SENTENZA N.276
composta dai signori:
|
- Riccardo |
CHIEPPA |
Presidente |
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- Gustavo |
ZAGREBELSKY |
Giudice |
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- Valerio |
ONIDA |
" |
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- Carlo |
MEZZANOTTE |
" |
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- Fernanda |
CONTRI |
" |
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- Guido |
NEPPI MODONA |
" |
|
- Piero Alberto |
CAPOTOSTI |
" |
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- Annibale |
MARINI |
" |
|
- Franco |
BILE |
" |
|
- Giovanni Maria |
FLICK |
" |
|
- Francesco |
AMIRANTE |
" |
|
- Ugo |
DE SIERVO |
" |
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- Romano |
VACCARELLA |
" |
|
- Paolo |
MADDALENA |
" |
|
- Alfio |
FINOCCHIARO |
" |
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della sentenza della Corte di
Cassazione sez. 3° penale, n.204 del 23 gennaio 2001, che, disapplicando l’art.
4 della legge Regione Lombardia 19 novembre 1999, n. 22, ha annullato
l’ordinanza del Tribunale di Sondrio del 28 luglio 2000, relativa al sequestro
preventivo di un cantiere edile, promosso con ricorso della Regione Lombardia,
notificato il 24 maggio 2001, depositato in Cancelleria il 5 giugno 2001 ed
iscritto al n. 16 del registro conflitti 2001.
Visto
l’atto di
costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito
nell’udienza
pubblica del 20 maggio 2003 il Giudice relatore Giovanni Maria Flick;
Uditi
l’avvocato Giuseppe
Franco Ferrari per la Regione Lombardia e l’avvocato dello Stato Franco Favara
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.
-
Con ricorso depositato il 5 giugno 2001, la Regione Lombardia ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei
ministri, in relazione alla sentenza della Corte di cassazione, sezione terza
penale, del 23 gennaio 2001 (depositata il 7 marzo 2001), n. 204, lamentando
«una inammissibile lesione di specifiche prerogative regionali, con conseguente
violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione »; e
chiedendo che questa Corte «voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per
esso alla Corte di cassazione, disapplicare la norma di legge regionale di cui
all’art. 4, comma 3, della legge regionale [della Lombardia] n. 22 del 1999».
La Regione ricorrente premette che la
sentenza citata ha annullato senza rinvio l’ordinanza con cui il Tribunale di
Sondrio, sezione del riesame, aveva a sua volta annullato il decreto di
sequestro preventivo di un cantiere edile, in esito alla contestazione del
reato di costruzione edilizia in assenza di concessione, ai sensi dell’art. 20,
lettera. b), della legge 28 febbraio
1985 n. 47; e che, in particolare, la Corte di cassazione aveva ritenuto
inaccoglibile la tesi – fatta propria dal Tribunale in sede di riesame e
condivisa dalla ricorrente - della insussistenza dell’ipotesi di reato, in
ragione del disposto dell’art. 4 della legge della Regione Lombardia 19
novembre 1999, n. 22: norma che, per la tipologia di opere edilizie oggetto
dell’imputazione, avrebbe sostituito il regime della concessione edilizia di
cui alla legge n. 47 del 1985 con quello della denuncia di inizio attività
(D.I.A.), «regolarmente eseguita nella fattispecie in esame».
2.
-
Secondo la Regione, la citata norma di legislazione regionale – prevedendo la
serie di interventi edilizi subordinati a denuncia di inizio di attività –
avrebbe espressamente sancito che essa si applica (comma 3) «…a tutti gli interventi edilizi definiti
nell’Allegato A della deliberazione di Giunta Regionale n. 6/38573 del 25
settembre 1998, […] purché conformi alla vigente strumentazione urbanistica
comunale»: e ciò con l’evidente scopo di ampliare il novero degli interventi
soggetti alla semplice denunzia iniziale, mediante l’applicazione di tale norma
anche agli interventi di nuova costruzione, alla sola condizione della loro
conformità alla vigente strumentazione urbanistica comunale. Invece, la Corte di cassazione, con la pronuncia in
argomento, avrebbe ritenuto – in netto contrasto con la vigente legislazione
regionale – che, per le opere eseguite nella fattispecie sottoposta al suo
esame e, in generale, per «ogni intervento di nuova edificazione», il regime
concessorio non potesse essere sostituito dalla mera denuncia di inizio
attività, in forza di asseriti «principi fondamentali della legislazione
urbanistica statale», cui la normativa regionale andrebbe ricondotta, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione.
In particolare,
nella sentenza in questione, la Cassazione avrebbe individuato tali principi
desumendoli sia dall’art. 19 della legge n. 241 del 1990, come modificato
dall’art. 2 della legge n. 537 del 1993, secondo cui per le concessioni
edilizie l’atto di assenso non potrebbe essere sostituito da una mera denunzia
di inizio attività; sia dall’art. 2, comma 60, della legge n. 662 del 1996,
nella parte in cui restringe l’ambito di applicazione della D.I.A. agli
interventi edilizi di minor rilievo. In realtà, a parere della Regione, la
Cassazione avrebbe «operato un’illegittima invasione nelle competenze regionali
in materia urbanistica, disapplicando la normativa lombarda in nome di
generiche esigenze di riconduzione della medesima nell’alveo dei principi
fondamentali enunciati da leggi dello Stato»: così violando le prerogative
costituzionali della Regione ed «arrogandosi» il potere di disapplicare una
disposizione di legge regionale, in quanto ritenuta in contrasto con la norma
costituzionale di cui all’art. 117.
3.
- Più specificamente, la Regione lamenta come il
Giudice di legittimità – «scontrandosi con l’inequivoco dato letterale»
dell’art. 4, comma 3, della citata legge regionale n. 22 del 1999 – abbia
ritenuto che la norma «autolimiterebbe la propria applicazione» ai soli
interventi di recupero di immobili e di realizzazione di nuovi parcheggi: così
negando, in radice, la possibilità di avvalersi della D.I.A. per gli interventi
di nuova costruzione, benché ricompresi
nell’elenco del già citato Allegato A) alla deliberazione di Giunta regionale
n. 6/38573 del 25 settembre 1998. Pertanto – assume la ricorrente -
«indipendentemente da quanto testualmente previsto dall’art. 4», la Cassazione
«è pervenuta, in sostanza, alla sua disapplicazione», affermando così l’obbligo
della Regione a sottrarre in ogni caso gli interventi di nuova costruzione al regime
della denuncia di inizio attività, in forza dei principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato; e postulando così «l’esistenza di un precetto diverso
da quello voluto dal legislatore regionale».
Ad avviso della Regione, «ciò che si contesta
non è un error in iudicando commesso
dalla Suprema Corte, bensì un difetto assoluto di giurisdizione della
magistratura ordinaria, che non può sostituire una propria determinazione a
quella del legislatore»: a costituire fondamento del conflitto non sarebbe,
cioè, «l’uso illegittimo» di un potere comunque spettante all’autorità
giudiziaria; quanto, piuttosto, «una vera e propria interferenza nell’azione
regionale idonea a condizionare l’attribuzione che in quell’azione si esprime e
si svolge, mediante atti non consentiti al giudice». Quest’ultimo si sarebbe
espresso in ordine alla costituzionalità di una norma di legge regionale fino
al punto da disapplicarla, così pervenendo alla «negazione implicita
dell’intrinseca natura legislativa dell’atto»: il che integrerebbe «un errore sui confini stessi
della giurisdizione».
Sotto tale profilo, secondo la Regione,
risulterebbero violate numerose norme della Carta fondamentale e, segnatamente,
l’art. 127, «quanto meno dal punto di vista procedimentale»; l’art. 101, nella
parte in cui vincola i giudici alla legge; l’art. 134, che riserva alla Corte
costituzionale il giudizio sulla legittimità costituzionale delle leggi statali
e regionali.
4.
- La ricorrente ritiene inoltre che, con la sentenza
oggetto del conflitto, sarebbe stata anche «operata un’inammissibile lesione
del potere legislativo regionale nella materia urbanistica». Essa rileva come
la giurisprudenza di questa Corte abbia ritenuto possibile la lesione delle
attribuzioni regionali attraverso pronunce di organi giurisdizionali, «ove
queste espressamente dichiarino di disapplicare le leggi emanate dalle regioni,
ovvero si attengano, nel giudizio che sono chiamate ad esprimere, ad
interpretazioni palesemente erronee e, quindi, di fatto meramente apparenti».
Nel caso di specie,
il potere giurisdizionale esercitato determinerebbe, in concreto, «un’illegittima compressione di
un’attribuzione regionale ed un’altrettanto illegittima espansione di altra
attribuzione statale»: ciò in quanto la materia “urbanistica” rientra tra
quelle su cui la Regione ha potestà legislativa ed amministrativa; e tali
potestà sono tutelate non soltanto dall’art. 117 Cost. (ambito materiale) e 127
Cost. (ambito procedimentale), ma anche da tutta una normativa la quale – in
attuazione dei principi di decentramento e di semplificazione – ha
espressamente statuito che “la disciplina legislativa delle funzioni e dei
compiti conferiti alle Regioni … spetta alle Regioni quando è riconducibile
alle materie di cui all’art. 117, primo comma della Costituzione” (art. 3 della
legge n. 59 del 1997, c.d. legge Bassanini). Dalla «pretesa», da parte della
Corte di cassazione, di «modificare il vigente dettato normativo», sì da
«sostituirsi al legislatore», discenderebbe – conclude la ricorrente – una inammissibile
lesione delle prerogative regionali: con conseguente violazione degli artt. 3,
5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Né, in senso contrario, varrebbe
l’obiezione secondo cui gli effetti della sentenza in questione sarebbero
limitati all’oggetto di quel giudizio, «così che la legge regionale n. 22 del
1999 continuerebbe a spiegare la sua efficacia in via generale»; infatti,
sarebbe sufficiente la disapplicazione di una disposizione di legge «anche in
un solo caso», per determinare la rilevata lesione delle prerogative regionali
costituzionalmente tutelate, con conseguente necessità di annullamento della
sentenza oggetto del conflitto.
5.- Si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, deducendo l’inammissibilità e
l’infondatezza delle doglianze espresse nel ricorso. La difesa erariale
evidenzia come la sentenza oggetto del conflitto rechi «una interpretazione
delle norme vigenti», dalle quali non possono di certo essere escluse le
norme-quadro statali: con la conseguenza che la Regione Lombardia avrebbe, in
realtà, proposto una «inammissibile impugnazione avverso sentenza
legittimamente resa dalla Suprema Magistratura penale». D'altra parte, secondo
l’Avvocatura, l’esegesi della disposizione legislativa regionale adottata dalla
ricorrente risulterebbe incompatibile con il principio fondamentale della
legislazione dello Stato che sancisce l’esclusiva competenza statale in materia
di repressione penale, poiché l’eliminazione dello strumento concessorio, a
beneficio della denuncia di inizio attività, verrebbe ad incidere sulle
fattispecie penali (assenza della concessione, totale difformità, variazioni
essenziali) che ad esso fanno riferimento.
6. - Con memoria depositata in prossimità della udienza, la
Regione ricorrente ha richiamato e sviluppato ulteriormente le considerazioni
già poste a fondamento del ricorso, sottolineando come, nel caso in esame,
sarebbe altresì «riscontrabile un evidente abuso anche nel concreto esercizio
del potere giurisdizionale, connesso all’interpretazione palesemente erronea
che la Suprema Corte ha fornito della norma di legge regionale applicabile nel
caso de quo, vale a dire dell’art. 4,
comma 3, l.r. 22/1999, anche in raffronto ai principi desumibili dalle leggi
dello Stato».
1. - La Regione Lombardia propone conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione alla sentenza pronunciata dalla Corte di
cassazione, sezione terza penale, il 23 gennaio 2001, n. 204, con la quale è
stato disposto l’annullamento senza rinvio dell’ordinanza del Tribunale del
riesame di Sondrio del 28 luglio del 2000, che aveva a sua volta annullato il
decreto di sequestro preventivo di un cantiere edile, disposto a seguito della contestazione
del reato di costruzione in assenza di concessione edilizia, a norma dell’art.
20, lett. b), della legge n. 47 del
1985. La Corte regolatrice, infatti, « in netto contrasto con la vigente
legislazione regionale», avrebbe ritenuto - sulla base di una asserita
necessità di riconduzione della normativa regionale ai principi fondamentali
della legislazione urbanistica statale - che, per le opere eseguite nella
vicenda sottoposta al suo esame, il regime concessorio non potesse essere
sostituito dalla semplice denuncia di inizio di attività. In tal modo –
sostiene la Regione ricorrente – la Corte di cassazione avrebbe operato una
illegittima invasione nelle competenze regionali in materia urbanistica,
disapplicando la disciplina legislativa regionale «in nome di generiche
esigenze di riconduzione della medesima nell’alveo dei principi fondamentali
enunciati da leggi dello Stato»; così da vulnerare «gravemente...le prerogative
costituzionali» della stessa ricorrente.
2. – Il conflitto non è ammissibile.
Come osserva la stessa ricorrente, questa
Corte ha affermato in più occasioni che anche gli atti giurisdizionali sono
suscettibili di essere posti a base di un conflitto, non soltanto tra poteri
dello Stato, ma anche tra Regioni e Stato: sempre che, tuttavia, il conflitto
stesso non si risolva in un improprio strumento di sindacato e di censura del
modo di esercizio della funzione giurisdizionale, assumendo le connotazioni di
un mezzo di impugnazione atipico. Una eventualità, quest’ultima, la cui evidente
patologia risulterebbe aggravata dalla circostanza che lo scrutinio, in tal modo impropriamente richiesto a questa
Corte, finirebbe per sovrapporsi a quello già operato in sede giurisdizionale,
con un perimetro decisorio peraltro neppure coincidente e nel quadro di un
contrasto tra enti, diversi dalle parti del procedimento nel quale è stato
adottato l’atto posto a base del conflitto.
Ove, dunque, relativamente a norme
sostanziali o processuali, si intendano far valere vizi o errori di giudizio,
gli unici rimedi attivabili possono essere quelli previsti dall’ordinamento
processuale nel quale l’atto di giurisdizione concretamente si iscrive. Se così
non fosse, il giudizio costituzionale si trasformerebbe in un nuovo grado di
giurisdizione avente portata generale: «avendo infatti per lo più le situazioni
soggettive delle Regioni base diretta o almeno indiretta in norme di rango
costituzionale attributive di competenza – ha osservato questa Corte – la gran
parte dei motivi di doglianza da parte delle stesse contro decisioni
giurisdizionali finirebbe per potersi trasformare automaticamente in motivo di
ricorso per conflitto di attribuzione, con evidente forzatura dei caratteri
propri di quest’ultimo e alterazione dei rapporti tra la giurisdizione
costituzionale e quella riconosciuta a istanze giurisdizionali non
costituzionali» (sentenza n. 27 del 1999).
Perché sia dunque ammissibile un conflitto di
attribuzione, quando a base della vindicatio
sia posto un atto giurisdizionale, è necessario che da parte del potere o
dell’ente – che da quell’atto pretende di aver subito una lesione nella propria
sfera di attribuzioni costituzionali – «sia contestata radicalmente la
riconducibilità dell’atto che determina il conflitto alla funzione
giurisdizionale...ovvero sia messa in questione l’esistenza stessa del potere
giurisdizionale nei confronti del soggetto ricorrente» (v. la sentenza citata
ed altre ivi richiamate).
Alla luce di tali principi, emerge con
chiarezza come, nella specie, le doglianze prospettate dalla ricorrente non
integrino i presupposti di cui si è detto. Infatti, la Regione stessa non
contesta tanto una vera e propria “disapplicazione” di una norma regionale,
quanto piuttosto una “interpretazione palesemente erronea” di essa da parte
della Corte di cassazione, la quale “ha fornito un’interpretazione alquanto
restrittiva del citato articolo 4 … fino a sostanzialmente disapplicarlo,
almeno parzialmente”.
Orbene, a tale interpretazione restrittiva –
nell’individuare quale fosse la norma applicabile nel procedimento incidentale a quo – la Corte di cassazione è
pervenuta attraverso un argomentare tipicamente interpretativo, mediante il
riferimento a “ragioni di ordine testuale, razionale e sistematico” (così la
motivazione della sentenza); e ciò ha fatto riferendosi, nella motivazione, non
già a principi fondamentali da essa individuati aliunde – per formulare in base a questi ultimi, come sembra
ritenere la ricorrente, un inammissibile sindacato di disapplicazione per
incostituzionalità ex art. 117 Cost.
– bensì a quei principi fondamentali enunciati espressamente proprio dall’art.
4 commi 1 e 2 della legge regionale.
Si versa, pertanto, in un contrasto avente ad
oggetto esclusivamente la portata da annettere ad una proposizione ermeneutica,
la quale, per di più, promana, nella ipotesi in esame, proprio da parte dell’organo che – a norma
dell’art. 65 dell’ordinamento giudiziario – è chiamato ad assicurare
«...l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, l’unità del
diritto oggettivo nazionale, il rispetto dei limiti delle diverse
giurisdizioni...». La situazione è quindi ben diversa da quella scrutinata
nella sentenza n.
285 del 1990 (più volte evocata dalla Regione ricorrente), ove un abnorme
“potere disapplicativo” di leggi regionali fu espressamente posto a fondamento
del provvedimento giurisdizionale, costituendone non un passaggio dell’iter argomentativo, ma la dichiarata essenza della ratio decidendi.
dichiara inammissibile il conflitto di
attribuzione sollevato dalla Regione Lombardia nei confronti dello Stato, in
relazione alla sentenza della Corte di cassazione, sezione terza penale, del 23
gennaio 2001, n. 204, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, l'8
luglio 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Giovanni Maria FLICK, Redattore
Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2003.