SENTENZA N. 241
ANNO 2004
Commento alla
decisione di
Matteo Barbero
La Corte Costituzionale ritorna sull’IRAP
(per gentile concessione del sito dell’AIC
– Associazione Italiana dei Costituzionalisti)
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
-
Gustavo ZAGREBELSKY Presidente
-
Valerio ONIDA Giudice
-
Carlo MEZZANOTTE "
-
Fernanda CONTRI "
-
Guido NEPPI
MODONA "
-
Piero Alberto CAPOTOSTI "
-
Annibale MARINI "
-
Franco BILE "
-
Giovanni Maria FLICK "
-
Francesco AMIRANTE "
-
Ugo DE
SIERVO "
-
Romano VACCARELLA "
-
Paolo MADDALENA "
-
Alfio FINOCCHIARO "
-
Alfonso QUARANTA "
ha pronunciato
la seguente
nel giudizio di legittimità
costituzionale degli artt. 8 e 10, commi 4 e 5, della legge 7 aprile 2003, n. 80
(Delega al Governo per la riforma del
sistema fiscale statale), promosso con ricorso della Regione Toscana,
notificato il 12 giugno 2003, depositato in cancelleria il 18 giugno 2003 ed
iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2003.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica del 25 maggio 2004 il Giudice relatore
Alfio Finocchiaro;
uditi l’avvocato Fabio Lorenzoni per la
Regione Toscana e l’avvocato dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
1.– Con ricorso
notificato il 12 giugno 2003 e depositato il 18 successivo (reg. ric. n. 53 del
2003), la Regione Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale
in via principale degli artt. 8 e 10, commi 4 e 5, della legge 7 aprile 2003,
n. 80 (Delega al Governo per la riforma
del sistema fiscale statale), in riferimento agli articoli 117 e 119 della
Costituzione.
Secondo la
Regione, le disposizioni impugnate, delegando il Governo ad adottare uno o più decreti
legislativi per la graduale eliminazione dell’imposta regionale sulle attività
produttive (IRAP), individuandone i criteri direttivi (art. 8 ) e
disciplinandone l’attuazione, anche con riferimento alla copertura finanziaria
(art. 10, commi 4 e 5 ), sono lesive delle competenze regionali
costituzionalmente garantite dagli articoli 117 e 119 della Costituzione, nella
loro nuova formulazione.
Premesso che
l’IRAP è stata qualificata come tributo proprio delle Regioni dalla Corte
costituzionale (sentenza
n. 138 del 1999) in riferimento all’originaria formulazione dell’art. 119
Cost. – che contrapponeva i tributi propri alle “quote dei tributi erariali” –
la ricorrente sostiene che l’IRAP è, a maggior ragione oggi, un tributo
proprio. Infatti, mentre prima sarebbe stato semmai possibile ricomprenderla
tra le “quote dei tributi erariali” (ma la Corte lo ha escluso), secondo il
nuovo art. 119 Cost., oltre ai tributi propri, Regioni ed enti locali possono
disporre solo di “compartecipazioni ai tributi erariali”, compartecipazione che
presuppone una ripartizione del gettito con l’ente competente ad istituire e
disciplinare il tributo, mentre l’IRAP è annoverabile tra quelli propri perché
alle Regioni spetta integralmente il relativo gettito, così come rientrano
nella stessa categoria tutti i tributi attualmente esistenti che abbiano
analoga caratteristica.
Ciò che conta,
aggiunge la Regione Toscana, è proprio la spettanza del gettito, perché la competenza
a disciplinare il tributo dipende dal modo in cui la Costituzione ripartisce i
poteri tra Stato e Regioni in ordine ai tributi propri.
Mentre sulla
base del vecchio assetto costituzionale, sostiene la ricorrente, la Corte ha
potuto escludere che la legge statale istitutiva dell’IRAP, che ne disciplina
ogni aspetto, violasse l’autonomia regionale, con il nuovo Titolo V della Parte
seconda della Costituzione lo Stato ha perso il potere di disciplinare i
tributi propri delle Regioni; conseguentemente, disposizioni statali del genere
di quelle istitutive dell’IRAP restano in vigore sino a che le Regioni non
provvedano a modificarle, esercitando la propria potestà legislativa, e lo
Stato non può sopprimere un tributo regionale.
In particolare,
argomenta la Regione, la Corte – pur qualificando l’IRAP tributo regionale – ha
escluso la lesione dell’autonomia normativa regionale (con riferimento alla
Regione Siciliana, titolare per questo profilo dei medesimi spazi delle Regioni
ordinarie: sentenze n. 111 e n. 138 del 1999), fondando l’interpretazione del
vecchio art. 119 Cost. su due elementi connessi. Da un lato, la potestà
impositiva è conferita alle Regioni dalle leggi di coordinamento, volte a
stabilire forme e limiti dell’autonomia finanziaria e ad attribuire alle
Regioni i tributi propri (sentenza n. 156 del 1990); dall’altro, questa potestà
– distinta dalla potestà legislativa di cui al precedente art. 117, primo
comma, della Costituzione – non si configura di tipo concorrente ma come
attuativa, alla stregua dell’ultimo comma dello stesso articolo (sentenze n.
355 del 1998 e n. 295 del 1993).
Con il nuovo
Titolo V, prosegue la Regione, questi presupposti sono venuti meno. Infatti,
l’art. 119 Cost. riconosce direttamente alle Regioni la potestà impositiva,
potestà residuale esclusiva ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost., atteso
che il secondo comma dello stesso articolo attribuisce alla potestà esclusiva
dello Stato solo la disciplina del suo sistema contabile e tributario,
omettendo ogni riferimento al sistema tributario delle Regioni e degli enti
locali. Conseguentemente, gli unici limiti all’esercizio da parte delle Regioni
della loro potestà impositiva sono ravvisabili nella competenza concorrente
dello Stato relativa al coordinamento mediante principi fondamentali del
sistema tributario e della finanza pubblica.
2.– Si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
infondato.
Premesso che
l’IRAP, nonostante il suo gettito sia attribuito – anche se non integralmente –
all’ente regionale, è istituita e disciplinata con legge statale, la quale ne
individua caratteri, soggetti, presupposti ed imponibile, rimanendo rimesse
alla competenza regionale solo la misura delle aliquote e la disciplina delle
procedure applicative, sempre nei limiti fissati dalla legge statale, la difesa
erariale sostiene la conformità al nuovo assetto costituzionale delle
disposizioni impugnate.
Innanzitutto, la
previsione della graduale eliminazione dell’IRAP è ricondotta nell’ambito della
potestà legislativa esclusiva dello Stato in tema di sistema tributario, ai
sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
Inoltre, in
subordine, l’Avvocatura sottolinea che, essendo le disposizioni impugnate
inserite nel quadro della radicale ed organica riforma del sistema fiscale
statale (comprendente la nuova disciplina dell’imposta sul reddito e
dell’imposta sul reddito delle società), la futura e graduale soppressione dell’IRAP
costituisce un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario, spettante alla competenza dello Stato ai sensi
dell’art. 117, terzo comma, Cost., finalizzato ad assicurare l’architettura
complessiva del sistema impositivo, rimodellato dalla legge n. 80 del 2003 con
l’obiettivo di conseguire maggiore semplicità, equità, efficienza e razionale
neutralità, nonché omogeneità verso l’estero, modernità e competitività per
agevolare la crescita economica del Paese.
Infine,
sottolinea la difesa erariale, il comma 7 dell’art. 10 impugnato – prevedendo
che “sono garantiti in termini quantitativi e qualitativi gli attuali
meccanismi di finanza regionale” ed, in particolare, che “la progressiva
riduzione dell’IRAP sarà compensata, d’intesa con le Regioni, da trasferimenti
o da compartecipazioni, da attuare nell’ambito degli equilibri di finanza
pubblica” – è idoneo comunque ad escludere la configurabilità di un’incidenza
negativa sulle competenze regionali.
2.1.– In
prossimità dell’udienza l’Avvocatura ha depositato memoria nella quale richiama
la precedente difesa ed aggiunge ulteriori argomentazioni.
Premesso che la
programmata e graduale rimozione dell’IRAP è configurata dalla norma proprio
nella prospettiva dell’attuazione della riforma del Titolo V della Parte
seconda della Costituzione e dei futuri assetti del federalismo fiscale – con
salvezza, nelle more, del gettito spettante alle Regioni – la difesa erariale
sostiene, alla luce della giurisprudenza costituzionale, che la disciplina
sostanziale dell’imposta rientri tuttora nella competenza statale esclusiva in
materia di tributi erariali, riferendosi l’attuale 119, secondo comma, della
Costituzione, ai soli tributi istituiti dalle Regioni con propria legge e nel
rispetto dei principi di coordinamento con il sistema tributario statale
(sentenza n. 296 del 2003).
In particolare,
sottolinea che l’attuazione del sistema finanziario e tributario, come
delineato dal nuovo art. 119 Cost., richiede quale premessa necessaria l’intervento
del legislatore statale per fissare i principi di coordinamento dell’insieme
della finanza pubblica e le grandi linee dell’intero sistema tributario,
definendo gli spazi ed i limiti entro i quali può esplicarsi la potestà
impositiva di Stato, Regioni ed enti locali, con la necessaria disciplina
transitoria (sentenza n. 37 del 2004). Aggiunge che è erroneo il presupposto
della ricorrente, secondo cui l’imposta deve qualificarsi come tributo proprio
delle Regioni ai sensi del nuovo art. 119 Cost., essendo inidonea la
circostanza che le Regioni siano destinatarie del gettito e che l’imposta sia
denominata come “regionale”, avendo la Corte ritenuto l’irrilevanza di tale
qualificazione anche sulla base del testo previgente (sentenza n. 348 del
2000). In conclusione, non essendo ammissibile la piena esplicazione delle
potestà regionali in difetto della legislazione di coordinamento, sarebbe
ancora preclusa alle Regioni la potestà di legiferare sui tributi esistenti
istituiti e regolati da leggi statali (sentenza n. 37 del 2004) ed inconferente sarebbe il richiamo della ricorrente all’art.
119, quarto comma, Cost.
1.– La Regione
Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale in via principale
degli artt. 8 e 10, commi 4 e 5, della legge 7 aprile 2003, n. 80 (Delega al Governo per la riforma del sistema
fiscale statale). Ad avviso della ricorrente, le norme impugnate, delegando
il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per la graduale
eliminazione dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP),
individuandone i criteri direttivi (art. 8 ) e disciplinandone l’attuazione,
anche con riferimento alla copertura finanziaria (art. 10, commi 4 e 5),
contrasterebbero: a) con l’art. 119
della Costituzione, che riconosce direttamente alle Regioni la potestà
impositiva per i tributi propri, quale è l’IRAP, spettando alle Regioni il
relativo gettito; b) con l’art. 117,
quarto comma, della Costituzione, che prevede la competenza legislativa
residuale esclusiva delle Regioni, nella quale rientrerebbe il potere di
legiferare in riferimento ai tributi propri, atteso che il secondo comma dello
stesso articolo attribuisce alla potestà esclusiva dello Stato solo la
disciplina del suo sistema contabile e tributario, omettendo ogni riferimento
al sistema tributario delle Regioni e degli enti locali; con la conseguenza che
gli unici limiti all’esercizio da parte delle Regioni della loro potestà
impositiva sarebbero ravvisabili nella competenza statale di coordinamento,
mediante principi fondamentali, del sistema tributario e della finanza pubblica
di cui al terzo comma dello stesso articolo 117.
2.– La questione
è infondata.
L’IRAP è stata
istituita, ed è interamente disciplinata, dal decreto legislativo 15 dicembre
1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta
regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote
e delle detrazioni dell’IRPEF e istituzione di una addizionale regionale a tale
imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali). Questa Corte
ha affermato che l’istituzione di tale imposta con legge statale e l’espressa
attribuzione alle Regioni a statuto ordinario, destinatarie del tributo, di
competenze di carattere solo attuativo, rendono palese che l’imposta stessa –
nonostante la sua denominazione – non può considerarsi “tributo proprio” della
Regione, nel senso in cui oggi tale espressione è adoperata dall’art. 119,
secondo comma, della Costituzione, dovendosi intendere il riferimento della
norma costituzionale ai soli tributi istituiti dalle Regioni con propria legge,
nel rispetto dei principi di coordinamento con il sistema tributario statale.
Conseguentemente la disciplina sostanziale dell’imposta rientra tuttora nella
esclusiva competenza dello Stato in materia di tributi erariali, secondo quanto
previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione (sentenza n. 296 del 2003; nello stesso
senso, con riferimento alla tassa automobilistica regionale, oltre alla stessa
sentenza n. 296, le sentenze n. 297 e n. 311 del 2003).
Inoltre, nel dichiarare infondate le
censure delle Regioni su alcune disposizioni della legge finanziaria 2002, che,
pur nella varietà di contenuti, erano tutte attinenti al regime tributario
delle entrate degli enti locali (imposta della pubblicità ed altri tributi
locali, addizionale comunale e regionale IRPEF e compartecipazione dei Comuni
al gettito IRPEF), questa Corte ha precisato i presupposti necessari affinché
il nuovo disegno costituzionale dell’art. 119 Cost. possa essere attuato.
Premessa necessaria è l’intervento del legislatore statale, il quale, al fine
di coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i
principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche definire gli
spazi e i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva,
rispettivamente di Stato, Regioni ed enti locali, definendo, altresì, una
disciplina transitoria. Quindi i tributi di cui già oggi la legge dello Stato
destina il gettito, in tutto o in parte, agli enti autonomi, e per i quali la
stessa legge riconosce già spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla
loro disciplina – e che perciò la stessa legislazione definiva talora come
"tributi propri" delle Regioni, nel senso invalso nella applicazione
del previgente art. 119 della Costituzione – sono istituiti dalla legge statale
e in essa trovano la loro disciplina, salvo che per i soli aspetti
espressamente rimessi all'autonomia degli enti territoriali. Ne consegue che,
non essendo ammissibile, in materia tributaria, l’esplicazione di potestà
regionali autonome in mancanza della fondamentale legislazione statale di
coordinamento, si deve ritenere tuttora spettante al legislatore statale la
potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina
dei tributi locali esistenti. Condizione di legittimità dell’intervento
statale, aggiunge la Corte, è il divieto di procedere in senso inverso a quanto
prescritto dal nuovo art. 119 della Costituzione, sopprimendo, senza
sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali, o
configurando un sistema finanziario complessivo in contraddizione con l’art.
119 (sentenza. n. 37 del 2004).
In
applicazione degli enunciati principi si deve affermare l’infondatezza dei
rilievi di costituzionalità mossi nei confronti delle norme impugnate.
Escluso
che l’IRAP possa considerarsi “tributo proprio” della Regione ed affermata la
spettanza al legislatore statale della potestà di dettare norme modificative
della disciplina della stessa, si deve aggiungere che il legislatore non ha
violato il disposto del nuovo art. 119 della Costituzione. Infatti la
previsione della graduale soppressione dell’IRAP, l’assicurazione che – sino al
completamento del processo di attuazione della riforma costituzionale – sono
garantiti anche in termini qualitativi, oltre che quantitativi, gli attuali
meccanismi di finanza regionale, nonché la prevista intesa con le Regioni per
compensare la progressiva riduzione dell’IRAP con trasferimenti e
compartecipazioni e, non ultima, la salvezza delle eventuali anticipazioni del
federalismo fiscale (art. 8 e art. 10, comma 7), sono tutti elementi idonei a
fondare la conformità dell’intervento legislativo ai principi che il novellato
art. 119 della Costituzione pone a garanzia dell’autonomia regionale in materia
tributaria.
per questi
motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 8 e 10, commi 4 e 5, della legge 7 aprile 2003, n. 80 (Delega al Governo per la riforma del sistema
fiscale statale), sollevata, in riferimento agli articoli 117 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2004.
F.to:
Gustavo
ZAGREBELSKY, Presidente
Alfio
FINOCCHIARO, Redattore
Depositata in
Cancelleria il 19 luglio 2004.