ANNO 2005
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME
DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Valerio ONIDA Presidente
- Carlo MEZZANOTTE Giudice
- Fernanda CONTRI “
- Guido NEPPI
MODONA “
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE
SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
- Franco GALLO “
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi di
legittimità costituzionale dell’art. 52, comma 4, lettere c) e d), comma 19 e comma
21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e
dell’art. 3, comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge
finanziaria 2004), promossi con due ricorsi della Regione Emilia-Romagna
notificati il 1° marzo 2003 ed il 24 febbraio 2004, depositati in cancelleria
il 7 marzo 2003 e il 4 marzo 2004 ed iscritti al n. 25 del registro ricorsi
2003 ed al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 12 ottobre
2004 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
uditi gli avv. Franco Mastragostino e
Giandomenico Falcon per
Ritenuto in fatto
1. —
1.1. —
La predetta norma sarebbe, inoltre,
costituzionalmente illegittima per il fatto di subordinare l’adeguamento del
finanziamento, costituzionalmente dovuto in relazione alle funzioni
obbligatorie, a condizioni ed adempimenti di per sé illegittimi. In
particolare, il predetto art. 52, comma 4, lettera d), nella parte in cui impone alle Regioni di adottare
<<provvedimenti diretti a prevedere, ai sensi dell’articolo 3, comma 2,
lettera c), del decreto-legge 18
settembre 2001, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 novembre
2001, n. 405, la decadenza automatica dei direttori generali nell’ipotesi di
mancato raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie e
ospedaliere, nonché delle aziende ospedaliere autonome>> violerebbe –
oltre agli artt. 4 e 51 della Costituzione per la soggettiva privazione del
lavoro nell’amministrazione – l’art. 97 della Costituzione, prevedendo la
rimozione sanzionatoria dalla carica per il puro verificarsi di circostanze
oggettive, in assenza di alcuna prova o riscontro che il mancato raggiungimento
dell’equilibrio economico fosse in qualche modo evitabile da parte dello stesso
direttore generale, e poi anche l’autonomia finanziaria e legislativa
regionale, spettando alla Regione, responsabile generale del Servizio sanitario
ed amministrazione nominante, la valutazione del comportamento del direttore
generale e del grado di responsabilità che ad esso possa imputarsi nel mancato
raggiungimento dell’equilibrio economico.
Anche la previsione contenuta nella lettera c) del medesimo comma 4 dell’art. 52,
nella parte in cui impone alle Regioni lo svolgimento, <<senza maggiori
oneri a carico del bilancio dello Stato>>, degli accertamenti diagnostici
<<in maniera continuativa, con l’obiettivo finale della copertura del
servizio nei sette giorni della settimana>> recherebbe vulnus all’autonomia legislativa
regionale, in quanto <<anziché limitarsi a fissare un principio in
termini di risultato, che le Regioni rimangono libere di raggiungere secondo le
proprie scelte organizzative>> conterrebbe la previsione di misure
puramente organizzative.
La ricorrente censura inoltre il comma 19 del
medesimo art. 52, nella parte in cui, limitando alla <<misura massima del
cinquanta per cento di quelli notificati al Ministro della salute nell’anno
2003 o autorizzati ai sensi del comma 7 del citato articolo>> la
possibilità per le imprese farmaceutiche titolari dell’autorizzazione
all’immissione in commercio di medicinali <<di organizzare o contribuire
a realizzare mediante finanziamenti anche indiretti in Italia o all’estero per
gli anni 2004, 2005 e 2006 congressi, convegni o riunioni ai sensi dell’articolo
12 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 541, e successive
modificazioni>>, violerebbe l’autonomia organizzativa del servizio
sanitario e la stessa autonomia privata ed iniziativa economica privata, ed
inoltre, esonerando dalla predetta limitazione <<gli eventi espressamente
autorizzati dalla Commissione nazionale per la formazione continua di cui
all’articolo 16-ter del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni>>,
lederebbe l’autonomia legislativa delle Regioni interessate dallo svolgimento
dell’evento, spettando solo alle medesime la valutazione e l’autorizzazione
degli eventi sottratti a tale limitazione.
1.2. — Nel giudizio si è costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, chiedendo – sia nell’atto di costituzione che nella memoria
depositata nell’imminenza dell’udienza pubblica – il rigetto del ricorso.
La difesa erariale deduce che, quanto al comma 4 del
predetto art. 52, la disposizione censurata non farebbe altro che specificare
gli adempimenti cui sono tenute le Regioni ai fini dell’accesso all’adeguamento
del finanziamento del Servizio sanitario nazionale (per gli anni 2002, 2003 e
2004), in attuazione degli accordi intervenuti tra lo Stato e le Regioni in
sede di Conferenza permanente Stato-Regioni-Province autonome, con l’espressa
previsione, in particolare, dell’adozione di iniziative volte a promuovere la
decadenza dei direttori generali delle aziende sanitarie locali, in quanto
nella specie sussistano i presupposti della misura sanzionatoria; quanto al
comma 19 del medesimo art. 52, la limitazione ivi disposta risponderebbe ad
evidenti finalità di moralizzazione e di contenimento delle forme di
finanziamento anche indiretto di convegni e congressi da parte di imprese
farmaceutiche titolari di autorizzazione all’immissione in commercio di
medicinali, senza che da ciò derivi una limitazione all’autonomia organizzativa
del servizio sanitario o della stessa autonomia privata; quanto, infine, al
comma 21 dello stesso art. 52, non sarebbe comprensibile per quale motivo
l’erogazione di un contributo da parte dello Stato al Centro nazionale di
adroterapia oncologica – già istituito come ente non commerciale dotato di
personalità giuridica di diritto privato dall’art. 92 della legge n. 388 del
2000, da un ente privato (una Fondazione) che ha dato inizio all’attuazione del
relativo progetto – dovrebbe <<passare attraverso una codecisione con le
Regioni>>.
2. — Con
ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il successivo 4 marzo 2004
(ed iscritto al reg. ric. n. 33 del 2004)
2.1. —
2.2. — Nel
giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo – sia
nell’atto di costituzione che nella memoria depositata nell’imminenza
dell’udienza pubblica – che il ricorso sia dichiarato in parte inammissibile e
comunque infondato.
3. — All’udienza pubblica la difesa erariale ha
insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte, mentre
Considerato
in diritto
1. — Le
questioni di legittimità costituzionale sono state promosse con i ricorsi
indicati in epigrafe dalla Regione Emilia-Romagna nei confronti dell’art. 52,
comma 4, lett. c) e d), comma 19 e comma 21, della legge 27
dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003) e dell’art.3, comma 32, della
legge 24 dicembre 2003, n.350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), in riferimento
agli artt. 4, 41, 51, 97, 117 e 119, comma quarto, della Costituzione.
La ricorrente denuncia, in riferimento ai vari
parametri indicati, svariati vizi delle norme oggetto dei ricorsi,
principalmente sotto i profili della lesione dell’autonomia finanziaria e
legislativa regionale in materia di sanità. Tale lesione sarebbe determinata,
ad avviso della ricorrente, per effetto della previsione della subordinazione
dell’accesso delle Regioni all’adeguamento del finanziamento del servizio
sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e
2. — In via
preliminare va disposta la riunione dei giudizi che, avendo ad oggetto
disposizioni legislative sostanzialmente omogenee, censurate in riferimento
agli stessi parametri costituzionali e sotto profili coincidenti, possono
essere decisi con un’unica pronuncia.
3. — Tra gli interventi
nel settore finanziario disposti dalla legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge
finanziaria 2003) è prevista una serie di adempimenti cui sono tenute le
Regioni <<ai fini dell’accesso all’adeguamento del finanziamento del
servizio sanitario nazionale per gli anni 2003, 2004 e 2005>>. Tali
adempimenti vanno considerati nel quadro della competenza legislativa regionale
concorrente in materia di tutela della salute (cfr. sentenza n. 329 del
2003) e specialmente nell’ambito di quegli obiettivi di finanza pubblica e
di contenimento della spesa, al cui rispetto sono tenute Regioni e Province
autonome, ai sensi di una lunga serie di disposizioni di carattere legislativo
e pattizio tra Stato e Regioni, le quali stabiliscono progressivi “adeguamenti”
del concorso statale nel finanziamento della spesa sanitaria a fronte della
realizzazione da parte delle Regioni di determinati impegni di
razionalizzazione nel settore in oggetto. Per le Regioni eventualmente
inadempienti è previsto il ripristino del precedente livello di finanziamento.
In questa ottica di regolazione dei rapporti tra Stato e Regioni nel settore
sanitario vanno dunque esaminate le censure prospettate dalla Regione
ricorrente nel ricorso n. 25 del 2003.
3.1. — La prima doglianza
riguarda l’intero comma 4 dell’art. 52 della predetta legge n. 289 del 2002, il
quale, prevedendo un adeguamento del finanziamento del servizio sanitario
nazionale per gli anni 2003, 2004, 2005, cui le Regioni possono accedere
subordinatamente a specifici adempimenti e condizioni, lederebbe, secondo la
ricorrente, l’autonomia regionale, determinando, in violazione dell’art. 119,
comma quarto, della Costituzione, uno “squilibrio strutturale” tra risorse
finanziarie ed obbligazioni di spesa delle Regioni, incompatibile con il
principio dell’integrale finanziamento delle funzioni pubbliche attribuite alle
Regioni.
La questione non è fondata.
Al rigetto della censura
si perviene attraverso un’interpretazione delle norme in esame, che tenga
essenzialmente conto, nella valutazione del rispetto del riparto di competenze
in materia di tutela della salute, del complessivo quadro normativo e delle
relazioni tra Stato e Regioni ai fini del contenimento della spesa sanitaria e
degli oneri a carico del servizio sanitario nazionale.
Ed invero, nell’accordo
tra Governo e Regioni e province autonome dell’8 agosto 2001 – finalizzato a definire <<un
quadro stabile di evoluzione delle risorse pubbliche destinate al finanziamento
del servizio sanitario nazionale che, tenendo conto degli impegni assunti con
il patto di stabilità e crescita, consenta di migliorarne l’efficienza
razionalizzando i costi>> – lo
Stato si era espressamente impegnato ad integrare, nei termini fissati nello
stesso accordo, il finanziamento del servizio stesso, condizionatamente
all’adozione di una serie di adempimenti da parte delle Regioni, al fine di
conseguire la migliore efficienza e qualità del servizio sanitario (punti nn. 2
e 15). Il decreto-legge 18 settembre 2001, n. 347, convertito nella legge n.
405 del
La disposizione in esame
va dunque inserita in questo articolato quadro normativo, dal quale emerge
costante il carattere “incentivante” del finanziamento statale ai fini del
conseguimento degli obiettivi di programmazione sanitaria e del connesso
miglioramento del livello di assistenza. Anche in questa circostanza, infatti,
gli ulteriori adempimenti richiesti alle Regioni costituiscono condizione
necessaria per “l’accesso all’adeguamento del finanziamento del s.s.n.”, in
conformità al consolidato schema – perdurando
l’attuale regime transitorio di applicazione dell’art. 119 della Costituzione
(cfr. sentenza
n. 36 del 2004) – di regolazione
finanziaria tra Stato e Regioni nel settore sanitario, cosicché non risulta,
sotto questo profilo, alcun contrasto con la predetta disposizione
costituzionale.
4. — La seconda censura
concerne in particolare l’art. 52, comma 4, lettera c), della stessa legge n. 289 del 2002, nella parte in cui subordina
l’accesso delle Regioni al finanziamento integrativo alla condizione che siano
eliminate o significativamente contenute le liste di attesa, mediante lo
svolgimento, presso gli ospedali pubblici, degli accertamenti diagnostici in
maniera continuativa, fino alla copertura del servizio per i sette giorni della
settimana. Tale norma, secondo
La questione non è
fondata.
Innanzi tutto va rilevato
che la previsione della legge statale concernente “adeguate iniziative”
regionali per favorire lo svolgimento continuativo degli accertamenti
diagnostici <<nella prospettiva dell’eliminazione o contenimento delle
liste di attesa>> e <<con l’obiettivo finale della copertura del
servizio nei sette giorni della settimana>> non impone affatto obblighi
lesivi della competenza legislativa regionale, ma costituisce proprio la
prefissione di un principio in termini di risultato, che lascia alla
discrezionalità delle Regioni la scelta delle misure organizzative più
appropriate per la realizzazione degli
scopi indicati. E’ infatti evidente che l’individuazione delle prestazioni
essenziali, cui hanno diritto gli assistiti del servizio sanitario nazionale,
rientra tra i compiti specifici del legislatore e della programmazione statali,
anche per rendere confrontabili, nell’ambito dell’unitarietà del servizio
sanitario, le prestazioni rese (sentenze n. 507
e n. 63 del 2000).
Né, d’altra parte, la
norma impugnata vincola l’autonomia regionale nel settore dell’organizzazione
sanitaria. Ed infatti, tenendo presente (cfr. sentenza n. 88 del
2003) il ruolo determinante assunto dagli accordi in materia, va ricordato
che sia nell’accordo del 14 febbraio 2002, cui ha fatto seguito il d.P.C.m. 16
aprile 2002, recante “linee guida sui criteri di priorità per l’accesso alle
prestazioni diagnostiche e terapeutiche e sui tempi massimi di attesa”, sia
nell’accordo dell’11 luglio 2002 sulle modalità di accesso alle prestazioni
diagnostiche e indirizzi applicativi sulle liste di attesa, sono state
previste, in attuazione di quanto disposto dal citato decreto-legge n. 347 del
5. — La terza censura ha
ad oggetto il medesimo art. 52, comma 4, lettera d) della stessa legge n. 289 del 2002, nella parte in cui subordina
l’accesso delle Regioni al finanziamento integrativo del servizio sanitario
nazionale alla condizione che esse adottino provvedimenti diretti a prevedere
la decadenza automatica dei direttori generali nell’ipotesi di mancato
raggiungimento dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie ed
ospedaliere. Tale norma sarebbe, secondo
La questione è in parte
inammissibile ed in parte infondata, nei termini di seguito specificati.
In riferimento ai profili
di preteso contrasto con gli artt. 4, 51 e 97 della Costituzione, la questione
non è ammissibile, in quanto investe parametri costituzionali, che non
riguardano, direttamente o indirettamente, la tutela della sfera di autonomia
regionale (cfr. sentenze
n. 345 e n.
196 del 2004).
Per quanto invece
concerne gli altri profili, va ricordato che la misura della decadenza dei
direttori generali delle aziende in oggetto è piuttosto “risalente” nella
legislazione statale. Ed infatti, già nell’art. 3, comma 6, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 come modificato dal d.P.R. 7 dicembre
1993, n. 517, è stato previsto che, nel caso in cui “la gestione presenti una
situazione di grave disavanzo”,
Si tratta dunque di una
misura sanzionatoria, nell’ambito della responsabilità dei predetti direttori
generali, ricorrente nella legislazione e che ha già superato, nella sua
configurazione essenziale, il vaglio di costituzionalità. Peraltro, la norma
impugnata, che prescrive l’adozione, da parte delle Regioni, di “provvedimenti”
diretti a prevedere la “decadenza automatica” dei direttori generali
nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico, non può
essere considerata, per il suo tenore letterale, come impositiva di un obbligo
cogente, che elimini in materia ogni spazio di autonomia legislativa ed
organizzativa regionale. Ed invero, criteri interpretativi sistematici, nonché
il puntuale richiamo al citato art. 3, comma 2, lettera c) del decreto-legge n. 347 del 2001, inducono a ritenere – in concordanza con l’opinione
dell’Avvocatura dello Stato – che al
legislatore regionale competa comunque determinare i presupposti sostanziali e
le forme procedimentali per infliggere la predetta sanzione ai direttori generali.
Pertanto la norma in esame deve essere letta come recante un principio che
“sollecita” le Regioni a configurare, per le ipotesi di mancato conseguimento
dell’equilibrio economico delle aziende sanitarie, un’apposita disciplina
relativa all’irrogazione della misura della decadenza dei rispettivi direttori
generali. Non risulta quindi fondata la prospettata censura.
6. — La quarta censura ha
ad oggetto il medesimo art. 52, comma 19, della legge n. 289 del 2002, nella
parte in cui la stessa norma limita la possibilità per le imprese farmaceutiche
di contribuire ad organizzare, mediante finanziamenti anche indiretti,
convegni, congressi o riunioni, nella misura massima del 50% di quelli
notificati al Ministro della salute, esonerando da tale limitazione solo gli
eventi espressamente autorizzati dalla Commissione nazionale per la formazione
continua. Tale norma sarebbe in contrasto con l’autonomia privata e di
iniziativa economica delle imprese farmaceutiche, oltre che con “l’autonomia
organizzativa del servizio sanitario”.
La questione è in parte
inammissibile ed in parte infondata.
Premesso che sono
inammissibili le pretese lesioni di parametri costituzionali che non riguardano
la sfera di attribuzioni regionali, va ricordato che l’art. 12 del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 541, così come modificato dall’art. 48, comma 23, del d.l.
30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326,
stabilisce che ogni impresa farmaceutica, titolare dell’autorizzazione
all’immissione in commercio di medicinali, nel caso in cui organizzi o
contribuisca a realizzare, mediante finanziamenti anche indiretti, convegni o
congressi su tematiche attinenti all’impiego di medicinali deve farne
comunicazione, per il parere favorevole, sentita
La norma in esame
contiene dunque un principio di razionalizzazione e contenimento della spesa
farmaceutica a carico del servizio sanitario nazionale, dato il concreto
rischio che i predetti oneri organizzativi delle imprese farmaceutiche possano
trasferirsi sui prezzi anche dei medicinali forniti dalle stesse al servizio
sanitario, con conseguente aumento dei costi da esso sopportati. In ogni caso, le
eventuali limitazioni alle iniziative “promozionali” delle imprese
farmaceutiche non possono pregiudicare in alcun modo l’autonomia organizzativa
della Regione ricorrente.
7. — Per quanto riguarda
infine la censura relativa al comma 21 del medesimo art. 52 della legge n. 289
del 2002, va osservato che la difesa della ricorrente, in sede di discussione
orale, ha fatto presente che, in considerazione della natura giuridica del
Centro nazionale di adroterapia oncologica,
8. — Da ultimo, va
esaminato il ricorso n. 33 del 2004, con cui
Secondo la ricorrente la
disposizione impugnata essenzialmente reitera e ribadisce alcune delle misure
di “razionalizzazione” e contenimento della spesa sanitaria già stabilite
dall’art. 52, comma 4, della legge n. 289 del 2002, cosicché nel ricorso in
esame vengono sostanzialmente riprodotte le argomentazioni addotte a sostegno
delle censure già formulate nel precedente ricorso n. 25 del 2003. Di
conseguenza sono pienamente riferibili alla questione di legittimità
costituzionale concernente il citato art. 3, comma 32, della legge n. 350 del
2003 le motivazioni che hanno condotto alla pronuncia di infondatezza in ordine
ai diversi profili del predetto art. 52, comma 4, della citata legge n. 289 del
2002.
PER QUESTI MOTIVI
riservata a separate
pronunce ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità costituzionale
sollevate con i ricorsi indicati in epigrafe,
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52,
comma 21, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003)
sollevata, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione, dalla
Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52,
comma 4, lettera d), della predetta
legge n. 289 del 2002, sollevata, in riferimento agli articoli 4, 51 e 97 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003
indicato in epigrafe;
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52,
comma 19, della predetta legge n. 289 del 2002, sollevata, in riferimento
all’articolo 41 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il
ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 52,
comma 4, lettere c) e d), della predetta legge n. 289 del
2002, sollevate, in riferimento agli articoli 117 e 119 della Costituzione,
dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 25 del 2003 indicato in
epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 52,
comma 19, della predetta legge n. 289 del 2002 sollevata, in riferimento
all’articolo 117 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il
ricorso n. 25 del 2003 indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3,
comma 32, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004),
sollevata, in riferimento agli articoli 4, 51, 97, 117 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso n. 33 del 2004
indicato in epigrafe;
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 gennaio 2005.
Valerio ONIDA, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 27 gennaio 2005.