SENTENZA N. 201
ANNO 2003
I. Antonio
Ruggeri, La
Corte e il drafting processuale
II. Dario Nardella,
I casi di incompatibilità alla carica di consigliere regionale: cosa (non)
cambia nella giurisprudenza della Corte Costituzionale dopo la riforma
costituzionale del Titolo V? (Nota a Sent. n. 201
del 2003 e Ord. n. 223 del 2003)
per gentile
concessione del Forum
di Quaderni costituzionali
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
– Alfio FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 3, lettera b), e comma 4, e 3, comma 12, della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica e l’integrazione di disposizioni legislative), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 7 maggio 2002, depositato in cancelleria il 16 successivo e iscritto al n. 34 del registro ricorsi 2002.
Visto l’atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell’udienza pubblica dell’11 marzo 2003 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky;
udito l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 7 maggio 2002 e depositato il successivo 16 maggio il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato alcune disposizioni della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica e l’integrazione di disposizioni legislative).
Il ricorrente – oltre a censurare (a) l’art. 1, comma 3, lettera b), della legge regionale n. 4 del
2. –
3.
– L’Avvocatura generale dello Stato, per il ricorrente, ha a sua volta
depositato una memoria.
Oltre
a formulare deduzioni relativamente alle altre disposizioni impugnate,
l’Avvocatura, quanto all’art. 1, comma 4, della legge
regionale in argomento, che attenua la disciplina dell’incompatibilità tra la
carica di consigliere regionale e il mandato amministrativo negli enti locali
«forse per risolvere qualche caso personale», contesta la lettura – prospettata
dalla Regione resistente nell’atto di costituzione in giudizio – dell’art. 65
del decreto legislativo n. 267 del 2000, nel senso (opposto a quello dedotto
con il ricorso) di una disposizione di estremo dettaglio, come tale priva di
carattere vincolante.
Tale lettura, secondo la parte ricorrente, è sorretta da una impropria premessa di fondo: quella secondo la quale, fino all’emanazione delle leggi statali di principio in materia, a norma del nuovo testo dell’art. 122 della Costituzione, le Regioni potrebbero legiferare senza alcun limite; ed è comunque una tesi rovesciabile nel suo opposto, poiché, se non sussistesse alcun limite di principio, allora il legislatore regionale si troverebbe nell’impossibilità di disporre alcunché, dovendo appunto attendere l’emanazione delle norme statali recanti i limiti di principio, costituzionalmente necessari a norma dell’art. 122 della Costituzione.
In realtà l’art. 65 citato contiene, per l’Avvocatura, una previsione chiara e che è destinata a valere in termini vincolanti, a garanzia di un «evidente principio di razionalità», per evitare improprie commistioni di cariche politiche e amministrative e per prevenire situazioni di conflitto di interessi.
1. – Con il ricorso in esame, il Presidente del Consiglio dei ministri solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 3, lettera b), e comma 4, e dell’art. 3, comma 12, della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica e l’integrazione di disposizioni legislative). Le norme così sottoposte al giudizio di legittimità costituzionale riguardano materie completamente diverse, senza alcun collegamento tra loro, e precisamente la disciplina del Corpo forestale regionale, l’incompatibilità dei consiglieri regionali, la protezione dall’esposizione ambientale a campi elettromagnetici indotti da impianti fissi per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione. Il ricorso, uno nella forma, è plurimo nel contenuto. Esigenze di omogeneità e univocità della decisione inducono a distinguere le materie e a procedere, quindi, alla decisione separata di ciascuna questione o gruppo di questioni.
Viene ora decisa la questione di legittimità costituzionale concernente la disciplina dettata dalla legge regionale lombarda in tema di incompatibilità dei consiglieri regionali.
2. – L’art. 1, comma 4, della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002 stabilisce che «in fase di prima attuazione dell’articolo 122 della Costituzione e in attesa di una disciplina organica della materia, la carica di consigliere regionale è incompatibile con quella di presidente e assessore provinciale, di sindaco e assessore di comuni capoluogo di provincia, nonché con quella di sindaco e assessore di comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti». Il ricorrente ritiene che questa disposizione contrasti con l’art. 122 della Costituzione, là dove esso attribuisce alla legge regionale la disciplina dei casi di incompatibilità dei consiglieri regionali nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, perché contrastante con il principio della «incompatibilità assoluta della carica di consigliere regionale con qualsiasi altra carica negli enti locali» che deriverebbe dal decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), il cui art. 65, comma 1, stabilisce, recependo la corrispondente disposizione dell’art. 4 della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale), che «[...] il sindaco e gli assessori dei comuni compresi nel territorio della Regione [...] sono incompatibili con la carica di consigliere regionale».
3. – La questione è fondata, nei termini di seguito precisati.
4. – Modificando la distribuzione delle competenze normative in tema di ineleggibilità e incompatibilità alla carica di consigliere regionale vigente prima dell’entrata in vigore della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni), l’attuale art. 122, primo comma, della Costituzione ha sottratto la materia alla legislazione dello Stato e l’ha attribuita a quella delle Regioni; conseguentemente, per ragioni di congruenza sistematica, la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di legislazione elettorale dei Comuni (oltre che delle Province e delle Città metropolitane) prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, ha da essere intesa con esclusione della disciplina delle cause di incompatibilità (oltre che di ineleggibilità) a cariche elettive regionali derivanti da cariche elettive comunali (oltre che provinciali e delle Città metropolitane).
La competenza legislativa regionale in questione vale «nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica». Poiché manca a tutt’oggi una legge determinativa di tali principi, occorre rivolgersi alle norme dell’ordinamento giuridico statale vigente per individuare, tra tutte, quelle che esprimano scelte fondamentali e operino così da limiti all’esercizio della competenza legislativa regionale (così, con riferimento alla legislazione di cui all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, ma con affermazione di portata generale, la sentenza di questa Corte n. 282 del 2002). Il ricorrente ritiene che la regola contenuta nella richiamata disposizione dell’art. 65 del decreto legislativo n. 267 del 2000, che prevede l’incompatibilità alla carica di consigliere regionale di tutti coloro che ricoprono la carica di sindaco e assessore comunale nei comuni compresi nel territorio della Regione, valga in quanto tale come «principio fondamentale».
Se così si dovesse ritenere, tuttavia, la legge regionale in tema d’individuazione delle cause di incompatibilità dovrebbe limitarsi a ripetere nel caso di specie le determinazioni contenute nella legge statale: un risultato incompatibile con la natura concorrente della potestà legislativa regionale in questione, quale prevista dall’art. 122, primo comma, della Costituzione.
Non la regola dell’art. 65 del decreto legislativo n. 267 del 2000,
dunque, deve assumersi come limite alla potestà legislativa regionale, ma il
principio ispiratore di cui essa è espressione. Il principio in questione
consiste nell’esistenza di ragioni che ostano all’unione nella stessa persona
delle cariche di sindaco o assessore comunale e di consigliere regionale e
nella necessità conseguente che la legge predisponga cause di incompatibilità
idonee a evitare le ripercussioni che da tale unione possano derivare sulla distinzione degli ambiti politico-amministrativi delle
istituzioni locali e, in ultima istanza, sull’efficienza e sull’imparzialità
delle funzioni, secondo quella che è la ratio
delle incompatibilità, riconducibile ai principi indicati in generale nell’art.
97, primo comma, della Costituzione (sentenze n. 97 del
1991 e n. 5
del 1978). In sintesi: il co-esercizio delle
cariche in questione è, a quei fini, in linea di massima, da escludere. Il
legislatore statale, con il citato art.
L’impugnato art. 1, comma 4, della legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002 supera questo limite, traducendosi non in un’attuazione ma in un’elusione del principio. Prevedendo l’incompatibilità della carica di consigliere regionale esclusivamente con riguardo alle cariche di sindaco e assessore di comuni capoluogo di provincia e di comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, l’effetto della legge impugnata, tenuto conto della composizione demografica dei 1546 comuni presenti nella Regione Lombardia, risulta essere che l’incompatibilità vale per tre comuni capoluogo di provincia e per un comune non capoluogo di provincia. Indipendentemente da ogni considerazione circa i criteri qualitativi che possono avere mosso il legislatore in una scelta così determinata, la conseguenza di quest’ultima è il ribaltamento, non l’attuazione della scelta di principio contenuta nella norma statale di riferimento. L’incompatibilità, infatti, da regola qual è nella legislazione statale, si è trasformata, nella legislazione regionale, in eccezione.
per questi motivi
riservata ogni decisione sulle questioni relative agli artt. 1, comma 3, lettera b), e 3, comma 12, della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica e l’integrazione di disposizioni legislative), sollevate, in riferimento agli artt. 114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettere q) e s), 118 e 120, secondo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe,
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 4, della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica e l’integrazione di disposizioni legislative).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Gustavo ZAGREBELSKY, Redattore
Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2003.