettivo di rimuovere gli ostacoli che
di fatto impediscono il pieno riconoscimento dei diritti e degli
interessi riconosciuti agli stranieri nel territorio dello Stato, con
particolare riguardo a quelli inerenti all’alloggio, alla lingua,
all'integrazione sociale, nel rispetto dei diritti fondamentali della persona
umana». Il successivo comma
6 prevede l’istituzione «di Consigli territoriali per l'immigrazione, in cui
siano rappresentati le competenti amministrazioni locali dello Stato, la
Regione, gli enti locali, gli enti e le associazioni localmente attivi nel
soccorso e nell'assistenza agli immigrati, le organizzazioni dei lavoratori e
dei datori di lavoro, con compiti di analisi delle esigenze e di promozione
degli interventi da attuare a livello locale».
A sua volta l’art. 42
prevede che lo Stato, le Regioni, le province e i comuni, nell’ambito delle
proprie competenze, anche in collaborazione con le associazioni di stranieri e
con le organizzazioni stabilmente operanti in loro favore, nonché
in collaborazione con le autorità o con enti pubblici e privati dei Paesi di
origine, favoriscono una serie di attività di tipo sociale e assistenziale
volte, tra l'altro, all'effettuazione di corsi della lingua e della cultura di
origine, alla diffusione di ogni informazione utile al positivo inserimento
nella società italiana degli stranieri medesimi, alla conoscenza e alla
valorizzazione delle espressioni culturali, ricreative, sociali, economiche e
religiose degli extracomunitari regolarmente soggiornanti.
3. – Da tali disposizioni,
nonché da altre contenute nel d.lgs. n. 286 del 1998 -
come l'art. 38 e
l'art. 40 – risulta che in materia di immigrazione e di condizione giuridica
degli stranieri è la stessa legge statale che disciplina una serie di attività
pertinenti al fenomeno migratorio e agli effetti sociali di quest’ultimo, e che
queste vengono esercitate dallo Stato in stretto collegamento con le Regioni
alle quali sono affidate direttamente alcune competenze. Ciò tenuto conto del
fatto che l’intervento pubblico non può limitarsi al controllo dell'ingresso e
del soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale, ma deve anche
necessariamente considerare altri ambiti - dall'assistenza sociale
all'istruzione, dalla salute all'abitazione - che coinvolgono competenze normative,
alcune attribuite allo Stato ed altre attribuite alle
Regioni.
4. – Alla luce del
suddetto quadro normativo le questioni non sono fondate.
Invero,
l'art. 16 della legge impugnata, quale risulta dalla sua stessa rubrica recante «Interventi per minori stranieri non
accompagnati», si pone l’obiettivo di prevedere delle forme di
sostegno finalizzate all’inserimento dei minori non accompagnati e, proprio al
fine del completo raggiungimento di tali scopi, al comma 3, dispone che tali
interventi possono proseguire anche dopo che i beneficiari abbiano raggiunto la
maggiore età. La norma impugnata, quindi, va interpretata nel senso che essa si
limita a prevedere l’esercizio di attività di
assistenza rientranti nelle competenze regionali, senza incidere in alcun modo
sulla competenza esclusiva dello Stato in materia di immigrazione.
In sostanza, la
«possibilità» di proseguire, in favore del minore non accompagnato, gli
interventi di sostegno previsti dall’art. 16, anche dopo il raggiungimento
della maggiore età, con la sua conseguente ulteriore permanenza sul territorio
nazionale, è subordinata al rilascio nei suoi confronti del permesso di
soggiorno, cosa che potrà avvenire solo ricorrendo le condizioni a tal fine
previste dal d.lgs. n. 286 del 1998.
Parimenti infondata è la
censura relativa all’art. 21, comma 1, lettera f). Anche tale norma, infatti, lungi dal
regolare aspetti propriamente incidenti sulla materia dell’immigrazione, si
limita a prevedere in favore degli stranieri presenti sul territorio regionale
una forma di assistenza che si sostanzia nel mero
affidamento agli enti locali di quegli adempimenti che, nell’ambito dei
procedimenti di richiesta e rinnovo di permesso di soggiorno e di carta di
soggiorno, ovvero di richiesta di nulla-osta al ricongiungimento familiare,
diversamente sarebbero stati svolti direttamente dagli stessi richiedenti.
D’altra parte il rispetto
delle competenze statali nei procedimenti sopra indicati emerge, altresì, dal
contenuto della norma impugnata la quale prevede che le attività in essa disciplinate siano svolte in accordo con le competenti
strutture del Ministero dell’interno.
per questi
motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 16, comma 3, e 21, comma 1, lettera f) della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia del 4 marzo 2005, n. 5 (Norme per l’accoglienza e
l’integrazione sociale delle cittadine e dei cittadini stranieri immigrati),
sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe, in riferimento all’art. 117, secondo comma,
lettere a) e b), della Costituzione.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2006.
Annibale MARINI, Presidente
Maria Rita SAULLE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 14 aprile
2006.