SENTENZA
N. 272
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME
DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Piero Alberto CAPOTOSTI Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI
MODONA ”
- Annibale MARINI ”
- Franco BILE ”
- Giovanni Maria FLICK ”
- Francesco AMIRANTE ”
- Ugo DE
SIERVO ”
- Romano VACCARELLA ”
- Paolo MADDALENA ”
- Alfio FINOCCHIARO ”
- Alfonso QUARANTA ”
- Franco GALLO ”
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art. 01, commi 1 e 2, art. 1 commi da
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 3 maggio 2005 il Giudice relatore Alfonso Quaranta;
uditi l’avvocato Giuseppe Ferrari per le Regioni Lombardia e
Veneto, l’avvocato Giovanni Carapezza Figlia per
Ritenuto in fatto
1.—
1.1.— In
particolare,
L’art. 7 istituisce una Commissione governativa di indagine in materia di quote latte. La ricorrente ne contesta la legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione agli artt. 66 e seguenti del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all’art. 1, della legge 22 luglio 1975, n. 382), in quanto non è prevista la partecipazione alla Commissione governativa di alcun rappresentante regionale. La violazione delle attribuzioni regionali sarebbe evidente, secondo la ricorrente, considerato che tra i compiti della Commissione governativa vi è quello di «accertare le modalità della gestione delle quote (...) e l’efficienza dei controlli svolti dalle amministrazioni competenti» (comma 1), tra le quali sono senz’altro ricomprese le Regioni. Ai sensi, infatti, dell’art. 2, commi 6‑8, della legge 26 novembre 1992, n. 468 (Misure urgenti nel settore lattiero‑caseario), alle stesse spetta il compito di vigilare sulla effettiva produzione dei singoli produttori e di comunicare all’Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA), per l’aggiornamento del bollettino, le eventuali situazioni di quota assegnata superiore a quella effettiva, risultando, in sostanza, le Regioni i soggetti costituzionalmente competenti a governare la materia delle quote latte.
Ciò premesso, secondo la ricorrente verrebbero violati gli indicati
parametri costituzionali, sia per quel che riguarda le attribuzioni regionali
in materia di produzione lattiera, sia per quel che riguarda le previsioni,
anche di origine comunitaria, relative alla efficiente amministrazione del
settore, posto che non potrebbe certamente presentare tale connotato un organo
di indagine di cui fanno parte rappresentanti di uno solo dei soggetti aventi
competenza in materia. Illegittima sarebbe, poi, la mancanza di qualsiasi
raccordo con le amministrazioni regionali, in quanto
L’art. 8 del decreto-legge n. 11 del 1997 detta norme in materia di identificazione e registrazione degli animali (anagrafe del bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317 (Regolamento recante norme per l’attuazione della direttiva 92/102/CEE relativa all’identificazione e alla registrazione degli animali). In particolare, la disposizione censurata prevede che alla banca dati relativa alla identificazione e registrazione degli animali (art. 8, comma 1) siano interconnessi il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e l’AIMA, limitando agli altri soggetti interessati, e tra questi alle Regioni, la possibilità di accedervi solo «secondo modalità da stabilirsi con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali» (comma 3). Tale disposizione sarebbe, ad avviso della ricorrente, illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale cooperazione tra lo Stato e le Regioni, e all’art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), nonché agli artt. 66 e seguenti del d.P.R. n. 616 del 1977. La ricorrente lamenta, infatti, dal punto di vista procedimentale, la omessa previsione di qualsiasi consultazione della Conferenza Stato‑Regioni, che, in base ai principî affermati da questa Corte nella sentenza n. 520 del 1995, sarebbe stata invece necessaria.
Quanto ai profili sostanziali, la ricorrente deduce la violazione delle proprie attribuzioni in materia di zootecnia e di produzione lattiero‑casearia, dal momento che, mentre le disposizioni costituzionali assegnano alle Regioni il governo del settore, l’accesso alla banca dati, indispensabile per l’esercizio di tali funzioni, è solo eventuale e per di più subordinato ad una determinazione ministeriale; e ciò nonostante la prevista articolazione della banca dati su tre livelli, locale, regionale e nazionale, e nonostante il riconoscimento dell’importanza del ruolo delle Regioni nella stessa raccolta dei dati utili per la gestione del settore, atteso che nelle more della realizzazione del sistema informativo gli elementi di conoscenza necessari sono reperiti dall’AIMA d’intesa con le Regioni.
L’incoerenza e l’irrazionalità di siffatte previsioni determinerebbero, quindi, anche la violazione dell’art. 3 della Costituzione.
Il mancato coinvolgimento della Conferenza Stato‑Regioni, infine, darebbe causa, non solo alla lesione dell’autonomia regionale, ma anche alla violazione del principio di buon andamento ed efficienza dell’azione amministrativa e di quello secondo cui l’iniziativa privata può essere guidata e controllata solo per perseguire finalità di utilità sociale, con conseguente violazione dell’art. 11 della Costituzione, atteso che efficienza e coerenza delle scelte di governo della produzione lattiero‑casearia sono valori propri dell’ordinamento comunitario, che lo Stato italiano è tenuto a salvaguardare.
1.2.— Il medesimo decreto-legge n. 11 del 1997 (sempre nel suo testo originario) è impugnato, nella sua interezza e specificamente, quanto agli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 8, anche dalla Regione Veneto (ric. n. 26 del 1997).
La ricorrente contesta, innanzitutto, la legittimità
costituzionale dell’intero decreto per violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e
118 della Costituzione.
Ad avviso della Regione Veneto, infatti, pur se in ipotesi potrebbe riconoscersi nell’intervento normativo censurato il carattere dell’urgenza, risultando esso adottato per fronteggiare la protesta degli allevatori chiamati a pagare il cosiddetto superprelievo, siffatta situazione di urgenza dovrebbe ritenersi autoprodotta, rinvenendo la protesta degli allevatori le proprie ragioni nella inadeguatezza delle scelte di governo del settore e nella inefficienza dell’amministrazione dello Stato.
La medesima Regione dubita, altresì, della legittimità costituzionale
dell’intero decreto-legge per violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118
della Costituzione, anche in relazione al principio di leale cooperazione e
all’art. 12 della legge n. 400 del 1988. Benché, infatti, questa Corte abbia
già affermato che
La violazione del medesimo principio viene in particolare dedotta dalla ricorrente per quanto riguarda gli artt. 1, 2 e 8 del decreto-legge impugnato.
La omessa previsione di alcuna consultazione delle Regioni nella fase
attuativa della disciplina determinerebbe, poi, ad avviso della ricorrente, la
violazione delle norme costituzionali attributive di competenza regionale in
materia; l’art. 1, infatti, comprometterebbe ogni possibilità del governo del
settore; l’art.
Sul punto,
Oggetto di specifica censura sono poi gli artt. 4, 5 e 7 del decreto-legge n. 11 del 1997, dei quali la ricorrente eccepisce la illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento agli artt. 66 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977.
L’art.
L’art.
L’art. 7, infine, istituisce una Commissione governativa di indagine in materia di quote latte e, ad avviso della ricorrente, sarebbe illegittimo per le medesime ragioni fatte valere dalla Regione Lombardia (ric. n. 25 del 1997).
1.3.— Con ulteriore ricorso (ric. n. 36 del 1997),
La disposizione di cui all’art. 01, per la parte
interessata dal ricorso regionale, stabilisce, al comma 1, che, a decorrere dal
periodo di applicazione 1997‑1998, le funzioni amministrative relative
all’attuazione della normativa comunitaria in materia di quote latte siano
svolte dalle Regioni e dalle Province autonome; che, in attesa della riforma
organica del settore, siano fatti salvi i compiti svolti dall’AIMA in materia
di aggiornamento del bollettino 1997‑1998, di riserva nazionale, di
compensazione nazionale e di programmi volontari di abbandono; che l’AIMA
concorra con le Regioni per gli altri adempimenti dello Stato nei confronti
dell’Unione europea nel settore lattiero‑caseario. Al comma 2, il
medesimo articolo prevede che le funzioni di indirizzo e coordinamento e i
poteri sostitutivi nei confronti delle Regioni spettino al Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali. L’art. 1, comma 42, modificando
quanto stabilito dall’art. 8 del decreto, prevede poi che le Regioni si avvalgano
della banca dati per la registrazione e l’identificazione dei bovini da
allevamento.
La ricorrente, oltre a ribadire le censure già proposte nei confronti
delle disposizioni del decreto-legge, trasfuse con alcune modificazioni
nell’art. 1, commi da
L’assetto delle competenze disegnato dalla normativa censurata, invero, ad avviso della Regione Lombardia, solo formalmente riconoscerebbe le attribuzioni regionali in materia, ma nella sostanza farebbe salve le prerogative dell’AIMA, non solo per quel che riguarda la pubblicazione del bollettino per il periodo 1997‑1998 (sulla base di atti normativi oggetto di specifiche censure dinanzi a questa Corte), ma anche, e a regime, per quel che riguarda la gestione della riserva nazionale, della compensazione nazionale e dei programmi volontari di abbandono.
Alle Regioni, viceversa, verrebbero riservati compiti non decisionali, ma attribuzioni meramente burocratiche, con particolare riguardo alle sanzioni. In sostanza, anche le disposizioni di cui all’art. 01, comma 1, impedendo alle Regioni l’efficiente governo del settore, violerebbero i parametri indicati per le medesime ragioni esposte nel ricorso avverso il decreto-legge.
Gli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione – anche in riferimento agli artt. 3, comma 1, della legge 22 luglio 1975, n. 382 (Norme sull’ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione), 4, comma 1, del d.P.R. n. 616 del 1977, 2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400 – sarebbero violati, ad avviso della ricorrente, anche dalla disposizione di cui all’art. 01, comma 2, dal momento che la funzione di indirizzo e coordinamento viene attribuita al Ministro e non al Consiglio dei ministri e che, in contrasto con quanto affermato da questa Corte (sentenza n. 116 del 1994), non viene prevista alcuna garanzia sostanziale e procedimentale per l’esercizio dei poteri sostitutivi.
1.4.— Anche
La ricorrente ripropone, innanzitutto, le censure di
tipo formale e procedimentale già sollevate nei confronti del decreto-legge
nella sua interezza e delle disposizioni specificamente indicate.
In particolare,
Nei confronti delle medesime disposizioni,
Quanto all’art. 01, commi 1 e 2, la ricorrente propone le medesime censure, sia per i parametri che per le argomentazioni, mosse dalla Regione Lombardia nel ricorso n. 36 del 1997.
Specifiche censure vengono proposte dalla Regione Veneto in riferimento all’art. 1, commi 3, 17 e 35 del decreto-legge n. 11 del 1997, nel testo risultante dalla legge di conversione.
2.— La sola Regione Veneto (ric. n. 41 del 1997) ha, invece, proposto questione di legittimità costituzionale del decreto-legge 7 maggio 1997, n. 118 (Disposizioni urgenti in materia di quote latte), convertito, con modificazioni, nella legge 3 luglio 1997, n. 204, impugnando il testo originario di tale decreto-legge, sia nel suo insieme, sia quanto all’art. 1, commi 1, 3 e 4.
La ricorrente lamenta in primo luogo la violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, sostenendo, sulla base delle argomentazioni già svolte nei precedenti ricorsi, che anche il decreto-legge de quo sarebbe stato adottato in assenza del requisito della straordinarietà.
Ancora, la ricorrente contesta la legittimità costituzionale del decreto
nella sua interezza per violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, anche in riferimento al principio di leale cooperazione fra lo
Stato e le Regioni e all’art. 12 della legge n. 400 del 1988, rilevando come
neanche in occasione della adozione di questo decreto sia stata consultata
Un’ultima censura concerne il comma 3 dell’art. 1, che, ad avviso della ricorrente, sarebbe anch’esso illegittimo per violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione anche in riferimento agli artt. 66 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977. La conferma dei compiti dell’AIMA in ordine alla rettifica degli elenchi dei produttori assoggettati al prelievo supplementare sulla base delle risultanze della Commissione di indagine, invero, non farebbe altro, secondo la ricorrente, che reiterare la già denunciata violazione delle competenze regionali, tanto più che l’AIMA avrebbe dato prova di grande inefficienza ed avrebbe dato luogo, con il suo operato, all’imponente contenzioso che oppone lo Stato alle Regioni in materia di produzione lattiera.
3.—
Le medesime Regioni Veneto (ric. numeri 3 e 19 del 1998) e Lombardia (ric.
numeri 4 e 18 del 1998), nonché
3.1.— Le Regioni Veneto (ric. n. 3 del 1998) e Lombardia (ric. n. 4 del
1998), in particolare, dopo aver ricostruito la vicenda normativa in materia di
quote latte ed avere dato atto dei risultati a cui è pervenuta
Esse deducono, innanzitutto, la violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, sostenendo – sulla base delle medesime argomentazioni già svolte nei precedenti ricorsi, aventi ad oggetto il decreto-legge n. 11 del 1997 – che anche il decreto-legge n. 411 del 1997 sarebbe stato adottato in assenza del requisito della straordinarietà.
Con un altro motivo di ricorso contestano la legittimità dell’intero decreto-legge per violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale cooperazione e all’art. 12 della legge n. 400 del 1988. Anche in questo caso le argomentazioni sono identiche a quelle proposte da entrambe le ricorrenti nei confronti del decreto-legge n. 11 del 1997, incentrandosi sulla omessa consultazione della Conferenza Stato‑Regioni prima della approvazione del decreto.
Le ricorrenti contestano, quindi, specificamente la legittimità costituzionale degli artt. 4 e 5, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 411 del 1997.
L’art. 4 dispone, per il periodo 1997‑1998, che l’AIMA proceda
all’aggiornamento dell’elenco dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione individuale prevista
dall’art. 2, comma 5 (comunicazione a mezzo lettera raccomandata con ricevuta
di ritorno da effettuarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
del decreto-legge); i medesimi elenchi devono essere comunicati anche alle
Regioni e alle Province autonome. Lo stesso articolo dispone che tali accertamenti
sostituiscono ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente e che ai
fini delle trattenute e del versamento del prelievo supplementare gli
acquirenti, per il futuro, sono tenuti a considerare esclusivamente le quote
risultanti da tale elenco. Ed ancora, l’art. 4, al comma 2, detta le modalità
con le quali devono essere redatte le dichiarazioni che gli acquirenti sono
tenuti a trasmettere, mentre il successivo comma 3 prevede che i quantitativi
di latte consegnati agli acquirenti non riconosciuti o il cui riconoscimento
sia revocato dalle Regioni o Province autonome siano sottoposti a prelievo
definitivo per l’intero ammontare. Il comma 4 stabilisce che, salve le sanzioni
previste dalla legge a carico dell’acquirente, siano assoggettati a prelievo definitivo
per l’intero ammontare i quantitativi di latte che risultano da modelli di dichiarazione
pervenuti all’AIMA oltre il termine del 15 maggio. L’art.
In relazione a tale disciplina, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento alle già menzionate leggi n. 81 del 1997 e n. 204 del 1997, al decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell’amministrazione centrale) e alla relativa legge di delegazione 4 dicembre 1993, n. 491, recte: legge 15 marzo 1997, n. 59, recante «Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa».
Le disposizioni in questione, infatti, ad avviso delle ricorrenti, rappresenterebbero
un arretramento rispetto alla disciplina dei rapporti tra Stato e Regioni in
materia di quote latte, che aveva comunque limitato le funzioni dell’AIMA ai
periodi precedenti al 1997‑1998 (oggetto di specifica regolamentazione ad
opera di altre disposizioni contenute nel medesimo decreto-legge n. 411 del
1998). Inoltre, le Regioni rilevano che il d.lgs. n. 143 del
Oggetto di specifica censura sono le disposizioni contenute nell’art. 1 del decreto-legge n. 411 del 1997. Il comma 1 stabilisce che, in attesa degli accertamenti di cui all’art. 2, gli importi trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare per il periodo di produzione lattiera 1996‑1997 devono essere, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, restituiti ai produttori con gli interessi maturati, nella misura dell’80 per cento degli importi predetti, dandone comunicazione all’AIMA e al Ministero del tesoro. Le garanzie fideiussorie surrogatorie devono essere liberate nella medesima percentuale, ma resta fermo l’obbligo dei produttori al pagamento del prelievo supplementare, ove questo risulti comunque dovuto dopo l’effettuazione della compensazione nazionale. Il comma 2 dispone che le restituzioni, di cui al comma 1, sono ridotte alla misura del 20 per cento nei confronti dei produttori che non hanno sottoscritto i modelli L1 senza presentare dichiarazione di contestazione, oppure che hanno sottoscritto modelli L1 privi della indicazione dei capi bovini da latte detenuti in stalla e che risultano tali anche dalla rilevazione straordinaria effettuata ai sensi del decreto-legge 19 maggio 1997, n. 130 (Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale, nonché interventi in materia di protezione civile, ambiente e agricoltura), convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 1997, n. 228, o risultano non incrociabili con la rilevazione stessa. Il comma 3 stabilisce che, limitatamente al periodo 1997‑1998 e in deroga a quanto disposto dall’art. 5, commi 3 e 4, della legge n. 468 del 1992, gli acquirenti di latte bovino trattengano il 30 per cento del prelievo supplementare relativo alla parte di quota B ridotta al produttore dall’art. 2 del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727 (Norme per l’avvio degli interventi programmati in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota comunitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 1995, n. 46; le somme trattenute in eccesso rispetto a quanto dovuto sono, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, restituite ai produttori con gli interessi legali maturati. Per le consegne che oltrepassano il suddetto ammontare, l’acquirente è tenuto a trattenere il prelievo supplementare in misura intera. Resta fermo l’obbligo dei produttori al pagamento del prelievo supplementare ove questo risulti comunque dovuto dopo l’effettuazione della compensazione nazionale; a tal fine gli acquirenti sono autorizzati a trattenere nel periodo 1998‑1999, con gli interessi legali maturati, le somme relative al periodo 1997‑1998 non versate. Il comma 4, infine, dispone che le somme dovute a titolo di prelievo supplementare per il periodo 1996‑1997 siano recuperate, con gli interessi legali maturati, su quelle trattenute per i periodi 1995‑1996 e 1997‑1998, ovvero, in caso di insufficienza, sulle consegne relative al periodo 1998‑1999. In tal caso gli acquirenti sono tenuti al relativo immediato versamento; qualora non sia possibile eseguire tale recupero, o questo sia insufficiente, si procede all’iscrizione a ruolo del debito residuo di ciascun produttore secondo modalità previste dalla legislazione tributaria.
In relazione a tale disciplina, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 3, 97, 41, 5, 115, 117 e 118 della Costituzione. Un primo rilievo si incentra sulle macroscopiche disparità di trattamento alle quali la disciplina censurata darebbe luogo. La restituzione, osservano le ricorrenti, viene limitata ad una sola stagione e ad una quota del prelievo benché la situazione di fatto, rappresentata dalla ignoranza dei dati, sia identica per il periodo 1995‑1996, per il quale nessuna restituzione è prevista. Irragionevolmente poi, aggiungono le ricorrenti, la restituzione verrebbe limitata ad una percentuale. Ma le competenze regionali sarebbero lese perché le Regioni dovrebbero operare in una situazione caratterizzata, per il futuro, dalla riapparizione dell’AIMA e segnata, per il passato, da operazioni illogiche e tali da sconvolgere il mercato di settore, senza esservi state in alcun modo coinvolte e in un contesto in cui i dati sono stati presuntivamente e figurativamente raccolti dall’AIMA.
Oggetto di censura sono poi i commi 5, 6, 8, 9 e 10 dell’art. 2 del
decreto-legge n. 411 del 1997. Il comma 5 dispone che l’AIMA comunichi ai
produttori, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto,
mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di
riferimento individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato,
accertati ai sensi dei precedenti commi 1‑3; gli interessati possono
presentare, a pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla
data di ricezione della suddetta comunicazione, utilizzando l’apposito modulo
predisposto dall’azienda e fornendo le necessarie prove documentali. Il comma 6
stabilisce, poi, che i ricorsi di riesame siano presentati alle Regioni e
Province autonome ove è ubicata l’azienda del produttore ricorrente e contemporaneamente
all’AIMA. Le Regioni e Province autonome, previa convocazione delle parti
interessate, provvedono all’istruttoria degli stessi e alla relativa decisione
motivata, dandone comunicazione all’AIMA e all’interessato, secondo le modalità
stabilite con il decreto di cui al comma 10. Il comma 8 prevede che per
l’istruttoria e la decisione dei ricorsi di riesame sia fissato il termine
perentorio di sessanta giorni a decorrere dalla scadenza di quello previsto per
la presentazione dei ricorsi di riesame di cui al comma 5. Nello stesso termine
perentorio le decisioni devono essere fatte pervenire all’AIMA, pena,
altrimenti, la loro irricevibilità, salva la responsabilità civile, penale,
amministrativa e disciplinare degli autori del ritardo o dell’omissione. Il
comma 9 dispone che qualora l’esito dei ricorsi di riesame comporti una
conferma dei quantitativi di riferimento individuali assegnati dall’AIMA, o dei
quantitativi di latte commercializzato accertati dall’AIMA, i costi degli
accertamenti, nella misura determinata da ciascuna Regione o Provincia
autonoma, siano a carico del produttore ricorrente. Il comma 10, infine,
dispone che con apposito decreto del Ministro delle politiche agricole, da
emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge,
d’intesa con
In relazione a tale disciplina le ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il sistema dei ricorsi di riesame sarebbe, infatti, assoggettato a termini iugulatori ed irrisori per le Regioni, le quali verrebbero comunque relegate ad un ruolo di mero supporto dell’azione statale. Per di più, solo il rispetto dei termini ridottissimi previsti per l’istruttoria e la decisione dei ricorsi sarebbe assistito da gravi sanzioni, mentre nulla sarebbe previsto per il mancato rispetto di quelli stabiliti per l’azione dell’AIMA. In sostanza, ad avviso delle ricorrenti, la previsione di un termine di sessanta giorni per l’istruttoria e la decisione dei ricorsi, decorrente dalla scadenza del termine di quindici giorni dalla comunicazione da parte dell’AIMA ai produttori dei rispettivi dati, sarebbe irragionevole e lesiva delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni in materia, anche perché esse non potrebbero neanche valutare la ricevibilità dei ricorsi non potendo conoscere la data della comunicazione.
La violazione dei medesimi parametri è denunciata anche per quel che riguarda l’art. 2, commi 1, lettera d), 2, 3, lettera c), e 4 del decreto-legge n. 411 del 1997.
Il comma 1 dispone che l’AIMA – sulla base della relazione della Commissione governativa di indagine, delle risultanze della rilevazione straordinaria dei capi bovini da latte, delle dichiarazioni di contestazione di cui al decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali 15 maggio 1997, dei controlli effettuati e già comunicati dalle Regioni e Province autonome, degli altri elementi in suo possesso e dell’attività del comitato di coordinamento delle iniziative in materia di gestione delle quote latte, di cui al decreto del Ministro per le politiche agricole del 16 settembre 1997, nonché dei modelli L1 pervenuti entro la data di entrata in vigore del presente decreto – determini gli effettivi quantitativi di latte commercializzato nei periodi 1995‑1996 e 1996‑1997, con particolare riguardo ai seguenti casi: a) modelli L1 non firmati dagli acquirenti o dai produttori o con firme apocrife; b) modelli L1 privi dell’indicazione dei capi bovini da latte detenuti in stalla o con l’indicazione di capi «zero»; c) modelli L1 con quantità di latte commercializzato non compatibile con la consistenza di stalla accertata in base alla predetta rilevazione straordinaria, tenuto conto della media provinciale per capo elaborata dall’associazione italiana allevatori, con una tolleranza pari al 20 per cento; d) contratti di circolazione delle quote latte, quali in particolare le soccide, i comodati di stalla, gli affitti di azienda di durata inferiore a sei mesi, tenuto conto delle risultanze dell’esame effettuato ai sensi del comma 2; e) modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA inesistenti o errate, aziende agricole titolari di quota senza vacche, modelli L1 di aziende agricole destinatarie di premi per vacche nutrici o per l’abbattimento delle vacche.
Il comma 2 dispone che i contratti di cui al comma 1, lettera d), devono essere fatti pervenire in copia autenticata dagli acquirenti all’AIMA, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, a pena di revoca del riconoscimento previsto dall’art. 23 del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569 (Regolamento di esecuzione della legge 26 novembre 1992, n. 468, concernente misure urgenti nel settore lattiero‑caseario). Con decreto del Ministro per le politiche agricole è istituita un’apposita Commissione, composta da cinque membri, per l’esame dei suddetti contratti e di quelli risultanti dalla relazione della Commissione governativa di indagine sulle quote latte. I quantitativi di latte commercializzati mediante i suddetti contratti sono imputati, a tutti gli effetti, al produttore proprietario del bestiame, qualora ne sia dichiarata, a seguito di tale esame, la natura fittizia o comunque illecita. I risultati dell’esame della Commissione devono essere comunicati all’AIMA entro il termine perentorio di trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al primo periodo. Per gli accertamenti necessari si applicano le disposizioni di cui al comma 7.
Il comma
Il comma 4, infine, stabilisce che i termini indicati nel comma precedente sono perentori e che gli atti non conformi alle vigenti disposizioni non sono presi in considerazione.
Della disciplina ora riferita, le ricorrenti contestano, innanzitutto, la disposizione di cui al comma 3, rilevando come, mentre la previsione della revoca del riconoscimento di cui all’art. 23 del d.P.R. n. 569 del 1993 è di competenza regionale, l’accertamento del rispetto, da parte dell’acquirente, dei termini per l’invio dei contratti di circolazione sia demandato all’AIMA. Irragionevolmente e in modo lesivo delle attribuzioni regionali (l’art. 8 della legge n. 468 del 1992 demanda, infatti, alle Regioni le competenze all’accertamento e al controllo sugli acquirenti), quindi, si sarebbe affidato alle Regioni il compito di infliggere una sanzione e sarebbero state ampliate le competenze dello Stato e per esso dell’AIMA, in contrasto con le esplicite ripartizioni di competenze contenute nelle leggi nn. 81 e 204 del 1997 e nel d.lgs. n. 493 del 1997.
Quanto al comma 2, le ricorrenti deducono che esso introdurrebbe retroattivamente una previsione di carattere sanzionatorio nei riguardi di contratti di circolazione delle quote di durata inferiore a sei mesi, sul presupposto della illiceità degli stessi; peraltro, il codice civile, e la legge 3 maggio 1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari), non disporrebbero nulla in proposito né per le annate cui si riferisce la disposizione censurata né a tutt’oggi. In sostanza, le ricorrenti denunciano la retroattività di tale previsione e, in ogni caso, il fatto che l’esame dei contratti indicati sia demandato all’AIMA e a una Commissione di istituzione ministeriale, con integrale elusione delle competenze regionali in materia. Di qui la violazione anche delle competenze programmatorie e di governo della materia attribuite costituzionalmente alle Regioni.
Illegittima sarebbe poi la disposizione del comma 3, lettera c) dell’art.
Oggetto di specifica censura è, infine, l’art. 3, comma 1, del quale la ricorrente denuncia il contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Tale disposizione stabilisce che anche ai fini dell’attuazione dell’art. 1, comma 35, del decreto-legge n. 11 del 1997, convertito dalla legge n. 81 del 1997, e successive modificazioni, l’AIMA entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 8 dell’art. 2, effettua a rettifica della compensazione nazionale per il periodo 1995‑1996 la compensazione nazionale per il periodo 1996‑1997, sulla base dei modelli L1 pervenuti all’AIMA entro la data di entrata in vigore del decreto-legge, nonché degli accertamenti compiuti e delle decisioni dei ricorsi di riesame di cui all’art. 2.
Tale disposizione, ad avviso delle ricorrenti, confermerebbe implicitamente modalità e criteri adottati per la compensazione nazionale previsti dal decreto-legge 8 agosto 1996, n. 440 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico e sociale) e dai successivi di analogo contenuto, oggetto di impugnazione dinanzi a questa Corte. Le Regioni ribadiscono che lo stravolgimento dei meccanismi e delle modalità della compensazione, avvenuto a campagna già conclusa, sarebbe contrario alla normativa comunitaria e all’ordine costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni. La eliminazione del livello provinciale di compensazione, non sostituito da alcuna istanza regionale, inoltre, arrecherebbe un più grave pregiudizio non solo agli interessi degli agricoltori operanti nel territorio regionale, ma all’interesse della stessa Regione all’esercizio delle proprie potestà programmatorie.
3.2.—
Le disposizioni censurate concernono, rispettivamente, l’attribuzione alle Regioni e alle Province autonome della competenza alla istruttoria e alla decisione dei ricorsi di riesame nei confronti delle determinazioni dell’AIMA in ordine ai quantitativi di riferimento assegnati, e la fissazione dei termini entro i quali le Regioni e le Province autonome devono pervenire alla decisione.
La ricorrente lamenta, in primo luogo, la violazione delle proprie competenze esclusive nella materia – che rappresenta una submateria di quella (agricoltura e foreste) contemplata dalla lettera a) dell’art. 14 dello statuto speciale (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) – costituita dall’incremento della produzione agricola ed industriale, valorizzazione, distribuzione, difesa dei prodotti agricoli ed industriali, prevista dall’art. 14, lettera e), dello statuto speciale, come attuato dal decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789 (Esercizio nella Regione Siciliana delle attribuzioni del Ministero dell’agricoltura e delle foreste), modificato dal d.P.R. 24 marzo 1981, n. 218 (Modificazioni ed integrazioni al decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789, recante esercizio nella Regione siciliana delle attribuzioni del Ministero dell’agricoltura e delle foreste).
In particolare, la ricorrente rileva che le norme di attuazione hanno trasferito alla Regione, tra l’altro, le attribuzioni concernenti l’attuazione degli interventi per la regolazione dei mercati, già esercitata dall’amministrazione statale in Sicilia, che non siano attribuiti all’Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo in seno alla Comunità economica europea. Ad avviso della ricorrente, pertanto, sarebbe costituzionalmente illegittima l’attribuzione ad essa, con legge ordinaria, di funzioni relative ad interventi riservati all’AIMA e in quanto tali esclusi dal trasferimento di funzioni delineato dalle norme di attuazione.
In secondo luogo, la ricorrente deduce, oltre alla violazione dell’art.
14, lettera e), dello statuto
speciale, anche la violazione dell’art. 97, primo comma, della Costituzione,
rilevando come la previsione di un ricorso atipico, assimilabile ad un ricorso
in opposizione anomalo, la cui cognizione è attribuita ad un soggetto (
La previsione, poi, di forme di responsabilità civile, penale,
amministrativa e disciplinare per gli autori dell’omissione della decisione o
del ritardo nell’invio della stessa, ad avviso della ricorrente, contrasterebbe
anche con l’art. 14, lettera p),
dello statuto, che attribuisce alla Regione competenza esclusiva in materia di
ordinamento degli uffici e degli enti regionali, dal momento che l’attuazione
delle disposizioni censurate non potrebbe non comportare un significativo
aggravio dei compiti dell’assessorato regionale dell’agricoltura e delle
foreste, anche sotto il profilo economico. Se è vero, prosegue
Senza contare, infine, che la previsione di suddetta forma di responsabilità inciderebbe sullo statuto giuridico dei dipendenti dell’amministrazione regionale, la cui disciplina – ai sensi della lettera q) dell’art. 14 dello statuto – è riservata alla competenza legislativa esclusiva della Regione.
3.3.— Le Regioni Lombardia (ric. n. 18 del 1998) e Veneto (ric. n. 19 del 1998) hanno impugnato anche la legge n. 5 del 1998, di conversione del decreto-legge n. 411 del 1997.
Le ricorrenti, nel ribadire tutte le questioni di legittimità costituzionale già sollevate nei confronti del decreto-legge, da trasferire sulle disposizioni risultanti a seguito della legge di conversione, e pur dando atto che quest’ultima indubbiamente migliora la disciplina posta dal decreto-legge, contestano, tuttavia, la legittimità costituzionale di alcune delle modificazioni introdotte in sede di conversione.
Una prima censura riguarda l’art. 1, comma 3, primo periodo, nella parte in cui prevede la restituzione, ai produttori titolari esclusivamente di quota A, di un importo relativo agli esuberi limitatamente al 10 per cento della stessa quota. Tale disposizione contrasterebbe, ad avviso delle ricorrenti, con gli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione in quanto la fissazione in misura del solo 10 per cento della restituzione degli importi sarebbe arbitraria e priva di ragionevole correlazione con quello che avrebbe dovuto essere l’intento del legislatore statale, che è quello di rimediare alle passate omissioni ed irregolarità. Per di più, le Regioni sono completamente estromesse dalla effettuazione delle restituzioni.
Una seconda censura riguarda l’art. 1, comma 3, secondo periodo, e il nuovo comma 3‑bis, nella parte in cui stabiliscono che i termini ivi previsti decorrano dall’entrata in vigore della legge di conversione anziché da una data precedente. Tali disposizioni contrasterebbero con gli artt. 3, 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, dal momento che il legislatore statale non avrebbe sviluppato sino alle sue coerenti conseguenze i presupposti di necessità ed urgenza dell’intervento normativo, a suo tempo affermati dal Governo in sede di decretazione d’urgenza.
Un’altra censura concerne l’art. 1, comma 4‑bis, sempre introdotto in sede di conversione, il quale, nel prevedere che la validità delle garanzie fideiussorie, surrogatorie del prelievo, prestate per conto dei produttori per il periodo 1995‑1996, è, a richiesta, prorogata, alle medesime condizioni pattuite, sino al 31 maggio 1998, salvo che siano intervenute rilevanti modificazioni nella situazione patrimoniale dell’obbligato principale, violerebbe gli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. La limitazione al 31 maggio 1998 della efficacia delle garanzie sarebbe infatti, ad avviso delle ricorrenti, lesiva delle attribuzioni regionali, poiché incide sui calcoli economici dei produttori, impedendo loro di effettuare una corretta programmazione aziendale e alle Regioni di programmare la disciplina della materia.
I medesimi parametri sarebbero violati, per le ricorrenti, anche dall’art. 2, comma 1, lettera c). L’art. 2, comma 1, disciplina l’accertamento della produzione lattiera per i periodi 1995‑1996 e 1996‑1997, stabilendo che l’AIMA debba avere particolare riguardo a vari casi, tra i quali quello di cui alla lettera c) (modelli L1 con quantitativi di latte commercializzato non compatibile con la consistenza di stalla accertata in base alla rilevazione straordinaria, tenuto conto della media provinciale accertata dall’Associazione italiana allevatori, con una tolleranza in misura del 20 per cento). La modificazione introdotta in sede di conversione e censurata dalle ricorrenti attribuisce rilievo alla fattispecie qualora la produzione dichiarata superi la media nazionale del 20 per cento, ferma ogni altra responsabilità anche penale del produttore e dell’acquirente. Ad avviso delle ricorrenti, la quantificazione del 20 per cento sarebbe arbitraria perché stabilita in misura fissa per ogni parte del territorio nazionale, senza alcuna considerazione delle diverse realtà regionali e senza che sia previsto alcun intervento delle Regioni, che sole potrebbero definire le esigenze della locale realtà produttiva.
Illegittimo sarebbe altresì, in riferimento ai parametri dianzi indicati, anche l’art. 2, comma 1, lettera d), il quale dispone che l’AIMA debba avere riguardo ai contratti di circolazione delle quote latte, rientranti nelle tipologie individuate come anomale dalla Commissione governativa di indagine, quali in particolare le soccide, i comodati di stalla, gli affitti di azienda di durata inferiore a sei mesi. La illegittimità consisterebbe, ad avviso delle ricorrenti, nel fatto che il legislatore statale, in questo caso, avrebbe rinunciato ad esercitare una competenza propria e che dovrebbe esercitare per evidenti ragioni di certezza ed uniformità, in stretto raccordo con le Regioni, ed avrebbe demandato la competenza ad un organo amministrativo, senza peraltro definire i criteri in base ai quali questo avrebbe dovuto operare; il tutto, poi, sarebbe aggravato dal rilievo che l’anomalia delle tipologie contrattuali viene definita ex post con il conseguente inevitabile pregiudizio delle prerogative programmatorie dei singoli produttori e delle Regioni.
Le ricorrenti contestano, poi, la legittimità costituzionale dell’art. 2,
comma 2, penultimo periodo (
Nei confronti delle modificazioni introdotte ai commi 6 e 8 dell’art. 2, relativi, rispettivamente, alla convocazione del produttore che abbia attivato il ricorso di riesame ed eventualmente dell’acquirente in contraddittorio, e alla responsabilità di chi ometta l’istruttoria o ritardi la decisione dei ricorsi di riesame, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, rilevando come esse accollino alle Regioni ulteriori responsabilità, in un contesto nel quale esse sono per tutto il resto sistematicamente aggirate, in assenza oltretutto di qualunque copertura finanziaria dei nuovi oneri.
Oggetto di censura è anche il comma 8‑bis dell’art. 2, introdotto in sede di conversione, il quale dispone che in caso di inadempimento dei termini per la definizione dei ricorsi di riesame stabiliti dal comma 8, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le politiche agricole, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, adotti i provvedimenti necessari. Ad avviso delle ricorrenti, tale disposizione violerebbe i parametri da ultimo indicati, in quanto accollerebbe alla Regione gravi responsabilità sanzionando in forma istituzionale, con la perdita delle proprie competenze, l’eventuale impossibilità di ottemperare in termini strettissimi ad obblighi verosimilmente non ottemperabili per effetto di pregresse omissioni ad essa non imputabili.
Le ricorrenti censurano poi l’art. 3, comma 1, il quale «demanda (…) all’AIMA di optare, per il solo periodo 1995‑1996, fra due metodi di compensazione: quello di cui alla legge 20 dicembre 1996, n. 642 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, recante interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996) ovvero, quello previgente», indicando quale criterio direttivo quello della scelta meno onerosa per il singolo produttore che costituisce la base del prelievo supplementare. Tale disposizione violerebbe, ad avviso delle Regioni, gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto le medesime sarebbero estromesse dal procedimento e non poste in condizione di poter prevedere l’esito dell’operazione da compiersi ad opera dell’AIMA, con evidenti conseguenze negative sulla capacità programmatoria di settore. Illegittima sarebbe altresì la previsione della comunicazione ex post all’Unione europea della produzione relativa a stagioni da tempo concluse.
Analoghe censure le ricorrenti rivolgono agli artt. 4, comma 2, ultimi periodi (relativi alla mancata sottoscrizione, da parte del produttore, delle dichiarazioni da trasmettere all’AIMA per le operazioni di compensazione per il periodo 1997‑1998), e 5, comma 1 (attribuzione all’AIMA delle funzioni relative all’aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti, anche per il periodo 1998‑1999), del decreto-legge n. 411 del 1997. Tali disposizioni, infatti, ad avviso delle ricorrenti, confermerebbero l’AIMA nel suo ruolo di gestione delle procedure di settore nonostante le stesse rientrino tra le attribuzioni regionali.
Un’ultima censura concerne il nuovo art. 4‑bis, introdotto dalla legge di conversione, il quale istituisce una Commissione di garanzia con il compito di verificare la conformità alla vigente legislazione delle procedure e delle operazioni effettuate per la determinazione della quantità di latte prodotta e commercializzata nei periodi 1995‑1996, 1996‑1997, e per l’aggiornamento dei quantitativi di riferimento spettanti ai produttori per i periodi previsti nel decreto. In relazione a questo articolo, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto della Commissione non farebbe parte alcun rappresentante regionale e non sarebbe comunque prevista alcuna forma di coordinamento con le Regioni. La negazione di qualsiasi ruolo a queste ultime sarebbe poi resa evidente dal rilievo che i risultati delle verifiche compiute devono essere comunicati all’AIMA e al Ministro per le politiche agricole e non anche alle Regioni, ancorché le verifiche vertano su materie di indubbia competenza regionale.
4.— La sola Regione Veneto (ric. n. 38 del 1998) propone varie questioni di legittimità costituzionale nei confronti della legge 3 agosto 1998, n. 276, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182, recante «Modifiche alla normativa in materia di accertamenti sulla produzione lattiera e disposizioni sull’igiene dei prodotti alimentari».
Due questioni concernono la legge nel suo complesso.
Con la prima, la ricorrente espone – con argomentazioni analoghe a quelle già sviluppate nei precedenti ricorsi di cui si è già dato atto (ric. numeri 26, 37 e 41 del 1997; 3 e 19 del 1998) – la violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, deducendo che l’adozione del decreto-legge, poi convertito, sarebbe avvenuta in assenza dei requisiti di straordinarietà stabiliti dall’art. 77 della Costituzione.
Con la seconda,
Quanto al merito della disciplina posta dalla legge n. 276 del 1998,
Quanto alla previsione della certificazione da parte dell’AIMA, la ricorrente ne deduce la illegittimità perché comporterebbe la vanificazione anche di quelle sole funzioni che in una materia di competenza regionale vengono attribuite alle Regioni stesse.
Un’altra questione concerne la legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento alla legge n. 81 del 1997, alla legge n. 204 del 1997 e al d.lgs. n. 143 del 1997, dell’art. 1, comma 1, della legge n. 276 del 1998, nella parte in cui modifica il comma 1‑bis dell’art. 5 del decreto-legge n. 411 del 1997, introdotto dal decreto-legge n. 182 del 1998.
La ricorrente contesta la legittimità costituzionale di tale disciplina, sia perché essa presupporrebbe il mantenimento in capo all’AIMA di poteri di aggiornamento degli elenchi incompatibili con l’attribuzione alle Regioni della materia in questione, sia perché essa violerebbe il canone di coerenza e ragionevolezza della legislazione, in quanto il mantenimento in capo all’AIMA di tali poteri sarebbe disarmonico rispetto agli indirizzi che lo stesso legislatore statale ha tracciato con le leggi n. 81 del 1997 e n. 5 del 1998 e con il d.lgs. n. 143 del 1997, e in quanto relegherebbe ancora una volta le Regioni in un ruolo marginale nell’ambito di un quadro procedurale confuso e contraddittorio.
5.— Le Regioni Lombardia (ric. nn. 14 e 18 del 1999)
e Veneto (ric. nn. 15 e 19 del 1999) censurano anche il decreto-legge 1° marzo
1999, n. 43 (Disposizioni urgenti per il settore lattiero‑caseario),
rispettivamente tanto nel suo testo originario, quanto in quello emendato dalla
legge di conversione 27 aprile 1999, n. 118.
5.1.— In particolare,
Ciò premesso, la ricorrente deduce, innanzitutto, la violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, sostenendo, in base ad argomentazioni analoghe a quelle svolte nei precedenti ricorsi di cui si è detto, che anche il decreto-legge n. 43 del 1999 sarebbe stato adottato in assenza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza.
Anche se la valutazione in ordine alla sussistenza di detti presupposti potrebbe compiersi in termini, non di certezza, ma di mera plausibilità (sentenza n. 398 del 1998), tuttavia, ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato costituirebbe un semplice espediente, resosi “necessario” unicamente per superare la forte e generalizzata opposizione mossa dalle Regioni nei confronti del disegno di legge approvato nella seduta del Consiglio dei ministri del 12 febbraio 1999 e sottoposto all’attenzione dei rappresentanti regionali in sede di Conferenza permanente per i rapporti Stato‑Regioni del 24 febbraio 1999. Proprio il parere negativo opposto dalle Regioni in quella sede sul disegno di legge avrebbe indotto il Governo a trasfondere parte del testo del disegno di legge originario nel decreto impugnato, sia pure in assenza di una reale – o plausibile – situazione di straordinarietà, necessità od urgenza, come dimostrato anche dal fatto che il decreto, da un lato, si limita a ripetere disposizioni della legge n. 5 del 1998 e, dall’altro, disciplina anche campagne lattiere già concluse.
L’intero decreto-legge viene censurato anche in riferimento al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e all’art. 2 del d.lgs. n. 143 del 1997.
La ricorrente ricorda che l’articolo da ultimo citato, nel conferire alle
Regioni tutte le funzioni amministrative in materia di agricoltura, prescrive
che i compiti di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola
in coerenza con la politica comunitaria debbano essere esercitati dal Ministero
per le politiche agricole d’intesa con
A conferma di tale conclusione
Viceversa, il decreto censurato sarebbe nato come stralcio di un più ampio disegno di legge, in ordine al quale, invocando l’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 281 del 1997, il Governo ha attivato un meccanismo di consultazione successiva delle Regioni, salvo poi, a fronte dell’opposizione della maggioranza dei rappresentanti regionali nella seduta della Conferenza permanente del 24 febbraio 1999, abbandonare l’iniziale intento e trasfondere parte del testo originario nel decreto-legge impugnato, a ciò ritenendosi legittimato in forza di un presunto parere favorevole, comunque successivo, espresso dalla Conferenza nella stessa seduta. Secondo la ricorrente, l’assenso manifestato dalle Regioni in tale sede avrebbe riguardato unicamente l’operazione di trasposizione dell’art. 1 dell’originario disegno di legge in un decreto-legge, e non certo i contenuti dello stesso articolo.
Il comma 2 dell’art. 1 impone alle Regioni e alle Province autonome, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, di comunicare all’AIMA gli errori intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al decreto-legge n. 411 del 1997 e le relative correzioni, sulla base delle risultanze della relazione finale della Commissione di garanzia quote latte. L’AIMA ha poi il compito di recepire tali correzioni, che vanno quindi comunicate agli interessati, ad opera delle Regioni.
Il comma 14 dello stesso art. 1 dispone che ogni ulteriore questione
relativa alle operazioni di riesame, non risolta ai sensi del citato comma 2,
sarà definita, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
decreto, con uno o più decreti del Ministro per le politiche agricole, adottati
d’intesa con
In relazione a tale disciplina la ricorrente deduce la violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Le disposizioni censurate, infatti, si limiterebbero ad attribuire alle Regioni compiti meramente esecutivi, nell’espletamento dei quali, per altro, esse non potrebbero agire autonomamente, ma sulla scorta di attività e indicazioni di organi di derivazione statale. La sovrapposizione delle competenze statali a quelle regionali frustrerebbe le prerogative costituzionalmente garantite in capo alle Regioni e impedirebbe la realizzazione dei principî costituzionali di buon andamento nella gestione complessiva del sistema. La normativa impugnata sarebbe inoltre viziata di interna irrazionalità in violazione dell’art. 3 della Costituzione e contrasterebbe con l’art. 5 della Costituzione, in quanto tale irrazionalità ostacolerebbe il doveroso decentramento delle competenze. Nel ricorso si sottolinea anche l’onerosità degli incombenti attribuiti alle Regioni, per la ristrettezza dei termini perentori, e la scarsa chiarezza della disposizione di cui al comma 14 dell’art. 1, che sarebbe altresì in contrasto con i principî di decentramento amministrativo e di autonomia finanziaria.
Oggetto di specifica censura sono anche i commi 3 e 4 dell’art. 1 del
decreto-legge n. 43 del
Il comma 3 dell’art. 1 demanda all’AIMA – entro trenta giorni dal termine fissato al comma 1 ai fini della effettuazione della compensazione per le annate 1995‑1996 e 1996‑1997 (ovvero entro novanta giorni dall’entrata in vigore del decreto impugnato) – l’aggiornamento dei quantitativi individuali per il periodo 1997‑1998, già accertati ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997, sulla base dei mutamenti di titolarità e delle informazioni relative ai contratti ed alle mobilità fornite dalle Regioni e Province autonome (lettera a), nonché la comunicazione ai singoli produttori dei quantitativi individuali sopracitati delle produzioni commercializzate per il periodo 1997‑1998 risultanti dai modelli L1 pervenuti all’AIMA e delle anomalie in essi riscontrate (lettera b).
Il successivo comma 4 stabilisce che l’AIMA, per mezzo della stessa comunicazione di cui al comma 3, lettera b), provveda all’aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali per il periodo 1998‑1999, che costituiranno anche attribuzione provvisoria per il periodo 1999‑2000.
In riferimento a tale disciplina, la ricorrente contesta l’attribuzione in capo all’AIMA dei poteri di aggiornamento dei quantitativi individuali di riferimento in evidente spregio delle competenze regionali. L’aggiornamento de quo, inoltre, comporterebbe l’attribuzione in termini retroattivi dei quantitativi individuali in riferimento ad annate già da tempo concluse, a danno dei singoli produttori e in violazione dei poteri programmatori delle Regioni in un settore di loro competenza.
Premesso che la precisa scansione temporale, prevista a livello comunitario ai fini della pubblicazione dei quantitativi di riferimento, risponde all’esigenza di garantire una gestione corretta e programmata della produzione lattiera, che deve essere calibrata su una certa periodizzazione delle campagne di produzione, la ricorrente rileva che sconvolgimenti a posteriori della disciplina di settore, come quello determinato dalle disposizioni impugnate, sarebbero radicalmente contrari, oltre che alla normativa comunitaria anche all’ordine costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni.
Le Regioni verrebbero totalmente spossessate delle loro attribuzioni programmatorie dagli effetti retroattivi delle disposizioni censurate, che determinerebbero conseguenze incontrollabili sia per i produttori che per l’ente territoriale preposto al governo del settore.
La violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione è denunciata dalla ricorrente per quel che riguarda l’art. 1, commi 5, 10 e 19, del decreto-legge n. 43 del 1999.
Il comma 5 del citato art. 1 prevede che, d’intesa con
Ad avviso della Regione Lombardia, sarebbe evidente l’incongruità di tali disposizioni che, se da un lato, vedono le Regioni investite del compito di pervenire a determinazioni di carattere presuntivamente definitivo, dall’altro negano loro il potere di stabilire le modalità procedurali per addivenire a tali determinazioni.
La violazione dei medesimi parametri è denunciata dalla ricorrente anche in riferimento alla disciplina delle operazioni di compensazione stabilita dall’art. 1, commi 1, 7, 8, 9 e 12, del decreto-legge n. 43 del 1999.
Le disposizioni impugnate attribuiscono all’AIMA le competenze in ordine all’effettuazione di tali operazioni – i cui risultati acquistano dichiarato carattere di definitività ai sensi del comma 12 – sia in riferimento alle annate 1995‑1996 e 1996‑1997 (comma 1) che in riferimento alle annate 1997‑1998 e 1998‑1999 (commi 7 e 9) e riproducono gli stessi criteri di compensazione di cui al decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), alla relativa legge di conversione 20 dicembre 1996 n. 642, ed alla legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), mantenendo il medesimo ordine di priorità (comma 8), salvo che per le annate 1997‑1998 e 1998‑1999, per le quali, in deroga ai suaccennati criteri ed al loro ordine, si istituisce una priorità assoluta in favore delle Regioni terremotate Marche ed Umbria (comma 9).
La ricorrente richiama la sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, in base alla quale i criteri di compensazione non possono essere stabiliti se non dopo aver acquisito in maniera formale il parere delle Regioni e delle Province autonome espresso nella sede appropriata, e sottolinea che nel caso de quo le Regioni sarebbero state consultate soltanto in via successiva e comunque con modalità non appropriate.
Inoltre – osserva ancora
Il criterio di priorità stabilito per le operazioni di compensazione in riferimento alle annate 1997‑1998 e 1998‑1999 in favore delle Regioni Marche ed Umbria (comma 9) sarebbe discriminatorio nei confronti di altre Regioni in cui ugualmente si sono verificate calamità naturali.
Secondo l’interpretazione della ricorrente, il decreto impugnato prevederebbe anche in riferimento all’annata 1995‑1996 l’effettuazione delle operazioni di compensazione a livello nazionale, e ciò benché il decreto-legge n. 411 del 1997 e la relativa legge di conversione avessero stabilito di applicare le modalità di compensazione meno onerose per il produttore, fossero quelle introdotte nel 1996 ovvero quelle precedentemente in vigore. La confermata soppressione del livello provinciale di compensazione non solo ignorerebbe il governo regionale, ma recherebbe ancor più grave pregiudizio agli agricoltori della Regione ricorrente e, quindi, al suo stesso interesse ad esercitare le proprie potestà programmatorie del settore.
Oggetto di censura è altresì il comma 15 dell’art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999, per contrasto con gli artt. 3, 81, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Il comma 15 stabilisce che, qualora le somme trattenute dall’acquirente a titolo di prelievo per i periodi 1995‑1996 e 1996‑1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo complessivamente dovuto, il produttore debba corrispondere all’acquirente la differenza entro il quinto giorno antecedente la scadenza del termine per il versamento degli importi trattenuti dall’acquirente stesso; in difetto, si prevede che le Regioni, su comunicazione dell’acquirente e previa intimazione al pagamento, effettuino la riscossione coattiva del debito residuo mediante ruolo.
L’attribuzione alle Regioni di tale competenza, confliggerebbe, oltre che con i poteri di autorganizzazione ad esse riconosciuti dall’art. 115 della Costituzione, con il principio di autonomia finanziaria di cui all’art. 119 e con l’obbligo in capo allo Stato di copertura delle relative spese di cui all’art. 81 della Costituzione.
Essendo gli introiti de quibus destinati alle casse dello Stato, sarebbe illogico ed ingiustificato, e quindi contrario ai principî di ragionevolezza e buon andamento ed economicità nell’agire amministrativo, attribuire l’onere della relativa riscossione ad enti autonomi, quali le Regioni.
Il sostanziale avvalimento di uffici regionali da parte dello Stato non si accompagnerebbe, inoltre, alla necessaria copertura finanziaria.
La ricorrente censura l’art. 1, comma 20, del decreto-legge n. 43 del 1999 per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione.
Detta disposizione, con effetto a decorrere dal 1996-1997, fissa il termine per la stipula dei contratti di affitto e vendita di quota senza trasferimento di azienda al 31 dicembre di ciascun anno, fatti salvi gli accertamenti eseguiti ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997.
Ad avviso della Regione Lombardia, la norma impugnata sarebbe illegittima per la retroattività degli effetti che essa produce, che andrebbero a ripercuotersi su annate già concluse.
Sarebbe poi stata ignorata la sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, che, affrontando il tema dell’affitto e vendita di quote latte, ha stabilito che lo spostamento del termine di efficacia dei contratti de quibus non può legittimamente avvenire senza un adeguato coinvolgimento delle Regioni, dichiarando la illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 173, della legge n. 662 del 1996: con il comma in oggetto il Governo avrebbe, infatti, reintrodotto una disposizione sostanzialmente riproduttiva di quella dichiarata incostituzionale.
Oggetto ulteriore di censura, per asserita violazione dei medesimi parametri, è l’art. 1, comma 21, del decreto-legge n. 43 del 1999, che stabilisce che la ripartizione delle quote confluite nella riserva nazionale avvenga in relazione alla produzione regionale media commercializzata accertata per i periodi 1995‑1996 e 1996‑1997. Si prevede inoltre che l’assegnazione da parte delle singole Regioni ai produttori segua criteri di priorità deliberati dagli stessi enti, ma che comunque in primis avvenga a favore dei produttori che hanno subito le riduzioni di cui alla legge 24 febbraio 1995, n. 46, di conversione del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727.
Il criterio di ripartizione, secondo la ricorrente, sarebbe irragionevole, in quanto non terrebbe conto del fatto che le Regioni a maggiore vocazione produttiva hanno subito nella annate considerate drastiche riduzioni di produzione sia per i tagli operati sia per i criteri di priorità seguiti nella compensazione.
Questa Corte, inoltre, con la sentenza n. 398 del 1998 avrebbe stabilito l’esclusiva competenza regionale in ordine alla scelta dei criteri di assegnazione ai singoli produttori: l’imposizione di un criterio prioritario contenuta nella norma impugnata contravverrebbe alla pronuncia di questa Corte e, in ogni caso, limiterebbe fortemente i poteri programmatori costituzionalmente riconosciuti alle Regioni.
Viene denunciato anche l’art. 1, commi 11 e 13, del decreto-legge n. 43 del 1999 per violazione degli artt. 3, 5, 24, 97, 113, 117 e 118 della Costituzione.
Il comma 11 stabilisce che l’AIMA, ai fini dello svolgimento delle operazioni di compensazione, prenda in considerazione esclusivamente i provvedimenti giurisdizionali, cautelari o non definitivi, contenenti dati quantitativi e notificati entro il trentesimo giorno antecedente la scadenza del termine per l’effettuazione delle compensazioni; in assenza delle predette indicazioni quantitative, l’AIMA è tenuta ad utilizzare i dati accertati dalle Regioni o dalle Province autonome sulla base del decreto-legge n. 411 del 1997.
Il comma 13 stabilisce che le decisioni amministrative o giurisdizionali notificate oltre il termine di cui al comma 11 non producono effetto sui dati complessivi delle compensazioni, che restano fermi nei confronti dei produttori estranei ai procedimenti nei quali le decisioni sono state emesse.
Ad avviso della ricorrente, il comma 11 introdurrebbe una penalizzante ed ingiustificata limitazione degli effetti dei provvedimenti giurisdizionali ottenuti dai produttori dopo anni di contenzioso in ordine alla consistenza della quota individuale di riferimento.
La limitazione de qua, oltre a confliggere in via indiretta con il diritto di difesa di cui all’art. 24 della Costituzione, e con il divieto di esclusione o limitazione della tutela giurisdizionale di cui all’art. 113 della Costituzione, vanificherebbe gli effetti di pronunce giurisdizionali, minando qualsivoglia iniziativa programmatoria del settore di competenza regionale.
Tale limitazione sarebbe oltre tutto irragionevole ed arbitraria, in violazione dell’art. 3 della Costituzione, in quanto la mancata indicazione dei dati quantitativi non esclude il riconoscimento giurisdizionale del diritto alla produzione né la possibilità di quantificarne l’oggetto. Ne verrebbero altresì stravolti gli accertamenti che le Regioni hanno precedentemente compiuto anche sulla base dei provvedimenti giurisdizionali, a grave e ulteriore danno dei poteri programmatori e di controllo costituzionalmente garantiti alle medesime Regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La formulazione del comma 13 sarebbe di difficile comprensione in ordine
al reale ambito di efficacia dei provvedimenti amministrativi e giurisdizionali
notificati oltre il termine di cui al comma
L’ultima censura riguarda i commi 17 e 18 dell’art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999, che prevedono, rispettivamente con riferimento alle annate 1995‑1996, 1996‑1997 e 1997‑1998, un procedimento di verifica rivolto alla comparazione dei dati dichiarati nei modelli L1 con quelli risultanti dagli accertamenti effettuati ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997 e alla eventuale rettifica dei primi sulla scorta dei secondi. Tale rettifica determina la non applicazione delle sanzioni amministrative di cui all’art. 11 della legge n. 468 del 1992 e la non punibilità degli eventuali reati di falso commessi nella dichiarazione di commercializzazione che risulti difforme da quella accertata, nonché dei connessi reati di cui all’art. 640‑bis del codice penale e all’art. 2621 del codice civile, commessi ai fini di cui all’art. 61, numero 2, del codice penale.
Tale disciplina, ad avviso della ricorrente, violerebbe gli artt. 3, 24, 117 e 118 della Costituzione. In particolare, il contrasto con l’art. 3 della Costituzione e in via indiretta con l’art. 24 della Costituzione deriverebbe dal fatto che le disposizioni censurate ignorerebbero totalmente la posizione dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame ovvero hanno proposto ricorsi irricevibili, con ciò escludendoli in toto dalla possibilità di sanare eventuali pregresse irregolarità delle dichiarazioni di commercializzazione, e dunque imponendo una discriminatoria ed irragionevole limitazione al diritto di difesa.
L’attribuzione dei procedimenti di “sanatoria” alla competenza dell’AIMA, sulla scorta di dati risultanti da accertamenti compiuti dalle Regioni, impedirebbe l’attuazione di una seria politica programmatoria a livello regionale, con violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
5.2.— Censure identiche a quelle proposte dalla Regione Lombardia, di cui al punto che precede, sono svolte anche dalla Regione Veneto (ric. n. 15 del 1999) in merito alla legittimità costituzionale del decreto-legge n. 43 del 1999.
5.3.—
La ricorrente, dopo avere premesso che le censure
già formulate nel suo precedente ricorso nei confronti del decreto-legge suddetto
devono intendersi trasferite sulla legge di conversione, solleva una prima
questione di costituzionalità su tale legge nella sua interezza per violazione
degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento
al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e all’art. 2 del
d.lgs. n. 143 del 1997.
Sul punto
La legge impugnata, pertanto, non solo non sarebbe stata preceduta dalla prescritta intesa con le Regioni, ma neppure da un’adeguata considerazione del parere successivo reso dai rappresentanti regionali, e ciò tanto in sede di adozione del decreto-legge quanto in sede di sua conversione in legge.
La ricorrente denuncia l’art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 43 del 1999, come modificato dalla legge di conversione n. 118 del 1999, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione.
La disposizione impone alle Regioni e alle Province autonome di tenere in considerazione – in sede di motivata comunicazione all’AIMA degli errori intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al decreto-legge n. 411 del 1997 e delle relative correzioni – le tipologie individuate nella relazione finale della Commissione di garanzia quote latte.
Tale limitazione, ad avviso della Regione Lombardia, renderebbe ancor più
marginale il ruolo svolto dalle Regioni, costrette ad integrare o correggere le
operazioni di riesame da loro stesse precedentemente eseguite sulla scorta di
precisi parametri imposti da un organo (
La disposizione censurata violerebbe altresì gli artt. 3 e 5 della Costituzione, in quanto sovrapporrebbe le valutazioni di un organo istituito ai soli fini del generico controllo di legalità delle operazioni di riesame alle decisioni assunte dalle Regioni per le singole fattispecie esaminate a seguito di adeguata istruttoria. L’interna irragionevolezza di questa scelta ostacolerebbe la doverosa decentralizzazione delle competenze, e con essa le prerogative regionali costituzionalmente garantite in materia dagli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione.
La violazione dei parametri costituzionali prima indicati è denunciata dalla ricorrente anche in riferimento all’art. 1, commi 3, lettera b), 3‑bis e 3‑ter dell’emendato testo del decreto-legge n. 43 del 1999.
Nell’ambito delle operazioni, di competenza dell’AIMA, di aggiornamento dei quantitativi individuali per il periodo 1997‑1998 e di comunicazione individuale ai produttori dei quantitativi delle produzioni commercializzate per lo stesso periodo e delle anomalie riscontrate, la legge impugnata aggiunge che occorre tener conto anche delle risultanze dei ricorsi relativamente al numero dei capi accertati (art. 1, comma 3, lettera b).
Ad avviso della Regione Lombardia, il richiamo delle decisioni de quibus con riferimento alla sola tipologia del numero dei capi accertati introdurrebbe una illogica e fuorviante discriminazione tra queste decisioni e quelle assunte dalle Regioni in ordine a tutte le molteplici fattispecie concrete esaminate ai fini dell’aggiornamento “definitivo” dei quantitativi individuali ad opera dell’AIMA, in evidente spregio delle prerogative costituzionalmente garantite alle Regioni.
Il successivo comma 3‑bis dell’art. 1 prevede che l’acquirente, al quale il produttore è tenuto a trasmettere copia della comunicazione di cui trattasi, si avvalga delle risultanze della stessa ai fini del prelievo supplementare.
Il comma 3‑ter dello stesso articolo, parimenti introdotto dalla legge di conversione, impone alle Regioni l’onere della comunicazione dei dati di cui alla citata lettera b) del precedente comma 3 agli acquirenti, alle loro organizzazioni, nonché alle associazioni di produttori.
Queste disposizioni, facendo riferimento a comunicazioni che conterrebbero dati viziati dalla limitazione ai soli ricorsi in materia di numeri di capi accertati già contestata in riferimento al comma 3, lettera b) dell’art. 1, sarebbero affette dagli stessi vizi già rilevati dalla ricorrente a proposito di questa norma. A ciò dovrebbe aggiungersi l’ulteriore vizio derivante dal fatto che le Regioni sarebbero ancora una volta relegate ad un ruolo meramente esecutivo, con aggravio di incombenti complessi ed onerosi, in violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione.
Gli stessi parametri costituzionali sono invocati dalla ricorrente nei confronti dell’art. 1, comma 4‑bis.
Tale disposizione, introdotta dalla legge di conversione, prevede che, in attesa dell’aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali di riferimento per il periodo 1998‑1999 (che varrà anche come attribuzione provvisoria per il periodo 1999‑2000), le Regioni e le Province autonome sono autorizzate a rilasciare certificazioni provvisorie dei trasferimenti di azienda con quota o di sola quota che abbiano efficacia per il periodo 1999‑2000, a condizione che tali trasferimenti riguardino aziende con quote o solo quote, i cui dati siano stati regolarmente verificati ed accertati ai sensi della normativa vigente.
La censura mossa a questa norma si incentra sulla considerazione che la
facoltà attribuita alle Regioni di rilasciare attestazioni provvisorie non può
non essere esercitata che sulla base di dati provvisori e per ciò stesso
dichiaratamente modificabili: ciò determinerebbe l’alterazione del quadro
complessivo a pregiudizio delle Regioni che, come
Oggetto di censura sono altresì le operazioni di compensazione previste dall’art. 1, commi 1, 6, 7, 8 e 21‑ter del decreto-legge n 43 del 1999 per violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione.
Il comma 1 dell’art. 1, nel testo modificato in sede di conversione, prevede che per il solo periodo 1995‑1996, l’AIMA, nella esecuzione della rettifica di cui all’art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito dalla legge n. 5 del 1998, e successive modificazioni, non applichi le riduzioni della quota B in ottemperanza alle sentenze concernenti la illegittimità delle stesse riduzioni.
La ricorrente rileva che tale determinazione è in contrasto con quanto precedentemente stabilito dal decreto-legge n. 411 del 1997 e dalla relativa legge di conversione n. 5 del 1998, che – anche sulla base delle risultanze delle indagini compiute dalla Commissione governativa istituita con decreto-legge n. 11 del 1997 – imponevano in via generale di applicare le modalità di compensazione meno onerose per il produttore, fossero quelle introdotte nel 1996 ovvero quelle precedentemente in vigore; e ciò a parziale soddisfazione delle ragioni di contrasto con il principio del legittimo affidamento dell’applicazione in termini retroattivi del nuovo metodo di compensazione per l’annata 1995‑1996.
La disposizione impugnata, prevedendo la non applicazione delle riduzioni della quota B solo nel caso in cui l’illegittimità della riduzione sia stata giuridicamente accertata con sentenza, disconoscerebbe i principî prima riconosciuti, seppure in modo imperfetto, in ordine alla generalizzata illegittimità del taglio e del metodo di compensazione nazionale introdotto a partire dall’annata 1995‑1996, a campagna già inoltrata, per retroattività.
Il censurato comma 6 dell’art. 1 impone alle Regioni, ai fini dell’applicazione da parte dell’AIMA dei criteri di priorità per la compensazione nazionale di cui al comma 8, di comunicare le informazioni relative alla esatta ubicazione delle aziende site in Comuni parzialmente delimitati ai sensi dell’art. 3, paragrafi 3, 4 e 5, della direttiva 75/268 CEE del Consiglio del 28 aprile 1975, sull’agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate, ma solo con effetto a decorrere dal periodo 1998‑1999.
Tale disposizione, secondo la ricorrente, violerebbe le prerogative regionali non solo in materia di agricoltura, ma anche di controllo del territorio.
Il comma 7 dell’art. 1 prevede che l’AIMA effettui la compensazione sulla base di dati certi per il periodo 1997‑1998 entro 30 giorni dalle determinazioni definitive di cui al comma 5 da parte delle Regioni e Province autonome, e comunque entro e non oltre il 30 settembre 1999 (non più il 15 settembre, previsto nel testo originario).
La previsione dello slittamento del termine dimostrerebbe l’inesistenza dei presupposti della necessità ed urgenza a suo tempo affermati dal Governo in sede di decretazione d’urgenza.
Inoltre il legislatore non definirebbe su che basi i dati sui quali effettuare la compensazione debbano intendersi “certi”, né avrebbe assicurato il coinvolgimento delle Regioni nella elaborazione dei suddetti dati e nella stessa definizione dei parametri sulla scorta dei quali ne dovrebbe essere assicurata la certezza.
La legge di conversione ha poi modificato il comma 8 dell’art. 1, stabilendo, alla lettera e), che la compensazione è effettuata in favore di tutti gli altri produttori e così introducendo un ulteriore criterio di priorità.
Sul punto
Il comma 21‑ter, nello stabilire che, in attesa della riforma del settore, i criteri e l’ordine di priorità previsti dal comma 8 si applicano anche per l’effettuazione della compensazione nazionale per il periodo 1999‑2000 e che a tale periodo si applicano anche le disposizioni previste dal comma 10, mutuerebbe dalle precedenti disposizioni ivi richiamate i vizi di illegittimità costituzionale già rilevati e confermerebbe l’originaria insussistenza delle ragioni di necessità ed urgenza sottese alla riforma.
In sede di conversione è stato modificato il comma 11 del decreto-legge relativo agli effetti dei provvedimenti giurisdizionali sulle operazioni di compensazione, nel senso della rideterminazione, ad opera dell’AIMA, dei dati quantitativi che devono essere posti a base delle operazioni in questione, nel caso di ordinanze giurisdizionali anche non definitive, che hanno fatto obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori gli importi trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali prelievi supplementari dovuti.
L’avere rimesso all’AIMA la rideterminazione dei predetti dati quantitativi, secondo la ricorrente, non solo introdurrebbe una surrettizia limitazione degli effetti dei provvedimenti giurisdizionali ottenuti dai produttori in tema di quote latte, ma scavalcherebbe le pur limitate prerogative decisionali prima riconosciute alle Regioni, privandole di ogni potere di programmazione e controllo del settore, e risulterebbe irragionevole ed arbitraria.
Il comma 17 dell’art. 1, nella parte modificata dalla legge censurata, prevede che, ove nei trenta giorni successivi alla ricezione dell’elaborato di verifica delle dichiarazioni di commercializzazione per i periodi 1995‑1996 e 1996‑1997, inviato dall’AIMA, l’acquirente confermi le singole posizioni accertate (apponendo per ognuno il timbro e la firma per accettazione del legale rappresentante dell’azienda) e provveda a restituire all’AIMA, con lettera raccomandata con avviso di ricevimento, e alle Regioni e Province autonome, l’elaborato stesso (che vale a tutti gli effetti come rettifica dei modelli L1 a suo tempo inviati), la rettifica determina la non applicazione della revoca del riconoscimento prevista dall’art. 23 del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569, e delle altre sanzioni amministrative previste, a carico dell’acquirente, dall’art. 11 della legge 26 novembre 1992, n. 468. Il comma suddetto prevede, inoltre, che in ogni caso gli accertamenti effettuati e le decisioni dei ricorsi di riesame costituiscono, a tutti gli effetti, modifica delle risultanze dei modelli L1 a suo tempo inviati, ferme le procedure sanzionatorie previste dalla legge.
Le modificazioni apportate dalla legge di conversione non avrebbero, secondo la ricorrente, ovviato alle illegittimità già rilevate nel ricorso sul decreto-legge convertito (di cui si è già dato conto), in riferimento al totale disinteresse nei confronti dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame ovvero hanno proposto ricorsi irricevibili, esclusi totalmente dalla possibilità di sanare eventuali pregresse irregolarità delle dichiarazioni di commercializzazione.
Un’ultima censura concerne i commi 21 e 21-bis dell’art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999, dei quali
Il comma 21 del citato art. 1, così come modificato dalla legge di conversione, stabilisce che le quote confluite nella riserva nazionale sono ripartite tra le Regioni e le Province autonome, ai fini dell’assegnazione ai produttori titolari di quota, in misura proporzionale ai quantitativi individuali di riferimento allocati presso ciascuna Regione e Provincia autonoma accertati per i periodi 1995‑1996 e 1996‑1997 e che tale principio si applica anche per il periodo 1999‑2000.
Il comma 21-bis del medesimo articolo, introdotto dalla legge di conversione, stabilisce che in nessun caso possono beneficiare delle riassegnazioni i produttori che nel corso dei periodi 1997‑1998 e 1998‑1999 hanno venduto ovvero affittato, in tutto o in parte, le quote di cui erano titolari.
Ad avviso della ricorrente, le innovazioni introdotte dalla legge di conversione avrebbero aggravato le illegittimità già denunciate nei confronti del decreto-legge n. 43 del 1999.
In particolare, il criterio di ripartizione tra le Regioni della riserva nazionale da parte dello Stato sulla base non più della produzione media, ma delle quote individuali allocate in ciascuna Regione, risulterebbe ulteriormente irragionevole rispetto al precedente, in quanto non terrebbe conto del fatto che le Regioni a maggiore vocazione produttiva hanno subìto, nelle annate considerate, drastiche riduzioni della produzione in ragione dei tagli operati sui quantitativi individuali allocati nelle Regioni stesse a partire dal 1994 e dei criteri di priorità seguiti nelle operazioni di compensazione.
Infine, come già rilevato in sede di ricorso sul decreto-legge n. 43 del 1999, il legislatore continuerebbe ad ignorare la sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, che stabiliva l’esclusiva competenza regionale in ordine alla scelta dei criteri di assegnazione ai singoli produttori. La limitazione introdotta con il comma 21‑bis dell’art. 1, che esclude un’intera categoria di produttori dalla riassegnazione, contrasterebbe con gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e con gli stessi principî costituzionali recentemente affermati da questa Corte.
5.4.— Censure identiche a quelle riportate al punto che precede proposte dalla Regione Lombardia, in ordine alla legittimità costituzionale della suddetta legge n. 118 del 1999, sono svolte anche dalla Regione Veneto (ric. n. 19 del 1999).
6.— Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, allo stato degli atti e con riserva di successive difese, che i ricorsi siano dichiarati inammissibili o comunque infondati.
7.— In prossimità dell’udienza del 26 ottobre del 1999 (originariamente fissata per la discussione dei ricorsi summenzionati), hanno depositato memorie le Regioni Veneto e Lombardia ed il Presidente del Consiglio dei ministri.
7.1.— Le Regioni Veneto e Lombardia, con due memorie di contenuto identico, dopo una dettagliata ricostruzione degli interventi normativi succedutisi nel settore lattiero‑caseario e della giurisprudenza costituzionale in materia, hanno svolto una serie di ulteriori precisazioni.
In relazione alla lamentata violazione dell’art. 77 della Costituzione, le ricorrenti non ignorano che, proprio con riferimento al settore di cui è causa, questa Corte ha affermato che «i limiti imposti in sede comunitaria ai quantitativi nazionali di produzione lattiera e l’esigenza di introdurre misure intese al contenimento di questa rendono non manifestamente implausibile la valutazione governativa, posta a base degli interventi, in ordine al ricorso alla decretazione d’urgenza» (sentenza n. 398 del 1998).
Tuttavia, ad avviso delle Regioni Lombardia e Veneto, i provvedimenti legislativi in esame, a differenza dei precedenti, non sarebbero diretti al contenimento della produzione interna e all’adempimento degli obblighi comunitari con riferimento alla introduzione della compensazione a livello nazionale (già assicurata per mezzo degli interventi del 1996), ma al riordino del settore.
Le ricorrenti rilevano poi che tutti i provvedimenti legislativi impugnati detterebbero una serie di disposizioni retroattive incompatibili, per la loro stessa struttura normativa, con l’idea dell’urgenza (non autoprodotta) che è sottesa alla logica dell’art. 77 della Costituzione. Mancherebbe, comunque, il requisito della straordinarietà, posto che nel settore lattiero‑caseario l’eccezione sarebbe divenuta la regola, con conseguente incertezza ed instabilità dei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini e tra Stato e Regioni.
Quanto alla violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, secondo le Regioni Lombardia e Veneto
questa Corte avrebbe statuito che il settore lattiero‑caseario rientra
nelle materie di competenza regionale e che, dunque, anche alla luce del d.lgs.
n. 143 del 1997, l’elaborazione delle linee di politica agricola deve essere
effettuata d’intesa con
Nessuna partecipazione, viceversa, sarebbe stata assicurata alle Regioni in sede di elaborazione normativa dei criteri di compensazione e loro ordine di priorità, né in sede di determinazione dei procedimenti di riassegnazione delle quote confluite in riserva nazionale, né, infine, in sede di previsione di piani di abbandono della produzione, e ciò in aperta violazione, oltre che dei principî già esposti, anche di quanto espressamente stabilito da questa Corte nella sentenza n. 398 del 1998.
Nessuna partecipazione sarebbe poi stata di fatto riconosciuta alle Regioni in termini di esecuzione di funzioni amministrative, che sono loro attribuite nell’ambito del settore lattiero‑caseario dalla Costituzione e confermate, da ultimo, dal d.lgs. n. 143 del 1997 e dalla recente giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 398 del 1998 e n. 520 del 1995).
Le Regioni, per il resto ribadiscono e precisano le specifiche censure indirizzate avverso le singole disposizioni contenute negli atti legislativi impugnati.
7.2.— Nella propria memoria (unica per tutti i ricorsi sopra menzionati, nella prospettiva della loro unitaria trattazione) l’Avvocatura generale dello Stato premette che se è vero quanto riconosciuto dalla Corte nella sentenza n. 398 del 1998, e cioè che la materia dell’agricoltura non è attratta da quella della regolazione dei mercati ed è di competenza regionale, tuttavia tale affermazione non porta a disconoscere la necessità di quelle funzioni centrali occorrenti per l’attuazione, in maniera organica ed uniforme su tutto il territorio nazionale, della normativa comunitaria di regolazione del settore a livello nazionale, violandosi altrimenti gli obblighi dello Stato italiano nei confronti della Comunità europea.
Dopo questa preliminare precisazione, l’Avvocatura procede ad una trattazione separata delle questioni prospettate dalle ricorrenti, unificandole per provvedimenti normativi impugnati e per gruppi di censure.
In particolare, quanto alla dedotta mancanza dei presupposti per la decretazione d’urgenza, la difesa erariale rileva che il primo degli impugnati decreti‑legge (il n. 11 del 1997) è stato adottato a seguito dell’acuirsi della crisi del settore zootecnico per il contemporaneo operare degli effetti negativi della BSE (Encefalopatia spongiforme bovina) e del fenomeno delle eccedenze produttive di latte, anche al fine di far rientrare la protesta degli allevatori sfociata in clamorose iniziative.
Le misure contenute nel decreto-legge (finanziamenti agevolati; premi per la perdita di reddito e per l’abbandono definitivo della produzione; anagrafe del bestiame; Commissione governativa di indagine; sgravi contributivi; conservazione di stanziamenti in bilancio; finanziamento delle misure di accompagnamento della PAC) sarebbero state “assolutamente urgenti” ed indifferibili per un serie di motivi, che l’Avvocatura individua: nella situazione che si era venuta a creare, nell’esigenza di erogare gli aiuti entro il 1° luglio 1997, nella scadenza al 31 gennaio del termine per il pagamento del prelievo (art. 3 decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 642, recante «Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996»), nella presenza di altre scadenze temporali (per la conservazione in bilancio degli stanziamenti per il 1996, per il pagamento delle rate di contributi, per il completamento dei pagamenti delle misure di accompagnamento), e, in riferimento all’anagrafe del bestiame, nella sua previsione ad opera della normativa comunitaria.
Le suddette ragioni renderebbero «non manifestamente implausibile la valutazione governativa posta a base degli interventi in ordine al ricorso alla decretazione d’urgenza» (sentenza n. 398 del 1998).
Considerazioni analoghe sono svolte con riferimento alla medesima censura riproposta anche in riferimento agli altri decreti‑legge censurati (ed alle relative leggi di conversione).
Quanto, invece, alla pretesa illegittima istituzione di apposita commissione governativa di indagine, l’Avvocatura rileva che la stessa è stata nominata dal Presidente del Consiglio dei ministri e non ha incluso nel suo seno rappresentanti del Ministero o delle Regioni (la norma parla genericamente di «magistrati, funzionari ed esperti della materia»), in quanto si tratterebbe di un organo super partes, senza poteri amministrativi e gestionali, incaricato solo di accertare come sia avvenuta la gestione delle quote, se vi siano state e da parte di chi irregolarità, come abbiano funzionato i controlli: «proprio per questa funzione» sarebbe «da escludere la necessità della presenza di rappresentanti delle amministrazioni (statali o locali) competenti».
In relazione, invece, alla ipotizzata violazione del principio di leale collaborazione, sotto il profilo della mancata acquisizione del parere della Conferenza permanente Stato‑Regioni prima dell’emissione della normativa censurata, la difesa erariale precisa preliminarmente che una parte di tale normativa non investirebbe materie di competenza regionale.
Si osserva, poi, come le censure avanzate siano, in ogni caso, infondate anche in riferimento ai principî stabiliti dalla Corte nelle sentenze n. 398 del 1998 e n. 520 del 1995, non essendosi ritenuto necessario l’intervento della Conferenza permanente Stato‑Regioni se non nell’adozione di criteri generali, mentre in riferimento a disposizioni di carattere puntuale ed urgente la partecipazione regionale può essere salvaguardata anche nella forma di richiesta di parere.
Sono, infine, svolte dall’Avvocatura difese specifiche in relazione alle censure più analitiche proposte dalle ricorrenti su disposizioni ad hoc degli impugnati testi di legge, ponendosi, peraltro, in luce come le stesse appaiano «superate, infondate e non condivise da tutte le altri Regioni, che infatti hanno concordato le suddette disposizioni nelle previste sedi istituzionali, in un clima di reale e reciproca collaborazione».
8.— Svoltasi l’udienza pubblica di discussione in data 26 ottobre 1999, all’esito della stessa questa Corte ha emanato, in data 15 dicembre 1999, ordinanza istruttoria con la quale veniva disposta l’acquisizione dei seguenti elementi di conoscenza: 1) verbali delle riunioni tenute, a far data dal 1° dicembre 1996, dal Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, prima, e dalla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni e Province autonome, dopo, nelle quali sia stata trattata la materia delle quote latte (e relativi allegati riferentisi alla stessa materia); 2) relazione finale della Commissione di garanzia quote latte, istituita dall’art. 4‑bis del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 5 del 1998; 3) prospetto delle date di emissione dei bollettini AIMA in riferimento alle campagne lattiero‑casearie 1995‑1996, 1996‑1997, 1997‑1998; 4) quadro del contenzioso civile e amministrativo in corso, in relazione alla determinazione delle quote latte individuali e alle compensazioni effettuate dall’AIMA (oggi AGEA).
9.— Acquisiti i suddetti elementi di conoscenza, veniva fissata per il giorno 23 ottobre 2001 una nuova udienza pubblica di discussione, destinata alla trattazione, oltre che dei ricorsi suddetti, anche dei due ulteriori proposti dalla Regione Veneto (ric. nn. 10 e 14 del 2000) contro il decreto-legge 4 febbraio 2000, n. 8 (Disposizioni urgenti per la ripartizione dell’aumento comunitario del quantitativo globale di latte e per la regolazione provvisoria del settore lattiero‑caseario) e la relativa legge di conversione 7 aprile 2000, n. 79.
9.1.—
Con la prima di tali iniziative
Con il secondo ricorso, invece, è stata impugnata anche la legge di conversione n. 79 del 2000. La ricorrente, dopo avere premesso che le censure già formulate nei confronti del decreto-legge n. 8 del 2000 devono considerarsi trasferite sulla legge di conversione, solleva ulteriori censure sulle modifiche introdotte in sede di conversione.
9.2.— Si è costituito – nei giudizi originati dai ricorsi nn. 10 e 14 del 2000 – il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che anche le questioni oggetto degli stessi siano dichiarate infondate.
Con riferimento alla impugnazione dell’intero testo normativo, e segnatamente alla denunciata carenza, nel decreto-legge, dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza, la difesa erariale osserva che la censura non è stata riproposta nei confronti della legge di conversione, sicché dovrebbe ritenersi superata a seguito della avvenuta approvazione di tale legge.
In replica alle censure che lamentano il mancato coinvolgimento delle Regioni nell’adozione della normativa oggetto di impugnazione, l’Avvocatura rileva che il testo del decreto-legge è stato sottoposto alla Conferenza Stato‑Regioni, che si è espressa all’unanimità in senso favorevole, e che comunque non vi sarebbe alcuna necessità di indicare, nel testo della legge di conversione, che di tale parere si è tenuto conto nell’iter parlamentare di approvazione.
Quanto alla pretesa violazione del principio di leale collaborazione, per avere il Governo proceduto a forme di mera consultazione delle Regioni, secondo la difesa dello Stato sarebbe da escludere la previsione di una intesa sulla emanazione di provvedimenti legislativi, in quanto essa implicherebbe una cogestione dell’iniziativa legislativa, che spetta costituzionalmente al Governo. La previsione dell’intesa di cui all’art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 281 del 1997 – si aggiunge – si riferirebbe all’attività amministrativa di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola da parte del Ministero delle politiche agricole e forestali, non all’attività del Governo, come avrebbe chiarito questa Corte nella sentenza n. 398 del 1998.
Specifiche difese, infine, sono svolte in relazione a ciascuna delle ulteriori censure che investono ogni singola norma impugnata del decreto-legge n. 8 del 2000 e della relativa legge di conversione n. 79 del 2000.
10.— In prossimità anche dell’udienza pubblica del 23 ottobre hanno depositato nuove memorie sia le Regioni Lombardia e Veneto, sia l’Avvocatura generale dello Stato.
10.1.— Le predette ricorrenti, in particolare, sottolineano che le intese e i pareri favorevoli dati come raggiunti, a quanto emergerebbe, in realtà, dalla documentazione prodotta in seguito all’ordinanza istruttoria, non avrebbero garantito il coinvolgimento regionale, perché successivi alla elaborazione della normativa in discussione e quindi condizionati dalla urgenza di provvedere “autoprodotta” dallo Stato, rivelandosi perciò inidonei a costituire strumenti di coinvolgimento delle Regioni, con violazione del principio di leale collaborazione e della sentenza n. 398 del 1998. Con tale pronuncia questa Corte avrebbe chiarito che, dovendo ascriversi la produzione lattiera alla materia dell’agricoltura, di competenza regionale, il raccordo tra Stato e Regioni, per essere rispettoso del principio di leale collaborazione, dovrebbe svolgersi nelle forme della intesa preventiva, sia a livello di produzione normativa, sia a livello di determinazione degli indirizzi generali di politica agricola.
Nel merito, invece, le Regioni ribadiscono le censure già proposte.
10.2.— La difesa erariale, per parte sua, prima di entrare
nel merito delle questioni, ha preliminarmente rilevato che il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, con decisione del 26 maggio
Su tali premesse l’Avvocatura generale dello Stato ha sottolineato l’opportunità di conoscere preventivamente il punto di vista del giudice comunitario sulla legittimità e sulla portata della normativa europea, per la cui attuazione è stata adottata la disciplina nazionale contestata nel presente giudizio.
Ha riproposto, infine, le difese già svolte nei suoi precedenti scritti.
11.— Celebrata l’udienza del 23 ottobre 2001, all’esito della stessa questa Corte disponeva rinvio a nuovo ruolo di tutti i ricorsi suddetti, per consentire alle parti di svolgere le proprie difese anche in relazione alla sopravvenienza della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
12.— In
prossimità dell’udienza del 3 maggio 2005, con due memorie depositate,
rispettivamente, la prima il 19 aprile 2005, la seconda il successivo giorno
20,
12.1.— In
particolare,
Precisa, infine, la ricorrente come l’avvenuta abrogazione dell’intero decreto-legge n. 411 del 1997 – ad opera dell’art. 10, comma 47, lettera n), del decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49 (Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari), convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119 – lasci, in ogni caso, «sussistere l’oggetto del giudizio».
Poiché, infatti, «l’avvenuta abrogazione, in quanto operativa ex nunc, non ha eliminato gli effetti già prodotti dalle censurate disposizioni», né può «considerarsi satisfattiva delle pretese della ricorrente», mancherebbero entrambe le condizioni individuate come necessarie dalla giurisprudenza della Corte (è menzionata l’ordinanza n. 137 del 2004) perché possa dichiararsi l’intervenuta cessazione della materia del contendere.
12.2.—
Ripropone le doglianze già formulate nei propri ricorsi anche
In via preliminare essa rileva che il quadro normativo vigente nella materia de qua risulta «complessivamente e sostanzialmente riformato» dal già menzionato decreto-legge n. 49 del 2003 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 119 del 2003). Tale decreto, si osserva, avrebbe dato «finalmente attuazione» ai principî enunciati dalla giurisprudenza costituzionale (è richiamata la sentenza n. 398 del 1998), riconoscendo – sul presupposto che gli interventi relativi al settore lattiero‑caseario siano da ricondurre alla competenza regionale in materia di agricoltura – che gli «adempimenti relativi al regime comunitario del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari (...) sono di competenza delle Regioni e Province autonome ».
Conseguentemente, quindi, l’attuale disciplina affida alle Regioni e Province autonome «veri e propri compiti di gestione del mercato», sicché deve concludersi come «le norme attualmente regolanti il settore (...) soddisfino, complessivamente, le doglianze prospettate dalla Regione con i ricorsi di cui all’oggetto».
Ciò non toglie, però, che debba ritenersi egualmente persistente – prosegue la ricorrente – l’interesse «alla definizione delle controversie nel merito». La declaratoria di cessazione della materia del contendere esige, difatti, non solo che sia «accertata la pertinenza della norma sopravvenuta rispetto all’oggetto dei ricorsi» (nonché «verificato l’eventuale espletamento di un’“effettiva innovatività” di tale norma rispetto alle disposizioni vigenti al momento della proposizione del ricorso»), ma anche che si riscontri «l’eventuale “carattere satisfattivo o meno rispetto alle censure fatte valere nell’atto introduttivo del giudizio”».
Infine, ulteriore presupposto, «perché possa determinarsi la cessazione della materia del contendere a seguito di ius superveniens», è costituito dalla «mancata attuazione medio tempore delle disposizioni censurate», circostanza da escludere nel caso di specie, giacché le norme censurate, oltre ad aver ricevuto applicazione, «vincolano tuttora per le pregresse fattispecie l’attività giurisdizionale, arrecando alla ricorrente rilevanti e perduranti effetti lesivi».
Si deduce, difatti, in particolare che «per le campagne da 1995‑1996 a 1998‑1999», in applicazione degli impugnati decreti‑legge, l’AIMA ha «complessivamente provveduto in via esclusiva ad individuare le procedure per l’accertamento della produzione nazionale (per il tramite di una Commissione governativa appositamente nominata), ad assegnare ai produttori i quantitativi individuali di produzione e ad aggiornare gli elenchi dei produttori titolari di quota», e che la stessa, inoltre, «ha dato corso alle operazioni di compensazione per le campagne 1995‑1996 e 1996‑1997 e ha gestito i programmi di abbandono». Per contro alle Regioni «sono stati, invece, demandati compiti meramente esecutivi», compreso quello «faticosissimo ed onerosissimo» costituito dalla «definizione dei giudizi di riesame azionati dai produttori».
Ne consegue, quindi, che «non solo le Regioni sono state espropriate dei rilevanti compiti riservati all’ex AIMA nella materia in questione», ma anche che le stesse «si sono viste irragionevolmente gravate proprio del contenzioso indotto dall’assolvimento dell’attività altrui».
Siffatta situazione sarebbe stata, infine, aggravata dagli ulteriori interventi normativi realizzati nel settore de quo, costituiti dal decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43, convertito, con modificazioni, nella legge 27 aprile 1999, n. 118, nonché dal decreto-legge 4 febbraio 2000, n. 8, convertito, con modificazioni, nella legge 7 aprile 2000, n. 79.
Ciò premesso in
termini generali, quanto al merito delle censure
Viene ribadita, inoltre, la denunciata violazione del principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni.
Da un lato,
difatti, si evidenzia che l’art. 2, comma 2, del decreto legislativo 4 giugno
1997, n. 143, «prevede che i compiti di elaborazione e coordinamento delle
linee di politica agricola, in coerenza con la politica comunitaria, siano
esercitati dal Ministro per le Politiche Agricole d’intesa con
Siffatta intesa, in particolare, presuppone «una paritaria codeterminazione del contenuto dell’atto», evenienza nel caso di specie «sempre costantemente e a priori mancata», come risulterebbe «per tabulas dalla documentazione depositata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in ottemperanza all’ordinanza istruttoria» emessa dalla Corte. Ed infatti, quanto al decreto-legge n. 11 del 1997, lo stesso sarebbe stato «semplicemente illustrato nei suoi contenuti al Comitato permanente in occasione della seduta del 15 gennaio 1997», come del resto in occasione della successiva seduta del 5 febbraio 1997, essendo stato il decreto «già adottato il 31 gennaio precedente». Né tali vizi sarebbero stati sanati in sede di conversione in legge del decreto, giacché la legge «non teneva conto del dichiarato dissenso manifestato dalle Regioni».
Non diversamente, anche per il decreto-legge n. 411 del 1997, «il prescritto coinvolgimento regionale si è in realtà tradotto in una semplice informativa del Ministro sul testo già adottato il 1° dicembre».
Infine,
12.3.— Anche l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una ulteriore memoria difensiva.
Nella stessa la difesa erariale prende atto, innanzitutto, della «preannunciata rinuncia» alle impugnazioni proposta dalla Regione Veneto.
Di seguito essa dà atto delle sopravvenienze normative intervenute nella materia de qua, costituite, oltre che dal già menzionato decreto-legge n. 49 del 2003 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 119 del 2003), dal decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 30 luglio 2003 (Disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n. 119 del 2003).
La nuova
normativa – si sottolinea – ha stabilito che «gli adempimenti relativi al
regime comunitario del prelievo supplementare nel settore del latte e dei
prodotti lattiero caseari (...) sono di competenza delle Regioni e delle
Province autonome alle quali spettano anche le funzioni di controllo relative
all’applicazione del regime medesimo». L’art. 10, comma 47, del citato
decreto-legge n. 49 del
Completa, infine, il mutato quadro di riferimento la sopravvenienza
della «attesa statuizione della Corte di giustizia delle Comunità europee,
chiamata dal TAR Lazio a pronunciarsi» – come segnalato dall’Avvocatura
generale dello Stato nei precedenti atti defensionali – «su quesiti
riguardanti, in sostanza, se ed in quali limiti dovessero pagare il prelievo
supplementare» i produttori di latte che avessero superato il tetto individuale
di produzione. Orbene,
Le stesse, si è affermato, vanno interpretate nel senso di non impedire «che a seguito di controlli uno Stato membro rettifichi i quantitativi di riferimento individuali attribuiti ad ogni produttore e conseguentemente ricalcoli, a seguito di riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati, i prelievi supplementari dovuti, successivamente al termine di scadenza del pagamento per la campagna lattiera interessata». Si è, inoltre, riconosciuto che le predette norme comunitarie debbono essere intese «nel senso che l’assegnazione iniziale dei quantitativi di riferimento individuali» (nonché ogni loro «modificazione successiva») vadano «comunicate ai produttori interessati dalle autorità nazionali competenti».
Circa, poi,
quello che appariva «il punto principale di contrasto» (concernente «i modi e i
tempi» della comunicazione suddetta),
Alla luce, dunque, di tale mutato quadro normativo e giurisprudenziale, la difesa erariale ha concluso nel senso che «è da ritenere che, sostanzialmente, sia venuta a cadere la materia del contendere».
Solo, pertanto, nell’eventualità che le ricorrenti non rinuncianti ipotizzino un «eventuale residuo interesse» alla definizione dei rimanenti giudizi, l’Avvocatura generale dello Stato si riporta integralmente alle difese già svolte.
13.— Con atti
del 16 marzo 2005,
Considerato in diritto
1.― Le
Regioni Lombardia e Veneto e
Considerata la
sostanziale analogia dell’oggetto, i ricorsi possono essere riuniti per essere
trattati congiuntamente e decisi con unica sentenza.
1.1.―
1) verbali delle
riunioni tenute, a far data dal 1° dicembre 1996, dal Comitato permanente delle
politiche agroalimentari e forestali, prima, e dalla Conferenza permanente per
i rapporti tra Stato e Regioni e Province autonome, dopo, nelle quali sia stata
trattata la materia delle quote latte (e relativi allegati riferentisi alla
stessa materia);
2) relazione
finale della Commissione di garanzia quote latte, istituita dall’art. 4‑bis del decreto-legge n. 411 del 1997,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998;
3) prospetto
delle date di emissione dei bollettini dell’Azienda di Stato per gli interventi
nel mercato agricolo (AIMA) in riferimento alle campagne lattiero‑casearie
1995‑1996, 1996‑1997, 1997‑1998;
4) quadro del
contenzioso civile e amministrativo in corso, in relazione alla determinazione
delle quote latte individuali e alle compensazioni effettuate dall’AIMA (oggi,
Agenzia per le erogazioni in agricoltura – AGEA).
1.2.―
Successivamente, all’udienza del 23 ottobre 2001, per consentire la discussione
congiunta degli ulteriori ricorsi proposti dalla Regione Veneto in via
principale, iscritti ai numeri 10 e 14 del registro ricorsi del 2000, si
procedeva al rinvio a nuovo ruolo di tutti i ricorsi al fine di permettere alle
parti di svolgere le proprie difese anche in relazione alla disciplina
contenuta nella legge di revisione del Titolo V della Parte seconda della
Costituzione.
1.3.—
In prossimità
dell’udienza pubblica
Tali ultime
rinunce sono state accettate dall’Avvocatura generale dello Stato per conto del
Presidente del Consiglio dei ministri, con atti del 14 aprile 2005.
L’oggetto del
contendere, pertanto, è limitato alle impugnazioni proposte dalla Regione
Lombardia (ric. numeri 25 e 36 del 1997; 4 e 18 del 1998; 14 e 18 del 1999) e
dalla Regione Siciliana (ric. n. 16 del 1998), in ordine alle disposizioni dei
decreti‑legge n. 11 del 1997, n. 411 del 1997, n. 43 del 1999 e delle
relative leggi di conversione.
2.— Prima
di procedere alla disamina delle singole questioni di legittimità
costituzionale sollevate, appare opportuno premettere alcune considerazioni di
ordine generale in relazione alle ragioni che hanno condotto all’emanazione
della disciplina le cui disposizioni formano oggetto di impugnazione.
I testi normativi che contengono le norme sospettate di illegittimità
costituzionale costituiscono un segmento della disciplina adottata nel tempo
dal legislatore italiano per regolare il settore delle quote latte, in ragione
di quanto previsto dalla normativa comunitaria.
2.1.— Il Trattato che ha istituito
Così come per le diverse produzioni agricole, anche per i
prodotti lattiero‑caseari la politica comunitaria si è articolata
attraverso diverse tipologie di interventi: misure per la regolarizzazione
degli scambi, rafforzamento delle strutture produttive, misure di sostegno dei
redditi degli agricoltori, misure per riequilibrare domanda ed offerta.
2.1.1.— In ordine al settore lattiero‑caseario,
con reg. n. 13/64/CEE (espressamente richiamato nel reg. n. 804/68/CEE, del 27
giugno 1968, recante «Regolamento del Consiglio relativo all’organizzazione
comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari»),
veniva stabilito, in origine, che l’organizzazione comune del mercato si
sarebbe realizzata, gradualmente, a partire dal 1964. L’organizzazione di
mercato così istituita, comportava, principalmente, la fissazione annuale di un
prezzo indicativo del latte, di prezzi d’entrata determinati per i prodotti
pilota dei diversi gruppi di generi lattiero‑caseari (e al cui livello il
prezzo dei prodotti importati doveva essere riportato, a mezzo di un prelievo
variabile), nonché di un prezzo di intervento per il burro.
Tuttavia, solo con il reg. n. 804/68/CEE –
successivamente modificato e poi da ultimo abrogato dal reg. n. 1255/99/CE, del
17 maggio 1999, recante «Regolamento del Consiglio relativo all’organizzazione
comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari»
– si determinava l’avvio di un complesso sistema di interventi comunitari nel
settore. Nei “considerando” di detto regolamento si afferma, tra l’altro, che «la politica agricola comune ha lo
scopo di attuare gli obiettivi dell’art. 39 del Trattato; che, specie nel
settore del latte, è necessario, per stabilizzare i mercati e assicurare un
equo tenore di vita alla popolazione agricola interessata, che gli organismi
d’intervento continuino a prendere le misure d’intervento sul mercato,
uniformate al tempo stesso per non ostacolare la libera circolazione dei
prodotti in causa all’interno della Comunità».
Il reg. n. 804/68/CEE, secondo una linea che ha
caratterizzato una prima fase della PAC, prevedeva, quindi, una serie di misure
riconducibili principalmente ad un complesso sistema di prezzi, stabiliti a
livello comunitario (prezzo indicativo, prezzo d’intervento, prezzo minimo
d’importazione) e a politiche protezionistiche.
2.1.2.— L’utilizzazione di prezzi di intervento
e di prezzi minimi di importazione dava luogo, tuttavia, ad alcuni fenomeni
distorsivi e cioè, da un lato, alla creazione di rilevanti scorte di prodotto
eccedente, dall’altro alla mancata selezione delle produzioni più remunerative.
Pertanto, a partire dagli anni ’70 si è avuto un
graduale mutamento caratterizzato dalla incentivazione della politica
strutturale, sino a giungere agli anni ’90, in cui, anche in ragione delle
linee di riforma tracciate dalla relazione del Commissario all’agricoltura in
carica all’epoca (1991), si è raggiunto un maggiore equilibrio dei mercati
agricoli comunitari, con riduzione delle eccedenze di molti prodotti e delle
spese sostenute.
Sono stati, quindi, adottati vari regolamenti
che hanno interessato quattro importanti settori dell’agricoltura riguardanti:
i seminativi, le carni, il tabacco e i prodotti lattiero‑caseari.
Il mercato unico del settore lattiero‑caseario
non è basato, pertanto, solo su un sistema di prezzi, ma si articola in una
serie di misure normative attraverso le quali
2.1.3.— In particolare, con il regolamento n.
856/84/CEE, del 31 marzo 1984, recante «Regolamento del Consiglio che modifica
il regolamento (CEE) n. 804/68 relativo all’organizzazione comune dei mercati
nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari» – che ha
introdotto l’art. 5‑quater nel regolamento (CEE) n. 804/68,
peraltro successivamente abrogato dal reg. n. 1255/99/CE – veniva istituito, a
decorrere dal 2 aprile 1984, un “prelievo supplementare” sulla produzione di
latte che avesse superato un quantitativo annuo di riferimento.
Il sistema si caratterizza così per il fatto che
non è impedita la produzione, né la commercializzazione al di là della soglia
fissata, ma si introduce un meccanismo di responsabilità finanziaria, che opera
nella fase della stessa commercializzazione. L’importo del prelievo, essendo
rapportato alla quantità di latte eccedente la quota latte assegnata, rende non
conveniente la produzione che eccede il quantitativo predeterminato (cfr. sentenza n. 100 del
1998). Tale sistema «mira a ristabilire l’equilibrio tra domanda e offerta
sul mercato lattiero, caratterizzato da eccedenze strutturali, limitando la
produzione lattiera» (Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. VI, 25
marzo
Il regime così introdotto è stato prorogato, con
modifiche, dapprima con il regolamento CEE 28 dicembre 1992, n. 3950/92
(Regolamento del Consiglio che istituisce un prelievo supplementare nel settore
del latte e dei prodotti lattiero‑caseari), per sette periodi di dodici
mesi, decorrenti dal 1° aprile 1993, e successivamente con il regolamento CE n.
1256/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999, di modifica del reg. CEE n.
3950/92, che ha sancito la protrazione della disciplina per altri otto periodi
consecutivi di dodici mesi a decorrere dal 1° aprile 2000. Con regolamento
della Commissione del 9 marzo 1993, n. 536/93 CEE, emanato in attuazione del
reg. n. 3950, sono state stabilite le modalità operative per l’applicazione del
prelievo supplementare.
2.1.4.— Di recente è stato emanato il
regolamento del Consiglio del 29 settembre 2003, n. 1788/2003 CE che, al fine
di «mettere a frutto l’esperienza acquisita in un intento di semplificazione e
chiarezza», ha abrogato «a decorrere dal 1° aprile 2004» il reg. CEE n. 3950/92 (art. 25). Con
regolamento (CE) n. 595/2004, del 30 marzo 2004, della Commissione, sono state
infine dettate, in relazione al citato regolamento (CE) n. 1788/2003,
disposizioni di attuazione sostitutive di quelle già previste dal reg. (CE) n.
1392/2001 in relazione al reg. n. 3950/92.
2.2.— In Italia è stata data attuazione ai
regolamenti comunitari in questa materia – dopo una lunga fase transitoria
caratterizzata anche dalla condanna dello Stato italiano da parte della Corte
di giustizia delle Comunità europee per violazione degli obblighi comunitari –
con una prima disciplina organica, a partire dalla legge 26 novembre 1992, n.
468 (Misure urgenti nel settore lattiero‑caseario), con la quale si è
previsto che a ciascun produttore fosse assegnata annualmente una quota
individuale, ossia un quantitativo massimo di produzione consentita, il cui
superamento avrebbe determinato l’applicazione di un prelievo supplementare. Le
quote assegnate a ciascun produttore dovevano essere indicate in appositi
bollettini che l’AIMA avrebbe dovuto pubblicare entro il 31 gennaio anteriore
al periodo di riferimento.
I ritardi connessi all’attuazione di tale
disciplina hanno aperto una nuova fase caratterizzata da una lunga trattativa
tra l’Italia e gli organi comunitari per il definitivo allineamento alle
posizioni sancite a livello europeo che ha portato, tra l’altro, all’emanazione
degli atti legislativi oggetto dell’attuale scrutinio di costituzionalità.
2.3.— Ciò precisato, occorre rilevare che,
successivamente alla proposizione dei ricorsi di cui innanzi, è stato emanato
il decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49, recante «Riforma della normativa in tema
di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti
lattiero‑caseari», convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio
2003, n. 119, che è stato, a sua volta, in parte, modificato dal decreto-legge
28 febbraio 2005, n. 22, recante «Interventi urgenti nel settore
agroalimentare», convertito, con modificazioni, nella legge 29 aprile 2005, n.
71. La nuova normativa contenuta nel decreto-legge n. 49 del
Su alcune delle disposizioni introdotte dal
decreto-legge n. 49 del 2003 – relative alla possibilità della nomina, con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, di un Commissario straordinario del
Governo, per assicurare il monitoraggio e la vigilanza sull’applicazione del
decreto nei suoi primi due periodi di attuazione, Commissario al quale è
attribuito, nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di
leale collaborazione, il potere sostitutivo in relazione ad inadempienze delle
amministrazioni regionali in merito all’attuazione della normativa in tema di
prelievo supplementare (art. 10, commi 42, 43, 44 e
45) – è intervenuta,
su ricorso proposto dalla Regione Emilia-Romagna, la sentenza di questa Corte n. 240 del 2004.
Con tale pronuncia
2.4.— L’art. 10, comma 47, del suddetto
decreto-legge n. 49 del
Lo stesso art.
L’abrogazione disposta nei
modi che precedono non determina, tuttavia, la cessazione della materia del
contendere, in quanto le norme impugnate – come emerge anche dalle risultanze
istruttorie – hanno ricevuto, medio tempore, una qualche attuazione (cfr., ex multis, sentenza n. 424 del
2004).
3.― Tutto
ciò premesso, va ribadito che la disciplina delle c.d. quote latte, come questa
Corte ha già avuto modo di sottolineare, rientra nell’ambito della materia
dell’agricoltura e non in quella di regolazione dei mercati.
Questa Corte ha,
infatti, chiarito che «il comparto della produzione lattiera e delle strutture
produttive intese in senso lato assume un rilievo distinto ed autonomo rispetto
alla regolazione dei prezzi e dei mercati, sicché il nesso strumentale tra
l’agricoltura, che è l’oggetto specifico delle misure in questione, e la
politica del mercato agricolo non può giustificare l’attrazione della prima
nell’ambito della seconda, poiché diversamente la competenza regionale verrebbe
integralmente sacrificata in materia di agricoltura, posto che ogni attività
agricola può sempre essere strumentale al mercato» (sentenze n. 398 del
1998; v. anche sentenza n. 304 del
1987).
3.1.— Pur
sussistendo, all’epoca della proposizione dei ricorsi, la predetta competenza
legislativa concorrente delle Regioni, nondimeno era configurabile un titolo di
legittimazione dello Stato ad intervenire nel settore in esame.
3.1.1.— In
particolare, l’intervento del legislatore statale rinveniva una propria
giustificazione, a livello costituzionale, nella necessità di adottare una
normativa di carattere uniforme sull’intero territorio nazionale, e ciò
soprattutto in vista della conformazione delle regole dell’ordinamento, nella
materia oggetto dell’intervento, alla normativa comunitaria. In altri termini,
la sussistenza di un interesse nazionale (categoria, all’epoca, certamente
rilevante agli effetti del riparto di competenza legislativa tra Stato e
Regioni) rendeva costituzionalmente legittimo l’intervento della legge statale,
pur nel rispetto dell’esigenza di assicurare, nelle forme e nei modi di volta
in volta necessari o opportuni, il coinvolgimento delle singole Regioni e delle
Province autonome, e giustificava nella materia in questione anche la
competenza amministrativa dello Stato.
Nell’assetto
costituzionale precedente alla riforma del Titolo V della Costituzione
spettava, infatti, allo Stato la tutela di interessi nazionali ed unitari, in
quanto non suscettibili di frazionamento territoriale. Nel quadro, pertanto, dell’unità
ed indivisibilità della Repubblica sussistevano limiti alla potestà legislativa
regionale proprio per assicurare il rispetto dei predetti interessi nazionali.
Pur in presenza di interessi regionali, che radicavano nelle Regioni
determinate competenze costituzionali, potevano essere coinvolti interessi di
dimensione ultraregionale; quest’ultimi erano salvaguardati non già attraverso
una diminuzione qualitativa o quantitativa delle attribuzioni regionali ma, più
correttamente, indirizzando e coordinandone l’esercizio.
3.1.2.— Di tali
principî questa Corte ha fatto applicazione in attuazione di direttive
comunitarie, ritenendo legittimo l’intervento statale quando esso trovi
giustificazione «nel generale interesse nazionale» (sentenze n. 81 del
1979 e n.
182 del 1976), ravvisabile nella sussistenza di «interessi unitari, che
impongano l’attuazione uniforme della normativa comunitaria nell’intero
territorio nazionale» (sentenza n. 304 del
1987).
In ordine ai
regolamenti comunitari questa Corte ha avuto, inoltre, modo di affermare che,
pur spettando in linea di principio alla competenza delle Regioni la potestà di
adottare le misure necessarie per dare applicazione ai regolamenti stessi,
tuttavia l’intervento di atti normativi nazionali rinviene una specifica
legittimazione «quando lo richieda la necessità di garantire (…) il puntuale e
corretto adempimento degli obblighi comunitari, ovvero lo esigano interessi
unitari, che impongano l’attuazione uniforme della normativa comunitaria
nell’intero territorio nazionale» (sentenza n. 304 del
1987).
4.— Prima di
passare all’esame delle specifiche censure occorre, altresì, chiarire, ratione temporis, quali siano i
parametri costituzionali rispetto ai quali deve essere effettuato lo scrutinio
di costituzionalità, nonché quali vizi siano deducibili da parte delle
Regioni in occasione della promozione di questione di legittimità
costituzionale in via diretta.
4.1.—
Trattandosi di ricorsi proposti prima dell’entrata in vigore della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della Parte seconda
della Costituzione), con i quali vengono dedotti, in particolare, vizi
attinenti al riparto di competenze tra Stato e Regioni, lo scrutinio di
costituzionalità dovrà essere effettuato avendo riguardo ai parametri
costituzionali vigenti alla data di emanazione degli atti legislativi impugnati
e, quindi, alla loro formulazione anteriore alla riforma di cui alla citata
legge costituzionale (cfr. sentenze n. 103
del 2003; n.
524 e n. 376
del 2002).
4.2.— Le Regioni censurano le
disposizioni impugnate asserendo la violazione non solo dei parametri
costituzionali contenuti nel Titolo V della Parte seconda della Costituzione
(artt. 115, 117, 118 e 119), in ragione della ritenuta violazione del riparto
delle competenze legislative e amministrative tra Stato e Regioni nella materia
de qua, ma anche
degli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 97 e 113 della Costituzione.
Questa Corte, con orientamento costante, ritiene che le Regioni possano addurre la violazione di norme costituzionali non relative al riparto di competenze con lo Stato, soltanto quando tale violazione comporti una compromissione delle loro attribuzioni costituzionalmente garantite (ex multis, sentenze n. 50 del 2005; n. 287, n. 196, n. 6 e n. 4 del 2004; n. 274 del 2003). È bene, però, precisare sin da ora che, nel caso di specie, le Regioni – formulando, ad eccezione di talune specifiche ed autonome doglianze, censure che involgono complessivamente gli indicati parametri costituzionali, anche diversi da quelli inclusi nel Titolo V della Costituzione – supportano le proprie argomentazioni difensive muovendo generalmente dal presupposto che le Regioni stesse siano titolari nella materia in esame di competenza legislativa ed amministrativa (cfr. sentenza n. 4 del 2004).
5.— Nell’esaminare le questioni
si ritiene opportuno affrontare in primo luogo quelle che sono state proposte
nei confronti dell’intero testo dei decreti‑legge n. 411 del 1997 (ric.
n. 4 del 1998) e n. 43 del 1999 (ric. n. 14 del 1999), nonché nei confronti
delle rispettive leggi di conversione.
6.—
In particolare,
con riferimento ai decreti‑legge n. 411 del 1997 e n. 43 del 1999 e alle
relative leggi di conversione (rispettivamente legge n. 5 del 1998 e legge n.
118 del 1999), la ricorrente – traendo argomentazioni a sostegno della dedotta
illegittimità costituzionale dal contenuto di alcune specifiche disposizioni di
cui ai testi legislativi impugnati – osserva che, pur se in ipotesi potrebbe
riconoscersi nell’intervento normativo censurato il carattere dell’urgenza,
risultando esso adottato per fronteggiare la protesta degli allevatori chiamati
a pagare il cosiddetto superprelievo, tuttavia, non potrebbe non considerarsi
che si tratterebbe in ogni caso di urgenza autoprodotta, rinvenendo la protesta
degli allevatori le proprie ragioni nella inadeguatezza delle scelte di governo
del settore e nella inefficienza dell’amministrazione dello Stato. In tali
condizioni, afferma
6.1.— La
questione non è fondata.
Questa
Corte ha più volte affermato (sentenze n. 285
e n. 6 del 2004,
n. 16 del 2002,
n. 398 del 1998,
n. 330 del 1996
e n. 29 del 1995)
che il sindacato sull’esistenza dei presupposti della necessità e dell’urgenza,
che legittimano il Governo ad emanare decreti‑legge, può essere
esercitato solo in caso di evidente mancanza dei presupposti stessi.
Nella
specie – a prescindere dalla valutazione degli effetti prodotti dalle leggi di
conversione – non sussiste il denunciato vizio, in quanto la necessità di
introdurre nell’ordinamento interno misure regolatrici, volte a dare attuazione
agli obblighi comunitari relativi al regime delle quote latte, rende non
manifestamente implausibile la valutazione governativa, posta a base degli
interventi, in ordine al ricorso alla decretazione d’urgenza (cfr. sentenza n. 398 del
1998).
7.—
In particolare
(ric. n. 4 del 1998), la ricorrente lamenta che il decreto-legge n. 411 del
1997, pur disciplinando materie di sicura competenza regionale e dettando le
linee generali di disciplina del settore, sarebbe stato adottato senza la
previa consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome, in contrasto con quanto statuito, in linea
di principio, da questa Corte con la sentenza n. 520 del
1995. Il mancato coinvolgimento della Conferenza e la conseguente mancata
considerazione degli interessi e degli aspetti rilevanti nel settore,
determinerebbe, poi, la violazione del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione, nonché del principio secondo cui l’iniziativa
economica privata può essere guidata e controllata solo per fini di utilità
sociale, nonché dell’art. 11 della Costituzione, posto che l’efficienza e la
coerenza delle scelte di governo della produzione lattiero‑casearia sono
valori propri dell’ordinamento comunitario, che lo Stato italiano è tenuto a
salvaguardare. Analogamente, la ricorrente, con specifico riferimento al
decreto-legge n. 43 del 1999 (ric. n. 14 del 1999), censura il fatto che tale
decreto sarebbe nato come stralcio di un più ampio disegno di legge, in ordine
al quale, invocando l’art. 2, comma 5, del decreto legislativo 28 agosto 1997,
n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni, delle province e dei comuni, con
7.1.— La
questione non è fondata.
Escluso ogni
rilievo – nei termini precisati – al richiamo, da parte della ricorrente, a
parametri costituzionali diversi da quelli concernenti il riparto delle
competenze legislative, non può ritenersi che la legittimità degli atti
impugnati sia condizionata dalla necessità dell’intervento della Conferenza
permanente nella fase di adozione dei decreti‑legge ovvero delle leggi di
conversione. Ciò in quanto non è individuabile un fondamento costituzionale
all’obbligo di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra
Stato e Regioni (sentenza
n. 196 del 2004, punto 27 del Considerato in diritto). Lo scrutinio
di costituzionalità deve, invece, essere svolto con riferimento alla verifica
del rispetto del principio di leale collaborazione in relazione alle singole
disposizioni di disciplina della fase di attuazione delle disposizioni stesse.
Né vale il richiamo operato dalla ricorrente a quanto statuito da questa Corte
con la sentenza
n. 520 del 1995, con la quale si è dichiarata la illegittimità
costituzionale dell’art. 2, comma 1, della legge 24 febbraio 1995, n. 46,
recante conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 dicembre
1994, n. 727, «nella parte in cui non prevede il parere delle Regioni
interessate» nella fase, però, attuativa, relativa al «procedimento di
riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino».
A ciò va
aggiunto che l’art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, pure richiamato
dalla ricorrente, prevede obbligatoriamente l’intervento consultivo della
Conferenza Stato Regioni in sede di predisposizione dei disegni di legge
governativi e dei decreti legislativi, non anche in quella dei decreti‑legge
e dunque anche delle relative leggi di conversione; salvo quanto previsto dal
comma 5 per la c.d. “consultazione successiva” (v. sentenza n. 196 del
2004, punto 27 del Considerato in diritto).
8.— Esaminate le
questioni involgenti l’intero testo dei provvedimenti legislativi impugnati, si
può passare all’esame delle censure rivolte nei confronti di specifiche
disposizioni degli stessi.
Al riguardo, si
ritiene opportuno procedere mediante
un raggruppamento delle questioni che tenga conto della omogeneità di contenuto
delle singole disposizioni impugnate, piuttosto che della loro appartenenza
allo stesso atto legislativo.
9.— Vengono in
primo luogo in rilievo le disposizioni che hanno istituito la “Commissione di
garanzia” e la “Commissione ministeriale per l’esame dei contratti di
circolazione delle quote latte”.
9.1.—
Il comma 1 del
citato art. 4‑bis ha disposto
l’istituzione, con decreto del Ministro per le politiche agricole, di una
Commissione di garanzia «composta di sette membri, esperti della materia,
scelti anche tra i componenti della commissione governativa di indagine in
materia di quote latte, con il compito di verificare la conformità alla vigente
legislazione delle procedure e delle operazioni effettuate per la
determinazione della quantità di latte prodotta e commercializzata nei periodi
1995‑1996 e 1996‑1997 e per l’aggiornamento dei quantitativi di
riferimento spettanti ai produttori per i periodi precisati nel presente
decreto».
9.1.1.— Secondo
9.1.2.— La
questione non è fondata.
La previsione
contenuta nella disposizione di cui all’art. 4‑bis risponde, sul
piano del riparto delle competenze legislative ed amministrative, alla
necessità di garantire l’interesse unitario all’accertamento tempestivo
sull’intero territorio nazionale della effettiva quantità di latte prodotta e
commercializzata nei periodi presi in considerazione, con conseguente eventuale
aggiornamento dei quantitativi di riferimento individuali spettanti ai singoli
produttori, ciò al fine di assicurare la corretta esecuzione del regime
comunitario delle quote latte.
Né sussiste la necessità di un coinvolgimento delle Regioni nei termini
prospettati dalla ricorrente: da un lato, la composizione della Commissione
risponde ad evidenti ragioni di “terzietà” che stanno poi alla base della
scelta, come componenti del predetto organismo collegiale, anche di soggetti
già facenti parti della Commissione governativa d’indagine in materia di quote
latte (istituita ai sensi dell’art. 7 del decreto-legge n. 11 del 1997);
dall’altro, la tipologia delle attività attribuite alla Commissione esclude che
possano sussistere interferenze con competenze regionali inerenti allo
specifico territorio di riferimento.
9.2.—
Detta norma:
– dispone che i contratti di
circolazione delle quote latte di cui al comma 1, lettera d), debbano
essere fatti pervenire all’AIMA entro 15 giorni dall’entrata in vigore del
decreto-legge, prevedendo, in caso di ritardato od omesso invio, che le Regioni
competenti possano procedere alla revoca del riconoscimento di cui all’art. 23
del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569 (Regolamento di esecuzione della legge 26
novembre 1992, n. 468, concernente misure urgenti nel settore lattiero‑caseario);
– prevede l’istituzione, con
decreto del Ministro per le politiche
agricole, di un’apposita Commissione, composta da cinque membri, per l’esame
dei suddetti contratti e di quelli risultanti dalla relazione della Commissione
governativa di indagine;
– dispone che i quantitativi
di latte commercializzati mediante i suddetti contratti siano imputati, a tutti
gli effetti, al produttore proprietario del bestiame qualora ne sia dichiarata,
a seguito di tale esame, la natura fittizia o comunque illecita;
– stabilisce che i risultati
dell’esame della Commissione debbano essere comunicati all’AIMA entro il
termine perentorio di trenta giorni dalla scadenza del termine precedentemente
indicato.
9.2.1.— La ricorrente deduce
che la norma impugnata violerebbe gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, in quanto la disciplina così introdotta sarebbe, in primo luogo,
retroattiva, ma anche qualora non lo fosse, essa, prevedendo competenze di
accertamento solo in capo all’AIMA e ad una Commissione d’indagine di
istituzione ministeriale, andrebbe, comunque, ad incidere illegittimamente
sulle prerogative delle Regioni. Queste ultime, infatti, sarebbero spogliate di
qualsivoglia potere di accertamento in ordine ai contratti in oggetto. In tal
modo, l’interferenza con l’attività programmatoria regionale determinerebbe
ancora una volta uno sconvolgimento retroattivo di rapporti di diritto privato,
suscettibile di serie conseguenze sulla produzione del latte.
Ciò, in particolare, in
quanto:
– viene negato ogni ruolo
delle Regioni, in una materia di loro competenza, ad eccezione di quello
relativo all’applicazione della revoca del beneficio a seguito
dell’accertamento effettuato dall’AIMA, alla quale soltanto devono essere
trasmessi i contratti;
– vengono, in particolare,
soppresse le competenze attribuite alle Regioni dall’art. 8 della legge n. 468
del
– si introducono
retroattivamente, per le annate 1995‑1996 e 1996‑1997, previsioni
di carattere sanzionatorio nei riguardi dei contratti di circolazione delle
quote latte di durata inferiore a sei mesi, in contrasto con le norme del
codice civile che non prevedono alcuna presunzione di illiceità dei contratti
di breve durata;
– si istituisce una
Commissione della quale non fanno parte rappresentanti delle Regioni, pur dovendo
essa effettuare l’esame dei contratti di cessione delle quote latte e quindi
esercitare funzioni in materia di competenza regionale.
9.2.2.—
9.3.— La
questione non è fondata.
Deve, infatti, ribadirsi la sussistenza della competenza statale anche
in relazione agli accertamenti che investono i contratti di circolazione delle
quote latte, in considerazione della presenza di un interesse nazionale sotteso
a verifiche, necessariamente unitarie, che attengono, per fini di attuazione
della normativa comunitaria, ad istituti che incidono sulle dinamiche della
produzione lattiero-casearia. Tale interesse giustifica, altresì, la previsione
di controlli a posteriori, volti a garantire che la produzione
lattiera non superi, in ossequio ai limiti posti a livello comunitario, il
quantitativo globale garantito (cfr. Corte di giustizia delle Comunità
europee, sez. VI, 25 marzo 2004, già in precedenza richiamata).
In relazione poi alla lamentata violazione del principio di leale
collaborazione, valgono le considerazioni poc’anzi esposte con riferimento alla
Commissione di garanzia di cui all’art. 4‑bis dello stesso decreto-legge n. 411 del 1997.
Né è fondata l’ulteriore censura formulata nei confronti della norma
introdotta dalla legge di conversione secondo cui la «Commissione può comunque
esaminare i contratti pervenuti alla stessa» prima della comunicazione
all’AIMA. La norma, infatti, presenta – a prescindere dalla sua idoneità ad
incidere in maniera diretta o indiretta sulle competenze delle Regioni – un
contenuto comunque non lesivo, in quanto non attribuisce ulteriori poteri
decisionali o valutativi alla predetta Commissione.
10.— Alcune censure riguardano la
disciplina della ripartizione delle quote latte confluite nella riserva
nazionale.
Va in proposito osservato come la normativa comunitaria abbia autorizzato
gli Stati membri ad alimentare una riserva nazionale, nella quale far confluire
«tutti i quantitativi che, indipendentemente dai motivi, non hanno o non hanno
più una destinazione individuale», e ciò al fine di consentire agli Stati
stessi di poterne disporre per far fronte a situazioni particolari «determinate
da criteri obiettivi» (tredicesimo “considerando” e art. 5 del reg. CEE 28
dicembre 1992, n. 3950/92; art. 6 del reg. CEE 9 marzo 1993, n. 536/93, recante
“Regolamento della Commissione che stabilisce le modalità di applicazione del
prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari”).
Il citato comma
21 dispone che, a decorrere dal periodo 1999‑2000, le quote resesi
disponibili a seguito, tra l’altro, dell’attuazione del decreto-legge n. 411
del 1997 affluiscono alla riserva nazionale e sono ripartite tra le Regioni e
le Province autonome, ai fini della assegnazione ai produttori titolari di
quota, in misura proporzionale ai quantitativi individuali di riferimento
allocati presso ciascuna Regione o Provincia autonoma, accertati per i periodi
1995‑1996 e 1996‑1997 (nella originaria formulazione, il decreto-legge,
oggetto di specifica censura, stabiliva che la ripartizione dovesse avvenire in
relazione alla media regionale commercializzata accertata per i medesimi
periodi), per essere assegnate secondo criteri oggettivi di priorità deliberati
dalle stesse, tenendo prioritariamente conto delle riduzioni effettuate ai
sensi del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727 (Norme per l’avvio degli
interventi programmati in agricoltura e per il rientro della produzione
lattiera nella quota comunitaria).
Il comma 21‑bis, introdotto in sede di conversione
dalla legge n. 118 del 1999, stabilisce che in nessun caso possono beneficiare
della riassegnazione i produttori che, nel corso dei periodi 1997‑1998 e
1998‑1999, abbiano venduto ovvero affittato, in tutto o in parte, le
quote di cui erano titolari.
10.1.1.—
– irragionevolmente non
terrebbe conto della situazione delle Regioni che, nei periodi 1995‑1996
e 1996‑1997, sono state maggiormente interessate dalla riduzione delle
quote;
– pur rimettendo la
determinazione dei criteri di ripartizione alle Regioni e alle Province
autonome, individuerebbe comunque, in contrasto con quanto affermato nella
sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, un criterio di priorità, così
limitando i poteri programmatori spettanti, in materia, alle Regioni.
La stessa Regione, con
successivo ricorso (n. 18 del 1999), ha ribadito le censure rivolte nei
confronti del comma 21, asserendo che le innovazioni introdotte dalla legge di
conversione avrebbero “aggravato” la lesione delle prerogative regionali,
sostituendo al criterio della produzione media, ai fini del riparto, quello
delle quote individuali allocate presso le Regioni.
Il comma 21‑bis dello stesso art. 1 sarebbe, sempre
secondo la ricorrente, costituzionalmente illegittimo, per violazione degli
artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto, in contrasto con
il principio secondo cui spetterebbe alle Regioni e Province autonome la
determinazione dei criteri di priorità, escluderebbe una intera categoria di
produttori, con conseguente limitazione dei poteri di programmazione attribuiti
alle Regioni in materia.
10.2.—
Le questioni
non sono fondate.
Le disposizioni in esame,
nel prevedere la riassegnazione ai produttori delle quote resesi disponibili,
demandano alle Regioni di stabilire, in generale, quali debbano essere i
criteri di priorità. Nell’effettuare tale scelta, il legislatore statale ha
inteso comunque imporre il rispetto di taluni criteri obiettivi (cfr. normativa comunitaria richiamata ai
punti da
11.—
Il comma 1
dell’art. 8 stabilisce che, al fine di rendere disponibili in modo aggiornato e
continuo i dati reali derivanti dall’applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n.
317 (Regolamento recante norme per l’attuazione della direttiva 92/102/CEE
relativa all’identificazione e alla registrazione degli animali), il Ministero della sanità realizza un
sistema informativo nazionale basato su un’unica banca dati.
Il comma 3
prevede che il Ministero delle risorse agricole alimentari e forestali e l’AIMA
debbano essere interconnessi, attraverso i propri sistemi informativi, a tale
banca dati, mentre le altre amministrazioni dello Stato e gli altri soggetti
interessati possono accedere ad essa secondo modalità da stabilirsi con decreto
interministeriale.
11.1.— Secondo la ricorrente, le predette disposizioni
sarebbero costituzionalmente illegittime, per violazione degli artt. 3, 5, 11,
41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di
leale collaborazione e all’art. 12 della legge 23 agosto 1998, n. 400 (Disciplina
dell’attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
Ministri), nonchè agli artt. 66 e segg. del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione
della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382). Ciò in quanto non sarebbe,
innanzitutto, prevista alcuna consultazione delle Regioni in vista
dell’adozione del decreto ministeriale che deve determinare le modalità di
accesso ad un archivio elettronico di sicuro interesse regionale. In secondo
luogo – nonostante la norma in esame disciplini un settore di competenza
regionale incidendo sulla materia della zootecnia in generale e della
produzione lattiero‑casearia in particolare – l’accesso alle banche dati
sarebbe riservato ad un ente statale e «graziosamente» concesso alle Regioni
mediante un successivo decreto ministeriale. Da qui, altresì, l’asserito
contrasto: a) con l’art. 3 Cost. per irragionevolezza e incoerenza della norma;
b) con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97
Cost.); c) con il principio secondo il quale l’iniziativa privata può essere
guidata e controllata solo per perseguire finalità sociali (art. 41 Cost.); d)
con l’art. 11 Cost. «atteso che efficienza e coerenza delle scelte del governo
della produzione lattiero‑casearia sono valori propri dell’ordinamento
comunitario, che lo Stato italiano è tenuto a salvaguardare». A seguito
dell’emanazione della legge di conversione le predette norme sono state
inserite nelle disposizioni di cui ai commi 36, 37 e 39 dell’art. 1 dello
stesso decreto-legge.
11.2.— In via preliminare, devono essere
dichiarate inammissibili le questioni sollevate nei confronti dell’art. 1,
commi 38, 40, 41, 42, 43 e 44 del decreto-legge, nel testo risultante a seguito
della legge di conversione, dal momento che nel ricorso non vengono addotti
specifici motivi di illegittimità, né avendo le suddette disposizioni formato
oggetto di censura nelle impugnative concernenti le “corrispondenti”
disposizioni del decreto-legge. A ciò si aggiunga che l’art. 1, comma 38, si riferisce
alla Provincia autonoma di Bolzano e alla Regione Valle d’Aosta, già dotate di
anagrafe del bestiame, mentre l’art. 1, comma 42, contiene una disposizione non
ricompresa nel testo originario del decreto-legge.
11.3.— In relazione, invece, alle sole censure
riconducibili al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, che
hanno investito l’art. 8, commi 1 e 3, del testo originario del decreto-legge,
deve dichiararsi la intervenuta cessazione della materia del contendere, atteso
che l’art. 1, comma 39, del decreto-legge, nel testo risultante dalla legge di
conversione, ha stabilito che, ai fini dell’espletamento delle funzioni di
rispettiva competenza, non soltanto il Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali, ma anche le Regioni e le Province autonome sono
interconnesse attraverso i propri sistemi informativi alla banca dati di cui al
comma 36 dello stesso art. 1. Questa modifica – in mancanza di una attuazione medio
tempore della norma contenuta nel decreto-legge – deve ritenersi
satisfattiva delle pretese formulate dalla ricorrente (sentenza n. 196
e ordinanza n.
137 del 2004). Conseguentemente non sono fondate le censure rivolte nei
confronti dell’art. 1, commi 36, 37 e 39, del decreto-legge n. 11 del 1997, nel
testo risultante dalla legge di conversione n. 81 del 1997.
12.— Alcune delle questioni proposte attengono all’attribuzione di funzioni
amministrative, ritenute di spettanza regionale, all’AIMA.
In ragione della complessità delle censure, è
opportuno procedere all’analisi separata delle relative norme sospettate di
illegittimità costituzionale.
12.1.— Vengono in primo
luogo in rilievo le disposizioni generali di conferimento delle funzioni
all’AIMA.
L’art. 01, comma 1, del decreto-legge n. 11 del 1997, introdotto
dalla legge di conversione n. 81 del 1997, prevede che, a decorrere dal periodo
di applicazione 1997‑1998, le funzioni amministrative relative
all’attuazione della normativa comunitaria in materia di quote latte e di
prelievo supplementare siano svolte dalle Regioni e dalle Province autonome,
fatti salvi, in attesa della riforma organica del settore, i compiti dell’AIMA
in materia di aggiornamento del bollettino 1997‑1998, di riserva
nazionale, di compensazione nazionale e di programmi volontari di abbandono.
12.1.1.—
Ad avviso della
ricorrente (ric. n. 36 del 1997) la riportata disposizione solo formalmente
riconosce le attribuzioni regionali in materia, mentre, in realtà, fa salve le
prerogative dell’AIMA, riservando alle Regioni compiti non decisionali ma meramente
burocratici ed impedendo loro l’efficiente governo del settore. Da qui la
violazione: a) dell’art. 97
Cost. (unitamente agli artt. 5, 115, 117 e 118); b) dell’art. 41 Cost., atteso
che verrebbe preclusa la possibilità che l’iniziativa privata sia realmente
indirizzata a fini sociali; c) dell’art. 11 Cost. (unitamente agli artt. 5, 117
e 118), in quanto verrebbe stravolto l’assetto delle competenze con impedimento
ad attuare gli impegni comunitari.
12.1.2.— La questione non è fondata.
La
norma in esame, dal punto di vista costituzionale, rinviene un idoneo
presupposto giustificativo nella necessità di garantire, per esigenze unitarie,
una attuazione uniforme e puntuale della normativa comunitaria nell’intero
territorio nazionale in settori nevralgici per il corretto funzionamento del
complessivo regime delle quote latte. La scelta del legislatore appare non irragionevole
e strettamente proporzionata allo scopo perseguito, alla luce, in particolare,
della natura dichiaratamente provvisoria della norma in esame: quest’ultima
precisa, infatti, che le funzioni amministrative sono attribuite all’AIMA in
attesa della riforma organica del settore, che è poi intervenuta con il
decreto-legge n. 49 del 2003, convertito nella legge n. 119 del 2003, il cui
art. 10, comma 47, lettera i), come già sottolineato, ha disposto
l’abrogazione, tra le altre, della norma impugnata.
12.2.—
Un ulteriore
sottogruppo di censure riguarda le disposizioni relative alle funzioni
attribuite all’AIMA di accertamento, aggiornamento e relativa pubblicazione
degli effettivi quantitativi di latte prodotto.
12.2.1.— L’art. 2, comma 1,
del decreto-legge n. 411 del 1997, dispone che l’AIMA, sulla base della
relazione della Commissione governativa d’indagine, delle risultanze della
rilevazione straordinaria dei capi bovini effettuata ai sensi dell’art. 6 del
decreto-legge n. 130 del 1997, delle dichiarazioni di contestazione di cui al
decreto ministeriale 15 maggio 1997, dei controlli effettuati e già comunicati
dalle Regioni e dalle Province autonome, degli altri elementi in suo possesso e
dell’attività del comitato di coordinamento delle iniziative in materia di
gestione delle quote latte, di cui al decreto del Ministro per le politiche
agricole 16 settembre 1997, nonché dei modelli L1 pervenuti entro la data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 411, debba determinare gli effettivi
quantitativi di latte prodotto (il riferimento al latte prodotto è stato
aggiunto dalla legge di conversione) e commercializzato. La norma prevede che
tale attività debba essere effettuata con riguardo a casi specificamente
indicati, e, in particolare, ai modelli L1 con quantità di latte
commercializzato non compatibile con la consistenza di stalla accertata in base
alla rilevazione straordinaria, tenuto conto della media provinciale per capo,
qualora la produzione dichiarata superi tale media del venti per cento (lettera
c), nonché al caso dei contratti di
circolazione delle quote latte, rientranti nelle tipologie individuate come
anomale dalla Commissione governativa di indagine (disposizione quest’ultima
introdotta in sede di conversione), quali le soccide, i comodati di stalla, gli
affitti di azienda di durata inferiore ai sei mesi (lettera d).
12.2.1.1.— Secondo la
ricorrente (ric. n. 4 del 1998) la disposizione di cui all’art. 2, comma 1,
lettera d) del testo originario del decreto-legge n. 411 del 1997
sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 97,
115, 117 e 118 della Costituzione. Nel ricorso n. 18 del 1998 vengono
ulteriormente approfondite e specificate le censure, estendendole anche alla
lettera c) del comma 1, del predetto art. 2.
Si ipotizza la violazione
degli evocati parametri costituzionali (e con essi anche dell’art. 41 Cost.) in
quanto:
– alla lettera c), verrebbe determinato in maniera
arbitraria e irragionevole l’eccedenza della media provinciale per capo, della
quale si deve tenere conto in particolare per la determinazione degli effettivi
quantitativi prodotti e commercializzati negli anni 1995‑1996 e 1996‑1997,
nella misura del 20 per cento per qualunque parte del territorio nazionale, e
quindi senza tenere conto delle diverse realtà regionali e senza che le Regioni
siano state consultate;
– alla lettera d), si attribuirebbe alla valutazione
della Commissione governativa di indagine (così rinunciando il legislatore ad
esercitare una competenza che gli appartiene e che andrebbe attuata in stretto
raccordo con le Regioni), senza predeterminazione di criteri, con effetto
retroattivo, e senza alcuna consultazione delle Regioni, la individuazione
delle tipologie contrattuali di circolazione delle quote latte da considerarsi
anomale ai fini della determinazione degli effettivi quantitativi di latte
prodotto e commercializzato.
12.2.1.2.—
Le questioni non sono fondate.
Le
funzioni attribuite all’AIMA dalle disposizioni in esame si giustificano in
quanto connesse alla necessaria determinazione dell’effettivo quantitativo di
produzione lattiera all’esito delle attività accertative indicate dalla norma
stessa e imposte dalle esigenze di celere attuazione degli obblighi comunitari.
In particolare, risponde ad ineludibili esigenze unitarie la rideterminazione
delle quote a seguito della verificata non compatibilità tra la quantità di
latte commercializzato e la consistenza di stalla accertata (art. 2, comma 1,
lettera c). Né appare necessaria
l’attivazione di procedure di concertazione con le Regioni: la norma in esame –
stabilendo che occorre tenere conto della media provinciale per capo elaborata
dall’Associazione italiana allevatori, con un margine ragionevole di
tollerabilità del 20 per cento – non prevede una generalizzata rideterminazione
degli effettivi quantitativi di latte prodotto, bensì garantisce,
contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, una adeguata considerazione
delle specificità territoriali.
Allo stesso modo risulta non
lesiva di attribuzioni regionali la previsione di cui alla lettera d): la norma, infatti, incide
indirettamente su istituti di diritto privato la cui regolamentazione spetta al
legislatore statale in considerazione della necessità di garantire un
trattamento uniforme sull’intero territorio nazionale. La insussistenza di
implicazioni connesse alle specificità delle singole realtà regionali rende,
altresì, costituzionalmente non necessario il coinvolgimento delle Regioni
mediante strumenti di concertazione.
L’attribuzione, poi, alla
Commissione d’indagine del compito di individuare, anche in riferimento a
periodi trascorsi (cfr. Corte di
giustizia europea, sez. VI, 25 marzo 2004, già citata), le tipologie
contrattuali da considerare anomale – a prescindere dall’incidenza diretta o
indiretta su poteri regionali – è strettamente funzionale all’espletamento dei
compiti di accertamento delle modalità di gestione delle quote, nonché delle
irregolarità verificatesi nella commercializzazione, al fine di imputare agli
allevatori la determinazione dei quantitativi effettivamente prodotti (cfr. relazione della Commissione di
garanzia quote latte del 4 febbraio 1999, depositata all’esito dell’ordinanza
istruttoria di questa Corte del 15 dicembre 1999).
12.3.—
L’art. 2, comma
3, del decreto-legge n. 411 del 1997, come convertito dalla legge n. 5 del
1998, dispone che l’AIMA debba aggiornare i quantitativi di riferimento dei
singoli produttori per i periodi 1995‑1996, 1996‑1997 e 1997‑1998,
sulla base di alcuni criteri, tra i quali (lettera c del predetto comma 3) quello dei
trasferimenti di quote e dei cambi di titolarità conformi alla normativa
vigente, per i suddetti periodi, comunicati dalle Regioni e dalle Province
autonome e pervenuti all’AIMA entro il 15 novembre 1997, tenendo conto (inciso
aggiunto dalla legge di conversione n. 5 del 1998) che i quantitativi
trasferiti mediante contratti di sola quota con validità per i periodi 1997‑1998
e successivi non sono assoggettati ad alcuna riduzione percentuale. L’art. 2,
comma 4, stabilisce la perentorietà dei termini indicati nel comma 3.
12.3.1.— Nel ricorso n. 4
del 1998, con cui la ricorrente ha impugnato il decreto-legge n. 411 del 1997,
si assume che il predetto art. 2, comma 3, lettera c), violerebbe gli
artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto:
a) contrasterebbe con
l’attribuzione delle funzioni amministrative in materia di quote latte alle
Regioni a far data dalla stagione 1997‑1998, disposta dall’art. 01 del
decreto-legge n. 11 del 1997, assegnando all’AIMA anche per il periodo 1997‑1998
funzioni ormai trasferite;
b) avrebbe efficacia
retroattiva, pretendendo di disciplinare l’aggiornamento dei dati anche per la
stagione 1997‑1998 (e cioè per un periodo che, al momento della entrata
in vigore del decreto-legge n. 411 del 1997, era quasi ultimato), ed
introducendo, altresì, un onere di deposito dei contratti entro una data, il 15
novembre 1997 (da ritenersi rispettata solo se in tale termine i contratti
vengono ricevuti dall’AIMA, essendo insufficiente che ne sia avvenuta la
spedizione), non prevista dalla legislazione precedente, la quale consentiva
invece di comunicarli alla Regione nei quindici giorni successivi alla
conclusione della stagione stessa, determinando così anche una discriminazione
tra contratti fatti pervenire o non fatti pervenire entro un termine arbitrariamente
fissato e per l’innanzi sconosciuto.
è dedotta, altresì,
l’illegittimità dell’art. 2, comma 4.
Nel ricorso n. 18 del 1998,
con cui la stessa Regione ha impugnato la legge di conversione n. 5 del 1998,
sono state ribadite le censure già formulate nei confronti del decreto-legge ed
è stata censurata la previsione contenuta nell’art. 2, comma 3, lett. c)
– con cui si è specificato che i quantitativi trasferiti con contratti di sola
quota non subiscono alcuna riduzione – introdotta dalla predetta legge.
12.3.2.—
In particolare, il comma 1
dell’art. 4 dispone che, per il periodo 1997‑1998, l’AIMA procede
all’aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei
quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di cui all’art. 2, comma 5,
dello stesso decreto; stabilisce che tali aggiornamenti sostituiscono ad ogni
effetto i bollettini pubblicati precedentemente; che di essi viene data
comunicazione individuale, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento
a tutti i produttori interessati e comunicazione alle Regioni e alle Province
autonome; che ai fini delle trattenute per il periodo suddetto e del versamento
del prelievo supplementare eventualmente dovuto, gli acquirenti sono tenuti a
considerare esclusivamente le quote individuali risultanti dai suddetti atti e
che all’esito della decisione dei ricorsi di riesame l’AIMA proceda
all’aggiornamento definitivo degli elenchi.
Il comma 2 dell’art. 4
disciplina, sempre per il periodo 1997‑1998, gli adempimenti ai quali
sono tenuti gli acquirenti, stabilendo che le dichiarazioni che questi hanno
l’obbligo di trasmettere ed i modelli L1 controfirmati dai produttori devono
essere redatti in conformità dei modelli approvati con decreto del Ministro
delle risorse agricole, alimentari e forestali. Esso precisa, inoltre, che tale
documentazione è inviata su supporto magnetico e cartaceo, secondo standards definiti in sede ministeriale, ed
infine prevede – secondo quanto stabilito in sede di conversione in legge del
predetto decreto n. 411 del 1997 – che,
se il produttore non controfirma il modello L1, l’AIMA effettua gli opportuni
accertamenti, all’esito dei quali, se la mancata sottoscrizione risulta
ingiustificata, al produttore si applica una sanzione amministrativa.
I commi 3 e 4 dettano
disposizioni in ordine ai quantitativi di latte consegnati ad acquirenti non
riconosciuti e che risultino da modelli pervenuti all’AIMA oltre il termine del
15 maggio 1997.
L’art. 5, comma 1, dispone
che per il periodo 1998‑1999, in attesa della riforma del settore
lattiero‑caseario, in deroga a quanto previsto dall’art. 01 del
decreto-legge n. 11 del 1997, come convertito nella legge n. 81 del 1997,
l’AIMA provveda all’aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota
e dei quantitativi ad essi spettanti, trasmettendoli alle Regioni e Province
autonome e dandone comunicazione all’interessato, mediante raccomandata con
avviso di ricevimento (modalità, quest’ultima, introdotta in sede di
conversione), entro il termine di cui all’art. 3, comma 1 (trenta giorni dalla
scadenza del termine imposto alle Regioni e alle Province autonome per la
decisione dei ricorsi di riesame).
12.3.2.1.— Nel ricorso n. 4
del 1998
Nel ricorso n. 18 del 1998,
12.3.2.2.—
In via preliminare devono essere dichiarate inammissibili le censure relative
ai commi 3 e 4 dell’art. 4. La ricorrente chiede, infatti, la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell’intero art. 4, ma non argomenta in ordine
alle ragioni che dovrebbero condurre ad una pronuncia di incostituzionalità
anche delle disposizioni contenute nei commi 3 e 4, incentrando le censure
esclusivamente sulle disposizioni di cui ai precedenti commi 1 e 2.
12.3.2.3.—
Nel merito le ulteriori questioni non sono fondate.
Gli
artt. 2, 4 e 5, nelle parti impugnate ora all’esame della Corte, disciplinano
le funzioni attribuite all’AIMA di accertamento e aggiornamento degli effettivi
quantitativi di riferimento dei singoli produttori, che poi sono comunicati
mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno ai produttori medesimi.
La ricorrente muove da un erroneo presupposto interpretativo, assumendo che
l’art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997 non attribuirebbe anche tale funzione
all’AIMA per il periodo 1997‑1998. Invero, quest’ultima disposizione,
assegnando all’AIMA in via transitoria la funzione amministrativa di
aggiornamento del bollettino 1997‑1998 presuppone anche l’attribuzione
della funzione di accertamento dei quantitativi di riferimento dei singoli
produttori, ai fini, appunto, della successiva pubblicazione dei risultati
tramite bollettino. La circostanza che il decreto-legge n. 411 del 1997 abbia
modificato le modalità di pubblicità dei risultati dell’attività svolta
dall’AIMA non incide, tuttavia, sul complessivo sistema che riconosce ad un
ente statale, con disposizione esente da profili di incostituzionalità per le
ragioni già esposte, la funzione di determinazione e aggiornamento dei
quantitativi individuali di riferimento. Né vale assumere la illegittimità
delle disposizioni in esame per avere le stesse, per taluni profili,
disciplinato un periodo che al momento della entrata in vigore del
decreto-legge n. 411 del 1997 era quasi ultimato. A prescindere dalla effettiva
natura retroattiva delle disposizioni in esame, il rilievo è destituito di
fondamento: la disciplina delle funzioni di accertamento e aggiornamento dei
dati, anche in relazione a campagne lattiere già concluse, è conseguenza
diretta di controlli successivi effettuati dagli organi statali preposti al
settore che sono, a loro volta, funzionali ad una efficace operatività del
prelievo supplementare sul latte, nonché in generale ad una applicazione
corretta della normativa comunitaria sull’intero territorio nazionale (cfr.
Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. VI, 25 marzo 2004, già
menzionata).
Si
deve, altresì, rilevare che il comma 2 dell’art. 4 – stabilendo le modalità
procedurali attraverso le quali gli acquirenti devono trasmettere le proprie
dichiarazioni relative al latte che è stato loro consegnato dai produttori –
costituisce attuazione di quanto prescritto dall’art. 3, paragrafo 2, del reg.
CEE n. 536/1993 della Commissione datato 9 marzo 1993: non potendo tale
attuazione essere ritardata in considerazione del fatto che l’attività
dell’acquirente e il controllo sulla stessa è essenziale per garantire il
corretto funzionamento sull’intero territorio nazionale del complessivo
meccanismo che presiede al regime delle quote latte, si giustifica, sul piano
costituzionale, la disciplina di dettaglio prescritta dal legislatore statale.
Va
rilevato, altresì, con riferimento all’art. 5, comma 1, come il legislatore
statale potesse, nell’esercizio non irragionevole della propria discrezionalità,
attribuire all’AIMA funzioni amministrative in via dichiaratamente provvisoria,
per esigenze unitarie connesse al corretto avvio della campagna 1998‑1999,
anche in relazione a tale ultimo periodo.
13.—
Prima di esaminare le censure relative alla compensazione, occorre rilevare
come la normativa comunitaria consenta a ciascuno Stato membro, nella fase di
verifica della produzione nel periodo considerato, di compensare i quantitativi
di latte assegnati e non utilizzati da taluni produttori per ridurre o eliminare
le sanzioni a carico dei produttori che, al contrario, hanno prodotto latte in
misura eccedente la quota agli stessi concessa.
13.1.—
La ricorrente censura l’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 411 del 1997,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998. Esso dispone che, anche ai fini
dell’attuazione dell’art. 1, comma 35, del decreto-legge n. 11 del 1997 (il
quale prevede che l’AIMA debba tenere conto delle specifiche risultanze della
relazione della Commissione governativa di indagine), la predetta Azienda,
entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 8 dell’art. 2
(termine previsto per la decisione sui ricorsi di riesame da parte delle
Regioni e delle Province autonome), effettui la rettifica della compensazione nazionale
per il periodo 1995‑1996 e la compensazione nazionale per il periodo 1996‑1997,
sulla base dei modelli L1 pervenuti entro la data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 411 del 1997, nonché degli accertamenti compiuti e della
decisione dei ricorsi di riesame di cui all’art. 2. La disposizione de qua,
inoltre, a seguito delle modifiche apportate in sede di conversione, stabilisce
che per il solo periodo 1995‑1996, nella esecuzione della rettifica, si
proceda al raffronto tra i dati della compensazione nazionale, eseguita ai
sensi dell’art. 3 del decreto-legge n. 552 del 1996, e quelli derivanti dalla
applicazione, da parte dell’AIMA stessa, delle regole della compensazione
precedentemente in vigore (compensazione per APL), determinati sulla base dei
risultati degli accertamenti di cui all’art. 2 dello stesso decreto-legge, con
applicazione, in via perequativa, dell’importo del prelievo supplementare che
risulta meno oneroso per il produttore. La disposizione in esame prevede,
altresì, che la rettifica della compensazione nazionale per il periodo 1995‑1996
sostituisca a tutti gli effetti le imputazioni di prelievo supplementare
operate precedentemente per lo stesso periodo (comma 1); stabilisce, infine,
che a seguito della verifica in tal modo effettuata, il Governo comunichi
all’Unione europea l’esatta produzione delle annate 1995‑1996 e 1996‑1997
per la rettifica dei prelievi dovuti (comma 1‑bis).
13.2.—
– inciderebbe
retroattivamente sulla disciplina della compensazione di campagne già concluse,
in contrasto con il principio sancito dalla normativa comunitaria che prevede
una periodizzazione delle campagne di produzione lattiera;
– l’avvenuta soppressione
del livello provinciale di compensazione non sostituito da alcuna istanza regionale,
non solo opererebbe l’ennesimo by‑pass del governo regionale, ma
recherebbe ancor «più grave pregiudizio agli interessi degli agricoltori della
Regione ricorrente», atteso che «più si innalza (...) il livello di
compensazione, meno è probabile che le eccedenze locali possano trovare
aggiustamento e compensazione senza danno per la produzione complessiva a
livello provinciale e regionale».
Con il successivo ricorso n.
18 del 1998 la ricorrente ha, altresì, censurato l’art. 3, commi 1 e 1‑bis, del decreto-legge n. 411 del 1997,
rispettivamente, come modificato e come introdotto dalla legge di conversione
n. 5 del 1998. Il comma 1, nel testo integrato dalla legge di conversione,
stabilisce che per il solo periodo 1995‑1996, nella esecuzione della
rettifica, si proceda al raffronto tra i dati della compensazione nazionale
eseguita ai sensi dell’art. 3 del decreto-legge n. 552 del 1996 e quelli
derivanti dalla applicazione, da parte dell’AIMA stessa, delle regole della
compensazione precedentemente in vigore (compensazione per APL).
Le disposizioni in questione
si porrebbero in contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, in quanto
13.2.1.— La questione non è
fondata.
L’avvenuta soppressione
della compensazione per APL non viola i parametri costituzionali evocati dalla
ricorrente.
Questa Corte ha, infatti,
già avuto modo di affermare la legittimità della scelta compiuta dal
legislatore statale di introdurre il sistema della compensazione nazionale, in
ragione della necessità di adeguare la normativa italiana alle determinazioni
comunitarie (sentenza
n. 398 del 1998, punto 11 del Considerato
in diritto), e di prevedere un meccanismo operativo che, per la
infrazionabilità dell’interesse allo stesso sotteso, operi necessariamente
sull’intero territorio nazionale (cfr.
sentenza n. 424
del 1999).
La previsione poi introdotta
dalla legge di conversione della possibilità attribuita all’AIMA di valutare
comparativamente i risultati della compensazione nazionale e per APL non è
lesiva delle attribuzioni della Regione ricorrente. Questa Corte ha, al
riguardo, già sottolineato, in relazione a censure che investivano il sistema
di compensazione nazionale, che la suddetta regolamentazione per il periodo
1995‑1996 doveva comunque ritenersi satisfattiva delle pretese regionali
in quanto prevede, all’esito della comparazione, l’applicazione del metodo
nazionale o di quello provinciale a seconda di quale dei due consenta un
prelievo supplementare meno oneroso per i produttori (sentenza n. 398 del
1998, punto 9 del Considerato in diritto).
Né appare costituzionalmente necessario garantire un coinvolgimento delle
Regioni, trattandosi di un procedimento caratterizzato da una disamina
obiettiva dei dati acquisiti dall’ente statale – cui non sono attribuiti poteri
discrezionali – che consente di raggiungere un risultato oggettivamente
verificabile.
Per quanto attiene, invece,
alla censura relativa alla retroattività delle rettifiche disposta dalla norma
in esame deve ancora una volta ribadirsi che la ricorrente muove da una
interpretazione della normativa comunitaria disattesa dalla Corte di giustizia
europea (cfr. la più volte citata
sentenza del 25 marzo 2004): quest’ultima ha, infatti, affermato che i
regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93 consentono alle autorità nazionali,
successivamente alla campagna lattiera interessata, di effettuare le rettifiche
necessarie a far sì «che la produzione esonerata da prelievo supplementare di
uno Stato membro non superi il quantitativo globale garantito assegnato a tale
Stato».
In ordine, infine, alla
doglianza che ha investito il comma 1‑bis,
introdotto dalla legge di conversione n. 5 del 1998, la stessa non è fondata,
non solo perché nella prospettazione regionale assume una connotazione
consequenziale alla declaratoria di incostituzionalità del comma 1, ma anche
perché tale disposizione costituisce adempimento dell’obbligo comunitario di
comunicare in tempi necessariamente rapidi tutte le modifiche dei dati che
possano condurre ad una rettifica dei prelievi dovuti (cfr. art. 8 del reg. CEE 9 marzo 1993, n. 536/93).
13.3.—
L’art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 118 del 1999, impugnato anch’esso dalla ricorrente, dispone: che le
compensazioni nazionali per i periodi di produzione lattiera 1995‑1996 e
1996‑1997, di cui all’art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, siano
effettuate dall’AIMA, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge n. 43 del 1999, sulla base degli accertamenti inviati e delle
decisioni dei ricorsi di riesame fatte pervenire attraverso il sistema
informatico; che per il solo periodo 1995‑1996, l’AIMA, nell’esecuzione
della rettifica di cui all’art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, non
applichi le riduzioni della quota B in ottemperanza alle sentenze concernenti
la illegittimità delle stesse riduzioni (previsione, questa, introdotta dalla
legge di conversione); che l’esubero complessivo nazionale, sul quale è
calcolato il prelievo da ripartirsi tra i produttori, sia costituito dalla
differenza tra il quantitativo nazionale garantito e il latte complessivamente
prodotto e commercializzato in ciascun periodo; che i risultati delle
compensazioni siano comunicati, entro lo stesso termine, agli acquirenti, ai
produttori e alle Regioni e Province autonome interessate.
13.3.1.— La ricorrente
ritiene (ric. n. 14 del 1999) che tali norme siano costituzionalmente
illegittime, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, in quanto:
a) nell’attribuire all’AIMA
compiti in relazione alle operazioni di compensazione per gli anni 1995‑1996
e 1996‑1997, lederebbero le competenze regionali in materia, per di più
con efficacia retroattiva, trattandosi di periodi di produzione ormai conclusi
da tempo;
b) prevedendo che l’AIMA
effettui, anche per il periodo 1995‑1996, la compensazione nazionale,
sembrerebbero precludere l’applicabilità del meccanismo di cui all’art. 3 del
decreto-legge n. 411 del 1997 che, per quella stagione, faceva comunque salva
la possibilità di operare la compensazione secondo il meccanismo previgente
(quello per APL), ove meno oneroso per i produttori, con conseguente
pregiudizio degli interessi di questi ultimi e, ad un tempo, delle competenze
programmatorie e di governo attribuite alle Regioni in materia.
Le censure sono state
ribadite in sede di impugnazione della legge di conversione (ric. n. 18 del
1999). È stato, altresì, impugnato l’art. 1, comma 1, nel testo risultante
all’esito della conversione, per violazione delle medesime disposizioni
costituzionali. La ricorrente ritiene che l’illegittimità costituzionale delle
norme impugnate sarebbe stata aggravata e che la prevista non applicazione
della riduzione della quota B solo nei casi in cui l’illegittimità della
riduzione fosse stata accertata con sentenza, si porrebbe in contrasto con
quanto in precedenza stabilito dal decreto-legge n. 411 del 1997.
13.3.2.— La questione non è fondata.
Sul
punto valgono le considerazione già svolte, sia in ordine ai profili di
retroattività, sia in ordine alla legittimità della previsione del sistema di
compensazione nazionale, limitandosi le norme in esame a richiamare
genericamente il meccanismo previsto dall’art. 3 del decreto-legge n. 411 del
1997 (e quindi, deve ritenersi, anche, la previsione dell’opzione tra sistema
nazionale di compensazione e quello per APL), specificando che l’AIMA dovrà
provvedere alle rettifiche imposte a seguito degli accertamenti e delle
decisioni dei ricorsi di riesame fatti pervenire attraverso il sistema
informatico.
13.4.— Secondo
Il comma 6 impone alle
Regioni, ai fini dell’applicazione da parte dell’AIMA dei criteri di priorità
per la compensazione nazionale determinati dall’art. 8, di comunicare le
informazioni relative all’esatta localizzazione delle aziende ubicate in Comuni
parzialmente delimitati ai sensi dell’art. 3, paragrafi 3, 4 e 5, della
direttiva 75/268/CEE, ma solo con effetto a decorrere dal periodo 1998‑1999.
Il comma 8 individua i
criteri di priorità in base ai quali deve essere effettuata la compensazione
nazionale per i periodi 1995‑1996, 1996‑1997, 1997‑1998 e
1998‑1999: a) in favore
dei produttori titolari di quota delle zone di montagna; b) in favore dei produttori titolari
di quota A e di quota B nei confronti dei quali sia stata disposta la riduzione
della quota B, nei limiti del quantitativo ridotto; c) in favore dei produttori titolari di quota ubicati nelle zone
svantaggiate; d) in favore dei
produttori titolari esclusivamente della quota A che abbiano superato la
propria quota, nei limiti del cinque per cento della quota medesima; e) in favore di tutti gli altri
produttori.
Il comma 9 dispone che per i periodi 1997‑1998 e 1998‑1999 si applica la priorità prevista dall’art. 13, comma 6‑bis, del decreto-legge 30 gennaio 1998, n. 6 (Ulteriori interventi in favore delle zone terremotate delle Regioni Marche e Umbria e di altre zone colpite da eventi calamitosi), convertito, con modificazioni, nella legge 30 marzo 1998, n. 61.
Il comma 21‑ter stabilisce che, in attesa della
riforma del settore, i criteri e l’ordine di priorità stabiliti dal comma 8 si
applicano anche per l’effettuazione della compensazione nazionale per il
periodo 1999‑2000 e che a tale periodo si applicano pure le disposizioni
previste dal comma 10.
13.4.1.— La ricorrente
ritiene (ric. n. 14 e ric. n. 18 del 1999) che le disposizioni riportate
contrastino con quanto affermato nella sentenza n. 398 del
1998 di questa Corte, in quanto determinano i criteri della compensazione
senza alcun coinvolgimento delle Regioni. In particolare, si è sottolineato che
la previsione di cui al comma 9 introduce un criterio di priorità
discriminatorio nei confronti di altre Regioni che pure hanno subìto rilevanti calamità
naturali.
Con il ricorso n. 18 del 1999, la ricorrente ha ribadito le censure nei confronti dell’art. 1, comma 8, come modificato in sede di conversione in legge, ed ha, in particolare, sottolineato la illogicità del criterio di cui al citato comma, non avendo i produttori non titolari di quota alcun interesse alle operazioni di compensazione.
Con riferimento al comma 6, la ricorrente assume che lo stesso violerebbe le prerogative regionali non solo in materia di agricoltura, ma anche di governo del territorio.
Con
riferimento, infine, al comma 21‑ter, vengono ribadite le censure già formulate nei confronti del
comma 8.
13.4.2.—
La questione non è fondata.
Il
comma 8 dell’art. 1 del decreto-legge n. 43 del
La norma, oggetto del presente scrutinio di
costituzionalità, pur riproducendo sostanzialmente il contenuto della
disposizione già caducata, si sottrae alle odierne censure nei termini in cui
le stesse sono state formulate dalla ricorrente. Dalla disamina della
documentazione prodotta a seguito dell’ordinanza istruttoria del 15 dicembre
1999 risulta, infatti, che sul disegno di legge, il cui contenuto è stato poi
trasfuso nel testo delle disposizioni in esame, esaminato in via d’urgenza e
approvato dal Consiglio dei ministri nella seduta del 12 febbraio 1999,
L’acquisizione del predetto parere in ordine
ai criteri di priorità individuati consente di ritenere esente dai profili di
incostituzionalità anche il comma 21‑ter, con il quale il
legislatore, nell’esercizio non irragionevole della sua discrezionalità
modulata in attuazione di precisi obblighi comunitari, ha esteso la validità di
tali criteri anche al periodo 1999‑2000.
Per quanto attiene, infine, alle censure
formulate nei confronti del comma 6 dell’art. 1, al di là della genericità
delle stesse ed alla inconferenza del richiamo alla materia del “governo del
territorio”, la questione non è fondata, attesa la natura strettamente
consequenziale della disposizione in esame rispetto a quelle sin qui esaminate.
13.5.—
Ulteriore censura riguarda l’art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 43 del 1999, come
convertito nella legge n. 118 del 1999, il quale dispone che l’AIMA effettui la
compensazione sulla base di dati certi (indicazione quest’ultima inserita in
sede di conversione) per il periodo 1997‑1998 entro trenta giorni dalle
determinazioni definitive di cui al comma 5 da parte delle Regioni e delle
Province autonome e comunque entro e non oltre il 30 settembre 1999, prevedendo
che i risultati della compensazione siano comunicati agli acquirenti, ai
produttori e alle Regioni e Province autonome interessate.
13.5.1.—
Secondo
Le censure sono state
ribadite nei confronti della disposizione come convertita in legge (ric. n. 18 del
1999).
13.5.2.—
La questione è in parte inammissibile e in parte non fondata.
Deve,
in primo luogo, ribadirsi la legittimità della previsione che attribuisce
all’AIMA funzioni relative alla compensazione nazionale. Va, quindi, dichiarata
la inammissibilità della censura relativa alla mancata indicazione dei criteri
per la determinazione dei «dati certi», non essendo la stessa corredata da
alcun supporto argomentativo atto a dimostrarne l’incidenza sulle attribuzioni
costituzionalmente garantite alle Regioni.
Non
è fondata la censura di violazione del principio di leale collaborazione: a
prescindere dalla sussistenza della effettiva necessità di prevedere, nel caso
di specie, strumenti di concertazione con le Regioni, la norma in esame
garantisce il coinvolgimento delle Regioni stesse, prevedendo che la
compensazione venga effettuata tenendo conto di quelle determinazioni
definitive formulate da Regioni (e Province autonome), le cui modalità
procedurali sono fissate con decreto del Ministro per le politiche agricole da
emanarsi d’intesa con
13.6.— La ricorrente dubita,
altresì, della legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, del
decreto-legge n. 43 del 1999, come convertito nella legge n. 118 del 1999, il
quale dispone che, ai fini dell’esecuzione della compensazione nazionale per il
periodo 1997‑1998, l’AIMA, entro trenta giorni dalla scadenza del termine
di cui al comma 1 (sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge), effettui: a) l’aggiornamento dei quantitativi individuali, già
accertati per detto periodo sulla base del decreto-legge n. 411 del
Il comma 3‑bis dell’art. 1 del decreto-legge n. 43
del 1999, introdotto in sede di conversione, dispone che i produttori sono
tenuti a trasmettere copia della comunicazione individuale di cui all’art. 1,
comma 3, al rispettivo acquirente, il quale si avvale delle risultanze della stessa
ai fini del prelievo supplementare.
Il successivo comma 3‑ter, pure introdotto dalla legge di
conversione, dispone che le comunicazioni di cui all’art. 1, comma 3, lettera b), sono trasmesse all’AIMA, alle
Regioni e alle Province autonome anche su supporto magnetico e stabilisce che
detti enti ne forniscano copia agli acquirenti, alle loro organizzazioni,
nonché alle associazioni di produttori di latte riconosciute.
Il comma 4 dell’art. 1 del
decreto-legge n. 43 del 1999 stabilisce che, con la medesima comunicazione di
cui all’art. 1, comma 3, lettera b),
l’AIMA provveda all’aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali di
riferimento per il periodo 1998‑1999, sulla base dei mutamenti di
titolarità e delle informazioni relative ai contratti e alle mobilità fornite
dalle Regioni e Province autonome, prevedendo altresì che tali aggiornamenti
siano validi come attribuzione provvisoria per il periodo 1999‑2000.
13.6.1.— Secondo la
ricorrente (ric. n. 14 del 1999), l’art. 1, commi 3 e 4, sarebbe costituzionalmente
illegittimo per violazione degli artt. 3, 5, 117 e 118 della Costituzione, in
quanto attribuirebbe ancora all’AIMA il potere di aggiornamento dei
quantitativi individuali in violazione delle competenze regionali e per di più
con effetto retroattivo e ciò determinerebbe conseguenze incontrollabili sia
per i produttori, che per l’ente territoriale preposto al governo del settore.
Con il ricorso
n. 18 del 1999 la ricorrente ha ulteriormente censurato – oltre alla lettera b) del comma 3 (comma modificato dalla
legge di conversione) – i commi 3‑bis,
3‑ter e 4‑bis del citato art. 1 del decreto-legge
n. 43 del 1999, introdotti in sede di
conversione, deducendone il contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118
della Costituzione.
In particolare la ricorrente, con riferimento alla modifica, introdotta
dalla legge di conversione, del comma 3, ritiene che la stessa, prevedendo che
si debba tenere conto solo delle risultanze dei ricorsi relativamente al numero
dei capi accertati, introdurrebbe una illogica discriminazione tra queste
decisioni e quelle assunte dalle Regioni in ordine alle molteplici fattispecie
esaminate ai fini dell’aggiornamento definitivo.
Il comma 3‑bis sarebbe costituzionalmente illegittimo in via derivata, per la
stretta connessione esistente con il precedente comma 3.
Il comma 3‑ter,
secondo la ricorrente, sarebbe anch’esso illegittimo in via derivata per gli
stessi vizi che inficiano la lettera b) del comma 3, ma contestualmente
li aggraverebbe «imponendo alle Regioni l’onere della comunicazione dei dati
agli acquirenti, alle loro organizzazioni, nonché alle associazioni di
produttori».
Il comma 4‑bis violerebbe, infine, gli evocati
parametri costituzionali, in quanto illegittimamente si consentirebbe il
rilascio di certificazioni provvisorie sulla base di dati non definitivi e
perciò stesso dichiaratamente modificabili, con conseguente possibilità di
alterazione del complessivo quadro di riferimento qualora solo alcune Regioni
si avvalessero della «facoltà» prevista dalla norma.
13.6.2.—
Le questioni non sono fondate.
Il
potere di aggiornamento dei quantitativi individuali – attribuito in via
transitoria all’AIMA – ai fini dell’esecuzione della compensazione nazionale,
si giustifica sul piano costituzionale, come già sottolineato, per l’esigenza
di perseguire interessi territorialmente infrazionabili. Rientra, inoltre,
nella discrezionalità del legislatore nazionale determinare le concrete
modalità di gestione delle funzioni assegnate all’AIMA nei limiti in cui le
stesse siano strettamente funzionali al raggiungimento delle suddette finalità.
Né assume rilevanza, per ritenere fondata la censura, la natura retroattiva di
talune previsioni, in quanto le stesse si giustificano, in ossequio alle
prescrizioni comunitarie e di quanto già riconosciuto dalla Corte di giustizia
(sentenza 25 marzo 2004, già richiamata), alla luce della necessità di adeguare
i quantitativi individuali e il sistema di compensazione alle risultanze delle
verifiche svolte dagli organi a ciò preposti.
13.7.—
L’art. 1, comma
5, del decreto-legge n. 43 del 1999 dispone che con decreto del Ministro per le
politiche agricole, d’intesa con
L’art. 1, comma 10, del
medesimo decreto-legge stabilisce che le disposizioni di cui al comma 5 si
applicano per la comunicazione individuale ai produttori delle produzioni
commercializzate per il periodo 1998‑1999, risultanti dai modelli L1
pervenuti all’AIMA.
L’art. 1, comma
13.7.1.— Ad avviso della
ricorrente (ric. n. 14 del 1999), le norme citate sarebbero costituzionalmente
illegittime per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione, in quanto, pur riconoscendo il potere delle Regioni di pervenire
a determinazioni definitive, negherebbero loro il potere di stabilire le
modalità procedurali per addivenire a tali determinazioni, in contrasto con il
principio di buon andamento dell’amministrazione e con lesione delle competenze
costituzionalmente attribuite alle Regioni. Dette censure sono state riproposte
nel successivo ricorso n. 18 del 1999 della medesima Regione Lombardia.
13.7.2.—
Le questioni non sono fondate.
Il
coinvolgimento delle Regioni mediante la previsione della previa intesa con
13.8.— L’art. 1, comma 12,
del decreto-legge n. 43 del 1999 dispone che i risultati delle compensazioni
nazionali effettuate (periodi 1995‑1996, 1996‑1997, 1997‑1998,
1998‑1999, 1999‑2000) sono definitivi ai fini del pagamento del prelievo
supplementare, dei relativi conguagli e della liberazione della garanzie
fideiussorie, salvo che per i soggetti di cui al successivo comma 13.
13.8.1.—
13.8.2.—
La questione non è fondata per lo stesso ordine di argomentazioni sopra
prospettate al punto 13.7.2.
14.— Vanno ora esaminate le
questioni relative alla previsione del c.d. avvalimento di uffici regionali.
15.—
L’art. 1, comma
15, del decreto-legge n. 43 del 1999 stabilisce che, qualora le somme
trattenute dall’acquirente a titolo di prelievo per i periodi 1995‑1996 e
1996‑1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo complessivamente
dovuto, il produttore deve corrispondere all’acquirente la differenza entro il
quinto giorno antecedente la scadenza del termine per il versamento degli importi
trattenuti dall’acquirente stesso; in difetto, la norma affida alle Regioni, su
comunicazione dell’acquirente e previa intimazione di pagamento, la riscossione
coattiva del debito residuo mediante ruolo.
15.1.—
Ad avviso della
Regione Lombardia (ric. n. 14 del 1999), tale norma sarebbe costituzionalmente
illegittima, per violazione degli artt. 3, 81, 97, 115, 117, 118 e 119 della
Costituzione, in quanto – tenuto conto che la disposizione in esame non prevede
alcun corrispettivo per il sostanziale avvalimento di uffici regionali –
verrebbero compromesse la potestà organizzatoria delle Regioni e, ad un tempo,
anche l’autonomia finanziaria regionale in contrasto con il principio che
impone l’obbligo per lo Stato di prevedere la copertura delle nuove spese ai
sensi dell’art. 81 della Costituzione.
La questione è stata
prospettata (ric. n. 18 del 1999) anche nei confronti della disposizione
suddetta come modificata dalla legge di conversione.
15.2.—
Sul punto deve rilevarsi che la norma in esame, nel testo precedente alle modifiche
apportate dalla legge di conversione n. 118 del
La predetta legge di
conversione, però, modificando in
parte qua l’originaria disposizione del comma 15,
sancisce, con previsione satisfattiva delle doglianze prospettate dalla
ricorrente, che la riscossione delle somme dovute venga effettuata, non più
tramite uffici regionali, bensì direttamente dall’AIMA. Ciò consente – in assenza di una attuazione medio
tempore della norma impugnata – di dichiarare la cessazione della materia
del contendere (sentenza
n. 196 e ordinanza
n. 137 del 2004).
16.— Ulteriori censure sono
sollevate con riguardo alla disciplina dei ricorsi di riesame e dell’efficacia
delle decisioni giurisdizionali in materia di quantitativi individuali.
16.1.—
L’art. 2, comma 5, del
citato decreto-legge dispone che l’AIMA debba comunicare ai produttori, entro
sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso, mediante
lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento
individuali assegnati e i quantitativi di latte commercializzato, accertati ai
sensi dei commi 1‑3 del medesimo articolo, e che gli interessati possano
presentare, a pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla
data di ricezione della comunicazione, utilizzando l’apposito modulo
predisposto dall’AIMA e fornendo le necessarie prove documentali.
L’art. 2, comma 6, dello
stesso decreto-legge stabilisce che i ricorsi di riesame sono presentati alle
Regioni e alle Province autonome ove è ubicata l’azienda del produttore
ricorrente e contemporaneamente inviati all’AIMA; prevede, inoltre, che le
Regioni e le Province autonome, previa convocazione per il riesame, in
contraddittorio, del produttore ricorrente e, ove necessario, dell’acquirente,
provvedano all’istruttoria degli stessi e alla relativa decisione motivata,
dandone comunicazione all’AIMA e al ricorrente, secondo le modalità stabilite
con apposito decreto del Ministro per le politiche agricole.
L’art. 2, comma 8, dispone
che per l’istruttoria e la decisione dei ricorsi di riesame sia fissato il
termine perentorio di sessanta giorni, decorrente dalla scadenza di quello per
la presentazione dei ricorsi di riesame, e che nello stesso termine le decisioni
debbano essere fatte pervenire all’AIMA, pena la loro irricevibilità, ferma
restando la responsabilità civile, penale, amministrativa e disciplinare degli
autori dell’omissione della decisione o del ritardo nell’invio della stessa.
L’art. 2, comma 9,
stabilisce che, qualora l’esito dei ricorsi di riesame comporti una conferma
dei quantitativi di riferimento individuali assegnati dall’AIMA o dei
quantitativi di latte commercializzato dalla stessa accertati, i costi degli
accertamenti, nella misura determinata da ciascuna Regione o Provincia
autonoma, sono a carico del produttore ricorrente.
Infine, l’art. 2, comma 10,
prevede che con decreto del Ministro per le politiche agricole, da emanarsi
d’intesa con
16.1.1.— Secondo la
ricorrente Regione Lombardia (ric. n. 4 del 1998) dette disposizioni si
porrebbero in contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione.
In particolare, le norme
contenute nei commi 5, 6 e 8, del predetto art. 2, relegherebbero le Regioni al
ruolo di mero supporto dell’azione statale, costringendole a rispettare termini
perentori previsti in misura irragionevolmente breve per rivedere dati
ascrivibili all’azione di altri soggetti (l’AIMA) e prevedendo sanzioni sul
piano civile, penale, amministrativo e disciplinare, a carico degli autori di
omissioni o ritardi. La ricorrente osserva, inoltre, che, decorrendo il termine
per proporre azione di riesame dalla comunicazione di cui al comma 5 effettuata
dall’AIMA ai produttori,
Con il successivo ricorso n.
18 del 1998 la ricorrente, impugnando il decreto-legge n. 411 del 1997 nel
testo risultante dalla legge di conversione, ha ribadito le censure già
formulate con il ricorso n. 4 del 1998 ed ha, in particolare, lamentato la
mancanza di copertura finanziaria per l’espletamento delle funzioni assegnate
alle Regioni dalle norme in esame. Inoltre, la ricorrente ha impugnato l’art.
2, comma 8‑bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, nella parte in
cui dispone che, in caso di inadempienza nel rispetto dei termini perentori
stabiliti dal comma 8 relativi alla decisione dei ricorsi di riesame, il
Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le
politiche agricole e previa deliberazione del Consiglio dei ministri, adotti i
provvedimenti necessari. Tale norma sarebbe, secondo la ricorrente,
costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117,
118 e 119 della Costituzione, in quanto accollerebbe alle Regioni gravi
responsabilità, sanzionando in forma istituzionale, con la perdita delle loro
competenze, l’eventuale impossibilità di ottemperare in tempi ristrettissimi ad
obblighi derivanti da pregresse omissioni ad esse non imputabili.
16.1.2.— L’art. 2, commi 6 e 8, è stato impugnato anche dalla Regione Siciliana (ric. n. 16 del 1998). In particolare, la ricorrente ritiene che il comma 6 dell’art. 2, sul presupposto della sua applicabilità anche alle Regioni a statuto speciale (comma 5), sia costituzionalmente illegittimo, per violazione dell’art. 14, lettere a) ed e), dello statuto siciliano e delle relative norme di attuazione, in quanto le funzioni ivi previste rientrano tra quelle attribuite all’AIMA dalle norme di attuazione e quindi non potrebbero essere demandate alla Regione Siciliana con legge ordinaria.
Il comma 8 dello stesso art.
2 sarebbe, invece, costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 97
della Costituzione e dell’art. 14, lettere p)
e q), dello statuto siciliano, in
quanto:
– scaricherebbe sulle
Regioni, in contrasto con il principio di buon andamento dell’amministrazione,
le inefficienze dell’AIMA;
– inciderebbe, attraverso la
previsione della responsabilità degli impiegati, sullo stato giuridico dei
dipendenti regionali, la cui disciplina è riservata alla Regione;
– l’avvalimento degli uffici
regionali creerebbe un rilevante aggravio dei compiti dell’assessorato
regionale all’agricoltura, con conseguente turbamento dell’ordinaria attività
degli uffici regionali, e senza che sia previsto alcun concorso in relazione
agli oneri economici dell’attività demandata a detti uffici.
16.1.3.—
Innanzitutto, deve essere dichiarata la inammissibilità della censura con cui
16.1.4.—
Le ulteriori questioni non sono fondate.
Va
premesso che la competenza del legislatore statale a disciplinare, con norme
proporzionate allo scopo, le procedure relative ai ricorsi di riesame si
giustifica alla luce della necessità di garantire il perseguimento
dell’interesse nazionale ad una disciplina uniforme sull’intero territorio dello
Stato.
Non
è irragionevole, altresì, la scelta del legislatore statale di prevedere
termini brevi di definizione dei ricorsi amministrativi proposti dai
produttori, in considerazione della necessità di definire in tempi rapidi i
procedimenti pendenti al fine di dare celere attuazione agli obblighi imposti
sul piano comunitario. Né sarebbe possibile, nel caso di specie, stabilire
quale altro termine – peraltro portato da sessanta ad ottanta giorni dall’art.
1 del decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182 (Modifiche alla normativa in materia
di accertamenti sulla produzione lattiera e disposizioni sull’igiene dei
prodotti alimentari) convertito con modificazioni nella legge 3 agosto 1998, n.
276 – potrebbe essere considerato congruo (cfr. sentenza n. 459 del
1989), senza invadere sfere riservate alla discrezionalità legislativa
dello Stato. Deve, pertanto, ritenersi che la norma censurata non determini
alcuna compromissione di sfere di attribuzione costituzionalmente garantite
alle Regioni.
Alla
legittimità della disposizione in esame consegue il rigetto della censura con
la quale le ricorrenti contestano la connessa previsione della responsabilità
civile, penale e amministrativa degli autori del ritardo o dell’omissione. Tale
previsione costituisce, infatti, la conseguenza, sul piano sanzionatorio, della
mancata osservanza di termini non irragionevoli imposti dal legislatore statale
e rappresenta espressione di principî generali che la norma impugnata si limita
soltanto ad enunciare formalmente.
Il
presupposto da cui muove la ricorrente si rivela, altresì, erroneo nella parte
del gravame in cui si deduce che, decorrendo il termine per proporre i ricorsi
di riesame dalla comunicazione ex comma 5 effettuata dall’AIMA ai
produttori,
Non
è, infine, irragionevole – in relazione alle specifiche censure formulate dalla
Regione Lombardia – la previsione di un potere sostitutivo conferito al
Presidente del Consiglio dei ministri che agisce su proposta del Ministro per
le politiche agricole e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Tale
potere, infatti, rinviene il proprio fondamento nell’esigenza di assicurare il
rispetto di un termine da considerare congruo, nonché strettamente necessario a
garantire l’interesse nazionale ad una celere definizione dei procedimenti in
esame (cfr. sentenze n. 324 del
1989, n. 177
del 1988, n.
182 del 1976).
16.1.5.—
Per quanto attiene, infine, alla specifica censura fatta valere dalla Regione
Siciliana nei confronti del comma 6 dell’art. 2, la stessa non è fondata. Ciò
in quanto, nel caso di specie, non si tratta di competenze che spettavano
all’AIMA e che poi sono state trasferite, come lamentato dalla ricorrente,
senza il rispetto delle procedure concertative statutariamente imposte: le
funzioni amministrative inerenti alla gestione dei ricorsi di riesame non
competevano, infatti, all’AIMA, ma sono state direttamente attribuite alle
Regioni. In ogni caso, tale attribuzione non lede le prerogative delle Regioni
a statuto speciale, in quanto l’art. 5 dello stesso decreto-legge n. 411 del
1997 sancisce che queste ultime «provvedono agli adempimenti demandati dal
presente decreto alle Regioni nel rispetto degli statuti e delle norme di
attuazione».
16.2.— L’art. 1, comma 2,
del decreto-legge n. 43 del 1999, nel testo risultante dalla relativa legge di
conversione, dispone che l’AIMA recepisca le correzioni degli errori effettuati
nelle operazioni di riesame, motivatamente segnalati dalle Regioni e dalle
Province autonome, correzioni da queste effettuate, entro trenta giorni dalla
data di entrata in vigore del decreto, sulla base delle tipologie individuate
nella relazione finale della Commissione di garanzia quote latte (il
decreto-legge prevedeva che si dovesse tenere conto delle risultanze della
relazione della medesima Commissione). La disposizione de qua, inoltre, pone a carico delle Regioni e delle Province
autonome l’onere di effettuare le necessarie comunicazioni agli interessati
mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento (tale modalità di
comunicazione è stata introdotta dalla legge di conversione).
L’art. 1, comma 14, del
medesimo decreto-legge, sul punto non modificato dalla legge di conversione,
dispone che ogni ulteriore questione relativa alle operazioni di riesame, non
risolta ai sensi del comma 2, dovrà essere definita, entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del decreto, con provvedimenti del Ministro per
le politiche agricole, adottati d’intesa con
16.2.1.— Secondo la
ricorrente Regione Lombardia (ric. n. 14 del 1999), tali norme si porrebbero in
contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto:
– in una materia di
competenza regionale attribuirebbero alle Regioni compiti meramente esecutivi
da svolgere sulla base di indicazioni fornite da organi statali;
– sovrapponendo
irragionevolmente competenze statali a competenze regionali, comprometterebbero
il buon andamento nella gestione del sistema, impedendo alle Regioni,
attraverso un meccanismo di continue correzioni, rettifiche e prese d’atto
reciproche da parte di organi sia statali sia regionali, l’efficace governo del
settore, con violazione del canone di razionalità interna della legislazione;
– incoerentemente ed
irrazionalmente sovrapporrebbero alle decisioni assunte dalle Regioni in sede
di riesame le valutazioni di un organo statale istituito al solo fine del
generico controllo di legalità delle operazioni di riesame;
– la ristrettezza dei
termini non permetterebbe il corretto svolgimento dei compiti affidati alle
Regioni;
– il comma
16.2.2.—
Le questioni non sono fondate.
Ribadita
la legittimità della competenza statale in materia, per ragioni connesse alla
esigenza di garantire un trattamento uniforme sull’intero territorio nazionale,
deve ritenersi che le disposizioni in esame non determinino alcun vulnus
alle competenze regionali. L’AIMA, infatti, si limita a “recepire” le
correzioni degli errori intervenuti nelle operazioni di riesame, senza
sovrapporre proprie autonome valutazioni a quelle regionali, effettuate «sulla
base delle tipologie individuate nella relazione finale della Commissione di
garanzia quote latte». Deve, altresì, ritenersi congruo – e dunque non lesivo
di attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni – il termine di
trenta giorni per la segnalazione imposta dalla norma, considerata l’urgenza,
ancora una volta prescritta per ragioni connesse ad una celere attuazione della
normativa comunitaria, di definire in tempi rapidi i procedimenti di riesame.
Per quanto attiene, invece, alla censura che ha investito il comma 14, va
rilevato che la suddetta disposizione non comporta alcuna compromissione di
prerogative regionali, attesa, da un lato, la natura “residuale” del precetto
in essa contenuto, dall’altro, la garanzia del coinvolgimento delle Regioni
attraverso la previsione della necessità che i decreti ministeriali siano
adottati d’intesa con
16.3.— L’art. 1, comma 11,
del decreto-legge n. 43 del 1999 dispone che, ai fini delle operazioni previste
dallo stesso decreto-legge (quelle, cioè, di compensazione), nei casi in cui
sia intervenuto provvedimento giurisdizionale anche cautelare o non definitivo,
notificato entro il trentesimo giorno precedente la scadenza del termine
fissato per l’effettuazione delle compensazioni previste dal medesimo art. 1,
l’AIMA utilizzi i dati quantitativi contenuti in detto provvedimento ovvero, in
caso di mancanza di tali dati, quelli accertati dalle Regioni e dalle Province
autonome.
La legge di conversione n.
118 del 1998 del predetto decreto ha aggiunto che, qualora manchino i dati
quantitativi, gli stessi possono anche essere rideterminati dall’AIMA nel caso
in cui siano intervenuti provvedimenti giurisdizionali anche non definitivi che
abbiano fatto obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori gli importi
trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali prelievi supplementari
dovuti, precisando che la riscossione del prelievo addebitato a compensazione
nazionale avvenuta viene effettuata dall’AIMA, previa intimazione del relativo
pagamento, con riscossione coattiva mediante ruolo.
16.3.1.— Con ricorso n. 14
del 1999
– introdurrebbe una
ingiustificata e penalizzante limitazione degli effetti dei provvedimenti
giurisdizionali ottenuti dai produttori, in contrasto con il diritto di difesa
di questi ultimi e con il divieto di esclusione o limitazione della tutela
giurisdizionale, di cui all’art. 113 Cost., con conseguente diretta ed
immediata compromissione della potestà programmatoria delle Regioni e
stravolgimento degli accertamenti compiuti dalle Regioni medesime sulla base di
quei provvedimenti;
– la predetta limitazione
sarebbe, altresì, irragionevole ed arbitraria, giacché la mancata indicazione
dei dati quantitativi non escluderebbe il riconoscimento giurisdizionale del
diritto alla produzione, né la possibilità di quantificarne l’oggetto. Con il
ricorso n. 18 del 1999 la ricorrente censura lo stesso art. 1, comma 11, nel
testo risultante all’esito della conversione in legge.
16.3.2.— La questione è
inammissibile.
La
ricorrente – ritenendo che la norma in esame comporti una limitazione degli
effetti di pronunce giurisdizionali emesse a favore dei produttori – non deduce
vizi di legittimità costituzionale che ridondino nella violazione delle proprie
competenze costituzionalmente garantite; rimane, infatti, indimostrato
l’assunto secondo cui tale limitazione determinerebbe una diretta ed immediata
compromissione della potestà programmatoria svolta dalle Regioni.
16.4.— L’art. 1, comma 13,
del decreto-legge n. 43 del 1999 dispone che le decisioni amministrative o
giurisdizionali concernenti i ricorsi in materia, notificate oltre il
trentesimo giorno precedente la scadenza del termine fissato per
l’effettuazione delle compensazioni previste dallo stesso decreto-legge, non
producano effetti sui risultati delle compensazioni, che restano fermi nei
confronti dei produttori estranei ai relativi procedimenti, prevedendo,
altresì, che al produttore, il cui ricorso sia stato accolto, il prelievo
versato venga comunque restituito per la parte non dovuta.
16.4.1.— Nei ricorsi n. 14 e
n. 18 del 1999 si prospetta la contrarietà della citata norma agli artt. 3, 5,
24, 97, 113, 117 e 118 della Costituzione, in quanto, posto che per definizione
le decisioni giurisdizionali e amministrative possono avere effetto solo nei
confronti delle parti, il riferimento ai produttori “estranei”, secondo la
ricorrente, presupporrebbe l’inefficacia dei provvedimenti emessi su ricorso di
associazioni di categoria, così ledendo i principî di autonomia organizzativa e
le potestà programmatorie delle Regioni.
16.4.2.—La questione non è fondata.
La
ricorrente muove da un erroneo presupposto interpretativo, ritenendo che la
norma in esame persegua la finalità di limitare l’efficacia dei provvedimenti
giurisdizionali e amministrativi emanati su ricorsi di associazioni di
categoria. Invero, la disposizione in esame, stabilendo che tali provvedimenti
non producano effetti nei confronti «dei produttori estranei ai procedimenti»
nei quali tali provvedimenti sono stati emessi, intende escludere la
possibilità che la pubblica amministrazione estenda gli effetti del giudicato o
della decisione amministrativa anche ad altri eventuali soggetti non
ricorrenti.
16.5.— L’art. 1, comma 17,
del decreto-legge n. 43 del 1999, nel testo modificato dalla relativa legge di
conversione, prevede che l’AIMA, per i fini di certificazione di propria
competenza, entro quindici giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 1
(sessanta giorni dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto-legge),
trasmetta agli acquirenti per i quali sia stato accertato, ai sensi del
decreto-legge n. 411 del 1997, un quantitativo di latte diverso rispetto ad
almeno una delle dichiarazioni di commercializzazione da essi presentate per i
periodi 1995‑1996 e 1996‑1997, nonché alle Regioni e Province
autonome, un elaborato di verifica contenente l’indicazione, per ciascun
produttore conferente, della produzione dichiarata nei modelli L1 presentati e
di quella definitivamente accertata ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997.
Il citato comma prevede, altresì, che ove, nei trenta giorni successivi alla
ricezione dell’elaborato, l’acquirente confermi le singole posizioni accertate,
apponendo per ognuno il timbro e la firma per accettazione del legale
rappresentante dell’azienda, e provveda a restituire all’AIMA e alle Regioni e
Province autonome l’elaborato stesso, il quale vale a tutti gli effetti come
rettifica dei modelli L1 a suo tempo inviati, siffatta rettifica determini la
non applicazione della revoca del riconoscimento contemplata dall’art. 23 del
d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569 (Regolamento di esecuzione della legge 26
novembre 1992, n. 468, concernente misure urgenti nel settore lattiero‑caseario)
e la non applicazione delle altre sanzioni amministrative previste. La norma de qua inoltre stabilisce che, in ogni
caso, gli accertamenti effettuati e le decisioni dei ricorsi di riesame
costituiscano a tutti gli effetti modifica delle risultanze dei modelli L1 a
suo tempo inviati, ferme le procedure sanzionatorie previste dalla legge.
Il successivo comma 18
prevede l’applicazione anche al periodo 1997‑1998, delle disposizioni di
cui al riportato comma 17.
16.5.1.—
Secondo
a) ignorerebbero la
posizione dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame o che hanno
proposto ricorsi irricevibili, con ciò escludendoli dalla possibilità di sanare
eventuali pregresse irregolarità nelle dichiarazioni, così imponendo una
limitazione irragionevole e discriminatoria al diritto di difesa;
b) attribuirebbe all’AIMA la
conduzione dei procedimenti di sanatoria, rispetto ai quali le Regioni
avrebbero solo un ruolo istruttorio, con spoliazione delle loro competenze a
livello sia di programmazione, che di controllo.
16.5.2.— Le questioni sono in parte
inammissibili e in parte non fondate.
In
particolare, la censura sub a) è inammissibile risolvendosi anch’essa
nella assunta violazione di parametri costituzionali che non comportano alcuna
incidenza sul sistema di riparto delle competenze tra Stato e Regione.
Per
quanto attiene, invece, alla censura sub b), deve
ribadirsi la conformità a Costituzione dell’attribuzione provvisoria all’AIMA
di funzioni amministrative attinenti, nella specie, alla “conduzione” dei
procedimenti di sanatoria che, tra l’altro, si inseriscono in un complesso iter procedurale volto alla verifica degli accertamenti effettivi della
produzione lattiera che il decreto-legge n. 411 del 1997 demanda al predetto
ente statale.
17.—
17.1.— In particolare, la
ricorrente (ric. n. 36 del 1997) ha impugnato l’art. 01, comma 2, del
decreto-legge n. 11 del 1997, nel testo introdotto dalla relativa legge di
conversione n. 81 del 1997, il quale dispone che al Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali rimangano assegnate le funzioni di indirizzo e
coordinamento, nonché le azioni sostitutive nel caso di eventuale inadempienza
delle Regioni e Province autonome.
17.2.— Secondo la
ricorrente, detta disposizione si porrebbe in contrasto con gli artt. 5, 115,
117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento agli artt. 3, comma 1, della
legge n. 382 del 1975, 4, comma 1, del d.P.R. n. 616 del 1977 e 2, comma 3,
lettera d) della legge n. 400 del
17.3.—
La questione è fondata.
In
relazione al potere statale di indirizzo e di coordinamento questa Corte –
nella vigenza del vecchio Titolo V della Costituzione – ha da sempre
riconosciuto il sicuro fondamento costituzionale dello stesso, configurandolo
non già come un limite ulteriore all’autonomia delle Regioni, che si aggiunge a
quelli espressamente sanciti dalla Costituzione, ma come espressione o
manifestazione di limiti costituzionalmente fissati (sentenze n. 18 del
1997, n. 242
del 1989, n.
177 del 1988). In particolare,
Anche
per quanto attiene al potere sostitutivo deve sottolinearsi il fondamento
costituzionale dello stesso, che, nel caso di specie, è finalizzato a
garantire, tra l’altro, l’interesse nazionale ad un puntuale e tempestivo
adempimento degli obblighi comunitari in presenza di inadempienze delle
Regioni. Questa Corte ha, però, da sempre ritenuto che la legittimità
costituzionale di ogni forma di controllo sostitutivo deve essere assistita da
garanzie sostanziali e procedurali. La norma oggetto del presente scrutinio di
costituzionalità – pur limitandosi a prevedere in via generale un potere di
sostituzione senza disciplinare specifiche ipotesi in cui il potere stesso
possa essere esercitato – deve ritenersi, per gli aspetti regolamentati, non
conforme ai requisiti costituzionali nella parte in cui, individuando l’organo
competente in un singolo Ministro, non prevede la deliberazione del Consiglio
dei ministri.
Alla luce delle
considerazioni innanzi svolte, deve essere, pertanto, dichiarata la
illegittimità costituzionale, in parte
qua, dell’art. 01, comma 2, del
citato decreto-legge n. 11 del 1997, introdotto dalla relativa legge di
conversione n. 81 del 1997.
18.— Un gruppo di censure
riguarda alcune disposizioni relative al ripristino della liquidità.
18.1.— L’art. 1, comma 1,
del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, per questa parte senza
modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, dispone che, in attesa degli
accertamenti della produzione lattiera di cui al successivo art. 2, gli importi
trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare per il periodo
1996‑1997 debbano essere, entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore
del decreto stesso, restituiti ai produttori con gli interessi legali maturati,
nella misura dell’80 per cento degli importi predetti, dandone comunicazione
all’AIMA e al Ministero del tesoro. La norma stabilisce, altresì, che le
garanzie fideiussorie surrogatorie del prelievo, prestate per lo stesso
periodo, siano liberate nella medesima percentuale, mentre resta fermo
l’obbligo dei produttori al pagamento del prelievo supplementare ove questo
risulti comunque dovuto dopo l’effettuazione della compensazione nazionale.
L’art. 1, comma 2, dello
stesso decreto-legge prevede che le restituzioni di cui al comma 1 non siano
effettuate nei confronti dei produttori che non hanno sottoscritto i modelli L1
senza presentare dichiarazione di contestazione, ovvero che hanno sottoscritto
i modelli L1 privi della indicazione dei bovini da latte detenuti in stalla e
che risultano tali anche dalla rilevazione straordinaria dei capi bovini
effettuata ai sensi del decreto-legge n. 130 del 1997, convertito dalla legge
n. 228 del 1997, o risultano non incrociabili con la rilevazione stessa (la
formulazione originaria del decreto-legge prevedeva che le restituzioni fossero
ridotte alla misura del 20 per cento).
18.1.1.—
– per violazione degli artt.
3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto, in materia di
competenza regionale, detterebbero una disciplina irrazionale e
discriminatoria, posto che la restituzione viene limitata ad una stagione
soltanto e solo per una quota del relativo prelievo, benché la situazione di
fatto, caratterizzata dalla ignoranza dei dati, sia identica anche per la
stagione 1995‑1996, per la quale nessun rimborso è previsto, con
conseguente compromissione della capacità programmatoria delle Regioni, le
quali, per il passato, devono fare i conti con operazioni illogiche e tali da
sconvolgere il mercato del settore, senza esservi state in alcun modo
coinvolte.
18.1.2.— Con il ricorso n.
18 del 1998 la ricorrente ha impugnato anche l’art. 1, comma 3, del
decreto-legge n. 411 del 1997, nella parte in cui prevede che, limitatamente al
periodo 1997‑1998, gli acquirenti di latte bovino devono restituire ai
produttori l’intero importo trattenuto, a titolo di prelievo supplementare
relativo alla parte di quota B ridotta, nonché l’importo degli esuberi
conseguiti da produttori titolari esclusivamente di quota A nei limiti del
dieci per cento della medesima, stabilendo che le somme siano restituite ai
produttori nel termine di dieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge
di conversione (nella formulazione del decreto-legge era prevista la
restituzione ai produttori del 70 per cento del prelievo supplementare per la
quota B, mentre nulla era disposto per la quota A).
È oggetto di impugnazione
anche il comma 3‑bis dell’art.
1, nella parte in cui prevede che le somme trattenute a titolo di prelievo
supplementare, a partire dal periodo 1995‑1996, finché permangono nella
disponibilità dell’acquirente, siano produttive di interessi legali che devono
essere corrisposti al produttore entro il medesimo termine di cui al precedente
comma 3.
Secondo la ricorrente, il
comma 3, primo periodo, sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione
degli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. In particolare, si
assume che la limitazione al 10 per cento della restituzione del prelievo
relativo alla quota A sarebbe irrazionale e non consentirebbe di porre rimedio
alle passate omissioni ed irregolarità non imputabili né ai produttori né alle
Regioni, la cui capacità di governo del settore risulterebbe compromessa.
18.1.3.—
L’art. 1, comma
4‑bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, introdotto in sede di
conversione dalla legge n. 5 del 1998, prevede che la validità delle garanzie
fideiussorie surrogatorie del prelievo, prestate per conto dei produttori per
il periodo 1995‑1996, sia, a richiesta, prorogata sino al 31 maggio 1998,
salvo che siano intervenute rilevanti modificazioni nella situazione
patrimoniale dell’obbligato principale.
18.1.3.1.—
18.2.—
Le questioni come sopra riassunte sono in parte inammissibili e in parte non
fondate.
La
inammissibilità concerne le censure che hanno investito i commi 2 e 3‑bis
dell’art. 1, non essendo le stesse supportate da alcuna specifica motivazione.
Le
rimanenti censure non sono fondate.
Il
legislatore statale ha previsto – nell’esercizio della sua discrezionalità e al
fine di garantire un trattamento uniforme sull’intero territorio nazionale
connesso alla introduzione di misure unitarie di stabilizzazione del sistema in
una fase transitoria di accertamento – il c.d. “ripristino di liquidità”,
limitando gli effetti della disposizione di cui al primo comma soltanto agli
anni 1996‑1997. La ratio
della norma è quella di assicurare la restituzione delle somme prelevate per
l’anno in corso al momento dell’entrata in vigore del decreto-legge, rinviando
all’esito degli accertamenti della produzione lattiera la definizione dei
procedimenti di dare e avere per gli anni 1995‑1996. La scelta
legislativa non è irragionevole garantendo un equo contemperamento degli
interessi in gioco: in una situazione di incertezza derivante dalla esistenza
di una procedura di accertamento in corso per gli anni 1995‑1996 e 1996‑1997
– che potrebbe, in tesi, condurre a mantenere integralmente fermo il pagamento
del prelievo supplementare già effettuato – ai produttori è “garantita” la
restituzione delle somme riferite ad uno soltanto dei bienni presi in
considerazione dalla legge.
Allo
stesso modo rientra nella discrezionalità del legislatore statale limitare
l’obbligo di restituzione in capo agli acquirenti, previsto dal comma 3 dello
stesso art. 1, dell’importo trattenuto a titolo di prelievo supplementare
limitatamente al periodo 1997‑1998 e soltanto in riferimento ad una parte
delle quote A e B. La scelta è anche in questo caso il frutto di un equo
contemperamento degli interessi in gioco, in attesa della definizione della
compensazione nazionale. Lo stesso comma 3 precisa, infatti, che rimane «fermo
l’obbligo dei produttori al pagamento del prelievo supplementare ove questo
risulti comunque dovuto dopo l’effettuazione della compensazione nazionale».
Con
riferimento, infine, alla censura che ha investito il comma 4‑bis,
la ricorrente muove da un erroneo presupposto interpretativo, atteso che la
proroga fino al 31 maggio 1998 per la validità delle garanzie fideiussorie del
prelievo non è automatica, bensì è subordinata alla presentazione di una
«richiesta» da parte del produttore: il contenuto precettivo della disposizione
impugnata non potrebbe, pertanto, incidere sui calcoli economici dei produttori
stessi e dunque sulla potestà programmatoria delle Regioni.
19.— Un ultimo gruppo di
censure riguarda l’affitto e la vendita di quote senza trasferimento di
azienda.
19.1.— L’art. 1, comma 20,
del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito dalla legge n. 118 del 1999,
prevede che, con effetto dal periodo 1996‑1997, il termine per la stipula
dei contratti di affitto e vendita di quota senza trasferimento di azienda sia
fissato al 31 dicembre di ciascun anno, fatti salvi gli accertamenti eseguiti
ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997 e che per il periodo 1996‑1997
tali atti abbiano effetto su concorde volontà delle parti, comunicata all’AIMA.
19.2.— Con il ricorso n. 14
del 1999 la ricorrente deduce la incostituzionalità della norma per violazione
degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto:
– avrebbe efficacia
retroattiva, essendo destinata ad operare anche per annate già concluse;
– violerebbe il principio di
buon andamento dell’azione amministrativa;
– determinerebbe una
indebita ingerenza dello Stato in una materia di indubbia competenza regionale;
– si porrebbe in contrasto
con quanto affermato nella sentenza di questa Corte n. 398 del 1998,
non prevedendo alcun coinvolgimento delle Regioni in ossequio al principio di
leale collaborazione. Tali censure sono state riproposte nel ric. n. 8 del 1999
della medesima Regione Lombardia.
19.3.—
La questione
non è fondata.
Innanzitutto,
la competenza relativa all’affitto e all’acquisto di quote latte appartiene
allo Stato, investendo direttamente o indirettamente istituti di diritto
privato: il regime di cedibilità della quota attiene, infatti, ai rapporti
giuridici tra imprenditori, nonché alla situazione dei beni aziendali (sentenza n. 398 del
1998, punto 16 del Considerato in diritto).
La regolamentazione non potrebbe, pertanto, che essere uniforme sull’intero
territorio nazionale, dovendosi escludere che possa essere adottata in ambito
regionale (sentenza
n. 398 del 1998). Spetta, inoltre, allo Stato stabilire l’incidenza
temporale della disposizione in esame, in quanto essa si risolve nella
valutazione della efficacia o inefficacia, sotto il profilo civilistico, dei
contratti già conclusi.
Né
può ritenersi che la norma si ponga “in contrasto” con quanto statuito da
questa Corte con la citata sentenza n. 398 del
1998. In quella circostanza era stato impugnato l’art. 2, comma 173, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), che, modificando il comma 6 dell’art. 10 della legge n. 468 del
1992, aveva spostato il termine di efficacia della cessione dal 30 novembre al
31 dicembre. Questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di tale norma
nella parte in cui, in violazione del principio di leale collaborazione, aveva
pretermesso qualsiasi forma di partecipazione regionale, quantomeno nella forma
minima del parere. Il coinvolgimento delle Regioni è stato, però, ritenuto
necessario in quanto all’epoca le funzioni di controllo relative
all’applicazione della normativa comunitaria spettavano interamente alle
Regioni: lo spostamento del termine di efficacia della cessione aveva,
pertanto, comportato il restringimento dei tempi utili per l’espletamento del
controllo preventivo e conseguentemente imposto oneri organizzativi aggiuntivi
che richiedevano appunto una diretta consultazione dell’ente regionale.
La
norma oggetto del presente scrutinio di costituzionalità, si inserisce, invece,
per quanto rileva in questa sede, in un contesto normativo parzialmente mutato,
in cui gran parte delle funzioni relative, tra l’altro, agli adempimenti dello
Stato nei confronti dell’Unione europea nel settore lattiero‑caseario
sono state affidate, ancorché in via transitoria, all’AIMA. A ciò si aggiunga
che tale norma fa comunque salvi gli accertamenti della produzione lattiera già
eseguiti ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997. Deve, pertanto, escludersi
la necessità di un coinvolgimento delle Regioni, dovendosi ritenere legittima
la previsione ex novo del termine del 31
dicembre indicato dal legislatore nazionale nell’esercizio non irragionevole
della propria discrezionalità.
per questi motivi
riuniti i giudizi,
dichiara estinti per rinuncia i giudizi di cui ai ricorsi numeri 26, 37 e 41 del 1997; 3, 19 e 38 del 1998; 15 e 19 del 1999; 10 e 14 del 2000, ricorsi tutti proposti dalla Regione Veneto;
dichiara estinto per rinuncia – limitatamente all’impugnazione dell’art. 7 del decreto-legge 31 gennaio 1997, n. 11 (Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero‑caseario ed altri interventi urgenti a favore dell’agricoltura), nel testo anteriore alla legge di conversione 28 marzo 1997, n. 81 – il giudizio di cui al ricorso n. 25 del 1997, proposto dalla Regione Lombardia;
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 01, comma 2, del decreto-legge 31 gennaio 1997, n. 11 (Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero‑caseario ed altri interventi urgenti a favore dell’agricoltura), aggiunto dalla legge di conversione 28 marzo 1997, n. 81;
dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 38, 40, 41, 42, 43 e 44, del citato decreto-legge n. 11 del 1997, nel testo modificato dalla legge di conversione n. 81 del 1997, proposte – in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, al principio di leale cooperazione tra lo Stato e le Regioni, nonché all’art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400, ed infine agli artt. 66 e seguenti del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 36 del 1997;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, del decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411 (Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera), convertito, con modificazioni, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3‑bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, comma aggiunto dalla legge di conversione n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1998;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, commi 3 e 4, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 6 e 8 del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – sotto il profilo della mancanza di copertura finanziaria – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1998;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 7, del decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43 (Disposizioni urgenti per il settore lattiero‑caseario), convertito, con modificazioni, nella legge 27 aprile 1999, n. 118, nella parte in cui «non determinerebbe i criteri in base ai quali i dati non possono essere considerati certi», proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 11, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 24, 97, 113, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 17 e 18, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, nella parte in cui «ignorerebbero la posizione dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame o che hanno proposto ricorsi irricevibili, con ciò escludendoli dalla possibilità di sanare eventuali pregresse irregolarità nelle dichiarazioni», proposta – in riferimento agli artt. 3, 24, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, commi 1 e 3, del già citato decreto-legge n. 11 del 1997, questione proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, al principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, nonché all’art. 12 della legge n. 400 del 1988 ed agli artt. 66 e seguenti del d.P.R. n. 616 del 1977 – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 25 del 1997;
dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 15, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 81, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 14 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 01, comma 1, del decreto-legge n. 11 del 1997, aggiunto dalla legge di conversione n. 81 del 1997, proposta – in riferimento agli artt. 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 36 del 1997;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 36, 37 e 39, del decreto-legge n. 11 del 1997, aggiunti dalla legge di conversione n. 81 del 1997, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, nonché al principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni e all’art. 12 della legge n. 400 del 1988, oltre che agli artt. 66 e seguenti del d.P.R. n. 616 del 1977 – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 36 del 1997;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’intero testo del decreto-legge n. 411 del 1997, proposta – in riferimento agli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’intero testo del decreto-legge n. 411 del 1997, proposta – in riferimento agli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, nonché al principio di leale cooperazione ed all’art. 12 della legge n. 400 del 1988 – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4‑bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, comma aggiunto dalla legge di conversione n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera c), del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera d), del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, lettera c), del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 5, 6, 8, 9 e 10, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 6 e 8 del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento all’art. 97 della Costituzione, ed all’art. 14, lettere a), e), p) e q), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione Siciliana), convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, come attuato dal decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789, modificato con d.P.R. 24 marzo 1981, n. 218 – dalla Regione Siciliana, con il ricorso n. 16 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 8‑bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, aggiunto dalla legge di conversione n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 1‑bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, comma aggiunto dalla legge di conversione n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1998;
dichiara non fondata la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 4, commi 1 e 2, e 5, comma
1, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione, nonché alla legge 28 marzo 1997, n. 81, alla legge 3 luglio 1997,
n. 204, al decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 ed alla relativa legge di
delega 15 marzo 1997, n. 59 – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 4 e
18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4‑bis del decreto-legge n. 411 del 1997, aggiunto dalla legge di conversione n. 5 del 1998, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1998;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’intero decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’intero decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, al principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, all’art. 12 della legge n. 400 del 1988 nonché all’art. 2 del decreto legislativo n. 143 del 1997 – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, commi 2 e 14, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, commi 3 e 4, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, commi 3, lettera b), 3‑bis, 3‑ter e 4‑bis, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, commi 5, 10 e 19, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi. numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, commi 6, 8 e 9, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – relativamente alla censura di violazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e le Regioni – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, comma 12, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 13, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 24, 97, 113, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, commi 17 e 18, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, nella parte in cui «attribuirebbero all’AIMA la conduzione dei procedimenti di sanatoria», proposta – in riferimento agli artt. 3, 24, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, comma 20, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, comma 21, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con i ricorsi numeri 14 e 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, comma 21‑bis, del decreto-legge n. 43 del 1999, comma aggiunto dalla legge di conversione n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1999;
dichiara non fondata la questione di legittimità dell’art. 1, comma 21‑ter, del decreto-legge n. 43 del 1999, comma aggiunto dalla legge di conversione n. 118 del 1999, proposta – in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione – dalla Regione Lombardia, con il ricorso n. 18 del 1999.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 23 giugno 2005.
F.to:
Piero
Alberto CAPOTOSTI, Presidente
Alfonso
QUARANTA, Redattore
Maria
Rosaria FRUSCELLA, Cancelliere
Depositata
in Cancelleria il 7 luglio 2005.