SENTENZA N. 60
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
composta dai signori:
-
Annibale MARINI Presidente
-
Franco BILE Giudice
-
Giovanni Maria FLICK ”
-
Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE SIERVO ”
-
Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
- Luigi MAZZELLA ”
-
Gaetano SILVESTRI ”
-
Sabino CASSESE ”
-
Maria Rita SAULLE ”
-
Giuseppe TESAURO ”
ha pronunciato la seguente
nel giudizio di legittimità costituzionale
dell’art. 8, comma 1, lettera c-bis),
della legge 21 novembre 1991, n. 374 (Istituzione del giudice di pace), nel
testo introdotto dall’art. 6 della legge 24 novembre 1999, n. 468 (Modifiche
alla legge 21 novembre 1991, n. 374, recante istituzione del giudice di pace.
Delega al Governo in materia di competenza penale del giudice di pace e
modifica dell’articolo 593 del codice di procedura penale), promosso con
ordinanza del 4 ottobre 2004 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sul ricorso proposto da Giovanna Moggi contro il Ministero della Giustizia ed
altri, iscritta al n. 130 del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell’anno 2005.
Visto l’atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio
dell’11 gennaio 2006 il Giudice relatore Gaetano Silvestri.
1. – Il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza depositata il 4 ottobre
Il Tribunale è investito del ricorso proposto contro un decreto del
Ministro della giustizia (e contro gli atti allo stesso collegati) con il
quale, in data 6 luglio 2002, la ricorrente è stata dichiarata decaduta
dall’ufficio di giudice di pace, in forza di una incompatibilità sopravvenuta
per effetto della norma oggetto del
presente giudizio.
Il rimettente premette come la legge n. 468 del 1999 abbia introdotto nel
corpo del comma 1 dell’art. 8 della legge n. 374 del 1991, che regola i casi di
incompatibilità con l’esercizio delle funzioni di giudice di pace, una nuova
disposizione (lettera c-bis), in
forza della quale l’ufficio è precluso a «coloro che svolgono attività
professionale per imprese di assicurazione o banche oppure hanno il coniuge,
convivente, parenti fino al secondo grado o affini entro il primo grado che
svolgono abitualmente tale attività». Con l’art. 24 della stessa legge n. 468
del 1999 è stata prevista, per i giudici di pace in servizio alla data della
sua entrata in vigore (cioè al 21 dicembre 1999), la possibilità di rimuovere
le situazioni di sopravvenuta incompatibilità entro un termine di sessanta
giorni.
In fatto, la ricorrente aveva spontaneamente comunicato al Consiglio
superiore della magistratura, con nota del 10 gennaio 2000, che due suoi figli
svolgevano professionalmente l’attività di «agente» per conto di una compagnia
assicuratrice, impegnandosi «ad astenersi da tutte le cause» che coinvolgessero
detta compagnia.
Nel procedimento conseguentemente apertosi per l’eventuale declaratoria
di decadenza, a norma dell’art. 9 della legge n. 374 del 1991, la ricorrente
aveva sostenuto che la nuova disposizione di legge non dovesse intendersi
riferita agli «agenti», data l’assoluta indifferenza di costoro rispetto alle controversie
tra assicurati e compagnia di riferimento, e data la possibilità di ricorso
all’astensione per il caso di liti concernenti la mancata riscossione dei
premi. Cionondimeno, il Consiglio giudiziario territorialmente competente aveva
proposto l’adozione del provvedimento di decadenza, ed in conformità si era
deliberato, in data 14 giugno 2001, da parte del Consiglio superiore della
magistratura: atti, questi, prodromici al decreto ministeriale sopra citato.
La difesa della ricorrente, nel giudizio a quo, ha eccepito sotto molteplici profili l’illegittimità
costituzionale dell’art. 8, comma 1, lettera c-bis), della legge n. 374 del 1991. Il Tribunale rimettente, dopo
avere affermato in via preliminare che detta norma deve intendersi certamente
riferita anche agli agenti assicurativi, ha ritenuto non manifestamente
infondati i dubbi di legittimità di seguito esposti.
1.1. – I commi 1-bis e 1-ter dell’art. 8 citato, pure introdotti
dall’art. 6 della legge n. 468 del 1999, hanno limitato la nuova incompatibilità
prevista per gli avvocati al solo esercizio delle funzioni di giudice di pace
nel circondario ove loro stessi, o persone a loro vicine (associati, coniuge,
convivente, parenti fino al secondo grado ed affini entro il primo grado),
svolgono la professione forense.
In primo luogo, dunque, la legge di riforma ha consentito agli avvocati
investiti della funzione onoraria di evitare l’incompatibilità sopravvenuta
mediante un trasferimento di sede, negando invece tale possibilità ai giudici
di pace che svolgessero attività professionale per imprese di assicurazione o
banche, o fossero legati a persone dedite abitualmente alla citata attività.
Configurando tale differenza di trattamento, la disciplina de qua contrasterebbe con l’art. 3
Cost., in quanto avrebbe regolato in termini radicalmente divergenti situazioni
assimilabili dal punto di vista delle esigenze di tutela dell’imparzialità.
Semmai – a parere del rimettente – un trattamento più severo si sarebbe
giustificato per gli esercenti la professione forense, istituzionalmente
chiamati a prestazioni retribuite per la difesa di interessi di parte,
eventualmente ramificati sul territorio, mentre i professionisti del ramo
bancario o assicurativo, interessati alla giurisdizione solo nella qualità di
giudici, sarebbero statisticamente meno esposti al rischio di entrare in
conflitto di interessi nel concreto esercizio della funzione.
1.2. – Le norme introdotte nell’art. 8 della legge n. 374 del 1991
dall’art. 6 della legge n. 468 del 1999 consentono a chi sia privo d’una
qualifica professionale rilevante di esercitare le funzioni di giudice di pace
in un circondario ove persone a lui collegate svolgano la professione forense,
con la sola necessità (prevista dall’art. 10 della citata legge n. 374) di
astenersi nel caso di concreto conflitto di interessi. Di contro, al soggetto
non professionista che si trovi in relazione qualificata con persone impegnate
nel ramo assicurativo o bancario, l’assunzione delle funzioni di giudice di
pace è preclusa ovunque dette persone svolgano la propria attività.
Anche sotto questo profilo la disciplina contrasterebbe con l’art. 3
Cost., dato il diseguale trattamento di situazioni assimilabili dal punto di
vista delle esigenze di tutela dell’imparzialità. I giudici collegati a professionisti
nel campo bancario ed assicurativo, anzi, sarebbero credibilmente più
indipendenti dall’influsso dei congiunti di quanto non siano i giudici
collegati ad avvocati.
1.3. – L’art. 8, comma 1, lettera c-bis),
della legge n. 374 del 1991, delinea per i giudici di pace una causa di
incompatibilità che, a mente degli artt. 16 e 17 del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), non è prevista per i magistrati
ordinari. Tale diversità di trattamento, a parere del rimettente, sarebbe priva
di ragionevolezza, essendo gli interessati tutti giudici chiamati a svolgere la
propria funzione in condizioni di imparzialità, e non potendosi comprendere
perché solo una parte tra essi sarebbe incapace di assicurare una decisione
serena per il rapporto intrattenuto con persone operanti nel settore
assicurativo o bancario. In particolare non potrebbe attribuirsi ai giudici di
pace, neppure sulla base del diverso sistema di reclutamento rispetto ai
magistrati ordinari, una maggior «tendenza» soggettiva a subire influenze, né
un rischio statisticamente più elevato di imbattersi in cause pertinenti ad
attività nel campo assicurativo. Anche in questa prospettiva, dunque, la
normativa impugnata si porrebbe in contrasto con l’art. 3 Cost.
1.4. – Da ultimo, sempre
secondo il rimettente, il regime di incompatibilità riguardante le persone
esercenti una professione nel ramo assicurativo o bancario, o collegate a
persone dedite a professioni dello stesso genere, violerebbe il principio per
il quale «i giudici si differenziano solamente per le funzioni e non anche per
la dignità della carica e dunque per le prerogative di status accordabili»
(principio desumibile dagli artt. 102, primo comma, e 107, primo e terzo comma,
Cost.).
1.5. – Tutte le questioni indicate sarebbero rilevanti, nel giudizio a quo, perché dalla dichiarazione di
illegittimità della norma che configura la situazione di incompatibilità
discenderebbe l’invalidazione dei provvedimenti impugnati dalla ricorrente,
dichiarata decaduta dall’ufficio di giudice di pace in quanto madre di due
agenti assicurativi, uno dei quali operante nel territorio del circondario nel
cui ambito l’interessata esercitava la funzione onoraria.
2. – Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel giudizio.
Secondo la difesa erariale la normativa impugnata distingue tra
situazioni di incompatibilità assoluta, riferite a soggetti (senatori,
deputati, consiglieri eletti, esercenti di attività bancarie o assicurative) la
cui attività normalmente comporta contatti con un numero di persone assai
elevato, e situazioni di incompatibilità relativa, previste per soggetti la cui
professione implica contatti meno numerosi, e per i quali comunque è posto un
divieto localmente circoscritto di esercitare le funzioni giudiziarie. Le
divergenze della disciplina sarebbero dunque riferibili ad un corretto
esercizio della discrezionalità legislativa. Quanto alle differenze di
trattamento tra giudici di pace e magistrati ordinari, queste sarebbero
giustificate dalle peculiarità che segnano lo status e la carriera dei soggetti posti in comparazione.
Riguardo alla pretesa violazione dell’art. 102 Cost., l’Avvocatura dello
Stato rileva che l’incompatibilità in questione è posta dalle norme
dell’ordinamento giudiziario, così come prescritto dalla disposizione
costituzionale. Privo di pertinenza sarebbe infine il riferimento al primo e al
terzo comma dell’art. 107 Cost., le cui previsioni in materia di inamovibilità,
dispensa o sospensione dal servizio, trasferimento, distinzione tra i
magistrati in base soltanto alle funzioni esercitate, non avrebbero attinenza
alla materia della incompatibilità.
1. – Il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza depositata il 4 ottobre
2. – La questione è fondata nei termini di seguito
precisati.
2.1. – L’art. 8, comma 1, lettera c-bis) della legge n. 374 del 1991
stabilisce una causa di incompatibilità assoluta all’esercizio delle funzioni
di giudice di pace per coloro che svolgono attività professionale per imprese
di assicurazione o banche; la stessa norma configura una uguale causa di
incompatibilità per coloro che hanno «il coniuge, convivente, parenti fino al
secondo grado o affini entro il primo grado che svolgono abitualmente tale
attività». L’incompatibilità sia personale che parentale riguarda l’intero
territorio nazionale e non può essere rimossa, di conseguenza, né con il
trasferimento dello stesso soggetto ad altra sede, né con il trasferimento di
uno dei congiunti prima elencati.
Come è noto, la ratio
delle norme che stabiliscono cause di incompatibilità all’esercizio di
determinate funzioni, consiste, in generale, nella necessità di prevenire
possibili conflitti di interesse, per garantire l’imparzialità dei poteri
pubblici e, nello specifico della funzione giurisdizionale, nell’esigenza di
tutelare la sostanza e l’immagine dell’indipendenza dei giudici, a qualunque
categoria essi appartengano.
All’interno dei principi fondamentali prima ricordati
si collocano le discipline particolari che, secondo le scelte del legislatore,
devono applicarsi ai vari tipi di giudici esistenti nell’ordinamento.
2.2. – Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la
posizione dei magistrati che svolgono professionalmente ed in via esclusiva
funzioni giurisdizionali non è raffrontabile a quella di coloro che svolgono
funzioni onorarie, ai fini della valutazione del rispetto del principio di
eguaglianza invocato dal giudice rimettente (ordinanze n. 479 del
2000 e n.
272 del 1999). Situazioni diverse devono essere disciplinate in modo
diverso, per evitare che un giudizio di forzata parificazione possa produrre, a
sua volta, nuove e più gravi disparità di trattamento giuridico.
Per tale ragione, non è possibile procedere ad una
comparazione tra le cause di incompatibilità dettate dalla legge
sull’ordinamento giudiziario per i magistrati ordinari e quelle previste dalla
normativa speciale per i giudici di pace. In particolare, e con riferimento
alla fattispecie oggetto del presente giudizio, non è produttivo rilevare
l’inesistenza, per i magistrati ordinari, di cause di incompatibilità
parentale, riferite a specifiche attività professionali extragiudiziarie. Ciò
per la potenziale onnicomprensività della giurisdizione ordinaria, che
renderebbe arbitraria qualunque indicazione specifica di attività professionali
o economiche di parenti o affini del magistrato come causa di incompatibilità
per lo stesso.
Lo status
del magistrato ordinario comprende, peraltro, una serie di guarentigie che
rende meno stringente l’esigenza di tutelare la sua indipendenza con lo
strumento delle incompatibilità.
Riguardo al profilo indicato, pertanto, la questione
non è fondata.
3. – Maggiore consistenza assume invece la comparazione
con le cause di incompatibilità dettate dalla legge per categorie di giudici
onorari diverse da quella dei giudici di pace. Trattandosi di figure affini,
ogni diversità di regime giuridico deve essere valutata con estrema attenzione,
allo scopo di individuare eventuali disparità in contrasto con il precetto
generale dell’art. 3, primo comma, Cost.
3.1. – L’attività professionale non occasionale per
conto di imprese di assicurazione o bancarie è presa in considerazione
dall’art. 43-quater del regio decreto
30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario) introdotto dall’art. 8 del
decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51 (Norme in materia di istituzione
del giudice unico di primo grado), quale causa di incompatibilità personale per
i giudici onorari di tribunale. La disposizione ora citata differisce da quella
riguardante il giudice di pace per alcuni profili: anzitutto non è prevista
alcuna forma di incompatibilità parentale; in secondo luogo acquistano
rilevanza anche i tre anni precedenti la nomina; sono infine contemplati, in
senso preclusivo, i rapporti intrattenuti con istituti o società di
intermediazione finanziaria.
Come si può agevolmente osservare, la norma
riguardante i giudici onorari di tribunale è maggiormente restrittiva in ordine
alle incompatibilità personali, mentre è largamente concessiva per quelle
parentali, del tutto assenti dalla previsione. Non si può negare tuttavia l’eadem ratio che ha ispirato il
legislatore nel dettare le due diverse normative: evitare che persone operanti in
settori delicati e rilevanti della vita economica e finanziaria della società
civile possano trovarsi in una situazione di conflitto di interessi nel dover
decidere controversie sorte in contesti professionali nei quali continuino ad
essere inseriti. Appare inoltre scelta non irragionevole del legislatore
prevedere maggior rigore, nel delineare le incompatibilità personali, per i
giudici onorari di tribunale rispetto ai giudici di pace, a causa del maggior
valore delle controversie rientranti nella loro competenza.
3.2. – Ferma restando l’insindacabilità delle scelte
discrezionali del legislatore, quando sorrette da valutazioni non irragionevoli
sulla opportunità di evitare possibili conflitti di interesse e di mantenere
alta la fiducia dei cittadini nell’indipendenza sostanziale dei giudici
onorari, si deve notare che la previsione di una incompatibilità parentale
assoluta ed estesa a tutto il territorio nazionale, dettata solo per i giudici
di pace, si presenta come una deroga, estranea al sistema delle norme sulle
incompatibilità dei giudici, sia professionali che onorari. Tale tipo di
incompatibilità esclude dalla possibilità di ottenere la nomina a giudice di
pace una categoria potenzialmente molto vasta di cittadini, in possesso degli
ulteriori requisiti di legge, per la semplice circostanza di avere parenti o
affini operanti, nel settore in questione, in qualunque luogo della Repubblica.
L’interessato non può rimuovere la causa di
incompatibilità, giacché, stante l’estensione nazionale di quest’ultima, non
raggiungerebbe tale scopo chiedendo il trasferimento ad altro ambito
territoriale, né potrebbe conseguire lo stesso obiettivo con la rinuncia alle
proprie cariche o posizioni professionali. L’unico modo per poter aspirare alla
nomina sarebbe quello di convincere il parente o l’affine a rinunciare alla
propria attività professionale.
Caratteristica fondamentale delle cause di
incompatibilità è la possibilità per l’interessato di rimuoverle con un proprio
atto di rinuncia ad una attività o professione o con il trasferimento ad altra
sede. La scelta del tipo di attività incompatibili o dell’ambito territoriale
di incidenza dell’incompatibilità è rimessa alla discrezionalità del
legislatore. Tuttavia occorre stabilire se l’impossibilità di rimuovere la causa
di incompatibilità menomi in modo irragionevole la sfera giuridica di una
categoria di cittadini, negando agli stessi il diritto di accedere ad un
determinato ufficio per cause indipendenti dalla loro volontà e sulle quali non
è dato loro di incidere, essendo legate alla libera determinazione di terzi.
3.3. – Di fronte alla gravità della compressione
della sfera giuridica dei soggetti di cui sopra, che li pone in una situazione
deteriore senza confronti nel sistema, bisogna valutare se siano proporzionate
le ragioni giustificative adducibili in funzione di bilanciamento per la tutela
di altri valori costituzionalmente protetti.
I giudici di pace, ai sensi dell’art. 7, secondo
comma, del codice di procedura civile, sono competenti a decidere le cause di risarcimento
del danno prodotto dalla circolazione di veicoli e natanti entro il valore di
15.493,71 euro. Essi hanno pure competenza penale, ai sensi dell’art. 1 del
decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza
penale del giudice di pace, a norma dell’art. 14 della legge 24 novembre 1999,
n. 468), in relazione ad una serie di attività soggette ad assicurazione
obbligatoria. Per effetto di tale duplice competenza, civile e penale, i
giudici onorari in questione si trovano a dover trattare un numero
percentualmente molto elevato di procedimenti inerenti ad attività collegate,
in un modo o nell’altro, al settore assicurativo. Ciò rende ragionevole la
scelta legislativa di escludere coloro che esercitano la propria professione in
tale settore dalla possibilità di assumere l’ufficio di giudice di pace.
Appartiene pure all’insindacabile discrezionalità del legislatore rafforzare la
garanzia di imparzialità dei giudici sino a non delimitare l’ambito
territoriale di efficacia dell’incompatibilità, per optare in favore di una
incompatibilità personale assoluta, analoga a quella dei giudici onorari di
tribunale per lo stesso settore di attività.
È irrazionale, invece, il sacrificio incondizionato
del diritto di accedere all’ufficio di giudice di pace di una categoria di
cittadini identificati non per una situazione personale o professionale, ma
solo per la relazione esistente con «il coniuge, convivente, parenti fino al
secondo grado o affini entro il primo grado».
L’esclusione di particolari categorie di soggetti da
determinati uffici può essere effetto di condizioni personali degli stessi, che
li rendono del tutto inadatti, secondo la valutazione del legislatore, a
svolgere quelle specifiche funzioni, o di situazioni e relazioni delle quali l’interessato
deve liberarsi per poter accedere all’ufficio cui aspira.
L’istituzionalizzazione di un sospetto di influenzabilità dei parenti o affini
di soggetti che operano nel ramo assicurativo, tuttavia, appare insufficiente
contrappeso rispetto alla restrizione della sfera giuridica degli aspiranti
giudici di pace, in confronto alle altre categorie di giudici onorari e si
presenta, più in generale, come negazione dello stesso concetto di
incompatibilità contraddittoriamente utilizzato dal legislatore nell’art. 8
della citata legge n. 374 del 1991.
4. – Non rileva in proposito la disciplina
riguardante i giudici onorari di tribunale. La legge non prevede alcuna
incompatibilità parentale per tale categoria di giudici onorari con riferimento
ad attività professionali nel settore assicurativo, mentre detta condizioni di
maggior rigore per l’incompatibilità personale riferita al medesimo settore.
Tali differenze incidono sulla valutazione in ordine alla ragionevolezza della
diversità di trattamento, che resiste allo scrutinio di costituzionalità perché
contenente tre elementi di differenziazione – diversità delle funzioni,
mancanza di ogni incompatibilità parentale, maggior rigore nella
incompatibilità personale – che escludono la comparabilità con la disciplina
prevista per i giudici di pace.
5. – Se si restringe l’analisi comparativa al campo
dei giudici di pace, si può notare come le incompatibilità parentali previste
per l’altra attività professionale presa in considerazione dalla legge, quella
di avvocato, siano invece limitate al circondario. Per il resto valgono le
norme ordinarie sull’astensione e la ricusazione, atte ad evitare concreti
conflitti di interesse con riferimento alle singole controversie.
La ratio
dell’incompatibilità, in effetti, non è quella di fugare ogni concepibile
sospetto di indebite influenze nell’esercizio della funzione giurisdizionale,
ma quella, più modesta, di evitare le più frequenti, prevedibili, situazioni di
conflitto di interesse, la cui moltiplicazione da una parte creerebbe ritardi e
disfunzioni nell’amministrazione della giustizia, dovuti a ricorrenti
astensioni o ricusazioni, dall’altra finirebbe per nuocere alla stessa immagine
del giudice imparziale.
Per raggiungere tale, più limitato, obiettivo, il
legislatore ha ritenuto ragionevole circoscrivere le incompatibilità parentali
dei giudici di pace, rispetto a congiunti impegnati nella professione di
avvocato, con riguardo al solo circondario nel quale sia esercitata detta
professione. L’introduzione dell’incompatibilità su base nazionale, per chi
abbia congiunti operanti nel ramo assicurativo, determina un salto di qualità,
perché implica, come effetto secondario, la non rimovibilità della preclusione,
con un trattamento giuridico fortemente deteriore rispetto a quello di chi
abbia congiunti avvocati, in contrasto con l’art. 3, primo comma, Cost.
In applicazione del principio di eguaglianza, dunque,
il criterio territoriale adottato per gli avvocati, in punto di incompatibilità
parentale, va esteso ai soggetti impegnati professionalmente nel settore
assicurativo.
6. – Restano assorbite le altre censure di
incostituzionalità formulate dal giudice rimettente.
dichiara l’illegittimità
costituzionale dell’art. 8, comma 1, lettera c-bis), della legge 21 novembre 1991, n. 374 (Istituzione del
giudice di pace), nel testo introdotto dall’art. 6 della legge 24 novembre
1999, n. 468 (Modifiche alla legge 21 novembre 1991, n. 374, recante
istituzione del giudice di pace. Delega al Governo in materia di competenza
penale del giudice di pace e modifica dell’articolo 593 del codice di procedura
penale), nella parte in cui stabilisce l’incompatibilità all’esercizio delle
funzioni di giudice di pace – per il caso in cui «il coniuge, convivente, parenti
fino al secondo grado o affini entro il primo grado» dell’interessato svolgano
abitualmente attività professionale per imprese di assicurazione – con riguardo
all’intero territorio nazionale, anziché limitarla al circondario del tribunale
nel quale è esercitata detta attività professionale.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 febbraio
2006.
Annibale
MARINI, Presidente
Gaetano
SILVESTRI, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 16 febbraio 2006.