SENTENZA N.150
ANNO 2003
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai
signori:
- Riccardo
CHIEPPA Presidente
- Gustavo
ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio
ONIDA “
- Carlo
MEZZANOTTE “
- Fernanda
CONTRI “
- Guido
NEPPI MODONA “
- Piero
Alberto CAPOTOSTI “
- Annibale
MARINI “
- Franco
BILE “
- Giovanni
Maria FLICK “
- Francesco
AMIRANTE “
- Ugo DE
SIERVO “
- Romano
VACCARELLA “
- Paolo
MADDALENA “
ha
pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio
per conflitto di attribuzione sorto a seguito dei provvedimenti dell’Agenzia
per il Demanio numeri 3883 e 3887 del 4 settembre 2001, n. 3878 del 14
settembre 2001, n. 6037 del 5 novembre 2001, n. 2010 del 19 marzo 2002 e n.
2078 del 21 marzo 2002, relativi alla richiesta di indennità per abusiva
occupazione del demanio marittimo e di rilascio degli immobili ivi costruiti,
promosso con ricorso della Regione Molise notificato il 13 giugno 2002,
depositato in Cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 23 del registro conflitti
2002.
Visto
l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito
nell’udienza pubblica del 5 novembre 2002 il Giudice relatore Romano
Vaccarella;
uditi
gli avvocati Giovanni Di Giandomenico e Francesco Guicciardi per la Regione Molise
e l’avvocato dello Stato Anna Lidia Caputi Iambrenghi per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto
in fatto
1.- Con ricorso notificato il 13 giugno
2002 la Regione Molise ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione ai provvedimenti in epigrafe
indicati, con i quali l’Agenzia del Demanio ha intimato a taluni privati,
possessori di aree asseritamente demaniali site nei Comuni di Campomarino e di
Termoli, il pagamento di indennità per la loro abusiva occupazione e il
rilascio degli immobili sulle stesse costruiti, chiedendo l’annullamento degli
atti impugnati, previa sospensiva e, ove occorra, dichiarazione di sopravvenuta
incostituzionalità dell’art. 822, primo comma, del codice civile.
Deduce la Regione che nei predetti Comuni
esistono due aree da gran tempo edificate con l’assenso e l’attività
promozionale dello Stato, della Regione e del Comune; che, in particolare, nel
Comune di Campomarino si trova una vasta pianura, lunga oltre cinque chilometri
e profonda due, confinante con il mare, oggetto,
a partire dagli anni sessanta, di un’intensa attività edificatoria, che - sulla
base di un programma di fabbricazione approvato nel 1973 dal Provveditorato
regionale delle opere pubbliche del Molise (organo periferico del Ministero dei
lavori pubblici), nonché di regolari concessioni edilizie rilasciate dal Comune
– ha portato alla costruzione di circa 10.000 appartamenti (abitati da circa
cinquantamila persone) ed inoltre alla realizzazione, con la dovuta
approvazione della Sovrintendenza dei beni ambientali, di numerose
infrastrutture turistiche e opere di urbanizzazione primaria e secondaria,
finanziate dallo Stato, dalla Regione e dalla Comunità europea; che, nel Comune
di Termoli, località Marinelle, lungo una striscia di terra a ridosso della
spiaggia, sono stati costruiti alloggi per circa mille persone, muniti di
concessione edilizia o regolarizzati con licenze in sanatoria.
Espone la Regione che l’Amministrazione
marittima, negli ultimi venti anni, ha effettuato sporadici tentativi per
recuperare al demanio le zone innanzi descritte, sostenendo che esse, benché
non più idonee ai pubblici usi del mare, vi ricadrebbero in virtù di una
delimitazione effettuata nel 1902 nel Comune di Campomarino e nel 1912 in
quello di Termoli; che, per porre fine a tale situazione, il Comune di
Campomarino e taluni proprietari di immobili ubicati in località Marinelle di
Termoli hanno promosso azioni di accertamento negativo innanzi al Tribunale di Campobasso,
volte a contestare l’appartenenza al demanio marittimo delle aree in questione;
che, malgrado la pendenza di tali giudizi, l’Agenzia per il Demanio ha
cominciato a intimare ai privati il pagamento di ingentissime somme per pretese
occupazioni abusive di suoli demaniali negli ultimi trenta anni e a chiedere,
inoltre, il rilascio degli immobili sugli stessi costruiti; che altre
intimazioni riguardano immobili effettivamente edificati su suoli demaniali, in
assenza di regolare concessione, ma in ogni caso tollerati per numerosi
decenni.
Tanto premesso in fatto, sostiene la
Regione Molise che i relativi provvedimenti violano gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche in relazione alle norme di seguito indicate, in quanto:
a) già
l’art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui
all’art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), delegava alle Regioni “le
funzioni amministrative sul litorale marittimo e sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti … quando l’utilizzazione prevista (avesse) finalità
turistiche e ricreative”, escluse solo “le funzioni esercitate dagli organi
dello Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di
polizia doganale”;
b)
successivamente, l’art. 105 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e
agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59),
ha disposto il “conferimento” alle Regioni delle funzioni relative al “rilascio
di concessioni di beni del demanio, della navigazione interna, del demanio
marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di
approvvigionamento di fonti di energia”;
c) tale
“conferimento” è stato, poi, esteso, a far data dal 1° gennaio 2002, in virtù
dell’art. 9 della legge 16 marzo 2001, n. 88 (Nuove disposizioni in materia di
investimenti nelle imprese marittime), ai porti di interesse regionale e
interregionale;
d) la
Regione Molise - avendo l’art. 42 del decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96
(Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni
amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell’art. 4, comma 5, della
legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni), attribuito i medesimi
poteri ai Comuni nelle Regioni prive di leggi di attuazione del d.lgs. n. 112 del 1998 - ha emanato la legge 29
settembre 1999, n. 34 (Norme sulla ripartizione delle funzioni e dei compiti
amministrativi tra la Regione e gli enti locali, in attuazione dell’art. 3
della legge 8 giugno 1990, n. 142, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112), riservando alla Regione medesima la
competenza sul demanio marittimo e, conseguentemente, la titolarità delle
relative funzioni amministrative “per finalità turistico-ricreative” (art. 54).
Sostiene la Regione ricorrente che le
competenze sul demanio marittimo, anche laddove in concreto esercitate dai
Comuni, rientrano pur sempre nella potestà legislativa della Regione, che
potrebbe disporne in ogni momento (art. 1 del d.lgs. n. 96 del 1999), e che
solo ad una superficiale lettura del quadro normativo di riferimento potrebbe
apparire che la Regione Molise sia titolare relativamente al solo demanio
turistico-ricreativo (art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977) di tutte le connesse
funzioni, laddove in realtà l’art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998, attribuendo
alla Regione la materia del rilascio delle concessioni, le attribuirebbe
altresì quella del rinnovo, dell’annullamento, della revoca e della decadenza,
e, pertanto, tutte le funzioni amministrative relative al demanio marittimo.
A conforto di tale conclusione la Regione
Molise osserva che, in base alla nuova formulazione degli artt. 114, 117 e 118
Cost., lo Stato è solo uno degli enti che compongono la Repubblica, a fianco
dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni; che alla
legislazione esclusiva dello Stato spettano esclusivamente le materie
tassativamente individuate, mentre tutte le altre rientrano, invece, nella
potestà delle Regioni; che il settore dei beni demaniali non compare neppure
tra le materie di legislazione concorrente, salvo che per i porti; che non
viene più menzionato un demanio regionale, in contrapposizione a quello
statale; che, conseguentemente, il demanio pubblico, e cioè il complesso dei
beni che servono al raggiungimento dei fini pubblici, deve ritenersi ripartito
tra Stato, Regioni e altri enti pubblici territoriali sulla base
dell’attribuzione delle rispettive funzioni; che, in definitiva, essendo stata
la materia del demanio marittimo, con la sola eccezione dei porti, interamente
trasferita alle Regioni e non essendo concepibile la proprietà del bene
demaniale distinta dal perseguimento delle relative funzioni, alle Regioni va
riconosciuta la proprietà dei beni del demanio marittimo.
Sulla base di tali argomentazioni sostiene
la Regione ricorrente che l’emanazione degli ordini di sgombero contenuti nei
provvedimenti impugnati rientra tra le attribuzioni conferite alle Regioni dal d.P.R. n. 616 del 1977 e ora anche
dall’art. 118 Cost., nonché - in quanto atti strumentali all’esercizio della
funzione concessoria, delle funzioni di organizzazione e di quelle di polizia
amministrativa - dall’art. 1 del d.lgs. n. 112 del 1998; che alle medesime
conclusioni deve pervenirsi per quanto riguarda la richiesta di pagamento di
indennizzo, perché il principio
enunciato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 343 del 12
luglio 1995 – secondo cui spetta allo Stato e non alla Regione la
determinazione e la percezione del canone di concessione dei beni del demanio
marittimo - va rivisitato alla luce delle modifiche intervenute nel titolo V
della parte II della Costituzione; che, in definitiva, il primo comma dell’art.
822 cod. civ. è incompatibile col nuovo assetto costituzionale.
Sotto altro profilo, rileva ancora la
Regione che - essendo pur sempre la collettività titolare dei beni del demanio
marittimo, indipendentemente dalla loro imputazione formale, come sostenuto da
un’antica e consolidata dottrina - il trasferimento della gestione di quei beni
non può non comportare anche quello della loro appartenenza e, comunque, il
trasferimento delle risorse necessarie all’esplicazione delle attività di
conservazione, amministrazione e tutela oggi svolte dalla Regione; che, avendo
il canone concessorio natura giuridica
di “corrispettivo”, tale natura avrebbero anche le somme il cui
pagamento è intimato a titolo risarcitorio, posto che alla base della relativa
pretesa sarebbero valutazioni inscindibilmente connesse all’esplicazione delle
funzioni amministrative conferite alla Regione.
Conclude la Regione Molise, chiedendo che
la Corte costituzionale, previa sospensiva, dichiari che non spetta allo Stato
e per esso all’Agenzia del Demanio, ma alla Regione Molise, l’adozione di tutti
i provvedimenti inerenti all’amministrazione del demanio marittimo ad essa
conferita, ivi compresi quelli di pagamento delle indennità per abusiva
occupazione e di rilascio degli immobili; annulli gli atti impugnati; ove
occorra, dichiari la sopravvenuta incostituzionalità dell’art. 822, primo
comma, cod. civ.
2.- Si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, sostenendo l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza
del ricorso.
3.- Nella memoria depositata in prossimità
dell’udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva, a sostegno
dell’inammissibilità del ricorso, che:
a) sussiste
difetto di legittimazione della Regione e conseguente difetto di interesse al
mezzo azionato, posto che, come ammette la stessa ricorrente, «ai sensi
dell’art. 42 del d.lgs. n. 96 del 1999, nonché della legge regionale n. 34 del
1999, le funzioni afferenti al demanio marittimo per usi residenziali sono
state conferite ai Comuni», sicché la Regione «finisce per operare una sorta di
sostituzione processuale», agendo in luogo di un soggetto (il Comune) non
legittimato a promuovere conflitti con lo Stato davanti a questa Corte;
b) manca, in
ogni caso, una copertura costituzionale all’attribuzione alle Regioni delle
funzioni amministrative relative alle aree demaniali marittime «utilizzate per
finalità turistiche e ricreative»; ricorda all’uopo che l’art. 118 Cost., nel
testo novellato, lungi dal prevedere un ambito di funzioni amministrative di
necessaria spettanza delle Regioni, afferma nel primo comma il principio
generale dell’attribuzione delle funzioni amministrative ai Comuni, salvo il conferimento
di alcune di esse a Stato, Regioni, Province o Città Metropolitane, “per
assicurar(ne) l’esercizio unitario sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza”; che, del resto, anche nell’assetto
costituzionale antecedente alla riforma del titolo V, le funzioni
amministrative sul demanio marittimo non potevano considerarsi
costituzionalmente garantite, in quanto non rientranti tra le materie di cui al
previgente testo dell’art. 117 Cost.; che, conseguentemente, il loro esercizio
non era stato “trasferito”, ma semplicemente “delegato”, sulla base di scelte
discrezionali del legislatore ordinario;
c) è
estranea al giudizio instaurabile davanti a questa Corte la questione
dell’appartenenza, in astratto, in capo alla Regione del potere in concreto
esercitato dall’organo statale e dei profili relativi all’insussistenza di
fenomeni di abusivismo, posto che tali questioni investono il sindacato sulla
legittimità dell’esercizio della funzione e sono, pertanto, di competenza, a
seconda della natura della posizione soggettiva azionata, del giudice ordinario
o di quello amministrativo;
d)
inconferente, in ogni caso, è l’asserita legittimità, sul piano urbanistico, delle opere realizzate,
rispetto al possesso di un aggiornato titolo di godimento delle aree demaniali
sulle quali le stesse insistono;
e) del tutto
estranee al possibile oggetto di conflitto di attribuzioni sono questioni di vindicatio rei riservate, secondo la
costante giurisprudenza della Corte di cassazione (condivisa dalla Corte
costituzionale), alla giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria.
Il ricorso – sostiene, inoltre,
l’Avvocatura dello Stato - sarebbe in ogni caso infondato nel merito:
a) per
l’inesistenza di qualsivoglia disposizione della novella costituzionale o del
d.lgs. n. 112 del 1998, che disponga il trasferimento dallo Stato alle Regioni
e/o agli enti locali, di quel complesso di diritti, poteri, doveri, in cui si
sostanzia la proprietà o, comunque, l’appartenenza allo Stato dei beni del
demanio marittimo, alla stregua della disciplina codicistica;
b) per
l’inerenza di tale disciplina all’“ordinamento civile”, materia riservata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, nel testo novellato dell’art. 117
secondo comma, lett. l), Cost.;
c) per gli
indici ermeneutici estrapolabili dal disposto dell’art. 86 del d.lgs. n. 112
del 1998, il quale espressamente dispone il trasferimento alle Regioni di beni
e risorse del demanio idrico, senza nulla prevedere invece per quelli del
demanio marittimo, al pari del d.P.C.M.
12 ottobre 2000, recante “Individuazione dei beni e delle risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative da trasferire alle Regioni e
agli Enti locali per l’esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi di
cui all’art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998, in materia di trasporti”;
d) per la
perdurante iscrizione nel conto generale del patrimonio dello Stato di tutti i
beni demaniali, ex art. 14, comma 2,
del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279 (Individuazione delle unità
previsionali di base del bilancio dello Stato, riordino del sistema di
tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato); per la
loro trasferibilità al Patrimonio dello Stato s.p.a., ex art. 7, comma 10, del decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63
(Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in materia di riscossione,
razionalizzazione del sistema di formazione del costo dei prodotti
farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni,
valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture), convertito
in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 15 giugno 2002, n. 112;
per la funzione di garanzia del pagamento del debito pubblico, da essi svolta;
e) per
l’insussistenza di qualsivoglia carattere gestionale nelle misure adottate
dall’Agenzia del Demanio, volte ad ottenere il risarcimento dei danni per
abusiva occupazione e il ripristino dello status
quo ante.
Considerato
in diritto
Il ricorso è inammissibile.
La tesi della Regione Molise, secondo la
quale essa sarebbe competente ad adottare “tutti i provvedimenti inerenti
l’amministrazione del demanio marittimo (...) ivi compresi quelli di pagamento
delle indennità per abusiva occupazione e di rilascio degli immobili”, appare
frutto di una ricostruzione errata della situazione normativa: situazione
normativa che, correttamente intesa, esclude in radice che quello de quo costituisca un conflitto di
attribuzioni ai sensi dell’art. 134 Cost.
La ricorrente Regione – dopo aver
riconosciuto che l’art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha solo delegato (e per
finalità limitate) alle regioni «le funzioni amministrative sul litorale
marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti ... quando
l’utilizzazione prevista abbia finalità turistiche e ricreative» – propone una
lettura estremamente ampia dell’art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998, quasi che
questa disposizione si riferisca in generale all’attribuzione a Regioni ed enti
locali di ogni potere concessorio sui beni del demanio marittimo. E su questa
base giunge ad affermare che il conferimento dovrebbe riferirsi non solo alle
“specifiche funzioni relative alle concessioni del demanio marittimo, ma a
tutte le funzioni amministrative ad esso riferentisi, anche per il demanio ad
utilizzo non turistico-ricreativo”.
Al contrario, anche a voler ritenere che il
secondo comma dell’art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 non abbia disposto
relativamente al solo settore dei “trasporti” disciplinato al Capo VII (nel
quale è inserito il citato art. 105), il “conferimento” a Regioni ed enti
locali delle funzioni relative al “rilascio di concessioni di beni del demanio
della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare
territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di
energia ...” certamente non equivale a conferimento di “tutte le funzioni
amministrative” riferentisi al demanio marittimo.
Tale conclusione, peraltro, è resa evidente
dalla circostanza che, avendo l’art. 42 del d.lgs. n. 96 del 1999 disposto che
le funzioni di cui all’art. 105, comma 2, lettera l), del d.lgs. n. 112 del 1998, «sono esercitate dai comuni», la
Regione Molise ha riservato a sé con la legge regionale 29 settembre 1999, n.
34, esclusivamente le funzioni amministrative che «attengono ad esigenze di carattere
unitario a livello regionale in materia di turismo in ordine a (...) demanio
marittimo o per finalità turistico-ricreative» (art. 54).
In altri termini, la nozione di demanio
marittimo, un tempo espressiva di funzioni facenti capo esclusivamente allo
Stato, con lo sviluppo delle autonomie è divenuta espressiva di una pluralità
di funzioni, alcune delle quali rimaste allo Stato, altre “delegate” ai Comuni
ed alle Regioni, altre ancora “conferite” alle Regioni: ed un conflitto di
attribuzioni non è concepibile se esso non investe funzioni attribuite alla
Regione, ma queste siano rivendicate dalla Regione stessa invocando la
titolarità del bene cui ineriscono.
L’assetto normativo sopra ricostruito
rivela che, attraverso l’estensione delle funzioni regionali, il reale oggetto
della controversia che si è voluto promuovere
davanti a questa Corte è costituito dalla rivendica della titolarità del
demanio marittimo (estranea ai conflitti di cui all’art. 134 Cost.: cfr. la
sentenza di questa Corte n. 343 del 1995);
e ciò è confermato dalla richiesta della Regione Molise di dichiarare superato
lo stesso concetto di demanio statale attraverso una pronuncia di illegittimità
costituzionale dell’art. 822, primo comma, del codice civile (ma
sull’inammissibilità dell’utilizzazione di un conflitto di attribuzione per
contestare la legittimità della disposizione legislativa “a monte” del
provvedimento contro cui si ricorre, si veda, fra le molte, la sentenza di
questa Corte n.
334 del 2000).
Conclusivamente, il ricorso per conflitto
di attribuzioni deve essere dichiarato inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di
attribuzioni proposto nei confronti dello Stato dalla Regione Molise con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte
costituzionale, Palazzo della Consulta, il 5 maggio 2003.
Riccardo
CHIEPPA, Presidente
Romano
VACCARELLA, Redattore
Depositata
in Cancelleria il 9 maggio 2003.