SENTENZA N.228
ANNO 2003
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero
Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni
Maria FLICK "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
nei giudizi
di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera e) ed f), dell’art. 4, dell’art. 5, commi 1, 2, 3-ter, 4, 4-bis, 4-ter, 5 e 6, e dell’art. 7, nonché
dell’intero decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni
urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle
attività di protezione civile) convertito, con modificazioni, in legge 9
novembre 2001, n. 401, promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Emilia-Romagna e Umbria e delle Province di Trento e di Bolzano notificati il
5, il 10 ottobre 2001 e il 9 gennaio 2002, depositati in cancelleria il 12, il
18 ottobre 2001 e il 16 e il 21 gennaio 2002, iscritti ai numeri 39, 40 e 41
del registro ricorsi 2001 ed ai numeri 1 e 2 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti
di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza
pubblica dell’8 aprile 2003 il Giudice relatore Franco Bile;
uditi gli
avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon e Luigi
Manzi per le Regioni Emilia-Romagna, Umbria e per la Provincia di Trento,
Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e l’avvocato dello
Stato Giorgio D’Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.1. – Con ricorso
notificato il 5 ottobre 2001 e depositato nella cancelleria di questa Corte il
successivo 12 ottobre, la Regione Toscana ha impugnato in via principale, nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, l’intero decreto-legge 7
settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo
delle strutture preposte alle attività di protezione civile), con cui il
Governo ha soppresso l’Agenzia di protezione civile, già disciplinata dal capo
IV del titolo V del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della L. 15 marzo
1997, n. 59) ed ha attribuito le relative funzioni al Presidente del Consiglio
dei ministri.
La Regione
ricorrente – premessa la ricognizione della normativa in materia di protezione
civile che nel tempo aveva portato infine all’istituzione dell’Agenzia di
protezione civile con il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della L. 15 marzo
1997, n. 59) – deduce anzitutto la violazione degli articoli 5, 117 e 118 della
Costituzione, sotto il profilo della lesione del principio della leale
cooperazione tra Stato e Regioni, per il venir meno della sede istituzionale
del raccordo e della concertazione.
Sottolineato che la
protezione civile non è materia riservata allo Stato, ma consiste in un
complesso di compiti ed attività coinvolgenti l’intero arco di azione delle
amministrazioni statali, regionali e degli enti locali presenti sul territorio
(implicanti l’esigenza di coordinamento per assicurare l’agire armonico e
razionale dei numerosi organismi interessati), la ricorrente assume che,
proprio in considerazione di tale “trasversalità”, la scelta organizzativa del
decreto legislativo n. 300 del 1999 di ricondurre in capo all’Agenzia tutte le
competenze, garantiva il rispetto del ruolo e delle attribuzioni regionali,
tenuto conto della sua caratterizzazione di struttura con attività di carattere
tecnico-operativo di interesse nazionale, operante anche al servizio delle
amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali.
Proprio in
considerazione di queste funzioni, la ricorrente rileva che il legislatore
aveva garantito che nel comitato direttivo della stessa Agenzia fosse
assicurata anche la presenza di un rappresentante delle autonomie (art. 82,
comma 3) e (come evidenziato dall’art. 83) aveva posto ad operare presso
l’Agenzia sia la Commissione nazionale per la previsione e la prevenzione dei
grandi rischi sia il Comitato operativo della protezione civile, nonché aveva
assicurato la presenza di due esperti designati dalla Conferenza permanente
Stato-Regioni nella Commissione, chiamata a svolgere attività consultiva
tecnico-scientifica e propositiva per la prevenzione delle situazioni di
rischio. In tal modo la soppressa Agenzia si presentava come lo strumento
idoneo a garantire in materia il rispetto della leale cooperazione tra lo Stato
e le Regioni.
Ulteriore lesione
degli evocati parametri viene ravvisata dalla Regione nel fatto che la
soppressione della predetta Agenzia sarebbe stata disposta unilateralmente dal
Governo con decreto-legge, senza alcuna consultazione sul punto con le Regioni.
L’impugnato testo normativo avrebbe dovuto, invece, essere sottoposto al parere
preventivo della conferenza Stato-Regioni, ai sensi dell’art. 2, commi 3 e 4,
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento
delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonome locali), che ha generalizzato
la partecipazione consultiva obbligatoria della Conferenza Stato-Regioni
sull’attività e sull’iniziativa normativa del Governo nelle materie regionali.
E ad ogni modo – ove anche si fosse verificata una situazione di urgenza – la
sua ricorrenza avrebbe dovuto essere dichiarata dal Presidente del Consiglio
dei ministri e, quindi, ai sensi dell’art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 281 del
1997, si sarebbe dovuto procedere ad una consultazione successiva (nei fatti
omessa).
La
Regione lamenta ancora la violazione dell’art. 76 della Costituzione, con
conseguente lesione delle attribuzioni regionali di cui agli articoli 117 e 118
Cost., in quanto il decreto-legge in oggetto difetterebbe completamente dei
presupposti di necessità ed urgenza, i quali – così come dichiarati nella
premessa – sarebbero vaghi ed inconsistenti, sia in quanto quell’esigenza era
garantita già dalla struttura esistente, sia perché, in ragione dell’epoca del
decreto-legge vi sarebbe stato il tempo per approvare una legge con la
procedura ordinaria prima dell’inverno.
1.2. – Si
è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per il rigetto del
ricorso, in particolare sostenendo: a) l’insussistenza della violazione del
principio di leale collaborazione ovvero di attribuzioni od interessi della
Regione, poiché il decreto-legge impugnato ha abrogato una disciplina che non
aveva ancora prodotto effetti (in quanto l’Agenzia non aveva cominciato a
funzionare); b) che il decreto-legge impugnato non avrebbe fatto altro che
riportare i poteri organizzativi e di coordinamento facenti capo al Presidente
del Consiglio dei ministri (come
affermato da questa Corte nella sentenza n. 418 del
1992) sullo stesso piano della responsabilità corrispondente, eliminando
una situazione che avrebbe potuto far sorgere dubbi di legittimità
costituzionale; c) che il rispetto dell’esigenza di leale collaborazione
andrebbe valutata nell’ambito del procedimento attraverso il quale lo Stato e
la Regione esercitano le attribuzioni rispettive, mentre non porrebbe vincoli
ai poteri di organizzazione di cui ciascuno dei soggetti è titolare; d) che,
dunque, il principio di leale collaborazione non sarebbe leso, in quanto,
operando esso in sede di esercizio e non di organizzazione, le Regioni avrebbero
solo l’interesse ad essere coinvolte quando lo Stato esercita i suoi poteri di
coordinamento attraverso l’organo che ha ritenuto opportuno investire, mentre
non avrebbero nessun interesse costituzionalmente garantito a che il loro
coinvolgimento sia realizzato mantenendo operanti figure organizzative statali,
destinate all’esercizio di attribuzioni anche esse statali; e) che la
ricorrente non sarebbe legittimata ad evocare l’art. 76 Cost., non essendovi
alcun suo interesse da tutelare (e comunque, l’Avvocatura sottolinea che il
decreto-legge è stato portato all’esame della Conferenza unificata, che nella
seduta dell’11 ottobre 2001 ha espresso parere favorevole con la richiesta di
alcune modifiche accettate dal Governo).
2.1.
– Con due ricorsi, entrambi notificati il 10 ottobre
2001 e depositati nella cancelleria di questa Corte il successivo 18 ottobre,
le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria, con identiche motivazioni, hanno impugnato
in via principale il decreto-legge n. 343 del 2001, nella parte in cui sopprime
l’Agenzia di protezione civile, trasferendone le funzioni agli apparati
governativi, nonché nella parte in cui tiene ferme le attribuzioni di cui al
decreto legislativo 12 marzo 1948, n. 804 (Norme di attuazione per il
ripristino del Corpo forestale dello Stato) – con riferimento in particolare
alle disposizioni dell’art. 1, comma 1, lettera e) e lettera f) e degli
artt. 4, 5 e 7 – per violazione degli artt. 5, 95, 117 e 118 della
Costituzione, del principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni,
dell’art. 2, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 281 del 1997 e dell’art. 77 della
Costituzione.
Premessa, con considerazioni analoghe a quelle formulate dalla Regione Toscana, la “trasversalità” della materia protezione civile nell’ambito delle competenze di cui all’art. 117 Cost., le ricorrenti sottolineano che, con l’istituzione dell’Agenzia di protezione civile, si erano intesi perseguire gli obiettivi della unificazione della gestione di funzioni svolte da diversi apparati statali, nonché dell’assicurazione dell’autonomia tecnica della gestione di tali funzioni rispetto agli apparati ministeriali e del coinvolgimento delle Regioni, attraverso un modello condiviso di amministrazione “centrale”, ma non esclusivamente statale, imperniato su uno strumento tecnico costituente al tempo stesso una sede di cooperazione tra le diverse istituzioni territoriali protagoniste del sistema di protezione civile. Il decreto-legge impugnato avrebbe, invece, sconvolto tale assetto, riattribuendo agli apparati puramente statali le funzioni già assegnate all’Agenzia, così travolgendo il carattere “comune” dello strumento organizzativo e i meccanismi di collaborazione tra Stato e Regioni.
Sulla base di tali
premesse, le Regioni ricorrenti lamentano la violazione: a) degli artt. 5, 117
e 118 Cost., del principio di leale collaborazione e dell’art. 2, commi 4 e 5,
del d.lgs. n. 281 del 1997, stante l’emanazione del decreto-legge senza loro
preventiva consultazione in sede di Conferenza Stato-Regioni, e senza neppure
la dichiarazione delle specifiche ragioni di urgenza giustificative di tale
omissione; b) degli artt. 5, 95, 117 e 118 Cost. e del principio di leale
collaborazione, in ragione della soppressione degli strumenti di partecipazione
regionale alle funzioni centrali previsti dal d.lgs. n. 300 del 1999, non
sostituiti da altri equivalenti.
Più specificamente,
poi, l’art. 5 del decreto-legge impugnato sarebbe illegittimo – in riferimento
agli artt. 95, 117 e 118 Cost. – anche là dove attribuisce al solo Presidente
del Consiglio dei ministri poteri di coordinamento in materia di protezione
civile (già facenti capo all’Agenzia), così sottraendo una funzione di
indirizzo (anche) delle Regioni alla sede costituzionalmente necessaria, cioè
al Consiglio dei ministri. Illegittimo sarebbe anche il successivo art. 7, in
base al quale “nelle materie oggetto del presente decreto restano ferme le
attribuzioni di cui al decreto legislativo 12 marzo 1948, n. 804” (che
disciplina, come detto, il Corpo forestale dello Stato), giacché lo Stato in
tal modo si riapproprierebbe unilateralmente di funzioni già trasferite alle
Regioni con i decreti legislativi 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle
regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e
riorganizzazione dell’Amministrazione centrale) e 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed
agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), in
violazione, quanto al metodo, del principio di leale collaborazione e, nella
sostanza, degli artt. 5 e 118 della Costituzione.
Infine, secondo le
ricorrenti, l’intero decreto-legge impugnato sarebbe illegittimo per violazione
degli artt. 77, 117 e 118 Cost., per essere stato assunto al di fuori dei necessari
presupposti giustificativi costituzionali.
2.2. – Anche in tali giudizi si è
costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per il rigetto dei ricorsi, sulla base di
considerazioni sostanzialmente identiche a quelle svolte rispetto alla
impugnazione proposta dalla Regione Toscana.
3.1. – Con ricorso
notificato il 9 gennaio 2002 e depositato nella cancelleria di questa Corte il
successivo 16 gennaio, la Provincia autonoma di Trento ha impugnato in via
principale, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 5,
commi 1, 2, e 5 e, «in via cautelativa e ipotetica», anche i commi 3-ter, 4, 4-bis, e 4-ter dello stesso
art. 5 del decreto-legge n. 343 del 2001, come risultanti dalla legge 9
novembre 2001, n. 401 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, recante disposizioni urgenti per
assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di
protezione civile), per violazione: a) dell’art. 8, numeri 5), 13), 17), 24), e
dell’art. 9, numero 9, nonché dell’art. 16 e dell’art. 52 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige); b) del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), nonché degli
articoli 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il trentino-Alto Adige concernente il
rapporto tra atti legislativi e leggi regionali e provinciali, nonché la
potestà statale di indirizzo e coordinamento); c) dell’art. 117 della
Costituzione, in connessione con l’art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche del titolo V della parte seconda della
Costituzione).
Afferma la Provincia
ricorrente di avere competenza legislativa statutariamente garantita in materia
di protezione civile, che è “trasversale” rispetto a diverse materie (quali
l’agricoltura e foreste, la beneficenza pubblica nel suo attuale significato di
protezione sociale, la viabilità, gli acquedotti e i lavori pubblici di
interesse regionale, l’urbanistica e la tutela del territorio), nelle quali
essa ha competenza legislativa (ex art.
8, nn. 5), 13), 17) e 24), nonché 9, n. 9 dello statuto). Detta competenza
avrebbe carattere più ampio di quella riconosciuta alle Regioni a statuto
ordinario nel nuovo testo dell’art. 117 Cost., trovando tale particolare
autonomia fondamento anche direttamente nella disposizione di cui all’art. 52,
comma 2, dello statuto speciale, ai sensi del quale spetta al Presidente della
Giunta provinciale di adottare “i provvedimenti contingibili ed urgenti in
materia di sicurezza e di igiene pubblica nell’interesse delle popolazioni di
due o più comuni”, nonché – con un’applicazione ante litteram del principio di sussidiarietà – negli artt. 33 e
seguenti delle relative norme d’attuazione (non modificabili dalla successiva
legislazione ordinaria) di cui al d.P.R. n. 381 del 1974.
Ciò
premesso, dopo aver richiamato il contenuto dell’art. 5 del decreto-legge
impugnato, che definisce le “Competenze del Presidente del Consiglio dei
ministri in materia di protezione civile”, la Provincia autonoma sostiene che
le censure mosse ai commi 3-ter, 4,
4-bis e 4-ter – che non disciplinano poteri diversi da quelli già spettanti
all’Agenzia di protezione civile – avrebbero carattere dichiaratamente
cautelativo, ove si ritenga che la clausola di salvaguardia delle competenze ed
attribuzioni delle Province a statuto speciale, di cui al comma 6 del medesimo
art. 5, debba essere intesa in senso restrittivo, come riferita ai soli poteri
“residuali” dell’Agenzia di protezione civile, trasferiti ai sensi del comma 6,
e non anche a quelli già ad essa spettanti ma ora “ridisciplinati” ai commi
sopra indicati.
Viceversa, rispetto
alle altre norme impugnate – ossia ai commi 1, 2 e 5 dell’art. 5, che
introducono nell’ordinamento poteri che non hanno un preciso corrispondente in
quelli già attribuiti all’Agenzia di protezione civile – non apparirebbe
riferibile la clausola di salvaguardia di cui all’art. 5, comma 6. Ne
conseguirebbe l’illegittimità costituzionale di tali norme, nella parte in cui
i poteri statali da esse previsti interferiscono con i poteri e i compiti
propri della Provincia di Trento; e ciò salvo che si ritenesse che le norme
statali in questione debbano pur sempre intendersi nel quadro, e non in
violazione, delle regole che riguardano i rapporti tra lo Stato e le Province
autonome, sia nella specifica materia (con riferimento alle norme di attuazione
di cui al d.P.R. n. 381 del 1974), sia in via generale (con riferimento agli
artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992).
Quanto ai motivi di
illegittimità concernenti i poteri non corrispondenti a quelli già propri
dell’Agenzia di protezione civile, nel merito la Provincia autonoma sostiene
che: a) l’art. 5, comma 1, attribuendo al Presidente del Consiglio dei ministri
il compito di determinare le politiche di protezione civile ed individuandolo
come autorità che “detiene i poteri di ordinanza” in materia di protezione
civile, provocherebbe una sovrapposizione con l’attività normativa di essa
ricorrente; b) che l’art. 5, comma 2, avrebbe un contenuto che non si
adeguerebbe, nella disciplina dei rapporti tra lo Stato e le Province autonome,
alle regole statutarie, giacché gli atti da esso previsti, essendo atti di
indirizzo, richiederebbero, ai sensi dell’art. 3 del d.P.R. n. 266 del 1992 e
dei principi generali costituzionali, la deliberazione collegiale del Governo e
dovrebbero produrre solo un vincolo di risultato; c) il comma 5 dell’art. 5 -
in quanto implicante una posizione di “sovraordinazione” del capo del
Dipartimento della protezione civile rispetto alla Provincia autonoma ed ai
suoi compiti e poteri (anche di governo e di indirizzo degli enti ed
istituzioni di ambito provinciale a subprovinciale) - sarebbe anch’esso al di
fuori della disciplina statutaria dei rapporti tra lo Stato e la Provincia
autonoma (ed in contrasto con l’art. 16 dello statuto e gli artt. 3 e 4 del
d.P.R. n. 266 del 1992), salvo che le indicazioni cui fa riferimento si
intendessero esclusivamente come finalizzate a mettere a disposizione dei
competenti organi provinciali elementi informativi o mezzi altrimenti non
disponibili, in tal caso assumendo il valore di manifestazione dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione.
Con riferimento alle
rimanenti norme impugnate, osserva in particolare la ricorrente che: a) il
comma 3-ter risulterebbe lesivo
dell’autonomia provinciale (per violazione dell’autonomia amministrativa
provinciale, quale definita dall’art. 16 dello statuto e dagli artt. 3 e 4 del
d.P.R. n. 266 del 1992, nonché, per la specifica materia, dagli artt. 33, 34 e
35 del d.P.R. n. 381 del 1974), stante la previsione della direzione unitaria e
del coordinamento delle attività di emergenza da parte del Comitato operativo
della protezione civile, che per giunta avrebbe il compito, pure illegittimo,
di stabilire gli interventi di tutte le amministrazioni e enti interessati al
soccorso; b) il comma 4 sarebbe illegittimo, nella parte in cui prevede che sia
lo Stato a promuovere “l’esecuzione di periodiche esercitazioni” e a svolgere
“attività di informazione alle popolazioni interessate”, nonché “l’attività
tecnico-operativa, volta ad assicurare i primi interventi”, giacché questi
compiti spettano invece alla Provincia e la loro attrazione in capo allo Stato
direttamente viola il divieto di svolgimento di attività amministrativa locale
di cui all’art. 44 del d.P.R. n. 266 del 1992, oltre che il riparto stabilito
dalle già citate disposizioni di attuazione in materia di protezione civile
agli artt. 33, 34 e 35 del d.P.R. n. 381 del 1974; c) altrettanto illegittimo
sarebbe il comma 4-bis, in relazione
alla definizione in sede locale degli interventi e della struttura
organizzativa necessari per fronteggiare gli eventi calamitosi; d) e così anche
il comma 4-ter, in quanto l’attività
di indirizzo verrebbe svolta senza osservare le regole dell’art. 3 del d.P.R.
n. 266 del 1992, in ordine alla competenza collegiale del Governo, alla
procedura di partecipazione della Provincia, ai contenuti ed ai vincoli
derivanti dalla funzione.
3.2. – Si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall’Avvocatura generale dello Stato, assumendo in primo luogo
l’inammissibilità dei motivi di ricorso relativi all’art. 5, commi 3-ter, 4, 4-bis e 4-ter, del
decreto-legge n. 343 del 2001, come modificati dalla legge di conversione n.
401 del 2001, in quanto proposti in via cautelativa ed ipotetica, cioè con lo
scopo di sottoporre a censura un’interpretazione non condivisa.
Nel merito, l’Avvocatura afferma che non avrebbe fondamento il dubbio che la Provincia si è posta sull’ampiezza della clausola di riserva, di cui all’art. 5, comma 6, del decreto-legge impugnato. Comunque, le argomentazioni in ordine all’inammissibilità ed all’infondatezza del ricorso varrebbero pure per le censure relative alle altre norme impugnate, atteso che anche in relazione ad esse lo stesso ricorso enuncia che verrebbero meno, se si ritenesse che, nonostante il modo in cui è espressa la clausola di riserva, dette norme debbano sempre intendersi come rispettose dell’autonomia provinciale. In ogni caso, poiché la Provincia può dolersi solo di quelle illegittimità che ledono le sue attribuzioni, nella specie il ricorso sarebbe anche inammissibile, in quanto le norme impugnate non le toccherebbero. Né, in riferimento ai poteri di ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri, potrebbero sorgere dubbi di costituzionalità quanto alla promozione ed al coordinamento delle attività, cui le Province autonome non potranno sottrarsi, se non a rischio di non essere in grado di esercitare utilmente le proprie attribuzioni. Il fatto che nel comma 2 della norma sia richiesta l’intesa con le Regioni e gli enti locali, significherebbe che sono fatte salve sia le attribuzioni di ciascuno sia i procedimenti corrispondenti. Inoltre, la competenza, attribuita dal comma 5, al capo del Dipartimento, per le indicazioni necessarie al raggiungimento delle finalità di coordinamento operativo, concernendo una attività di informazione, di ausilio per i destinatari, non pregiudicherebbe le attribuzioni provinciali, a meno che la Provincia non assuma di essere sottratta ad ogni dovere di coordinamento sul suo territorio.
4.1. – Con ricorso notificato il 9 gennaio 2002 e depositato nella cancelleria di questa Corte il successivo 21 gennaio, la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, l’art. 5, commi 1, 2, 3-ter, 4, 4-bis, 4-ter, 5 e 6 del decreto-legge n. 343 del 2001, convertito con modificazioni dalla legge n. 401 del 2001, per violazione dell'art. 8, comma 1, numeri 5), 13), 17), e 24), dell'art. 9, comma 1, numero 9), dell'art. 16 e dell’art. 52, comma 2, dello statuto speciale per il Trentino Alto-Adige (d.P.R. n. 670 del 1972), e delle relative norme d’attuazione (in particolare degli artt. 33, 34, e 35 del d.P.R. n. 381 del 1974, nonché degli artt. 2, 3 e 4 d.lgs. n. 266 del 1992), e per violazione degli artt. 117 e 118 e dei principi del titolo V della parte seconda della Costituzione, come modificati dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, in relazione al disposto all’art. 10 della medesima legge, ed infine per violazione del principio di leale cooperazione.
Premesse argomentazioni analoghe a quelle della Provincia autonoma di Trento circa la titolarità di competenze legislative ed amministrative in materia di protezione civile, sulla base di diverse norme statutarie e delle norme di attuazione, la ricorrente assume anzitutto che il primo comma dell’art. 5 (primo periodo) si porrebbe in contrasto con i parametri evocati, posto che, per tutte le situazioni di danno o di pericolo attribuisce al Presidente del Consiglio poteri di intervento diretto (determinazione di politiche di protezione e poteri d’ordinanza in materia di protezione civile) che sono invece di competenza provinciale, nonché poteri di indirizzo e coordinamento nei confronti anche della Provincia ricorrente, i quali si debbono ormai ritenere incompatibili - per quanto riguarda in particolare modo il potere di indirizzo - con i nuovi principi costituzionali introdotti dalla riforma del titolo V e dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, o comunque, sia con il principio di legalità “sostanziale”, sia con la speciale disciplina del potere statale di indirizzo e coordinamento di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992. Né tali aspetti di incostituzionalità potrebbero essere eliminati dalla previsione dell’istituzione del già ricordato “Comitato paritetico”, atteso che la sua composizione ed il suo funzionamento sono rimessi alla piena discrezionalità del Governo, rinviando la legge alla disciplina che verrà stabilita dallo stesso Presidente del Consiglio.
Per le medesime ragioni, anche il secondo comma dell’art. 5 sarebbe incostituzionale, giacché la relativa attribuzione di poteri al Presidente del Consiglio dei Ministri ed il loro contenuto eccederebbero quanto consentito dall’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 266 dl 1992, mentre i poteri presidenziali relativi ai programmi nazionali di soccorso ed ai piani per l’attuazione delle conseguenti misure di emergenza potrebbero essere ritenuti non lesivi delle competenze provinciali soltanto se si riferissero ai soli interventi di competenza statale previsti dai già citati artt. 33-35 del d.P.R. n. 381 del 1974.
Ragioni analoghe di illegittimità costituzionale varrebbero per il comma 3-ter dell’art. 5, nella parte in cui concentra in un apparato centrale dello Stato, il “Comitato operativo della protezione civile”, presieduto dal capo del Dipartimento della protezione civile, la “direzione unitaria ed il coordinamento delle attività di emergenza, stabilendo gli interventi di tutte le amministrazioni e gli enti interessati al soccorso”, così prevedendo non solo un potere di indirizzo e coordinamento – che comunque sarebbe già di per sé lesivo dalle attribuzioni provinciali – ma un potere di “ordinare” a tutte le amministrazioni “interessate al soccorso” gli interventi di loro competenza.
Il comma 4 dell’art. 5 sarebbe incostituzionale, innanzi tutto, in quanto – stabilendo che per lo svolgimento di tutte tali attività il Presidente del Consiglio si avvale del Dipartimento della protezione civile – centralizzerebbe ancora di più l’esercizio delle attività in questione, nel segno di un forte accentramento delle strutture e delle funzioni relative alla protezione civile e di una corrispondente compressione degli spazi e delle garanzie di autonomia delle regioni e delle province autonome, valorizzate invece dalla soppressa Agenzia.
Il comma 4-bis sarebbe incostituzionale perché – attribuendo al Dipartimento della protezione civile il compito di definire “in sede locale e sulla base dei piani d’emergenza, gli interventi e la struttura organizzativa necessari per fronteggiare gli eventi calamitosi” – affiderebbe interventi di competenza della provincia all’apparato centrale dello Stato, a nulla rilevando la previsione dell’intesa, poiché nella materia in questione, le sole forme di coordinamento e le procedure “cooperative” costituzionalmente consentite sono quelle particolari espressamente previste dalle norme statutarie e d’attuazione. E identiche ragioni varrebbero a sostenere l’illegittimità dell’art. 5, comma 4-ter.
Con riferimento al comma 5 dell’art. 5 (strettamente legato al comma 1), l’affidamento al capo del Dipartimento della protezione civile del potere di rivolgere (sulla base delle direttive del Presidente del Consiglio) a tutte le amministrazioni, ivi compresa la Provincia ricorrente, le “indicazioni necessarie al raggiungimento delle finalità di cui al primo comma” si concreterebbe nella previsione di interventi diretti ed operativi svolti da un apparato centrale dello Stato in luogo della Provincia competente.
Infine, il comma 6 dell’art. 5 sarebbe anch’esso incostituzionale, nella parte in cui sembrerebbe far salve le competenze ed attribuzioni della Provincia ricorrente soltanto in relazione ai compiti già attribuiti alla soppressa Agenzia di protezione civile e passati (in forza dello stesso comma 6) al Dipartimento della protezione civile. Peraltro, la ricorrente sottolinea che la dichiarazione di incostituzionalità del comma 6 in parte qua, potrebbe rendere non necessaria la dichiarazione di incostituzionalità dei precedenti commi impugnati.
4.2. – Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, depositando memoria dell’Avvocatura generale dello Stato, nella quale in via preliminare sostiene la inammissibilità e l’infondatezza del ricorso, con argomenti e conclusioni analoghe a quelli svolti a proposito dell’impugnazione proposta dalla Provincia autonoma di Trento. In particolare, l’Avvocatura sostiene la singolarità dell’impugnazione del comma 6 dell’art. 5, in quanto esso fa espressamente salve le competenze provinciali.
5. – Nell’imminenza dell’udienza hanno presentato memorie tutte le Regioni e le Province autonome ricorrenti, che hanno replicato alle difese svolte dell’Avvocatura generale dello Stato, insistendo ciascuna nelle conclusioni rassegnate, fatta eccezione per la Regione Toscana, che – rilevato il recepimento, in sede di conversione del decreto-legge impugnato, delle doglianze mosse nel ricorso – chiede che questa Corte prenda atto del suo sopravvenuto difetto di interesse alla pronuncia.
Nei ricorsi proposti dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna ed Umbria, ha depositato memorie anche l’Avvocatura generale dello Stato, che ha sostanzialmente ribadito le considerazioni circa l’infondatezza delle censure mosse dalle ricorrenti alla impugnata normativa.
1.1. – La Regione
Toscana impugna in via principale l’intero decreto-legge 7 settembre 2001, n.
343 (Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle
strutture preposte alle attività di protezione civile), con cui il Governo ha
soppresso l’Agenzia di protezione civile, già istituita e disciplinata dal capo
IV del titolo V del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell’organizzazione del Governo, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo
1997, n. 59).
Secondo la ricorrente,
il decreto-legge impugnato violerebbe gli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione, sotto il profilo della lesione del principio della leale
collaborazione fra Stato e Regioni: a)
in quanto la soppressione dell’Agenzia ha fatto venir meno una sede istituzionale
di raccordo e concertazione in materia di protezione civile; b) in quanto tale soppressione è stata
disposta dal Governo senza la preventiva sottoposizione del testo del
decreto-legge al parere della Conferenza Stato-Regioni, ai sensi dell’art. 2, terzo
e quarto comma, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione
ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed
unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni,
delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), pur non ricorrendo una situazione
d’urgenza (che comunque avrebbe dovuto essere dichiarata dal Presidente del
Consiglio, e avrebbe imposto una consultazione successiva).
La normativa impugnata contrasterebbe inoltre con l’art. 76 della
Costituzione, per la lesione delle attribuzioni regionali causata dal contenuto
di un decreto-legge emanato in difetto dei presupposti di necessità e urgenza.
1.2. – Le Regioni Emilia-Romagna e
Umbria impugnano a loro volta (con due ricorsi di identico contenuto) gli artt.
1, comma 1, lettere e) e f), 4 e 5 del decreto-legge n. 343 del
2001, nella parte in cui sopprimono l’Agenzia di protezione civile e ne trasferiscono le funzioni ad apparati
governativi.
Secondo le ricorrenti, le norme
censurate violerebbero gli artt. 5, 95, 117 e 118 della Costituzione, sotto il
profilo della lesione del principio di leale collaborazione fra Stato e
Regioni, nonché l’art. 2, commi 4 e 5, del decreto legislativo n. 281 del 1997
e l’art. 77 della Costituzione, in
quanto il decreto-legge, concernente una materia di competenza anche regionale,
è stato emanato senza la previa necessaria consultazione della Conferenza
Stato-Regioni (e senza indicazione di specifiche ragioni di urgenza
giustificatrici della mancata consultazione preventiva).
Gli stessi parametri costituzionali e
il principio di leale collaborazione sarebbero inoltre violati sotto
l’ulteriore profilo che gli strumenti di collaborazione previsti dalla
precedente normativa non sono stati sostituiti da altri equivalenti.
Il solo art. 5 del decreto-legge n. 343
del 2001 è poi impugnato – per violazione degli artt. 95, 117 e 118 della
Costituzione – in quanto attribuisce esclusivamente al Presidente del Consiglio
dei ministri i poteri di coordinamento in materia di protezione civile già svolti (in base all’art. 81, comma
1, lettera a), del decreto
legislativo n. 300 del 1999) dall’Agenzia, con la definizione di indirizzi
approvati dal Consiglio dei ministri; e così sottrae una funzione di indirizzo
(anche) delle Regioni alla sede, costituzionalmente necessaria, del Consiglio
dei ministri, in violazione dei limiti costituzionali relativi alle funzioni
statali di indirizzo delle attività regionali.
L’art. 7 del decreto-legge n. 343 del
2001 - in base al quale “nelle materie oggetto del presente decreto restano
ferme le attribuzioni di cui al decreto legislativo 12 marzo 1948, n. 804”, che
disciplina il Corpo forestale dello Stato - è a sua volta censurato per
violazione (quanto alla sostanza) degli
artt. 5 e 118 della Costituzione e
(quanto al modus procedendi) del
principio di leale collaborazione: poiché le funzioni del medesimo Corpo
forestale (“salvo quelle necessarie all’esercizio delle funzioni di competenza
statale” in materia di protezione dell’ambiente) erano state trasferite alle
Regioni da leggi successive al 1948 [art. 70, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del
capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e già ex art. 4, comma
1, del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento
alle regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e
riorganizzazione dell’Amministrazione centrale)], la norma avrebbe inciso negativamente sulla ripartizione di
competenze così operata, sulla base di procedure di cooperazione svolte in sede
di Conferenza Stato-Regioni, e ripristinato parzialmente le funzioni del Corpo
forestale dello Stato, per cui lo Stato si sarebbe riappropriato
unilateralmente di funzioni già trasferite alle Regioni.
Infine, le ricorrenti impugnano
l’intero decreto-legge n. 343 del 2001, per violazione degli artt. 77, 117 e
118 della Costituzione, in quanto provvedimento assunto senza i necessari
presupposti giustificativi costituzionali, non essendo valide le ragioni
addotte nel preambolo dell’atto a fondamento dell’urgenza.
1.3. – La Provincia autonoma di Trento
impugna, in via principale, varie norme della legge 9 novembre 2001, n. 401
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 7 settembre 2001,
n. 343, recante disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo
delle strutture preposte alle attività di protezione civile).
Secondo la ricorrente, i commi 1, 2, e
5 dell’art. 5 del decreto-legge n. 343 del 2001, come convertito, con
modificazioni, nella legge n. 401 del 2001, si porrebbero in contrasto con gli
artt. 8, n. 5), n. 13), n. 17) e n. 24), 9, n. 9), 16 e 52 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige); con il decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo
1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche); con gli
artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernente il
rapporto tra atti legislativi e leggi regionali e provinciali, nonché la
potestà statale di indirizzo e coordinamento); con l’art. 117 della
Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3.
La ricorrente così specifica le proprie
censure: 1) l’art. 5, comma 1 – attribuendo al Presidente del
Consiglio dei ministri il compito di determinare le politiche di protezione
civile e conferendogli “i poteri di ordinanza” in materia di protezione civile
– determina la sovrapposizione di tali compiti e poteri all’attività normativa
della Provincia, sia di carattere generale che relativa al settore della
protezione civile, al di là dei casi e senza l’osservanza dei modi di cui
all’art. 3 del citato decreto legislativo n. 266 del 1992; 2) l’art. 5, comma 2, prevede atti di indirizzo senza
deliberazione collegiale del Governo e senza il limite della produzione di meri
vincoli di risultato; 3) l’art. 5,
comma 5, implica una posizione di “sovraordinazione” del capo del Dipartimento
della protezione civile rispetto alla Provincia.
La ricorrente precisa peraltro che
l’impugnazione è proposta nei confronti delle norme intese nella loro
formulazione letterale, pur essendo esse suscettibili anche di una
interpretazione adeguatrice.
Inoltre, la ricorrente impugna l’art.
5, commi 3-ter, 4, 4-bis, e 4-ter, del decreto-legge n. 343 del 2001, come risultanti dalla legge
di conversione n. 401 del 2001, espressamente precisando che l’impugnazione è
proposta «in via cautelativa ed ipotetica»,
qualora si dovesse ritenere che l’espressa previsione delle funzioni di cui
ai citati commi dell’art. 5 costituisca attribuzione allo Stato di funzioni non
comprese nella formula di salvaguardia delle attribuzioni provinciali, di cui
al comma 6 del medesimo articolo; ed al riguardo deduce la violazione degli stessi parametri già evocati.
1.4. – La Provincia autonoma di Bolzano
impugna anch’essa, in via principale, diverse norme della legge n. 401 del
2001, deducendo la violazione dell’art. 8, comma 1, n. 5), n. 13), n. 17), e n.
24), dell’art. 9, comma 1, n. 9), dell’art. 16 e dell’art. 52, comma 2, del
d.P.R. n. 670 del 1972; degli artt. 33, 34, e 35 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 381 del 1974, degli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo
n. 266 del 1992; degli artt. 117 e 118 e dei «principi del titolo V della parte
seconda della Costituzione, come modificati dalla legge costituzionale n. 3 del
2001, in relazione al disposto all’art. 10 della medesima legge»; del principio
di leale cooperazione.
Le doglianze riguardano in particolare:
1) l’art. 5, comma 1, nella parte in cui, per tutte le situazioni di
danno o pericolo, attribuisce al Presidente del Consiglio poteri di intervento
diretto (determinazione di politiche di protezione e poteri d’ordinanza) che
sono invece di competenza provinciale, nonché poteri di indirizzo e
coordinamento nei confronti anche della Provincia, ormai incompatibili con i
nuovi principi costituzionali introdotti dalla riforma del titolo V e dall’art.
10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, o comunque con il principio di
legalità “sostanziale” e con l’art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992; 2)
l’art. 5, comma 2, nella parte in cui attribuisce al Presidente del
Consiglio il potere di predisporre “gli indirizzi operativi dei programmi di
previsione e prevenzione dei rischi, nonché i programmi nazionali di soccorso
ed i piani per l’attuazione delle conseguenti misure di emergenza”, così
eccedendo rispetto a quanto consentito dall’art. 2, comma 2, del decreto
legislativo n. 266 del 1992; 3)
l’art. 5, comma 3-ter, nella parte in
cui concentra in un apparato centrale dello Stato (il “Comitato operativo della
protezione civile”, presieduto dal capo del Dipartimento della protezione
civile) la “direzione unitaria ed il coordinamento delle attività di emergenza,
stabilendo gli interventi di tutte le amministrazioni e gli enti interessati al
soccorso”, così prevedendo non solo un potere di indirizzo e coordinamento –
già di per sé lesivo dalle attribuzioni provinciali per le ragioni illustrate –
ma il potere di “ordinare” a tutte le amministrazioni “interessate al soccorso”
(e quindi anche alla ricorrente) gli interventi di loro competenza; 4) l’art. 5, comma 4, nella parte in cui
stabilisce che il Presidente del Consiglio si avvale del Dipartimento della
protezione civile, così centralizzando ulteriormente l’esercizio delle attività
in questione e comprimendo gli spazi e le garanzie di autonomia di Regioni e
Province autonome, valorizzate invece dalla soppressa Agenzia; 5) l’art. 5, commi 4-bis e
4-ter, in quanto attribuisce al
Dipartimento compiti spettanti alla Provincia; 6) l’art. 5, comma 5, in quanto
prevede interventi diretti ed operativi svolti da un apparato centrale dello
Stato in luogo della Provincia competente, anche in violazione del principio di
leale collaborazione, per la mancata previsione di una qualche forma di intesa
e comunque di consultazione con la Provincia; 7) l’art. 5, comma 6, nella parte in cui sembra far salve le
competenze e le attribuzioni della Provincia in relazione ai soli compiti già
attribuiti all’Agenzia soppressa e passati (in forza dello stesso comma 6) al
Dipartimento della protezione civile, e non anche in relazione ai compiti
attribuiti dalla normativa impugnata ad altri organi ed uffici (per esempio al
Presidente del Consiglio), ovvero ai compiti del Dipartimento non provenienti
dall’Agenzia; con riferimento a quest’ultima censura, la ricorrente assume «che
la dichiarazione di incostituzionalità del sesto comma in parte qua, potrebbe in qualche misura rendere non necessaria la
dichiarazione di incostituzionalità dei precedenti commi impugnati».
2. – Le questioni sollevate in via
principale dalle Regioni e Province autonome ricorrenti investono – con
riferimento a profili d’asserita incostituzionalità in gran parte coincidenti –
la medesima disciplina, riguardante la soppressione dell’Agenzia di protezione
civile ed il trasferimento delle relative funzioni ad apparati governativi;
pertanto i giudizi possono essere riuniti e decisi congiuntamente.
3. – I ricorsi proposti dalle Regioni
Toscana, Emilia-Romagna ed Umbria (con atti notificati rispettivamente il 5 ed
il 10 ottobre 2001) sono inammissibili.
3.1. – Essi propongono questioni di
legittimità costituzionale dell’intero testo o di singole disposizioni del
decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, per violazione di parametri contenuti
nel titolo V della seconda parte della Costituzione, evocati ratione temporis nel testo anteriore
alla riforma di cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Il
relativo giudizio, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 37
e n. 28 del 2003;
n. 524, n. 422 e n. 376 del 2002),
dovrebbe quindi essere compiuto – in assenza di nuove impugnazioni – alla
stregua dei parametri all’epoca vigenti, non rilevando il sopravvenuto
mutamento del quadro costituzionale.
Peraltro, il decreto-legge impugnato è stato
convertito in legge (dalla legge 9 novembre 2001, n. 401) in data successiva alla menzionata riforma del
titolo V.
La vicenda normativa sottoposta
all’odierno scrutinio di costituzionalità presenta quindi la peculiarità di un
decreto-legge emesso (ed impugnato) nel contesto del previgente sistema
costituzionale di ripartizione delle attribuzioni tra Stato e Regioni, cui si è
sostituita una legge di conversione promulgata sotto il vigore del sistema riformato.
Inoltre, la legge di conversione ha apportato
al testo originario rilevanti modificazioni determinate, tra l’altro,
dall’accoglimento di specifiche proposte emendative avanzate dai rappresentanti
di enti locali, Regioni e Province autonome in sede di Conferenza unificata, la
quale ha conseguentemente espresso parere favorevole sul disegno di conversione
(seduta dell’11 ottobre 2001).
In
particolare, è stato completamente riscritto proprio l’art. 5 del
decreto-legge, oggetto di gran parte delle censure concernenti l’attribuzione
al Presidente del Consiglio dei poteri di coordinamento prima svolti dalla
soppressa Agenzia, che avrebbe determinato, secondo le ricorrenti,
l’eliminazione degli strumenti di collaborazione previsti dalla normativa
previgente e la conseguente sottrazione alle Regioni della funzione di
indirizzo (anche) ad esse spettante.
All’originario
testo del comma 1 dell’art. 5 è stata infatti aggiunta l’istituzione presso la
Presidenza del Consiglio dei ministri di un Comitato paritetico
Stato-Regioni-enti locali, nel quale la Conferenza unificata di cui al decreto
legislativo n. 281 del 1997 designa i propri rappresentanti. Sono stati poi
introdotti i commi 3-bis, 3-ter e 4-bis, che hanno disciplinato la composizione degli organi consultivi
e operativi di cui si avvale il Presidente del Consiglio (Commissione nazionale
per la previsione e la prevenzione dei grandi rischi, Comitato operativo della
protezione civile, Dipartimento della protezione civile), prevedendo
espressamente la presenza di esperti designati dalle Regioni e le modalità di
partecipazione diretta di Regioni ed enti locali alla loro attività.
Il
nuovo contesto normativo è evidentemente diverso da quello che ha dato origine
alle impugnazioni, e tiene ampiamente conto delle critiche mosse dalle Regioni
ricorrenti alla mancanza di strumenti collaborativi (tanto che la Regione
Toscana ha concluso chiedendo a questa Corte di prendere atto del suo
sopravvenuto difetto di interesse al ricorso).
3.2. – A tali considerazioni va aggiunto che anche la sopravvenuta
modifica costituzionale preclude di per sé che la questione posta sulle norme
del decreto-legge, in riferimento ai parametri costituzionali allora vigenti,
possa essere trasferita alle norme della legge di conversione, in riferimento a
parametri nuovi.
Sotto quest’ultimo profilo infatti essa sarebbe <<questione
diversa>> rispetto a quella originariamente sollevata, e avrebbe quindi
dovuto essere proposta, nei modi e nei termini di cui al nuovo art. 127 della
Costituzione, nei confronti della legge di conversione. La conclusione vale
anche per le norme che (come l’art. 7 del decreto) fossero, in sede di
conversione, rimaste sostanzialmente immutate.
Pertanto in questa sede la Corte dovrebbe esaminare le sole
questioni concernenti le norme del decreto-legge, in riferimento ai vecchi
parametri.
Ma non risulta, né è allegato, che esse, prima dell’entrata in
vigore della legge di conversione che le ha modificate, abbiano trovato
applicazione. Deve quindi escludersi che si sia prodotto alcun concreto effetto
lesivo in danno delle Regioni ricorrenti (sentenza n. 510 del
2002). Ne consegue la sopravvenuta carenza di interesse delle medesime
Regioni a coltivare i ricorsi, e l’inammissibilità delle questioni con essi
sollevate.
3.3. – Non occorre pertanto soffermarsi sui
profili concernenti l’ammissibilità dell’impugnazione in via principale di un
intero testo normativo e la concreta sussistenza dei requisiti della necessità
e urgenza per l’attività di decretazione da parte del Governo.
4.1.
– Il ricorso della Provincia autonoma di Trento riguarda vari commi dell’art. 5
del decreto-legge n. 343 del 2001, come convertito con modificazioni dalla
legge n. 401 del 2001, censurati in riferimento tra l’altro (oltre che alle
norme statutarie e di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) anche all’art. 117 della Costituzione, letto in connessione con l’art.
10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Esso è proposto al dichiarato
scopo di ottenere «in via cautelativa ed
ipotetica» un’interpretazione adeguatrice delle norme impugnate, che le
mantenga nel quadro delle relazioni tra lo Stato e
le Province autonome, definite dallo statuto e dalle norme di attuazione.
Secondo la Provincia,
tale interpretazione potrebbe essere svolta in due modi: o estendendo la
portata della clausola di salvaguardia delle competenze delle Province
autonome, contenuta nel comma 6 dell’art. 5, al di là dell’ambito di operatività
risultante dalla sua formulazione letterale, che sembrerebbe limitato ai soli
compiti trasferiti dall’Agenzia al Dipartimento; ovvero considerando che i
poteri governativi previsti dalle norme impugnate devono essere esercitati nel
rispetto delle regole relative ai rapporti Stato-Provincia.
4.2.
– L’eccezione di
inammissibilità, sollevata dalla Avvocatura generale dello Stato, in ragione
della dichiarata natura interpretativa della questione, è infondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che - a differenza di
quanto accade per il giudizio in via incidentale - il giudizio in via
principale (soggetto a termini di decadenza, in quanto
processo di parti, svolto a garanzia di posizioni soggettive dell’ente
ricorrente) può concernere questioni
sollevate sulla base di interpretazioni prospettate dal ricorrente come
possibili. Il principio vale soprattutto nei casi in cui su una legge non si
siano ancora formate prassi interpretative in grado di modellare o restringere
il raggio delle sue astratte potenzialità applicative, e le interpretazioni
addotte dal ricorrente non siano implausibili e irragionevolmente scollegate
dalle disposizioni impugnate così da far ritenere le questioni del tutto
astratte o pretestuose (sentenze n. 412 del
2001, n. 244
del 1997 e n.
242 del 1989).
4.3.
– Nel merito la questione non è fondata, nei termini di seguito precisati.
La clausola di salvaguardia in esame dispone che
<<Ferme restando le attribuzioni rispettivamente stabilite dagli articoli
107 e 108 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e le competenze e attribuzioni
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di
Bolzano, i compiti attribuiti dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300,
all'Agenzia di protezione civile sono assegnati al Dipartimento della
protezione civile>>. La formale collocazione della clausola nel contesto
del secondo periodo del comma 6 dell’art. 5, relativo al passaggio al
Dipartimento dei compiti già attribuiti all’Agenzia, potrebbe far apparire non
manifestamente implausibile l’interpretazione restrittiva temuta dalla
ricorrente.
Tuttavia,
non esistono elementi da cui possa desumersi che la clausola non operi anche rispetto agli altri commi del medesimo
art. 5, e quindi anche ai compiti attribuiti dalla normativa impugnata ad
organi ed uffici statali diversi dal Dipartimento, ovvero ai compiti del
Dipartimento non provenienti dall’Agenzia.
Pertanto, in difetto di indici contrari,
l’esplicita affermazione della salvezza delle competenze provinciali si risolve - indipendentemente
dalla lettera della norma e dalla sua collocazione - nell’implicita conferma
della sfera di attribuzioni delle Province autonome,
fondata sullo statuto speciale e sulle relative norme di attuazione. Ed è
significativo che la stessa Avvocatura generale dello Stato interpreti la normativa
in questione nel senso che le competenze degli organi statali suscettibili di
interferire con attribuzioni di Regioni speciali o Province autonome dovrebbero
comunque essere esercitate «nel rispetto delle norme che in proposito operano
nei confronti di ciascuno degli Enti interessati».
5. – Le considerazioni che
precedono – oltre a rendere superfluo l’esame del merito delle censure mosse
dalla Provincia di Trento sulle singole norme impugnate – sono determinanti
anche ai fini della decisione dell’impugnazione proposta dalla Provincia
autonoma di Bolzano.
Questa
riguarda, tra gli altri, proprio il comma 6 dell’art. 5, censurato nella parte
in cui sembrerebbe far salve le competenze della Provincia soltanto in
relazione ai compiti trasferiti dalla soppressa Agenzia al Dipartimento, ma non
anche in relazione ai compiti del Dipartimento non provenienti dall’Agenzia.
Pertanto
la Provincia di Bolzano mira anch’essa, come quella di Trento, ad ottenere
l’estensione della portata della ricordata clausola di salvezza. Ne consegue
che la questione – come quella sollevata dalla Provincia di Trento – deve
essere dichiarata non fondata, nei sensi prima precisati.
Tale questione è pregiudiziale rispetto
alle altre, come ammette la medesima ricorrente, secondo la quale la
dichiarazione di incostituzionalità del sesto comma nella parte in esame
renderebbe non necessaria la dichiarazione di incostituzionalità dei precedenti
commi anch’essi impugnati. Ed è evidente come, in tale prospettiva,
all’ipotizzata decisione di incostituzionalità (basata sull’impossibilità di
interpretare la norma nel senso auspicato dalla ricorrente) equivalga una
pronuncia di non fondatezza che accolga proprio quella interpretazione.
Pertanto,
le ragioni che hanno determinato la decisione di non fondatezza della questione
comportano che anche le altre questioni sollevate dalla Provincia di Bolzano
debbano ritenersi non fondate.
PER QUESTI
MOTIVI
LA CORTE
COSTITUZIONALE
riuniti
i giudizi,
dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343
(Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture
preposte alle attività di protezione civile), sollevata, in riferimento agli
artt. 5, 76, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Toscana, con il
ricorso indicato in epigrafe;
dichiara inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 1, lettere e) ed f), 4, 5 e 7,
e dell’intero decreto-legge n. 343 del 2001, sollevate, in riferimento agli
artt. 5, 77, 95, 117 e 118 della Costituzione, dalle Regioni Emilia-Romagna ed
Umbria, con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara
non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 5, commi 1, 2, 3-ter,
4, 4-bis, 4-ter e 5, del decreto-legge n. 343 del 2001, convertito, con
modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343, recante disposizioni
urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle
attività di protezione civile), sollevate – in riferimento agli artt. 8, n. 5),
n. 13), n. 17) e n. 24), 9, n. 9), 16 e 52 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); al
decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia
di urbanistica ed opere pubbliche); agli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernente il rapporto tra atti legislativi e leggi
regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e
coordinamento); nonché all’art. 117 della
Costituzione, in connessione con l’art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 – dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso
indicato in epigrafe;
dichiara
non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 5, commi 1, 2, 3-ter,
4, 4-bis, 4-ter, 5 e 6 del decreto-legge n. 343 del 2001, convertito con
modificazioni dalla legge n. 401 del 2001, sollevate – in riferimento agli
artt. 8, comma 1, n. 5), n. 13), n. 17), e n. 24), 9, comma 1, n. 9), 16 e 52,
comma 2, del d.P.R. n. 670 del 1972; agli 33, 34, e 35 del d.P.R. n. 381 del
1974; agli artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992; d) agli artt. 117 e 118
«principi del titolo V della parte seconda della Costituzione, come modificati
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, in relazione al disposto all’art. 10
della medesima legge»; nonché al principio di leale cooperazione – dalla
Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 giugno 2003.
Riccardo
CHIEPPA, Presidente
Franco
BILE, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 4 luglio 2003.