composta dai signori:
- Franco BILE Presidente
- Giovanni
Maria FLICK Giudice
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria
Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26
(Intervento della Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo stress psico-sociale sui luoghi di lavoro), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 25 ottobre 2004,
depositato in cancelleria il 2 novembre 2004 ed iscritto al n. 103 del registro
ricorsi 2004.
Visto l’atto di costituzione della Regione
Abruzzo;
udito nell’udienza pubblica del 13
dicembre 2005 il Giudice relatore Francesco Amirante;
uditi l’avvocato dello Stato Giuseppe
Nucaro per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Sandro
Pasquali per
Ritenuto in fatto
1.― Il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato, in riferimento all’art. 117, secondo
comma, lettere g) e l), e terzo comma, nonché all’art. 118, primo
comma, della Costituzione, la legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26, (Intervento della
Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo stress
psico-sociale sui luoghi di lavoro).
Osserva il ricorrente che
gli artt. 1 e 3 della legge impugnata utilizzano ripetutamente l’espressione
«fenomeni afferenti lo stress psico-sociale ed il mobbing nei luoghi di lavoro» o espressioni similari, senza però
darne una definizione, ed in tal modo pongono norme «in bianco», che rimettono
cioè ad organi amministrativi il compito ed il potere di integrare il disposto
legislativo, sostituendosi al legislatore statale, riconosciuto competente in
materia dalla sentenza
n. 359 del 2003 di questa Corte.
Inoltre, gli artt. 2, 3,
4, e 5 della legge in esame, nel prevedere strutture amministrative (centro di
riferimento regionale, centri di ascolto localizzati, organismo regionale
tecnico-consultivo) e relative funzioni, operano la scelta unilaterale di attribuire preminenza agli apparati
sanitari piuttosto che a quelli cui è affidata la tutela e sicurezza del lavoro
od a quelli competenti per le attività produttive.
L’art. 3, comma 3, e
l’art. 4, comma 3, della legge in esame consentono poi ai predetti centri di
riferimento e di ascolto di «assumere» personale precario di non specificata
qualificazione, con il solo limite della «dotazione finanziaria assegnata».
Infine, la legge in esame
non individua né l’ambito dell’«intervento della Regione Abruzzo», né la
tipologia dei «luoghi di lavoro», rendendo in tal modo possibili ingerenze (non
soltanto della Regione ma anche di organizzazioni datoriali private o
sindacali) nei rapporti di lavoro pubblico statale, con invasione della
competenza di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), della
Costituzione.
Nel complesso la legge, oltre a disattendere il citato
insegnamento di questa Corte,
omette di considerare la pluralità degli interessi generali e la necessità di trovare
un equilibrio tra essi, crea uno strumento pervasivo e di non garantita
neutralità per «interventi» nei rapporti contrattuali di lavoro e nelle
attività imprenditoriali e delle pubbliche amministrazioni, ed inoltre
introduce una disciplina «territorialmente differenziata» in assenza di
principi fondamentali unificanti.
La legge censurata
sarebbe perciò lesiva anche dell’art. 117, secondo comma, lettera l), e dell’art. 118, primo comma, della
Costituzione.
Il denunciato contrasto
con la riserva allo Stato della produzione legislativa in materia di
ordinamento civile si realizza attraverso un’incidenza sui rapporti civilistici
interpersonali del tutto imprevedibile,
in assenza di una definizione delle tipologie dei «fenomeni» considerati; «fenomeni»
che, in pratica, inevitabilmente si tramutano in fattispecie di illecito
contrattuale.
La legge, infine, viola
l’art. 117, terzo comma, Cost. (tutela della salute, tutela e sicurezza del
lavoro), non essendo ricollegata a «principi fondamentali» posti dal Parlamento
nazionale, al quale è riservato il compito di definire il mobbing e lo stress
psico-sociale, di reperire un appropriato equilibrio tra i molteplici interessi
compresenti, ed anche di disegnare il quadro degli strumenti organizzatori e
delle relative funzioni.
2.―
Nell’imminenza dell’udienza il ricorrente ha depositato una memoria in cui
osserva che, sulla base della citata sentenza n. 359 del
2003, è possibile ascrivere all’ambito dell’ordinamento civile quanto
attiene alla disciplina dei rapporti di lavoro ed alla salvaguardia della
dignità e dei diritti fondamentali del lavoratore, mentre ciò che riguarda i
riflessi degli atti vessatori sulla salute fisica e psichica della persona
riguarderebbe la tutela della salute e la tutela e sicurezza del lavoro. La
legge impugnata ha prodotto inoltre norme organizzatorie che prevedono
sportelli i quali si aggiungono ai comitati paritetici previsti dalla
contrattazione collettiva, senza farsi carico dell’eventuale duplicazione di
procedure e dei possibili contrasti.
Si
ribadisce, infine, che la mancata definizione del mobbing da parte della legge impugnata non vale ad escluderne
l’illegittimità.
3.― Per
Considerato in diritto
1.― Il Presidente
del Consiglio dei ministri ha impugnato, con riferimento all’art. 117, secondo
comma, lettere g) ed l), e terzo comma, nonché all’art. 118,
primo comma, della Costituzione, la legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2004,
n. 26 (Intervento della Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno
mobbing e lo stress psico-sociale sui luoghi di lavoro), perché lederebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile
nonché di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali.
Il ricorrente sostiene,
altresì, che la legge impugnata attiene anche alla tutela della salute ed alla
tutela e sicurezza del lavoro, materie entrambe di competenza legislativa
concorrente, irragionevolmente privilegiando le strutture sanitarie e non
limitandosi a dettare la disciplina di dettaglio, pur in assenza di una
legislazione statale specifica sul
fenomeno del mobbing.
A conforto delle proprie
tesi il ricorrente richiama la sentenza di questa Corte n. 359 del 2003,
con la quale fu dichiarata l’illegittimità costituzionale della legge della
Regione Lazio 11 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni per prevenire e contrastare
il fenomeno del mobbing nei luoghi di
lavoro).
2.― In via
preliminare si rileva l’ammissibilità del ricorso, ancorché esso concerna
un’intera legge, in quanto l’omogeneità di questa riguardo all’oggetto non
genera incertezze sul contenuto delle censure e quindi sui limiti e le ragioni
dello scrutinio di costituzionalità (v. sentenza n. 359 del
2003 e sentenze ivi citate sul punto).
3.― Va invece
dichiarata inammissibile – ai sensi degli artt. 25 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 23, comma 1, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale – la costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, per la
quale è stato depositato un atto privo della procura ad litem: la stessa risulta infatti conferita in relazione ad un
ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso la legge 5
agosto 2004, n. 22 recante «Nuove disposizioni in materia di politiche di
sostegno all'economia ittica» della medesima Regione.
4.― Nel merito il
ricorso non è fondato.
Il richiamo alla sentenza n. 359 del
2003 non giova al ricorrente, per la sostanziale diversità di contenuti tra
la legge della Regione Lazio n. 16 del 2002, dichiarata costituzionalmente
illegittima, e la legge della Regione Abruzzo, oggetto del presente scrutinio.
Con la sentenza citata
questa Corte rilevò in primo luogo che il fenomeno del mobbing, emerso nella vita sociale e unitariamente considerato
nell’ambito delle scienze sociali, era ancora privo di una specifica disciplina
legislativa statale, ma era venuto in evidenza in controversie decidendo le
quali i giudici comuni lo avevano ricondotto, per alcuni suoi aspetti, sotto le
previsioni dell’art. 2087 cod.civ. In
tale decisione
In riferimento alle
conseguenze prodotte dagli atti e comportamenti vessatori,
Alla stregua di siffatte
premesse
Ulteriori ragioni di
illegittimità furono rinvenute nella disciplina di aspetti del fenomeno
attinenti ai rapporti intersoggettivi tra lavoratore e datore e a comportamenti
di questo integranti inadempimento degli obblighi inerenti al rapporto di
lavoro.
5.― La legge della
Regione Abruzzo oggetto del presente scrutinio non contiene alcuno degli
elementi che condussero
In primo luogo, la legge
dà per presupposta la nozione dei comportamenti costituenti mobbing e non formula di questo fenomeno
né una definizione generale, né esemplificazioni.
Di ciò si duole il
ricorrente, assumendo trattarsi di norme in bianco il cui riempimento viene
rimandato a successivi atti anche di natura amministrativa.
In realtà la legge,
rinunciando a formulare una propria definizione del mobbing, si riferisce a quegli elementi, come si è visto, già
desumibili non da una specifica disciplina, bensì dalle esistenti normative
statali riguardanti materie in cui il complesso fenomeno si manifesta,
normative che i giudici comuni hanno avuto presenti nelle controversie il cui
oggetto era costituito dal mobbing in
uno o più dei suoi molteplici aspetti.
Se poi l’inesistenza di
una definizione di questo dovesse condurre
La principale censura
mossa alla legge non coglie, quindi, nel segno.
Neppure fondate sono le
censure concernenti le disposizioni della legge impugnata le quali prevedono
l’istituzione di un centro di riferimento regionale presso l’ASL di Pescara e
di centri di ascolto presso tutte le ASL della Regione e contengono
l’indicazione dei compiti di questi (artt. 2, 3 e 4 della legge).
Le doglianze del
ricorrente si sostanziano nell’aver la legge privilegiato le strutture
sanitarie rispetto agli organi preposti alla tutela e sicurezza del lavoro.
Ora, anche a voler
trascurare ogni rilievo sulla genericità delle censure, a dimostrarne
l’infondatezza si osserva che i compiti affidati a tali centri attengono principalmente
al rilevamento e alla valutazione delle conseguenze degli atti e comportamenti
vessatori sulla salute dei lavoratori ed alla predisposizione di misure di
sostegno per loro e per le loro famiglie, vale a dire ad uno degli oggetti
possibili della normativa in tema di mobbing,
come enucleati nella citata sentenza n. 359 del
2003. In coerenza all’espletamento di siffatti compiti, ai suindicati
centri è destinato in larga prevalenza
personale del comparto sanitario.
Al riguardo il ricorrente
si duole della mancata specificazione del livello di qualificazione posseduto
da detto personale e dell’eventuale carattere precario del relativo rapporto.
Tali censure, oltre a risultare scarsamente comprensibili alla luce dei
parametri evocati, non sono fondate: la possibilità di avvalersi, oltre che di
dipendenti delle ASL, anche di lavoratori con contratti di collaborazione o in
regime di convenzione, è coerente con i compiti previsti sia per il centro di
riferimento regionale (art. 3, ultimo comma) sia per i centri di ascolto
localizzati (art. 4, ultimo comma), mentre il loro impiego fa capo ai
rispettivi poteri di organizzazione.
Non è superfluo inoltre
rilevare che la legge istituisce anche un organismo regionale tecnico
consultivo presso l’Assessorato del lavoro del quale fanno parte – oltre a
rappresentanti dei sindacati, dei lavoratori, dei datori di lavoro ed al
responsabile del centro di riferimento e ad un dirigente della direzione sanità
– anche dirigenti di altre direzioni, il
Presidente della commissione pari opportunità ed un consigliere di parità (art.
5 della legge).
Nessuna irragionevolezza
si riscontra pertanto nelle indicate disposizioni, né alcuna invasione nella
organizzazione dell’amministrazione statale o di enti pubblici nazionali.
Si osserva, infine, come
non assuma alcun rilievo il rischio – paventato dal ricorrente – dell’eventuale
duplicazione di procedure che la legge regionale introdurrebbe rispetto a
quanto previsto dalla contrattazione collettiva. Come avverte lo stesso
ricorrente, le previsioni della fonte pattizia attengono ai rapporti inter partes e disciplinano ambiti di
esclusiva competenza contrattuale.
In conclusione può dirsi
che la legge impugnata non ha oltrepassato i limiti della competenza che già
questa Corte ha riconosciuto alle Regioni quando ha affermato che esse «possono intervenire con propri atti
normativi anche con misure di sostegno idonee a studiare il fenomeno in tutti i
suoi profili e a prevenirlo o limitarlo nelle sue conseguenze» (v. sentenza n. 359 del
2003).
per questi
motivi
dichiara inammissibile
la costituzione in giudizio della Regione Abruzzo;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26
(Intervento della Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo stress psico-sociale sui luoghi di lavoro), sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo
comma, lettere g) ed l), e terzo comma, ed all’art. 118, primo
comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23
gennaio 2006.
Franco BILE, Presidente
Depositata in