SENTENZA N. 33
ANNO 2005
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
- Carlo MEZZANOTTE Presidente
- Fernanda CONTRI Giudice
- Guido NEPPI MODONA “
- Piero Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale MARINI “
- Franco BILE “
- Giovanni Maria FLICK “
- Francesco AMIRANTE “
- Ugo DE SIERVO “
- Romano VACCARELLA “
- Paolo MADDALENA “
- Alfio FINOCCHIARO “
- Alfonso QUARANTA “
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 4, 9 e 10, della
legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la parità scolastica e disposizioni sul
diritto allo studio e all’istruzione), promosso con ricorso della Regione
Lombardia, notificato il 20 aprile 2000, depositato in cancelleria il 28 successivo
ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2000.
Visto
l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 22 giugno 2004 il Presidente relatore Carlo
Mezzanotte;
uditi
l’avvocato Beniamino Caravita di Toritto per
Ritenuto in fatto
1. ¾ Con ricorso notificato il 20 aprile 2000 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 28 aprile,
- dell’art. 1, commi 9 e 10, della legge 10 marzo 2000,
n. 62 (Norme per la parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e
all’istruzione), in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione,
agli artt. 17, 42 e 45 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della
delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), agli artt. 2 e 8
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento
delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province e dei Comuni,
con
- dell’art. 1, comma 9, della medesima legge n. 62 del
- dell’art. 1, comma 4, della citata legge n. 62 del
1.1. ¾ L’art. 1, comma 9, della legge n. 62 del 2000
stabilisce che, al fine di rendere effettivo il diritto allo studio e all’istruzione
a tutti gli alunni delle scuole statali e paritarie, lo Stato adotta un piano
straordinario di finanziamento alle Regioni e alle Province autonome di Trento
e di Bolzano da utilizzare a sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle
famiglie per l’istruzione mediante l’assegnazione di borse di studio di pari
importo eventualmente differenziate per ordine e grado di istruzione. Ai sensi
del secondo periodo del citato comma 9, il Presidente del Consiglio dei
ministri, con decreto emanato su proposta del Ministro della pubblica
istruzione, stabilisce i criteri per la ripartizione di tali somme tra le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e per l’individuazione
dei beneficiari, in relazione alle condizioni reddituali delle famiglie, da
determinare ai sensi dell’art. 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, nonché
le modalità per la fruizione dei benefici e per la indicazione del loro
utilizzo.
Il successivo
comma 10 dell’art. 1 individua direttamente una delle modalità di fruizione dei
benefici, stabilendo che i soggetti aventi i requisiti previsti dal decreto del
Presidente del Consiglio di cui al comma precedente possono fruire della borsa
di studio mediante detrazione di una somma equivalente dall’imposta lorda riferita
all’anno in cui la spesa è stata sostenuta, e demanda alle Regioni e alle
Province autonome il compito di disciplinare le modalità con cui sono
annualmente comunicati al Ministero delle finanze e al Ministero del tesoro,
del bilancio e della programmazione economica i dati relativi ai soggetti che
intendono avvalersi della detrazione fiscale.
Ad avviso della
ricorrente, le disposizioni citate prevedrebbero sostanzialmente un intervento
statale in un settore – sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle
famiglie per l’istruzione – di sicura competenza regionale.
Le norme
impugnate sarebbero, secondo la ricorrente, illegittime anche per violazione
del principio di leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni, principio che
impone di adottare quelle forme di coordinamento che siano idonee a
salvaguardare gli interessi pubblici affidati alle cure dei vari livelli di
governo, nella specie tanto più necessarie in quanto il coinvolgimento delle
Regioni o, comunque, di organi rappresentativi delle stesse, quando si verta in
materie di competenza regionale, è stato espressamente previsto dall’art. 2,
commi 1, lettera f), 3, 4 e 6, del
d.lgs. n. 281 del 1997.
Il censurato
art. 1, comma 9, della legge n. 62 del 2000, invece, da un lato non
attribuirebbe alla Conferenza Stato-Regioni il potere di determinare i criteri
per la ripartizione tra le Regioni dei finanziamenti, nonostante la fattispecie
in esso prevista (ripartizione delle risorse finanziarie che la legge assegna
alle Regioni e alle Province autonome) coincida con quella delineata dall’art.
2, comma 1, del d.lgs. n. 281 del 1997, e dall’altro non prevederebbe neppure
che tale Conferenza sia sentita in relazione all’emanando decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Né rileverebbe
l’intervenuto trasferimento ai Comuni delle competenze amministrative in
materia di assistenza scolastica (art. 45 del d.P.R. n. 616 del 1977), giacché,
come affermato dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 476 del
1991), i flussi finanziari destinati ai compiti istituzionali degli enti
locali inerenti a materie regionali devono essere erogati per il tramite delle
Regioni, alle quali, d’altra parte, il d.P.R. n. 616 del 1977 conserva il
potere di stabilire, con legge, le modalità di esercizio di tali funzioni da
parte dei Comuni e quello di coordinare l’attività comunale.
1.2. ¾ Un’ulteriore censura concerne, in riferimento
all’art. 119 Cost. «sotto il profilo del mancato rispetto della riserva di
legge», il medesimo art. 1, comma 9, della legge n. 62 del 2000, «nella parte
in cui attribuisce al Presidente del Consiglio dei ministri il potere di
stabilire i criteri di ripartizione tra le Regioni e le Province autonome delle
somme da destinare al sostegno della spesa sostenuta dalle famiglie per
l’istruzione, senza porre alcun limite alla discrezionalità dell’Esecutivo».
In proposito, la
ricorrente ricorda che, nella giurisprudenza di questa Corte, è stato più volte
affermato il principio che l’attribuzione all’Esecutivo del potere di ripartizione
di fondi statali alle Regioni e alle Province autonome richiede la previa determinazione
con legge dei relativi criteri, il che non si verificherebbe nella specie.
1.3. ¾ Infine
In particolare,
secondo la ricorrente, l’art. 1, comma 4, lettera a), nel prevedere «un piano dell’offerta formativa conforme agli
ordinamenti e alle disposizioni vigenti» quale requisito per il riconoscimento
della parità alle scuole non statali, costringerebbe queste ultime a ripetere pedissequamente
la struttura delle scuole pubbliche; l’art. 1, comma 4, lettera c), nel richiedere che «l’istituzione e
il funzionamento degli organi collegiali siano improntati alla partecipazione
democratica», impedirebbe lo sviluppo di formule organizzative diverse; l’art.
1, comma 4, lettera h), nel
richiedere «contratti individuali di lavoro per personale dirigente e insegnante
che rispettino i contratti collettivi nazionali di settore», imporrebbe anche
alle scuole straniere il rispetto di discipline che nascono dal confronto
sindacale italiano e che non sarebbero comparabili con gli ordinamenti di altri
Paesi.
Le Regioni
avrebbero dunque un interesse giuridicamente qualificato alla creazione di una
migliore offerta formativa, riverberandosi la qualità dell’offerta sulla generale
potestà programmatoria del servizio (e su quella competenza più particolare a
corrispondere contributi alle scuole non statali).
Sotto altro
profilo, la ricorrente censura il fatto che, anche nella definizione dei
requisiti per il riconoscimento della parità alle scuole non statali, sarebbe
mancato il coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni, ai sensi dell’art. 2,
comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997.
2. ¾ Si è costituito in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato in parte inammissibile e
comunque infondato.
Quanto alla
censura avente ad oggetto l’art. 1, comma 4, della legge n. 62 del 2000,
l’Avvocatura rileva che, poiché la ricorrente riconosce esplicitamente che la
competenza legislativa in materia spetta allo Stato e deduce il «cattivo uso»
del potere legislativo statale, la doglianza sarebbe inammissibile, in quanto
con essa si esprimerebbe una valutazione sostanzialmente politica e non
attinente al riparto delle competenze tra Stato e Regioni. Inoltre – osserva la
difesa erariale - a sostegno della censura
nel ricorso viene invocato l’art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998, che reca
norme legislative ordinarie (per di più di legislazione delegata), sicché,
nella specie, potrebbe al più trovare applicazione l’art. 16 (recte: 15) delle preleggi, mentre il
richiamo agli artt. 3, 97, 117 e 118 Cost. sarebbe del tutto improprio, posto
che i primi due parametri non atterrebbero al riparto di competenze tra Stato e
Regioni, l’art. 117 non gioverebbe alla ricorrente per sua esplicita ammissione
e l’art. 118 risulterebbe invocato genericamente, senza specificare a quale dei
tre commi di cui è composto si fa riferimento.
Nel merito,
l’Avvocatura osserva che dal riconoscimento delle scuole private paritarie deriva
l’abilitazione a rilasciare titoli di studio aventi valore legale in tutto il
territorio nazionale e, più in generale, l’inserimento della scuola privata nel
«sistema nazionale d’istruzione» e tra le strutture del relativo «servizio
pubblico». Sarebbe, pertanto, evidente l’esigenza di assicurare l’omogeneità
delle «offerte formative», la parità negli accessi ai vari livelli di
istruzione, l’obbligo di offrire corsi completi, etc.
Quanto al
lamentato contrasto dell’art. 1, comma 9, della legge n. 62 del 2000 con l’art.
119 Cost., la difesa erariale precisa che la ricorrente si limita a dedurre che
in tale disposizione non sarebbero posti limiti alla discrezionalità nella
individuazione, mediante atto governativo, dei criteri di ripartizione tra le
Regioni (e le Province autonome) del finanziamento straordinario erogato dallo
Stato. Tuttavia, posto che
L’ordinamento,
inoltre, secondo la difesa erariale, assicurerebbe alla Regione la possibilità
di ricorrere avverso i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri che
saranno emanati, per fare eventualmente valere i propri concreti interessi
qualora illegittimamente lesi. Non potrebbe, quindi, ravvisarsi alcuna
violazione della riserva relativa di legge, alla quale ha fatto riferimento
questa Corte con la sentenza n. 382 del
1990.
Quanto al primo
motivo di ricorso, che concernerebbe «una questione solo procedimentale»,
l’Avvocatura si limita a rilevare che esso «appare infondato per quanto
disposto dal citato art. 137», riservandosi di illustrare più compiutamente in
seguito le proprie argomentazioni in proposito.
3. ¾ In una successiva memoria illustrativa, l’Avvocatura
dello Stato rileva che il primo motivo di ricorso, con il quale
In ogni caso,
osserva l’Avvocatura, il primo motivo di ricorso sarebbe comunque infondato, in
quanto le provvidenze previste dalle disposizioni censurate non riguarderebbero
la materia «assistenza scolastica», come riduttivamente asserito dalla Regione
Lombardia. Il «sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per
l’istruzione», previsto dalla legge n. 62 del 2000, si inquadrerebbe piuttosto
nel più ampio disegno tracciato nei commi 1 e 2 dell’articolo unico della
stessa legge e si estenderebbe anche al di là dell’obbligo scolastico. La legge
citata mirerebbe, nel suo complesso, ad inserire le «scuole paritarie» nel
«sistema nazionale di istruzione», affiancandole alle «scuole statali» nello
svolgimento del «servizio pubblico» (comma 3) della istruzione. Risulterebbe
quindi evidente come l’intento del legislatore sia stato quello di «modellare e
conformare l’organizzazione di un servizio pubblico fondamentale per
l’interesse nazionale» e come la disciplina censurata non sia riconducibile
alla mera «assistenza scolastica». Del resto – osserva ancora la difesa erariale
– l’art. 137 del d.lgs. n. 112 del 1998 riserva allo Stato «le funzioni
relative alla determinazione e all’assegnazione di risorse finanziarie» a
carico del bilancio statale, ed il successivo art. 138, prevedendo solo una
delega alle Regioni ex art. 118
Cost., indirettamente escluderebbe che le funzioni ivi elencate (tra le quali
«i contributi alle scuole non statali») rientrino nella competenza regionale.
Anche il secondo
motivo di ricorso, ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, sarebbe superato
dalla emanazione – dopo consultazione della Conferenza unificata – del d.P.C.m.
n. 106 del 2001, che avrebbe compiutamente integrato le indicazioni date dalla
legge. In ogni caso il parametro invocato dalla ricorrente (art. 119, primo
comma, Cost.) non sarebbe pertinente, in quanto la disposizione censurata (art.
1, comma 9, della legge n. 62 del 2000) riguarderebbe «modalità di un intervento
statale in materia di competenza statale, e non di riparto di fondi destinati a
finanziare attività delle Regioni».
In riferimento al
terzo motivo di ricorso, la difesa dello Stato rileva che con esso
4. ¾ In prossimità dell’udienza del 19 novembre 2002,
4.1. ¾ La ricorrente contesta, in primo luogo, l’assunto
della difesa erariale, ad avviso della quale l’intervenuta adozione del
d.P.C.m. 14 febbraio 2001, n. 106, attuativo del disposto dell’art. 1, comma 9,
della legge n. 62 del 2000, avrebbe determinato la cessazione della materia del
contendere in ordine alla questione di legittimità costituzionale del medesimo
art. 1, comma 9, per essere quel decreto stato adottato previo parere della
Conferenza unificata. In proposito, la ricorrente rileva che proprio
l’intervenuta consultazione della Conferenza unificata dimostrerebbe la
fondatezza della censura, anche perché, con essa, era stata dedotta la mancata
previsione del coinvolgimento della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato e le Regioni, e non della Conferenza unificata; consultazione tanto più
necessaria nel caso di specie, dal momento che l’art. 2, comma 1, lettera f), del d.lgs. n. 281 del 1997 affida
alla Conferenza permanente il compito di determinare, nei casi previsti dalla
legge, i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie che la legge assegna
alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, anche a fini di
perequazione. Il fatto che l’esecutivo abbia ritenuto di consultare
Quanto alle
deduzioni della difesa erariale in ordine alla non riconducibilità delle
previsioni di cui ai commi 9 e 10 dell’art. 1 della legge n. 62 del 2000 alla
materia assistenza scolastica,
Né potrebbe
essere condiviso l’assunto della difesa erariale, secondo cui la disposizione
impugnata costituirebbe attuazione dell’art. 137 del d.lgs. n. 112 del 1998, il
quale attribuisce allo Stato le funzioni relative alla determinazione e
all’assegnazione delle risorse finanziarie, dal momento che tale previsione
riguarda esclusivamente le risorse da destinare alle istituzioni scolastiche e
non anche alle famiglie.
Quanto alle
difese svolte in riferimento alla censura concernente la violazione, da parte
dell’art. 1, comma 9, dell’art. 119 Cost., sotto il profilo del mancato
rispetto della riserva di legge in esso prevista, la ricorrente ribadisce la
non pertinenza del richiamato art. 137. Peraltro, la censura non investe la
titolarità, in capo allo Stato, del potere di determinare e di assegnare alle
Regioni somme a carico del bilancio statale, ma l’assenza di limiti alla
discrezionalità dell’Esecutivo nell’esercizio del suindicato potere e la
conseguente violazione della riserva di legge, ancorché relativa, stabilita
dall’art. 119 Cost. In proposito,
Privo di rilievo
sarebbe poi l’assunto statale, secondo cui la posizione costituzionale delle
Regioni sarebbe assicurata dalla possibilità di ricorrere avverso i decreti di
ripartizione dei finanziamenti, giacché la lesione delle competenze regionali
sarebbe determinata direttamente dalla legge, a causa della mancata previsione
di criteri limitativi della discrezionalità dell’Esecutivo; così come nessun
elemento di giudizio potrebbe trarsi dalla circostanza che avverso il d.P.C.m.
citato non è stato proposto conflitto, dal momento che non può escludersi che
sulla base dell’art. 1, comma 9, vengano adottati altri decreti per gli anni
successivi.
Quanto, infine,
alle censure concernenti l’art. 1, comma 4, della legge n. 62 del 2000,
Da ultimo, la
ricorrente ribadisce la censura consistente nella violazione degli artt. 117 e
118 Cost., in relazione all’art. 2 del d.lgs. n. 281 del 1997, per essere stata
la legge n. 62 del 2000 predisposta e approvata senza alcun coinvolgimento
della Conferenza permanente.
5. ¾ In prossimità dell’udienza del 22 giugno 2004,
entrambe le parti hanno depositato memorie.
5.1. ¾
La ricorrente
ricorda poi, da un lato, che è stata approvata la legge 28 marzo 2003, n. 53,
recante delega al Governo per la definizione delle norme generali
sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di
istruzione e di formazione professionale, la quale, pur non incidendo
direttamente sulla legge n. 62 del 2000, è tuttavia destinata ad incidere su di
essa, soprattutto per quanto riguarda i criteri per il riconoscimento della
parità; e, dall’altro, che con sentenza n. 13 del
2004, questa Corte ha riconosciuto la titolarità in capo alle Regioni della
competenza legislativa in materia di distribuzione del personale tra le
istituzioni scolastiche, definendo in tal modo l’ambito delle competenze in
materia di istruzione scolastica delegate alle Regioni dall’art. 138 del d.lgs.
n. 112 del 1998, prima ancora della riforma del Titolo V della Costituzione.
5.2. ¾ La difesa erariale, a sua volta, replica alle
argomentazioni svolte dalla Regione Lombardia nella precedente memoria,
sottolineando, in primo luogo, che nessuno dei decreti attuativi del riparto
delle risorse finanziarie è stato impugnato dinanzi a questa Corte o al giudice
amministrativo.
Quanto alle
censure relative all’art. 1, comma 4, l’Avvocatura contesta la dedotta
violazione del principio di leale collaborazione per il mancato coinvolgimento
della Conferenza permanente al momento della iniziativa legislativa tradottasi
nella legge n. 62 del 2000, osservando che la disciplina del procedimento
legislativo non può essere modificata ad opera di una semplice disposizione
inserita in un decreto legislativo, potendosi al più considerare il mancato
coinvolgimento come una mera irregolarità del procedimento, sanata
dall’approvazione della legge da parte del Parlamento.
Nel merito, la
difesa statale rileva che la ricorrente, censurando i criteri previsti
dall’art. 1, comma 4, per il riconoscimento della parità, sembra confondere la
libertà di insegnamento, garantita dall’art. 33 Cost., con l’inserimento di una
scuola all’interno del sistema nazionale di istruzione; l’esistenza stessa di
un sistema, per di più abilitato a fornire titoli validi non solo in Italia ma
anche in Europa, presuppone una disciplina, standards
uniformi e valori dimensionati all’insieme considerato. In particolare, poi,
l’Avvocatura rileva che la censura relativa all’art. 1, comma 4, lettera h), della legge n. 62 del 2000 concerne
soltanto gli interessi economici degli operatori privati del settore, che si
vorrebbe non essere tenuti ad osservare la contrattazione collettiva al fine di
ridurre il costo del lavoro.
La difesa
statale evidenzia inoltre che nella memoria del 6 novembre 2002, la ricorrente,
più che illustrare le censure già proposte, avrebbe introdotto un motivo nuovo,
là dove ha criticato non più i criteri per la ripartizione tra le Regioni ma i
criteri per la individuazione dei beneficiari finali del finanziamento
straordinario. Eccepisce quindi la inammissibilità di tale ulteriore motivo,
rilevando che il d.P.C.m. contenente le disposizioni criticate, la cui
legittimità non è stata contestata ex se,
non è stato impugnato. In ogni caso, la previsione, quale criterio di riparto,
del tetto del reddito familiare dei beneficiari risponderebbe ai connotati
intrinseci di un piano straordinario di finanziamento statale.
Quanto infine
alle censure concernenti la violazione, da parte dell’art. 1, comma 9,
dell’art. 119 Cost., nella memoria si osserva che il piano straordinario di
finanziamento non incide affatto sull’autonomia finanziaria delle Regioni,
trattandosi di un intervento ad esclusivo carico dello Stato, in favore delle
famiglie beneficiarie. In ogni caso, poiché la riserva di legge di cui all’art.
119 Cost. è solo relativa, l’art. 1, comma 9, la rispetterebbe nella sostanza.
Considerato in diritto
1. ¾
La ricorrente
censura, in primo luogo, l’art. 1, comma 4, il quale detterebbe criteri
irragionevolmente ristretti e incongruamente vincolanti per il riconoscimento
della parità scolastica, e, non contestando l’appartenenza della competenza
allo Stato, ma dolendosi del «cattivo uso di questo potere», ne deduce il
contrasto con gli artt. 3, 97, 117 e 118 Cost., anche in relazione all’art. 138
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e all’art. 2 del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sotto due profili. La disposizione
censurata, da un lato, impingerebbe sulla capacità di programmazione della rete
scolastica delle Regioni, funzione ad esse delegata ex art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998, non permettendo un adeguato
sviluppo alle scuole non statali; dall’altro, non coinvolgerebbe
Ad avviso della
ricorrente, entrambe le disposizioni violerebbero gli artt. 117, 118 e 119
Cost., gli artt. 17, 42 e 45 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e gli artt. 2 e 8
del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, nonché il principio di leale collaborazione
tra Stato e Regioni, in quanto introdurrebbero un intervento statale in un
settore – sostegno della spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per
l’istruzione - di sicura competenza
regionale, essendo l’“assistenza scolastica” inclusa dall’art. 117 Cost. tra le
materie rientranti nella competenza legislativa regionale, ed essendo le
relative funzioni già state trasferite ad opera del d.P.R. n. 616 del 1977. Le
medesime disposizioni, inoltre, non contemplerebbero alcun coinvolgimento della
Conferenza Stato-Regioni, né nella fase della ripartizione dei finanziamenti
tra le Regioni e le Province autonome, né in quella della individuazione dei
beneficiari, né infine nella determinazione delle modalità per la fruizione dei
benefici e per l’indicazione del loro utilizzo, con conseguente violazione del
principio di leale collaborazione.
Una particolare
censura riguarda poi l’art. 1, comma 9, il quale non rispetterebbe la riserva
di legge prevista dall’art. 119 Cost., in quanto demanda al Presidente del
Consiglio dei ministri il potere di stabilire i criteri di ripartizione tra le
Regioni e le Province autonome delle somme da destinare al sostegno della spesa
sostenuta dalle famiglie per l’istruzione, senza porre alcun limite alla
discrezionalità dell’Esecutivo.
2. ¾ Occorre premettere che il ricorso è stato proposto
nella vigenza del vecchio Titolo V, sicché deve escludersi la rilevanza nel
presente giudizio delle modifiche introdotte dalla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche del titolo V della parte seconda della
Costituzione), e lo scrutinio deve svolgersi alla luce dei parametri all’epoca
vigenti.
3. ¾ Le questioni sono infondate.
L’art. 1, comma
4, detta i seguenti requisiti per il riconoscimento della parità: «a) un progetto educativo in armonia con
i principî della Costituzione; un piano dell’offerta formativa conforme agli
ordinamenti e alle disposizioni vigenti; l’attestazione della titolarità della
gestione e la pubblicità dei bilanci; b)
la disponibilità di locali, arredi e attrezzature didattiche propri del tipo di
scuola e conformi alle norme vigenti; c)
l’istituzione e il funzionamento degli organi collegiali improntati alla
partecipazione democratica; d)
l’iscrizione alla scuola per tutti gli studenti i cui genitori ne facciano
richiesta, purché in possesso di un titolo di studio valido per l’iscrizione
alla classe che essi intendono frequentare; e)
l’applicazione delle norme vigenti in materia di inserimento di studenti con handicap o in condizioni di svantaggio; f) l’organica costituzione di corsi
completi: non può essere riconosciuta la parità a singole classi, tranne che in
fase di istituzione di nuovi corsi completi, ad iniziare dalla prima classe; g) personale docente fornito del titolo
di abilitazione; h) contratti
individuali di lavoro per personale dirigente e insegnante che rispettino i
contratti collettivi nazionali di settore».
La ricorrente
deduce un duplice ordine di censure: i criteri individuati, e in particolare
quelli di cui alle lettere a), c), e h), sarebbero rigidi e interferirebbero con le competenze regionali
in materia di programmazione scolastica e di contributi alle scuole non
statali, delegate alle Regioni dall’art. 138, lettere b) ed e), del d.lgs. n.
112 del 1998; la legge n. 62 del 2000 è stata approvata senza che
Quanto al
profilo della mancata consultazione della Conferenza permanente che, investendo
un aspetto relativo al procedimento di formazione della legge n. 62 del 2000,
deve essere esaminato per primo, si deve rilevare che, nel previgente riparto
di competenze tra Stato e Regioni, queste ultime erano titolari delle funzioni
in materia di assistenza scolastica (art. 42 del d.P.R. n. 616 del 1977) e, in
forza della delega di cui all’art. 138 del d.lgs. n. 112 del 1998, delle
specifiche funzioni ivi indicate. La legge n. 62 del 2000 non ha tra le sue
finalità quella di intervenire nuovamente sul sistema di riparto di
attribuzioni tra Stato e Regioni, ma unicamente quella di delineare il sistema
nazionale di istruzione; essa costituisce quindi esercizio della potestà
legislativa statale in materia di istruzione, e ciò non è neanche contestato
dalla ricorrente. È altrettanto indubbio che l’inserimento nel sistema
nazionale di istruzione, con la conseguente abilitazione delle scuole paritarie
al rilascio di titoli di studio aventi valore legale, presuppone il possesso,
da parte delle scuole che aspirano ad essere inserite nel sistema, di
determinati requisiti. In questa prospettiva, ed essendo all’epoca solo
iniziato il processo di trasferimento alle Regioni di competenze in materia di
istruzione, non vi era alcuna necessità di concertare con esse i requisiti per
il riconoscimento della parità. Senza dire che, come questa Corte più volte ha
chiarito, non è individuabile un fondamento costituzionale dell’obbligo di
adottare procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e
Regioni.
Con riferimento
al secondo profilo nel quale si articola la questione, è sufficiente rilevare
che le funzioni delegate alle Regioni dall’art. 138, lettera b), (programmazione, sul piano
regionale, nei limiti delle disponibilità di risorse umane e finanziarie, della
rete scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il coordinamento
con la programmazione di cui alla lettera a,
concernente la programmazione dell’offerta formativa integrata tra istruzione e
formazione professionale), possono essere esercitate dalle Regioni con
riferimento ai soggetti che, in base alla legge statale, siano in possesso dei
requisiti per essere inseriti nel sistema nazionale di istruzione. Si tratta
quindi di funzioni che non abilitano le Regioni ad interferire sulla
legittimazione delle scuole non statali ad ottenere il riconoscimento della
parità scolastica e lo status di
scuola paritaria. L’attribuzione di funzioni in ordine alla programmazione a
livello regionale non abilita, infatti, le Regioni ad interferire con la
individuazione, da parte dello Stato, dei requisiti che le scuole debbono
possedere per ottenere il riconoscimento della parità.
4. ¾ Infondate sono, del pari, le questioni concernenti
l’art. 1, commi 9 e 10, della legge n. 62 del 2000. Entrambe le disposizioni
sono censurate dalla Regione Lombardia sotto il profilo della violazione del
principio di leale collaborazione, non essendo previsto che il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sia preceduto dalla consultazione della
Conferenza permanente Stato-Regioni, e sotto il profilo della lesione delle
attribuzioni regionali in materia di assistenza scolastica.
4.1. ¾ Deve, in primo luogo, essere disattesa la richiesta
della difesa erariale volta ad ottenere una pronuncia di dichiarazione della
cessazione della materia del contendere, formulata sulla base del duplice
rilievo che il d.P.C.m. previsto dall’art. 1, comma 9, è stato adottato previo
parere della Conferenza unificata e che il medesimo decreto non ha formato
oggetto di impugnazione da parte di alcuna Regione, né in sede di conflitto di
attribuzione, né dinanzi al giudice amministrativo.
A prescindere
dal rilievo che la ricorrente ha contestato in radice, nei propri scritti
difensivi, il venir meno del proprio interesse ad una pronuncia della Corte, la
cessazione della materia del contendere non può derivare dalla attuazione che
abbia avuto la norma censurata, permanendo nell’ordinamento una disposizione
che, in ipotesi, potrebbe dare luogo anche a diverse applicazioni, non conformi
agli evocati parametri.
4.2. ¾ Tuttavia, la questione, per il profilo in esame, non
è fondata.
La norma
censurata non dispone direttamente la ripartizione del finanziamento
straordinario, ma demanda la concreta ripartizione ad un successivo decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri. La mancata previsione di una
consultazione della Conferenza permanente non precludeva quindi, e non ha
impedito, nella specie, la possibilità che operassero le disposizioni che, in
via generale, prevedono i casi nei quali
In proposito
vengono in rilievo non solo le disposizioni del d.lgs. n. 281 del 1997,
invocate dalla ricorrente, che individuano i casi in cui l’esercizio di
funzioni statali deve essere preceduto dalla consultazione (e, segnatamente,
l’art. 2, comma 1, lettera f, che
attribuisce alla Conferenza il compito di determinare, nei casi previsti dalla
legge, i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie assegnate alle
Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano, anche a fini di
perequazione), ma, per quel che riguarda più specificamente le funzioni statali
in materia di istruzione, l’art. 137 del d.lgs. n. 112 del 1998, il quale,
nell’individuare quelle riservate allo Stato, espressamente prevede che i
compiti concernenti i criteri e i parametri per l’organizzazione della rete
scolastica vengano esercitati previo parere della Conferenza unificata,
riservando allo Stato le funzioni relative alla determinazione e
all’assegnazione alle istituzioni scolastiche delle risorse finanziarie e del
personale. Inoltre, l’art. 27 della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
espressamente richiamato dall’art. 1, comma 9, della legge n. 62 del 2000,
prevede il previo parere della Conferenza permanente Stato-Regioni, oltre che
delle Commissioni parlamentari competenti, per l’adozione del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri con il quale vengono individuate le
categorie di soggetti beneficiari della fornitura gratuita dei libri di testo,
da erogare a cura dei Comuni.
Dal quadro
normativo concernente l’esercizio delle funzioni statali in materia di
istruzione, soprattutto con riferimento al finanziamento di iniziative volte a
favorire il diritto allo studio, emerge dunque che gli atti esecutivi demandati
al Governo, e per esso al Presidente del Consiglio dei ministri, devono essere
preceduti dalla consultazione delle Regioni e delle autonomie locali. E dalle
difese articolate dall’Avvocatura erariale si desume chiaramente che il Governo
ha, nella specie, fatto ricorso alla procedura prevista dall’art. 137 del
d.lgs. n. 112 del 1998, il quale individua, quale sede di espressione del
principio di leale collaborazione, la consultazione della Conferenza unificata.
L’Avvocatura infatti invoca proprio l’art. 137 e le funzioni relative al
finanziamento a carico del bilancio dello Stato da tale disposizione previste.
Né vale
obiettare che le funzioni previste dall’art. 137, alle quali peraltro non
sembrerebbe riferibile la consultazione della Conferenza unificata (essendo
questa riferita solo all’organizzazione della rete scolastica), chiaramente non
coincidono con quelle disciplinate dalla disposizione censurata, avendo questa
ad oggetto la previsione di un finanziamento straordinario destinato alle
famiglie, giacché la ricorrente non solo non ha tempestivamente impugnato il
d.P.C.m. attuativo dell’art. 1, comma 9, della legge n. 62 del 2000, ma non ha
neanche espressamente dedotto l’eventuale lesione delle proprie competenze a
seguito della intervenuta consultazione della Conferenza unificata in luogo
della Conferenza permanente, limitandosi ad osservare in proposito che il
Governo ha ritenuto sussistente in materia anche un concorrente interesse delle
autonomie locali. In conclusione, deve affermarsi che dalla mancata previsione
di una consultazione in sede di adozione del decreto previsto dall’art. 1,
comma 9, non può farsi discendere automaticamente la illegittimità della
disposizione censurata, trovando comunque applicazione le disposizioni generali
che quella consultazione impongono prima dell’esercizio delle funzioni di
competenza dello Stato in materie di concorrente interesse delle Regioni e
delle autonomie locali.
Infondato è
anche il profilo con il quale l’art. 1, commi 9 e 10, è censurato perché
detterebbe disposizioni di dettaglio in materia di assistenza scolastica. Deve
al contrario ritenersi che la disposizione censurata costituisca un principio
fondamentale di tale materia e quindi sia idonea a porre un vincolo
all’esercizio delle competenze regionali. La legge n. 62 del 2000, infatti, nel
prevedere l’istituzione delle scuole paritarie, quali componenti del sistema
nazionale di istruzione, ha altresì dettato un principio, valido per tutte le
scuole inserite in detto sistema di istruzione, volto a rendere effettivo il
diritto allo studio anche per gli alunni iscritti alle scuole paritarie, da
essa legge disciplinate. E nel far ciò, la medesima legge ha previsto un
finanziamento straordinario, aggiuntivo rispetto agli ordinari stanziamenti, in
favore delle Regioni e delle Province autonome, finalizzato al sostegno della
spesa sostenuta e documentata dalle famiglie per l’istruzione. Le modalità del
finanziamento, straordinario e strettamente finalizzato ad estendere il
sostegno anche agli alunni iscritti alle scuole paritarie, istituite dalla
legge n. 62 del 2000, consentono dunque di escludere la denunciata lesione
delle attribuzioni regionali.
4.3. ¾ Infondata è infine la specifica questione di
legittimità costituzionale concernente l’art. 1, comma 9, sollevata dalla
ricorrente sotto il profilo della violazione della riserva di legge di cui
all’art. 119 Cost. La disposizione censurata, infatti, non solo prevede che la
ripartizione debba individuare i beneficiari del finanziamento straordinario in
relazione alle condizioni reddituali delle famiglie, ma dispone altresì che a
tal fine debba farsi riferimento all’art. 27 della legge n. 448 del 1998. E
quest’ultima disposizione, a sua volta, richiama i requisiti di cui al d.lgs.
31 marzo 1998, n. 109, concernente la definizione di criteri unificati di
valutazione della situazione economica di soggetti che richiedono prestazioni
sociali agevolate. Tanto basta per ritenere che la riserva di legge posta
dall’art. 119 Cost., peraltro relativa alla garanzia dell’autonomia finanziaria
regionale - che non risulta in alcun
modo alterata dalla previsione di un finanziamento straordinario -, sia stata nella specie osservata.
per questi motivi
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell’art. 1, commi 4, 9 e 10, della legge 10 marzo 2000, n. 62 (Norme per la
parità scolastica e disposizioni sul diritto allo studio e all’istruzione),
sollevate, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost., in relazione agli
artt. 17, 42 e 45 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 e agli artt. 2 e 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, dalla Regione Lombardia con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 12 gennaio 2005.
Carlo MEZZANOTTE,
Presidente e Redattore
Depositata in
Cancelleria il 26 gennaio 2005.