ORDINANZA N. 86
composta dai
signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato
la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera b), della legge
9 ottobre 2002, n. 222 (recte: del decreto-legge 9 settembre 2002, n.
195 recante: “Disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro
irregolare di extracomunitari”, convertito, con modificazioni, nella legge 9
ottobre 2002, n. 222) e dell’art. 33, comma 7, lettera b), della legge
30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di
asilo), come modificato dal d.l. n. 195 del 2002, convertito con modificazioni
nella legge n. 222 del 2002, promossi dal Tribunale amministrativo regionale
per
Visti l’atto
di costituzione di H. K. nonché gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nella
camera di consiglio del 25 gennaio 2006 il Giudice relatore Francesco Amirante.
Ritenuto
che nel corso di un giudizio avverso
il provvedimento prefettizio di rigetto della domanda di regolarizzazione
presentata dal datore di lavoro di un lavoratore extracomunitario il Tribunale
amministrativo regionale per
che tale
disposizione – della quale il provvedimento prefettizio impugnato costituisce
mera applicazione – esclude dalla regolarizzazione, fra l’altro, i lavoratori
extracomunitari che risultino segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni
internazionali in vigore in Italia, ai fini della non ammissione nel territorio
dello Stato;
che il
giudice remittente, dopo aver precisato di aver accolto temporaneamente la
domanda incidentale di sospensiva presentata dal ricorrente, osserva che la
disposizione censurata, nella parte di cui si è detto, pone seri dubbi di
conformità con l’art. 3 Cost., perché le ragioni che possono dare luogo alla
“segnalazione” indicata dalla legge come elemento ostativo alla sanatoria sono
tra loro assai diverse;
che,
infatti, in base all’art. 96, commi 2 e 3, della Convenzione di applicazione
dell’Accordo di Schengen del 14 giugno 1985, resa esecutiva con legge 30
settembre 1993, n. 388, la segnalazione può avvenire per il fatto che la
presenza dello straniero costituisce «una minaccia per l’ordine e la sicurezza
pubblica o per la sicurezza nazionale» (comma 2) oppure per il fatto che lo
straniero «è stato oggetto di una misura di allontanamento, di respingimento o
di espulsione non revocata né sospesa che comporti o sia accompagnata da un
divieto di ingresso o eventualmente di soggiorno» (comma 3);
che si
tratta, ad avviso del TAR, di situazioni differenti alle quali, però, consegue
lo stesso effetto della preclusione della domanda di sanatoria, mentre l’art.
1, comma 8, lettera a), della norma impugnata consente la
regolarizzazione degli stranieri destinatari di un provvedimento di espulsione
qualora sussistano le condizioni per la revoca del medesimo;
che il
giudice a quo dà conto del fatto che, nella giurisprudenza
amministrativa, sussistono due diversi orientamenti in ordine
all’interpretazione della norma in oggetto: l’uno che ne ammette una lettura
conforme a Costituzione, ritenendo che l’amministrazione debba preventivamente
informarsi sulle ragioni della segnalazione prima di procedere al diniego del provvedimento
di regolarizzazione, l’altro che, invece, sostiene che l’amministrazione
italiana non abbia alcun obbligo di consultare lo Stato che ha proceduto alla
segnalazione, poiché il fatto stesso che essa sia avvenuta impone il rigetto
della domanda di sanatoria;
che da tale
più restrittiva lettura – che il remittente dichiara di fare propria –
deriverebbero le lamentate violazioni dell’art. 3 Cost.; in primo luogo per la
già menzionata parificazione tra casi di segnalazione fra loro assai diversi e,
in secondo luogo, per l’ingiustificata disparità di trattamento tra le ipotesi
di cui alle lettere a) e b) della norma in esame: la prima di
esse, infatti, ammette la revoca del provvedimento espulsivo e la conseguente
sanatoria, mentre la seconda si caratterizza per il rigido automatismo che non
consente di compiere «alcuna valutazione in ordine all’avvenuto inserimento
sociale dello straniero»;
che il
fatto di aver escluso ogni possibilità di valutazione discrezionale da parte
dell’autorità amministrativa competente sarebbe indice, a parere del TAR,
dell’irragionevolezza della disposizione in oggetto, tale da violare anche il
principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione;
che, ad
avviso del TAR, inoltre, il principio di eguaglianza deve intendersi riferito
anche agli stranieri qualora si tratti di diritti inviolabili;
che, quanto
alla rilevanza, il giudice a quo sottolinea che già nell’attuale fase
cautelare della controversia la decisione sulla sollevata questione appare
determinante ai fini della conferma o meno del provvedimento di sospensiva
adottato;
che nel
corso di un giudizio avverso un analogo provvedimento prefettizio che aveva
respinto la domanda di regolarizzazione presentata in favore di un lavoratore
domestico di nazionalità indiana, il Tribunale amministrativo regionale per
l’Emilia-Romagna, sezione di Parma, ha sollevato, in riferimento all’art. 3,
primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell’art. 33, comma 7, lettera b), della legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo);
che tale
disposizione – della quale il provvedimento prefettizio impugnato costituisce
mera applicazione – esclude dalla regolarizzazione, analogamente a quella
oggetto del precedente giudizio, i lavoratori extracomunitari che risultino
segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni internazionali in vigore in
Italia, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato;
che, nel
caso specifico, il lavoratore risultava segnalato dalla Germania ai fini della
non ammissione in “area Schengen” e tale provvedimento, a dire del TAR
remittente, deve ritenersi sufficiente a legittimare il rifiuto della richiesta
di sanatoria, con la conseguenza che il ricorso dovrebbe essere respinto;
che tale
ricostruzione del sistema, che dà conto della rilevanza della questione, appare
però al giudice a quo in contrasto con l’invocato parametro
costituzionale;
che la
disposizione censurata, infatti, a differenza di quanto previsto dalla lettera a)
del medesimo comma 7 dell’art. 33, determina un automatico rigetto della
domanda di sanatoria, che non si verifica qualora lo straniero sia stato
destinatario di un provvedimento di espulsione emesso dall’autorità italiana,
imponendo la norma, in quest’ultimo caso, di verificare se sussistano o meno le
condizioni per revocare il precedente provvedimento di espulsione, mentre nel
caso della segnalazione proveniente dai Paesi dell’ “area Schengen” tale
valutazione non sarebbe possibile;
che simile
diversità appare al giudice a quo del tutto priva di razionale
giustificazione, in quanto la segnalazione di cui al citato art. 96 della legge
n. 388 del 1993 indica soltanto l’esistenza del provvedimento espulsivo, senza
alcuna precisazione riguardo all’esecuzione del medesimo ed alle concrete
modalità di svolgimento dell’operazione;
che
l’automatismo espulsivo sarebbe giustificato, secondo il remittente, solo in
presenza di elementi attestanti un’oggettiva pericolosità della persona (come,
ad esempio, la reiterazione dell’ingresso clandestino in Italia), perché in tal
caso sarebbe inutile ogni verifica circa l’eventuale positivo radicamento dello
straniero nel territorio italiano;
che così
come formulata, invece, la norma non sembra conforme al principio di
uguaglianza formale, anche perché la segnalazione ai fini della non ammissione
non è da ritenere insuperabile nel vigente sistema, tanto che l’art. 25 della
medesima legge n. 388 del 1993 espressamente prevede e riconosce il caso in cui
uno Stato disattenda tale segnalazione;
che il TAR, pertanto, dubita
della legittimità costituzionale della norma in questione nella parte in cui
prevede l’automatica inapplicabilità della normativa concernente la
legalizzazione del lavoro irregolare prestato da cittadini di origine
extracomunitaria nel caso di segnalazione per precedente espulsione adottata da
altro Stato, senza invece prevedere che l’amministrazione valuti, in
riferimento al comportamento del cittadino straniero, la sussistenza o meno dei
presupposti per revocare il provvedimento di espulsione;
che in entrambi i giudizi è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o
infondate;
che
nel giudizio promosso dal TAR per l’Emilia-Romagna, in particolare,
l’Avvocatura osserva che la disposizione contestata trae il proprio logico
fondamento da quella che ha recepito il trattato di Schengen, in base alla
quale i provvedimenti adottati dai singoli Paesi in ordine all’ingresso ed
all’allontanamento degli stranieri esplicano la propria efficacia anche nei
confronti degli altri Paesi firmatari, fatta eccezione per alcune ipotesi
particolari che non ricorrono nella fattispecie;
che,
quanto al principio di eguaglianza, esso sarebbe impropriamente invocato nel
caso di specie, attesa la «evidente non omogeneità delle situazioni poste a
raffronto».
Considerato che il TAR per
che,
secondo il remittente, la disposizione indicata contrasta con l’art. 3 Cost.
sotto un duplice profilo;
che, in
primo luogo, la segnalazione di non ammissione nel territorio dello Stato
proveniente da un Paese dall’ “area Schengen”, come nel giudizio a quo, può essere dovuta a ragioni
diverse e cioè sia al fatto che lo straniero costituisce «una minaccia per
l’ordine e la sicurezza pubblica o per la sicurezza nazionale» (art. 96, comma
2, della citata Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen), sia alla
circostanza che «lo straniero è stato oggetto di una misura di allontanamento,
di respingimento o di espulsione non revocata né sospesa che comporti o sia
accompagnata da un divieto d’ingresso o eventualmente di soggiorno, fondata
sulla non osservanza delle regolamentazioni nazionali in materia d’ingresso e
di soggiorno degli stranieri» (art. 96, comma 3, della medesima Convenzione);
che la
norma censurata, dunque, prevede lo stesso divieto per ipotesi di ben
differente gravità;
che, in
secondo luogo, la norma impugnata violerebbe il parametro costituzionale
invocato anche sotto altro profilo, in quanto per il lavoratore segnalato il
divieto di regolarizzazione è previsto come effetto automatico della
segnalazione, ancorché cagionata dalla sola inosservanza di disposizioni
amministrative, laddove al lavoratore colpito da provvedimento di espulsione
dell’autorità italiana è consentita l’impugnazione;
che il
remittente afferma di essere consapevole dell’esistenza di due orientamenti
giurisprudenziali, l’uno che ritiene l’automaticità del divieto per effetto
della segnalazione, l’altro secondo il quale possono essere valutate le ragioni
di quest’ultima, ma che – sulla base della lettera della disposizione impugnata
– ritiene necessario adottare il primo indirizzo, fondato sull’automatismo;
che il TAR per
l’Emilia-Romagna, a sua volta, dubita della legittimità costituzionale, in
riferimento all’art. 3 Cost., dell’art. 33, comma 7, lettera b), della legge 30 luglio 2002, n. 189
(Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo), recante, per i
lavoratori domestici, una norma analoga a quella censurata dal TAR per
che il
remittente precisa di aver appreso, a seguito di atti istruttori, che nel suo
caso trattasi di cittadino indiano espulso dalla Repubblica Federale di
Germania;
che il
remittente sostiene l’illegittimità della norma censurata perché stabilisce
l’automatismo tra la segnalazione da parte di uno Stato dell’ “area Schengen” e
il divieto di regolarizzazione, automatismo non sussistente qualora il
provvedimento di espulsione provenga da un’autorità italiana;
che, a
parere del giudice a quo, tale
automatismo non è imposto neppure dall’Accordo di Schengen il quale consente ad
uno Stato, sia pure a certe condizioni e in determinate circostanze, di non
tenere conto della segnalazione proveniente da altro Stato;
che i due
giudizi, aventi ad oggetto norme analoghe, devono essere riuniti;
che
entrambe le ordinanze si fondano, infatti, sul presupposto per cui le
disposizioni impugnate devono essere interpretate nel senso che alla
segnalazione faccia necessariamente seguito il rifiuto di regolarizzazione;
che, mentre
nell’ordinanza del TAR per l’Emilia-Romagna tale presupposto è implicito, in
quella del TAR per
che tale
tesi si risolve nella mera affermazione, priva di motivazione, della
impraticabilità di una interpretazione diversa da quella fornita e ciò pur in
presenza del diverso orientamento seguito non da un’isolata decisione, ma da
più pronunce sorrette da motivazioni tali da esigere un esame approfondito;
che una
disposizione deve essere dichiarata incostituzionale non perché può essere
interpretata in modo tale da contrastare con precetti costituzionali, ma
soltanto qualora non sia possibile attribuire ad essa un significato che la
renda conforme alla Costituzione (v. sentenze n. 356 del
1996, n. 336
del 2002 e ordinanza
n. 147 del 1998);
che
entrambi i remittenti si sono sottratti all’obbligo di motivare in proposito,
finendo così con il porre a questa Corte una questione puramente
interpretativa;
che le
questioni, pertanto, sono manifestamente inammissibili.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87 e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.
riuniti i giudizi,
dichiara la manifesta inammissibilità delle
questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 8, lettera b),
del decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195 (Disposizioni urgenti in materia di
legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 ottobre 2002, n. 222, e dell’art. 33, comma 7,
lettera b), della legge 30 luglio 2002, n. 189 (Modifica alla normativa
in materia di immigrazione e di asilo), sollevate, in riferimento agli articoli
3 e 97 della Costituzione, dai Tribunali amministrativi regionali per
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22
febbraio 2006.
Depositata in Cancelleria il 3 marzo 2006.