ANNO
2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta
dai Signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI
MODONA "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso Quaranta "
- Franco GALLO "
- Luigi MAZZELLA "
- Gaetano SILVESTRI "
ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z
A
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 5, commi 3 e 4, 8, commi 2 e 6, 9, comma 3, e 18
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 dicembre 2002, n. 15 (Testo
unico dell'ordinamento dei servizi antincendi e per
la protezione civile), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 26 febbraio 2003, depositato in cancelleria il 6 marzo
2003 ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della
Provincia autonoma di Bolzano;
udito
nell'udienza
pubblica del 5 luglio 2005 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi
l'avvocato dello
Stato Glauco Nori per il Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Roland Riz e Salvatore Alberto
Romano per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 26 febbraio 2003 e depositato il 6
marzo successivo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
5, commi 3 e 4, l'art. 8, commi 2 e 6, l'art. 9, comma 3,
e l'art. 18 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 18 dicembre 2002,
n. 15 (Testo unico dell'ordinamento dei servizi antincendi
e per la protezione civile), con varie censure che possono essere suddivise in
tre distinte questioni.
2. – Una prima questione concerne l'art. 5,
commi 3 e 4, l'art. 8, comma 2, e l'art. 9, comma 3,
della citata legge.
L'art. 5 – che istituisce un Centro operativo provinciale,
presieduto dal Presidente della Provincia o dall'assessore competente in
materia di protezione civile –
al comma 3 assegna al Presidente del Centro le funzioni di “coordinatore
provinciale” con il compito di valutare le segnalazioni della Centrale
provinciale di emergenza, e al comma 4 attribuisce al
Centro la direzione e il coordinamento dell'attività di pronto intervento
<<dell'amministrazione provinciale, dello Stato, dei comuni e dei servizi
antincendi e per la protezione civile>>.
L'art. 8, comma 2, a sua volta prevede che, ove sia dichiarato lo stato di calamità,
il Presidente del Centro assume <<la direzione e il coordinamento dei
servizi per la protezione civile da attivare a livello provinciale>>.
L'art. 9, comma 3,
infine stabilisce che il Presidente del Centro assicura in ogni fase il
<<necessario coordinamento con gli organi statali competenti>>.
Il ricorrente assume in via principale che
in forza di tali previsioni <<tutti i poteri di pronto intervento sono,
dunque, assegnati al Comitato operativo provinciale che opera attraverso il suo
Presidente, titolare del potere di coordinamento di tutti gli organi coinvolti,
compresi quelli statali>>, con conseguente violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera g), della
Costituzione, che attribuisce alla legislazione esclusiva statale l'ordinamento
e l'organizzazione amministrativa dello Stato; dell'art. 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione, in quanto le norme impugnate
<<si sostituiscono, senza prevedere nemmeno un minimo di coordinamento,
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine
pubblico>>; dell'art. 87 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), che riserva agli organi dello Stato il coordinamento delle
attribuzioni statali in conformità alle direttive del Governo; dell'art. 88 del
medesimo statuto, che
attribuisce al commissario del Governo il compito di provvedere al mantenimento
dell'ordine pubblico; dell'art. 8 dello statuto, che nell'elenco tassativo
delle materie assegnate alla potestà legislativa delle Province non comprende
la protezione civile; e dell'art. 35 del decreto del Presidente della
Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale
per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche), secondo cui
spetta al commissario nominato dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
sede di dichiarazione di calamità naturale, provvedere al coordinamento degli
interventi dello Stato con quelli regionali e provinciali.
Qualora poi la
legge impugnata dovesse ritenersi espressione di legislazione provinciale
concorrente, sarebbero violati i principi fissati dalle leggi dello Stato, come
individuati da questa Corte nella sentenza n. 418 del
1992, costituenti <<principi fondamentali>> ai sensi dell'art.
117, comma 3, della Costituzione.
3. – Un'altra questione riguarda l'art. 8,
comma 6, che, per
l'attuazione degli interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di
calamità, attribuisce al Presidente della Provincia il potere di provvedere
anche a mezzo di ordinanze in deroga alle disposizioni
vigenti relative alle materie di competenza provinciale e nel rispetto dei
principi generali dell'ordinamento giuridico.
Il ricorrente – sulla premessa che tali ordinanze, potendo derogare alle
disposizioni vigenti, devono essere riservate all'autorità centrale, titolare
di un potere generale di intervento in tema di ordine
pubblico – assume che la norma
viola, in via principale, l'art. 88 dello
statuto regionale, sotto il profilo della lesione dell'attribuzione allo Stato
dei poteri necessari per il mantenimento dell'ordine pubblico, e in via
subordinata l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per inosservanza dei principi fondamentali desumibili
dalle leggi statali n. 225 del 1992 e n. 401 del 2001, sulla spettanza al Governo del potere di provvedere
con ordinanze derogatorie della normativa vigente.
4. – Infine il ricorrente impugna l'art.
18, che conferisce al Presidente della Provincia il potere di requisire beni mobili ed
immobili. E – sul presupposto che la norma consenta anche la requisizione di
beni dello Stato – assume che
essa viola anzitutto l'art. 52 dello statuto, che attribuisce al Presidente
della Provincia solo un limitato potere di adottare provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di sicurezza e igiene
pubblica nell'interesse delle popolazioni di due o più Comuni, così limitandone
i poteri e non consentendogli di intervenire per esigenze di ordine
pubblico o per disporre di beni dello Stato; nonché l'art. 117, secondo comma,
lettera h), della Costituzione e gli artt. 87 e 88 dello statuto,
<<sotto i profili già esaminati>>.
5. –
La Provincia di Bolzano si è costituita in giudizio, depositando una
memoria nella quale ha sostenuto l'infondatezza del ricorso.
Nell'imminenza
della pubblica udienza del 14 ottobre 2003 le parti hanno depositato memorie, a
sostegno delle rispettive linee difensive.
6. – A seguito della citata udienza, la
Corte costituzionale – con ordinanza istruttoria del 14 novembre 2003 – ha
richiesto alla Presidenza del Consiglio dei ministri di depositare copia della
relazione allegata al verbale della riunione del Consiglio stesso in cui la proposizione
del ricorso fu deliberata, che non risultava prodotta
in giudizio.
Acquisita la relazione, la Provincia di
Bolzano ha depositato una nuova memoria in prossimità della presente udienza,
riaffermando le argomentazioni difensive svolte nei precedenti atti difensivi.
Considerato in diritto
1. –
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via principale gli articoli 5, commi 3 e 4, 8, commi 2 e 6, 9, comma 3, e 18 della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 18 dicembre 2002, n. 15 (Testo unico
dell'ordinamento dei servizi antincendi e per la
protezione civile).
2. – Con riguardo a tutte le
censure – che possono raggrupparsi in tre distinte questioni – il ricorrente evoca
come parametri sia norme della Costituzione risultanti dalla modifica
del Titolo V della Parte II e relative alla ripartizione della competenza
legislativa fra lo Stato e le Regioni a statuto ordinario, in particolare
l'art. 117, secondo comma, lettere g) ed h), sia norme
dello statuto di autonomia della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol (decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, recante l'approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Peraltro l'art. 117 della Costituzione
è evocato dal ricorrente senza alcuna spiegazione delle ragioni per le quali
esso, alla luce dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
potrebbe essere rilevante nei confronti della Provincia. Dei profili di censura
concernenti il parametro in esame la Corte non può
perciò tenere conto e deve esaminare soltanto le questioni prospettate in
riferimento ai parametri statutari.
3. – Una prima questione concerne l'art. 5,
commi 3 e 4, l'art. 8, comma 2, e l'art. 9, comma 3,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 15 del 2002.
L'art. 5 prevede in linea generale, al
comma 2, che, ove sul territorio provinciale si verifichino
eventi che per loro natura o estensione comportino la previsione di gravi
situazioni di pericolo, il Presidente della Provincia convoca il Centro
operativo provinciale e può dichiarare lo stato di calamità. Ed
in particolare, al comma 3, assegna al Presidente del Centro (Presidente della
Provincia o assessore competente in materia di protezione civile) le funzioni
di <<coordinatore provinciale>> e al comma 4 attribuisce al Centro
la direzione ed il coordinamento dell'attività di pronto intervento
<<dell'amministrazione provinciale, dello Stato, dei comuni e dei servizi
antincendi e per la protezione civile>>.
L'art. 8, comma 2,
a sua volta prevede che in caso di calamità il Presidente del Centro assume
<<la direzione e il coordinamento dei servizi per la protezione civile da
attivare a livello provinciale>>.
L'art. 9, comma 3, infine stabilisce che il Presidente
del Centro assicura in ogni fase il <<necessario coordinamento con gli
organi statali competenti>>.
Il ricorrente ritiene che queste norme
violino gli artt. 8, 87 e 88 del citato statuto regionale di autonomia e l'art. 35 del decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche).
3.1. – Le censure concernenti
il comma 4 dell'art. 5 della legge della Provincia autonoma di Bolzano
n. 15 del 2002 sono fondate.
La ripartizione delle
competenze legislative fra lo Stato e le Province autonome della Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol in tema di protezione
civile – dopo le sentenze di questa Corte n. 50 del 1968 e n. 208 del 1971,
e a seguito delle modifiche statutarie approvate con il citato d.P.R. n. 670 del 1972 – è stata compiutamente regolata
dalle norme di attuazione del medesimo statuto introdotte con il d.P.R. n. 381 del 1974, in particolare dall'art. 35,
evocato dal ricorrente, e dai precedenti artt.
33 e 34 che con esso fanno sistema.
L'art. 33 distingue
gli eventi calamitosi cui le Province possono fare fronte con l'esercizio delle
proprie competenze esclusive o delegate e quelli che trascendono tali capacità
e impongono l'intervento sussidiario dello Stato. Esso prevede infatti che <<Nel territorio della regione
Trentino-Alto Adige le norme di cui alla legge 8 dicembre 1970, n. 996 (Norme
sul soccorso e l'assistenza alle popolazioni colpite da calamità – Protezione
civile), trovano applicazione all'insorgere di situazioni di danno o di
pericolo che per la loro natura ed estensione non possono essere fronteggiate
con l'esercizio delle competenze proprie o delegate delle province e con
l'impiego delle organizzazioni di uomini e di mezzi di cui dispongono>>.
In
riferimento alle situazioni di questo tipo, l'art. 34 dispone che la
dichiarazione di cui all'art. 5 della legge n. 996 del 1970 e la nomina del
commissario ivi prevista sono effettuate dagli organi statali d'intesa con i
Presidenti delle Giunte provinciali, ove la calamità riguardi i territori di entrambe le Province,
ovvero con il Presidente della Giunta della sola Provincia interessata.
E, sempre in riferimento a questa ipotesi, l'art. 35 prevede al primo
comma che <<Gli interventi dello Stato hanno carattere aggiuntivo
rispetto a quelli regionali e provinciali e l'applicazione delle norme di cui
alla legge 8 dicembre 1970, n. 996, non incide sulle competenze della regione e
delle province né implica sostituzione di organismi regionali e provinciali che
continuano ad operare alla stregua dei propri ordinamenti>>; e soggiunge
al secondo comma che <<Ai fini dell'applicazione del quarto comma
dell'art. 5 della legge 8 dicembre 1970, n. 996, il commissario provvede in particolare al coordinamento degli
interventi dello Stato con quelli effettuati dagli organismi della regione e
delle province, nel rispetto del disposto di cui al comma precedente>>.
La legge provinciale in
esame è in sintonia con tale quadro normativo nella parte in cui regola
situazioni di pericolo che la Provincia può fronteggiare esercitando le sue
competenze e impiegando le risorse umane e materiali di cui dispone.
Tuttavia il comma 4
dell'art. 5 attribuisce al Centro
operativo provinciale il compito di dirigere e coordinare l'attività di pronto
intervento non solo <<dell'amministrazione provinciale, (…) dei comuni e
dei servizi antincendi e per la protezione
civile>>, ma anche dell'amministrazione <<dello Stato>>.
Tale norma viola, in
termini generali, l'art. 87 dello statuto, che attribuisce ad un organo statale (commissario del Governo) il
coordinamento dell'attività degli uffici statali esistenti nella Regione.
E, con particolare riferimento alla materia della protezione civile, viola il
citato art. 35 delle norme di attuazione dello statuto
speciale approvate con il d.P.R. n. 381 del 1974, secondo cui spetta al commissario nominato dal Presidente
del Consiglio dei ministri in sede di dichiarazione dello stato di catastrofe o
di calamità naturale (art. 5 della legge n. 996 del 1970) provvedere al
coordinamento degli interventi dello Stato con quelli regionali e provinciali.
La norma impugnata deve quindi essere
dichiarata incostituzionale nella parte in cui attribuisce al Centro operativo
provinciale il potere di coordinare l'attività di organi
statali (e quindi limitatamente alle parole <<dello Stato>>).
3.2. – Una volta che, nel comma 4 dell'art. 5, sia stato espunto
dall'ambito di operatività dei poteri di coordinamento
del Centro operativo provinciale il riferimento alle attività <<dello
Stato>>, le censure mosse dal ricorrente al comma 3 dello stesso art. 5
(che assegna al
Presidente del Centro le funzioni di <<coordinatore provinciale>>) ed
al comma 2 dell'art. 8 (che affida al medesimo Presidente <<la direzione e il coordinamento
dei servizi per la protezione civile da attivare a livello provinciale>>)
risultano prive di fondamento, in quanto le relative previsioni non riguardano
più organi dell'Amministrazione statale.
Parimenti infondata è la censura
concernente il comma 3 dell'art. 9 della legge provinciale citata, secondo cui
il Presidente del centro assicura in ogni fase il <<necessario
coordinamento con gli organi statali competenti>>. La norma –
interpretata alla luce della dichiarazione di parziale illegittimità
costituzionale del comma 4 dell'art. 5 – si rivela diretta unicamente a individuare, nell'organizzazione provinciale,
l'ufficio deputato a
tenere i contatti, a fini di coordinamento, con i competenti organi statali.
4. – Un'altra questione concerne l'art. 8,
comma 6, che attribuisce al Presidente della Provincia il potere di provvedere, per l'attuazione
degli interventi conseguenti alla dichiarazione dello stato di calamità, a mezzo di ordinanze in deroga alle disposizioni vigenti
relative alle materie di competenza provinciale, nel rispetto dei principi
generali dell'ordinamento giuridico.
Il ricorrente ritiene che tali
provvedimenti possano essere adottati anche in tema di ordine
pubblico, e su tale presupposto articola la propria censura, invocando l'art.
88 dello statuto che attribuisce allo Stato i poteri necessari per il
mantenimento dell'ordine pubblico.
4.1. – La questione è infondata.
La norma impugnata, come si desume dalla
sua formulazione letterale, limita l'ambito delle ordinanze in esame alle sole
<<materie di competenza provinciale>> e comunque
<<nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico>>.
Pertanto il potere derogatorio da essa previsto non
può estendersi a materie (come la tutela dell'ordine pubblico) estranee alle
competenze provinciali.
5. – Infine il ricorrente impugna l'art.
18, che conferisce al Presidente della Provincia il potere di requisire beni
mobili ed immobili.
Il ricorrente ritiene che tale potere possa riguardare anche beni dello Stato, e su tale
presupposto articola la propria censura, evocando l'art. 52 dello statuto, che attribuisce alla Provincia solo
il potere di adottare provvedimenti contingibili ed
urgenti in tema di sicurezza e igiene pubblica nell'interesse delle popolazioni
di due o più Comuni, e quindi sottrae i beni dello Stato ai poteri di
requisizione spettanti al Presidente della Provincia.
5.1. – La questione è infondata, in quanto
la formulazione della norma non rivela alcun elemento che ne giustifichi
un'interpretazione tanto estensiva da far ritenere i beni dello Stato inclusi
fra quelli assoggettabili a requisizione.
6. – Conclusivamente, si impone la dichiarazione di illegittimità costituzionale,
nei limiti sopra indicati, dell'art. 5, comma 4, della legge provinciale n. 15
del 2002, mentre le questioni concernenti le altre norme impugnate devono
essere dichiarate non fondate.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 4, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 18 dicembre 2002, n. 15 (Testo unico
dell'ordinamento dei servizi antincendi e per la
protezione civile), limitatamente alle parole <<dello Stato>>;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 5,
comma 3, 8, commi 2 e 6, 9, comma 3, e 18 della stessa legge, sollevate, in
riferimento agli articoli 8, 52, 87 e 88 del decreto del Presidente della
Repubblica 31
agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e all'art. 35 del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche), dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 13 luglio 2005.
Piero Alberto CAPOTOSTI, Presidente
Franco BILE, Redattore
Depositata in Cancelleria il 26 luglio 2005.