SENTENZA
N.379
ANNO 2003
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE
"
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
-
Ugo DE SIERVO "
-
Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del 25 marzo
1999 relativa alla insindacabilità delle opinioni
espresse dall'on. Domenico Gramazio
nei confronti del dott. Stefano Balassone ed altra,
promosso con ricorso del Tribunale di Roma – sez. I civile, notificato il 23
agosto 2001, depositato in cancelleria il 10 settembre 2001 ed iscritto al n.
32 del registro conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei
deputati;
udito nell'udienza pubblica del 30 settembre 2003 il
Giudice relatore Valerio Onida;
udito l'avvocato Roberto Nania
per la Camera dei deputati.
Ritenuto in
fatto
1.– Con ricorso notificato il 30 gennaio
2001 e depositato il successivo 12 febbraio, nell'ambito di un procedimento
civile per risarcimento del danno da diffamazione promosso dal dott. Stefano Balassone e dalla signora Annamaria Grignola
nei confronti del deputato Domenico Gramazio, il
Tribunale di Roma ha sollevato conflitto di attribuzione
fra poteri dello Stato nei confronti della Camera dei deputati a seguito della
delibera adottata dall'assemblea nella seduta del 25 marzo 1999 (doc. IV - quater, n. 67),
secondo cui le dichiarazioni per le quali è in corso il procedimento concernono
opinioni espresse dal membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni,
con conseguente insindacabilità a norma dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione.
Il 10 novembre 1998, si legge nel ricorso,
l'onorevole Gramazio aveva presentato alla Presidenza
della Camera dei deputati un'interrogazione a risposta scritta del seguente
tenore rivolta ai Ministri delle comunicazioni e del tesoro: "Per sapere
se risponde a verità che la società Extra, che fornisce servizi alla TV di
Stato, abbia alle sue dipendenze la signora Annamaria Grignola,
attuale moglie del dott. Stefano Balassone,
consigliere di amministrazione della RAI-TV, o se la
signora Annamaria Grignola intrattenga ad altro
titolo un rapporto di lavoro o di consulenza con la TV di Stato; (...)
perplessità di natura deontologica sorgono in merito alla consulenza tra la
società Extra e la RAI, in quanto il dott. Balassone
è membro del consiglio di amministrazione della RAI-TV. Se infine risponde a
verità che alcune strutture della RAI siano state
sollecitate ad accendere collaborazioni o consulenze con la società Extra.
L'interrogante chiede di sapere se sponsorizzare direttamente o indirettamente
società collegate al gruppo familiare rientra nei
compiti istituzionali di un membro del consiglio di amministrazione della TV di
Stato: se i contratti stipulati dalla società Extra con la RAI sono stati
esaminati dal consiglio di amministrazione della TV di Stato e quali
osservazioni siano state eventualmente formulate dal collegio dei
sindaci".
Nel giudizio civile gli attori si dolevano
che nella medesima data, prima che vi fosse stata la pronuncia
sull'ammissibilità dell'interrogazione, l'onorevole Gramazio
avesse disposto la diffusione di un comunicato stampa nel quale dava notizia
della sua iniziativa, caricata di affermazioni
diffamatorie, quali "Consulenze a familiari, concubine e amici";
"silenzio su un caso sospetto di consulenze RAI a familiari di manager
della TV di Stato"; "la moglie del consigliere Balassone
sarebbe alle dipendenze o consulente della soc. Extra che collabora con la TV
di Stato"; "malignità, ma anche circostanze quantomeno
sospette"; "ecco la RAI dell'Ulivo sempre pronta a gratificare
parenti ed amici. Dell'Ulivo s'intende". Malgrado
la smentita diffusa dal dott. Balassone nella
giornata del 10 novembre (con la precisazione che la signora Grignola aveva interrotto ogni rapporto con la soc. Extra
prima ancora che il marito assumesse la carica di consigliere), il giorno
successivo il quotidiano Roma aveva
riportato la notizia dell'interrogazione parlamentare, riferendo anche delle
accuse mosse al dott. Balassone.
Il Tribunale, dopo aver ricordato che
l'interrogazione dell'onorevole Gramazio veniva dichiarata non ammissibile ex articolo 139-bis del
regolamento della Camera, esulando la materia da quelle affidate alla
competenza e alle responsabilità proprie del Governo nei confronti del
Parlamento, osserva che l'Assemblea, nella seduta del 25 marzo 1999, ha
affermato, in ordine ai fatti oggetto del giudizio civile, la sussistenza della
prerogativa parlamentare di cui all'articolo 68, primo comma, della
Costituzione, su conforme proposta della Giunta per le autorizzazioni a
procedere. Ciò sul rilievo, come si legge nella relazione della Giunta, che le affermazioni
dell'onorevole Gramazio costituirebbero esse stesse,
indipendentemente dalla pregressa presentazione di un
atto ispettivo, un'attività di critica, di ispezione e di denuncia che di per
sé può ricomprendersi tra quelle proprie del
parlamentare, mentre sulla particolare gravità dell'offesa sarebbe prevalente
la considerazione del fatto che le dichiarazioni del deputato "si
inseriscono in un contesto prettamente politico ed hanno per contenuto notizie
e valutazioni di preminente interesse politico".
Ad avviso del Tribunale, la Camera avrebbe
esercitato illegittimamente il proprio potere, giacché la prerogativa dell'insindacabilità non copre tutte le opinioni espresse dal
parlamentare nello svolgimento della sua attività politica, ma soltanto quelle
legate da nesso funzionale con le attività svolte nella sua qualità di membro
della Camera.
In proposito il ricorrente, ricostruiti la
finalità ed il contenuto della prerogativa dell'insindacabilità,
richiama la giurisprudenza di questa Corte, per affermare che la garanzia
costituzionale non si estenderebbe a tutti i comportamenti di chi sia membro
delle Camere, ma solo a quelli funzionali all'esercizio delle attribuzioni
proprie del Parlamento. Oggetto di protezione non sarebbe l'attività politica
in genere del parlamentare ampiamente considerata, né il contesto
politico, ma l'esercizio della funzione parlamentare e delle attività
consequenziali e presupposte, funzioni che devono esprimersi in ambito e modi
giuridicamente definiti. Non basterebbe, secondo il Tribunale, il semplice
collegamento di argomento o di contesto tra attività
parlamentare e dichiarazione, ma occorrerebbe l'identificabilità
della dichiarazione stessa quale espressione di attività parlamentare.
La delibera dell'Assemblea da cui è sorto il conflitto, ad avviso del ricorrente, si
collocherebbe, per la sua stessa motivazione, in insanabile contrasto con tali
principi, il cui rispetto è condizione per il valido esercizio del potere
parlamentare di dichiarare l'insindacabilità. La non
pertinenza della domanda di interrogazione alla
funzione ispettiva parlamentare e l'indebita diffusione del testo
collocherebbero l'iniziativa dell'onorevole Gramazio
in un ambito improprio, «in quanto viziata sotto il profilo funzionale».
Pertanto, le opinioni espresse dal deputato nella presente vicenda sarebbero
manifestazione di pensiero riconducibile solo all'esercizio di
attività politica in genere, come tale non protetta.
2.– Il conflitto è stato dichiarato
ammissibile da questa Corte con ordinanza n. 312 del 2001, ritualmente notificata con l'atto introduttivo alla Camera
dei deputati, e il ricorso è stato successivamente
depositato, nei termini assegnati, con la prova dell'avvenuta notifica.
3.– Si è costituita la Camera dei deputati,
chiedendo che la Corte dichiari il conflitto irricevibile ovvero inammissibile e, in subordine, dichiari
spettante alla Camera dei deputati il potere di affermare l'insindacabilità
delle opinioni espresse dall'onorevole Gramazio per
le quali pende il giudizio civile da cui è sorto il conflitto.
Dopo aver ricostruito i fatti dai quali
prende origine il giudizio, la difesa della Camera eccepisce, in via
preliminare, l'inammissibilità del ricorso, per la omessa
"indicazione delle norme costituzionali che regolano la materia",
così come prescritto dall'art. 26 delle Norme integrative. A giudizio della
resistente, infatti, nel caso di specie sarebbe mancante anche la più
circoscritta prospettazione della violazione
dell'art. 68 della Costituzione. L'eccezione non
potrebbe essere superata neanche osservando che una citazione dell'art. 68,
primo comma, della Costituzione compare comunque nel
corpo dell'atto introduttivo, là dove il giudice riporta le motivazioni che
sorreggono la delibera dell'organo parlamentare, poiché non sarebbe sostenibile
"che l'atto introduttivo del giudizio per conflitto sia persino sollevato
dall'onere di fornire una autonoma e specifica indicazione del (solo) art. 68,
primo comma, della Costituzione, e che una simile presa di posizione non
potrebbe essere surrogata nemmeno da un tentativo di indicazione per relationem,
ma dalla assolutamente casuale comparsa di tale disposizione costituzionale in
qualunque modo ed a qualunque scopo essa avvenga".
Nel merito, i rilievi mossi dal Tribunale
ricorrente nei confronti della delibera di insindacabilità sarebbero infondati. Anzitutto, secondo la
difesa della resistente, per implicita ma inequivoca
ammissione dello stesso ricorrente, guardando al contenuto sostanziale delle
dichiarazioni esterne risulterebbe incontestabile che
tra esse e la pregressa interrogazione parlamentare intercorra un rapporto di
pressoché perfetta identità, il che esimerebbe da ogni ulteriore onere
probatorio sul punto. La garanzia parlamentare sarebbe dunque applicabile al
caso di specie.
Un così stringente nesso di collegamento
tra la dichiarazione esterna e l'atto ispettivo non potrebbe essere infranto, e
addirittura cancellato, dalla pronunzia di inammissibilità
intervenuta (solo successivamente alla effettuazione del comunicato stampa) a
carico dell'atto ispettivo ai sensi dell'art. 139-bis del regolamento della Camera. Antecedentemente alla pronunzia di inammissibilità, infatti, il nesso di funzionalità tra la
dichiarazione esterna e l'attività parlamentare si sarebbe già instaurato, e,
ciò che più conta, avrebbe conosciuto nella concretezza dei rapporti tra
rappresentanti ed opinione pubblica la sua piena e definitiva realizzazione. Si
sarebbe dunque già determinata l'attivazione della garanzia della
insindacabilità, e le vicende interne
all'ordinamento parlamentare che abbiano interessato ex post l'atto ispettivo non potrebbero essere assunte dal giudice
allo scopo di disconoscere un effetto qualificatorio
già determinatosi nella dimensione squisitamente costituzionale e con
riferimento ad opinioni situate all'esterno dei confini parlamentari. La
questione generale riguardante l'opportunità che i
parlamentari procedano alla divulgazione del contenuto degli atti ispettivi
presentati prima della certezza sul punto della loro ammissibilità resterebbe
comunque circoscritta all'interno dell'ordinamento parlamentare, ed alle misure
eventualmente da esso previste all'uopo.
In ogni caso, secondo la difesa della
Camera, sarebbe fuori misura la tesi secondo cui l'operatività della garanzia
costituzionale della insindacabilità
delle opinioni esterne, sotto il profilo della loro correlazione con l'attività
parlamentare, sia postulabile esclusivamente in presenza di atti che abbiano
superato positivamente il vaglio di ammissibilità. La funzione precipua della
valutazione prevista dall'art. 139-bis
del regolamento della Camera andrebbe infatti
inquadrata alla luce della ricostruzione prevalente che considera tutte le
attività ispettive quali attribuzioni dell'organo collegiale, ma subordinate,
nel caso delle interrogazioni e delle interpellanze, all'iniziativa del singolo
membro del collegio medesimo. Così inquadrata, detta funzione risulterebbe volta a verificare l'idoneità della iniziativa
ispettiva assunta dal singolo parlamentare a sollecitare l'esercizio della
attribuzione collegiale, convertendosi dunque da manifestazione tipica della
esigenza individuale di conoscenza in attività rogatoria dell'organo
complessivamente inteso. Ne risulterebbe che in un
caso come quello di specie, di controllo negativo per la estraneità della
materia all'ambito del rapporto fiduciario con il Governo, non verrebbe negata
la identificabilità dell'atto di iniziativa come tale
e come esercizio di funzione spettante al singolo parlamentare, nonostante che
l'atto sia inidoneo a guadagnare la visibilità collegiale a cui aspirava.
La resistente conclude
ricordando come l'attenzione critica nei confronti dell'attività gestionale
della RAI espressa nell'atto di cui si tratta non rappresenterebbe un
accadimento isolato, come è comprovato dall'impegno complessivo posto in essere
dallo stesso deputato Gramazio su tali temi. A
dimostrazione di ciò, vengono richiamati alcuni interventi
sul punto svolti dal parlamentare e contenuti in diversi atti ispettivi situati
fra il 1996 e il 2000, prodotti nel giudizio davanti alla Corte. Osserva quindi
che non potrebbe assumere alcun rilievo ostativo alla operatività
della garanzia della insindacabilità il fatto che la
Camera non abbia valorizzato la valenza probatoria di tali atti ovvero non li
abbia riferiti in termini circostanziati allo scopo di asseverare il rapporto
di collegamento tra impegno politico esterno ed attività interne alla sede
parlamentare. Nei recenti sviluppi della giurisprudenza costituzionale,
infatti, il giudizio sul conflitto tra poteri si configurerebbe quale scrutinio
sulla effettiva sussistenza dei presupposti di
operatività dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, e non già sulla mera
esistenza o sufficienza della motivazione della Camera.
4.– All'esito della discussione del
conflitto, questa Corte, con ordinanza istruttoria del 10 luglio 2002, rilevato
che l'interrogazione dalla quale, secondo le parti, traggono origine le
dichiarazioni per le quali si procede ed il provvedimento del Presidente della
Camera che l'aveva dichiarata inammissibile non risultavano
agli atti del giudizio, non essendo stati prodotti, invitava la Camera a
produrre tanto l'interrogazione presentata il 10 novembre 1998 che il
provvedimento della Presidenza che ne aveva valutato la non ammissibilità.
Con comunicazione del 26 settembre 2002 il
Presidente della Camera riteneva di non poter accedere
all'invito formulato da questa Corte, sul rilievo che l'atto ispettivo in
discorso, essendo stato dichiarato non ammissibile e non essendo quindi stato
pubblicato negli "Atti parlamentari", non era qualificabile come
interrogazione, bensì come una manifestazione di opinione del deputato
interessato nell'esercizio di una facoltà prevista dall'ordinamento
parlamentare. Precisava comunque che il contenuto dei
documenti richiesti era correttamente riportato nella relazione della Giunta
per le autorizzazioni che aveva costituito l'atto parlamentare con il quale era
stata introdotta la discussione in Assemblea che aveva condotto alla
deliberazione di insindacabilità in questione.
5.– In prossimità dell'udienza ha
depositato memoria la Camera dei deputati, insistendo perché il ricorso sia
respinto in quanto inammissibile, improcedibile
o comunque infondato.
Dopo aver precisato che il contenuto
dell'interrogazione dell'onorevole Gramazio,
divulgata dal parlamentare prima che fosse dichiarata
inammissibile, e richiesta alla Camera con ordinanza di questa Corte, era
"correttamente riportato nella relazione della Giunta per le
autorizzazioni che ha costituito l'atto parlamentare con il quale è stata
introdotta la discussione in Assemblea che ha condotto alla deliberazione di insindacabilità in questione", la memoria si sofferma
sull'idoneità della dichiarazione del Presidente dell'organo parlamentare ad
attestare che il contenuto dell'interrogazione inammissibile è esattamente
quello di cui alla relazione della Giunta.
Osserva in proposito che, secondo i
principi dell'ordinamento processuale, ai documenti scritti con i quali la
pubblica amministrazione fornisce all'organo giudicante le informazioni
"relative agli atti o documenti dell'amministrazione stessa" viene riconosciuta una piena valenza certificatoria,
valendo dette informazioni a surrogare la "acquisizione al processo"
dei medesimi atti e documenti cui esse si riferiscono, sicché, anche in virtù
del principio di leale cooperazione tra poteri, le informazioni scritte
intercorrenti fra organi costituzionali avrebbero piena valenza probatoria,
tanto più quando attengano, come nella specie, agli interna corporis delle Camere e
provengano dal Presidente che presieda allo svolgimento dell'attività di una di
esse (viene citata, in proposito, la sentenza n. 9 del 1959 di questa Corte, in tema di
difformità fra il testo di legge approvato da una Camera e quello trasmesso
all'altra).
La difesa della resistente osserva poi come
il Giudice ricorrente, che non muove contestazioni in ordine
al contenuto dell'interrogazione del parlamentare, ha riprodotto l'atto
nel ricorso, assegnando a tale trascrizione il compito di individuare,
attraverso un rinvio per relationem, il nucleo centrale delle opinioni esterne
espresse nel comunicato stampa mediante il quale l'on.
Gramazio "dava notizia della sua
iniziativa" parlamentare. Nell'ipotesi in cui questa Corte ritenesse
inutilizzabile tale atto interno della Camera come riprodotto nel ricorso – non
essendo stato esso prodotto in originale dalla resistente –, "verrebbe in
evidenza un vizio di inammissibilità del
ricorso", perché "privo dell'enunciazione, oltre che dell'opinione
espressa intra moenia, anche
della dichiarazione esterna riproduttiva che, per ammissione dello stesso
Tribunale, con la prima coincide pressoché perfettamente" (vengono
richiamate, sul punto della necessaria esposizione nel ricorso delle
"specifiche dichiarazioni contestate", le sentenze n. 264 del 2000 e n. 87 del 2002).
La sussistenza, nella specie, dei
presupposti di operatività della garanzia
costituzionale dell'insindacabilità, prosegue la
resistente, troverebbe conferma nel fatto che lo stesso Tribunale ricorrente
afferma la pressoché perfetta identità fra l'interrogazione presentata ed il
comunicato stampa, esentando da ogni ulteriore onere probatorio sul punto; né,
d'altronde, potrebbe escludersi la garanzia costituzionale anche là dove le
dichiarazioni esterne contengano, come tutt'al più
sarebbe avvenuto nel caso di specie, "l'indicazione, accanto al contenuto
principale, di circostanze di contorno, di per sé prive di autonomo
significato" (così la sentenza n. 320 del 2000).
Nella memoria si contesta, poi, che il
nesso di collegamento fra dichiarazione interna ed esterna possa essere spezzato
dalla inammissibilità dell'atto ispettivo – dichiarata
successivamente alla sua divulgazione da parte del presentatore –, in quanto,
nondimeno, l'interrogazione non ammissibile deve considerarsi manifestazione
d'opinione del deputato nell'esercizio di una facoltà prevista dall'ordinamento
parlamentare, non potendo l'esito del vaglio di cui all'art. 139-bis del regolamento "negare l'identificabilità dell'atto di iniziativa come tale, ossia
come esercizio di funzione spettante al singolo parlamentare". Ciò sarebbe
vieppiù avvalorato dalla legge 20 giugno 2003, n. 140, che all'art. 3, comma 1,
fra gli atti suscettibili di avvalersi della garanzia costituzionale,
espressamente indicherebbe la semplice "presentazione" degli atti di
carattere ispettivo, indipendentemente dagli esiti cui essa può mettere capo.
La garanzia prevista dall'art. 68, primo
comma, della Costituzione, d'altra parte, secondo la sentenza n. 219 del 2003, si
attiverebbe anche nei confronti di atti del tutto innominati, di ogni atto non
previsto dai regolamenti parlamentari, ma, ciò nonostante, espressivo della
partecipazione del parlamentare alla Camera di appartenenza.
L'attivazione della garanzia costituzionale,
conclude la difesa della resistente, si era quindi
determinata prima della pronuncia di inammissibilità dell'interrogazione,
ricevendo medio tempore
la dichiarazione data alla stampa una qualificazione costituzionale, di atto
divulgativo di attività parlamentare, ormai definitiva ed irretrattabile.
Considerato in
diritto
1.– Il Tribunale civile di Roma, investito
di un giudizio per risarcimento di danni che sarebbero stati
ingiustamente prodotti, a carico del dott. Stefano Balassone
e dalla signora Annamaria Grignola, da alcune
dichiarazioni del deputato Domenico Gramazio, ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti della Camera dei deputati in
relazione alla deliberazione di questa in data 25 marzo 1999, con la quale
l'Assemblea ha dichiarato che le dichiarazioni contestate sono state espresse
nell'esercizio delle funzioni parlamentari, e sono dunque coperte dalla insindacabilità prevista dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione.
Si trattava di un comunicato stampa diffuso
dall'on. Gramazio, e
ripreso dal quotidiano Roma,
in cui si dava notizia di una interrogazione presentata dal medesimo alla
Camera, e ci si riferiva a presunti rapporti contrattuali fra una società, a
cui sarebbe stata collegata la signora Grignola, e la
RAI-TV, del cui consiglio di amministrazione faceva parte il dott. Balassone, coniuge della medesima.
Come risulta in
modo non controverso dagli atti di causa, ed è stato confermato anche all'esito
dell'istruttoria disposta dalla Corte con ordinanza del 10 luglio 2002, l'on. Gramazio aveva effettivamente
presentato l'interrogazione – il cui testo è riportato integralmente nella
relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere della Camera dei
deputati, sulla base della quale è stata adottata la delibera impugnata, e
quasi integralmente nel ricorso introduttivo del presente giudizio – alla
Presidenza della Camera lo stesso giorno della divulgazione del comunicato
stampa; ma essa era stata dichiarata inammissibile dalla Presidenza in quanto
la materia su cui verteva (l'amministrazione della radiotelevisione pubblica)
sarebbe stata estranea a quelle attribuite alla competenza e alla
responsabilità del Governo nei confronti del Parlamento.
La Giunta per le autorizzazioni a procedere
della Camera, nella sua relazione del 23 marzo 1999, aveva ritenuto che le
dichiarazioni dell'on. Gramazio
fossero coperte dalla insindacabilità
non in quanto divulgative di un'interrogazione (atto che, secondo la Giunta,
dovrebbe considerarsi "tamquam non esset", stante la sua mancata ammissione da parte
della Presidenza della Camera), ma in quanto esse costituirebbero,
indipendentemente dalla pregressa presentazione di un atto ispettivo,
"un'attività di critica, di ispezione e di denuncia che di per sé può ricomprendersi tra quelle proprie del parlamentare".
Il Tribunale ricorrente contesta tale tesi,
ritenendola in contrasto con la giurisprudenza di questa Corte in tema di
limiti della insindacabilità,
e sostenendo che, "stante la dichiarata non pertinenza della domanda di
interrogazione alla funzione ispettiva, essa stessa e l'indebita diffusione del
testo collocano l'iniziativa dell'on. Gramazio in un ambito improprio, in quanto viziata sotto il
profilo funzionale, e riduce la sua esternazione a manifestazione di pensiero
riconducibile solo all'esercizio di attività politica in genere, come tale non
protetta". Chiede pertanto l'annullamento della delibera della Camera.
2.– Il ricorso – da ritenersi ammissibile in quanto da esso è ricavabile in modo univoco l'indicazione
delle attribuzioni costituzionali di cui si lamenta la lesione – è infondato
nei termini di seguito precisati.
Non può condividersi l'assunto della Giunta
per le autorizzazioni a procedere, secondo cui la insindacabilità delle dichiarazioni dell'on. Gramazio andrebbe ricondotta
non già al loro carattere sostanzialmente divulgativo della interrogazione
presentata, ma – prescindendo del tutto da quest'ultima
– alla circostanza che esse sono espressione di un'attività di critica e di
denuncia politica.
La possibilità di riconoscere il nesso, che
condiziona l'insindacabilità dell'opinione espressa,
fra la dichiarazione per cui è giudizio e l'esercizio
delle funzioni parlamentari dipende nella specie, alla stregua della
giurisprudenza di questa Corte, dal fatto che la "richiesta di
interrogazione", presentata dall'on. Gramazio alla Presidenza della Camera, debba o meno
considerarsi atto di esercizio delle funzioni del parlamentare. Infatti il Tribunale ricorrente non contesta la sostanziale
corrispondenza di contenuto fra la dichiarazione esterna – il comunicato stampa
diffuso dall'on. Gramazio –
e il testo della richiesta di interrogazione (che in effetti si riferiva agli
stessi fatti e conteneva sostanzialmente le stesse valutazioni critiche presenti
nel comunicato, ancorché espresse con parole diverse): ma contesta che possa
ricondursi alle funzioni parlamentari la interrogazione presentata dal
deputato, a causa della dichiarata inammissibilità della medesima.
E' questa la sostanza della controversia
oggetto del presente giudizio: ritiene, infatti, il Tribunale ricorrente che,
stante la mancata ammissione dell'interrogazione, la sua presentazione, e
quindi la sua diffusione, risulti estranea alla
funzione parlamentare; ritiene invece la difesa della Camera che
l'interrogazione presentata costituisca pur sempre esercizio di funzione
parlamentare, e che dunque ne consegua la insindacabilità
della stessa, indipendentemente dal successivo provvedimento presidenziale di
non ammissione, motivato del resto, si sottolinea, da ragioni attinenti non
alla formulazione in sé dell'atto, ma alla estraneità del suo oggetto
all'ambito della responsabilità del Governo verso il Parlamento.
3.– Il potere di presentare interrogazioni,
rivolte al Governo, domandando "se un fatto sia vero, se
alcuna informazione sia giunta al Governo, o sia esatta, se il Governo
intenda comunicare alla Camera documenti o notizie o abbia preso o stia per
prendere alcun provvedimento su un oggetto determinato" (così l'art. 128
del regolamento della Camera dei deputati: ma in termini analoghi l'art. 145
del regolamento del Senato), ancorché non previsto espressamente dalla
Costituzione, fa parte tradizionalmente delle attribuzioni del singolo membro
delle Camere, nell'ambito dell'attività e della funzione ispettivo-politica
ad esse spettante. Tale potere è espressamente previsto e disciplinato dai
regolamenti che le Camere si sono date, in attuazione dell'art. 64 della
Costituzione, per disciplinare la propria organizzazione e attività. Si esplica attraverso la presentazione di un testo scritto al
Presidente della Camera di appartenenza del parlamentare. Successivamente,
compiutosi positivamente il vaglio di ammissibilità attribuito al Presidente,
l'interrogazione viene annunciata all'assemblea e pubblicata nel resoconto
della seduta in cui è stata annunciata; seguono la risposta del Governo, con le
diverse procedure previste, e l'eventuale replica dell'interrogante.
Sul fondamento e sulla ratio del potere ispettivo, e quindi anche sull'ambito e sui limiti
sostanziali in cui esso può essere esercitato, molto si è discusso e si
discute, e anche la prassi parlamentare non è univoca: sta di fatto che non di
rado lo strumento è utilizzato, nella sua potenzialità di acquisizione
e diffusione di conoscenza e di espressione generica di valutazioni critiche di
interesse pubblico, ben al di là dei confini delle sole funzioni ed attività
spettanti al Governo e rientranti nell'ambito del suo rapporto fiduciario con
il Parlamento.
Un vaglio del Presidente dell'assemblea
sulla "ammissibilità" o sulla "proponibilità"
dell'interrogazione è da tempo previsto dai
regolamenti, con riguardo alla verifica della corrispondenza del testo
presentato rispetto alla sua funzione, nonché alla sua formulazione, che non
deve contenere espressioni "sconvenienti" (cfr.
l'art. 146 del regolamento del Senato). Di recente il
regolamento della Camera dei deputati è stato integrato con la
specifica previsione non solo di una verifica da parte del Presidente
sulla riconducibilità del contenuto dell'atto
"al tipo di strumento presentato", ma altresì di una valutazione
presidenziale sulla ammissibilità dell'atto "con riguardo alla coerenza
fra le varie parti dei documenti, alla competenza e alla connessa responsabilità
propria del Governo nei confronti del Parlamento, nonché alla tutela della
sfera personale e dell'onorabilità dei singoli e del prestigio delle
istituzioni", fermo restando che non sono pubblicati "gli atti che
contengano espressioni sconvenienti" (art. 139-bis reg. Camera, aggiunto con delibera del 24 settembre 1997, e
applicabile a interrogazioni, interpellanze, mozioni nonché, in quanto
compatibile, agli altri atti di iniziativa parlamentare).
Si tratta della verifica che, nella specie,
ha condotto alla dichiarazione di inammissibilità
dell'interrogazione presentata dall'on. Gramazio, per l'estraneità della materia trattata
all'ambito della responsabilità governativa.
Proprio l'ampiezza dei criteri del
controllo preventivo del Presidente sul contenuto
degli atti di iniziativa dei singoli deputati impedisce di considerare di per
sé estranea all'esercizio delle funzioni del parlamentare una interrogazione
presentata, per il solo fatto che essa sia stata dichiarata inammissibile dalla
Presidenza, per uno qualsiasi dei motivi previsti dalla norma regolamentare:
alcuni dei quali – e fra questi quello legato alla "competenza" e
alla "connessa responsabilità propria del Governo nei confronti del
Parlamento" – comportano valutazioni non ancorate a criteri rigorosamente
predeterminati. E se il controllo inteso alla "tutela della sfera
personale e dell'onorabilità dei singoli" può apparire uno strumento
idoneo a equilibrare, con la protezione di questi
valori nell'ambito dell'ordinamento parlamentare, la potenzialità lesiva di
essi insita nella esenzione del parlamentare (prevista dall'art. 68, primo
comma, della Costituzione) da ogni responsabilità giuridica per le opinioni
espresse nello svolgimento del mandato, non altrettanto può dirsi di criteri
come quello che restringe la sfera del potere ispettivo nei confini propri
della responsabilità del Governo nei confronti del Parlamento, in cui si
realizza piuttosto una regolamentazione dell'istituto in chiave funzionale, a
tutela dei rapporti fra Camere ed esecutivo, che poco ha a che fare con la
libertà di espressione del parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni, che
l'insindacabilità tende a proteggere al massimo
grado.
Se si tiene poi conto che contro la decisione presidenziale non è previsto, almeno
esplicitamente, né viene praticato alcun rimedio, nemmeno in forma di appello
all'assemblea, ben si comprende come legare indissolubilmente al vaglio
positivo di ammissibilità la caratterizzazione dell'atto come esercizio di
funzione parlamentare, e viceversa, significherebbe attribuire al Presidente
della Camera un potere assoluto incidente su una prerogativa – quella della insindacabilità – che, benché indirizzata a rafforzare lo
statuto dell'organo parlamentare, si riferisce pur sempre alla libertà di
espressione di ogni singolo membro delle Camere.
4.– Ciò non significa, però, che qualunque
testo scritto, in ipotesi presentato da un parlamentare come interrogazione, ma
non ammesso dalla Presidenza, quale che ne sia il contenuto, costituisca
sempre di per sé opinione da ritenersi espressa nell'esercizio delle funzioni
parlamentari, come tale automaticamente coperta dalla insindacabilità.
Il vaglio negativo di ammissibilità
potrebbe, in fatto, anche corrispondere alla verifica di una non riconducibilità "assoluta" dello scritto
presentato all'esercizio di funzioni parlamentari, e quindi della sua
estraneità alla sfera della prerogativa di cui all'art. 68, primo comma, della
Costituzione. Occorre dunque, caso per caso, valutare il contenuto dell'atto e
le ragioni della sua mancata ammissione.
Nella specie, l'uno e le altre risultano dagli atti e non sono oggetto di controversia. Lo
scritto presentato dall'on. Gramazio
alla Presidenza della Camera era formulato nei termini tipici dell'interrogazione
parlamentare, diretta a sapere se certi fatti fossero veri, e come essi potessero qualificarsi e fossero stati considerati
sotto il profilo della correttezza amministrativa, e conteneva altresì – come
frequentemente avviene – valutazioni critiche ("perplessità di natura
deontologica") espresse dallo stesso parlamentare. Il suo contenuto dunque
non si discostava da quello proprio di un atto di ispezione
parlamentare. Esso è stato dichiarato inammissibile sol perché ritenuto afferente a materia esulante "da quelle affidate alla
competenza ed alla connessa responsabilità propria del Governo nei confronti
del Parlamento", in quanto la RAI non era considerata "un'azienda in
relazione alla quale può essere impegnata la responsabilità del Governo dinanzi
al Parlamento" (così la relazione della Giunta della Camera): e ciò benché
la stessa Giunta affermi, non senza ragione, non potersi negare "che il
controllo sulla RAI e sulla sua corretta gestione costituisca uno dei più
importanti compiti propri del Parlamento e, all'interno di esso, di ciascun
parlamentare".
In questo caso, dunque, deve ritenersi che
l'atto compiuto dal deputato, ancorché risultato di fatto non idoneo ad avviare
il procedimento ispettivo, in quanto giudicato, per le
ragioni viste, non ammissibile, contenesse opinioni espresse nell'esercizio
delle funzioni parlamentari.
E una volta che si riconosca la riconducibilità, in concreto, all'esercizio delle funzioni
parlamentari dell'atto di iniziativa compiuto, la sua
divulgazione, pur avvenuta prima del vaglio di ammissibilità del Presidente
dell'assemblea, non fa venir meno la insindacabilità
dell'opinione espressa, irrilevanti essendo, in questa sede, i problemi di
correttezza nei rapporti interni al Parlamento, che hanno indotto talora la
Presidenza della Camera a valutare negativamente la prassi della comunicazione
al pubblico del contenuto di una interrogazione non ancora vagliata nella sua
ammissibilità.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spettava alla Camera dei deputati
deliberare che le dichiarazioni contestate al deputato Gramazio,
oggetto del giudizio civile pendente davanti al ricorrente Tribunale di Roma,
costituivano opinioni espresse dal deputato medesimo nell'esercizio di funzioni
parlamentari, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Così deciso in Roma,
nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 18 dicembre
2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Valerio ONIDA, Redattore
Depositata in Cancelleria il 30 dicembre
2003.