Commenti alla decisione di
1.
Roberto Bin, "Ultima
fortezza" e "regole d’ingaggio" nei conflitti
interorganici
2.
Filippo Benelli, Una
battaglia non decide la guerra (nota in dissenso con la sentenza n. 116 della
Corte costituzionale)
3.
Andrea Guazzarotti, Ricorsi “mal coltivati”
e tutela dei terzi nei conflitti ex art. 68.1 Cost. (Nota alla sent. n. 116 del 2003 della Corte costituzionale)
per gentile
concessione del Forum di Quaderni Costituzionali
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME
DEL POPOLO ITALIANO
composta dai signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI
"
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Ugo DE SIERVO"
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio
FINOCCHIARO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel
giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito
della delibera della Camera dei deputati del 21 giugno 2000 relativa alla insindacabilità
delle opinioni espresse dal deputato Vittorio Sgarbi nei confronti del dott.
Alfredo Montalto promosso con atto del Tribunale di Caltanissetta, sezione II penale, notificato il 10 luglio
2002, depositato in Cancelleria il 18 successivo ed iscritto al n. 26 del
registro conflitti 2002.
Visto l’atto di costituzione della Camera
dei deputati;
udito nell’udienza pubblica del 28 gennaio
2003 il Giudice relatore Guido Neppi Modona;
uditi
l’avv. Adelmo Manna per il Tribunale di Caltanissetta,
sezione II penale, e l’avv. Sergio Panunzio per
Ritenuto in fatto
1. ― Il Tribunale di Caltanissetta,
nel corso di un giudizio a carico del deputato Vittorio Sgarbi per il reato di
diffamazione a mezzo stampa in danno del dr. Alfredo Montalto,
all’epoca dei fatti giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di
Palermo, con ordinanza del 19 luglio
2. ― Il ricorrente premette che, con atto del 19 luglio 2000,
aveva già sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti della Camera dei deputati in relazione alla delibera sopra indicata e
che il conflitto era stato dichiarato ammissibile dalla Corte costituzionale
con ordinanza n. 499 del 2000 e che l’ordinanza qui in esame ripropone questo
conflitto «negli identici termini di cui all’ordinanza del 19 luglio 2000», in
quanto «per un mero disguido» la notificazione dell’atto introduttivo e della
ordinanza dichiarativa dell’ammissibilità non è stata effettuata.
2.1. ― Il Tribunale, in linea preliminare, espone che
l’imputazione per la quale procede si riferisce a frasi dal contestato
carattere diffamatorio, pubblicate su “Il Giornale di Sicilia” del 25 agosto
1995, pronunciate dal deputato Sgarbi nei confronti del dr. Alfredo Montalto, accusandolo di sequestro di persona e abuso di
ufficio per aver emesso una misura di custodia cautelare nei confronti del
deputato Mannino.
Nel merito, il ricorrente
sostiene che
Il ricorrente chiede,
quindi, che
Con separato atto i
magistrati componenti della sezione II penale del Tribunale di Caltanissetta hanno nominato un difensore nel giudizio
dinanzi alla Corte.
3. ― Nel giudizio preliminare di delibazione in camera di
consiglio il conflitto è stato dichiarato ammissibile, «riservata ogni
pronuncia definitiva anche in ordine alla ammissibilità del ricorso, con
particolare riferimento ai profili - per la prima volta posti all'attenzione di
questa Corte, e che è opportuno possano essere discussi in contraddittorio tra
le parti - concernenti la ammissibilità della
riproposizione del medesimo ricorso quando non sia stata effettuata la
notificazione del precedente atto introduttivo e della relativa ordinanza di
ammissibilità, prevista dall'art. 26, terzo comma, delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale» (ordinanza n. 253
del 2002 ).
Il ricorso, unitamente
all’ordinanza di ammissibilità, è stato notificato alla Camera dei deputati in
data 10 luglio 2002 ed è stato depositato presso la cancelleria della Corte
costituzionale il 18 luglio 2002.
4. ―
4.1. ― In linea preliminare, la resistente deduce che «il
conflitto non avrebbe potuto più essere riproposto, poiché il giudice aveva
ormai consumato il relativo potere». A suo avviso, nonostante la legge 11 marzo
1953, n. 87, e le norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale del 1956 non stabiliscano un termine per la proposizione del
ricorso, una volta dichiarato ammissibile il
conflitto, i termini per la notifica e il deposito sarebbero, rispettivamente,
quelli stabiliti nell’ordinanza della Corte e nell’art. 26, comma terzo, delle
norme integrative (come sottolineato nella sentenza n. 123 del
1979). Ciò sarebbe confermato dalla natura del conflitto fra poteri il
quale «sorge, nei suoi termini propriamente giuridici, solo per effetto
dell’attività “conformativa” della Corte, attività
volta a stabilirne preliminarmente l’ammissibilità». La mancanza di un termine per la
proposizione del ricorso non conforterebbe la riproponibilità
del conflitto, ma corrisponderebbe «alla natura più profonda del conflitto fra
poteri già nella sua dimensione […] pregiuridica», in
quanto esso si «giuridicizza» per effetto
dell’attività svolta dalla Corte in sede di verifica preliminare di
ammissibilità e, anteriormente alla dichiarazione di ammissibilità – che
inevitabilmente comporta la fissazione di termini assegnati al ricorrente per
l’ulteriore prosecuzione del giudizio –, i rapporti fra i poteri sono
«contrassegnati da una fluidità che impedisce di stabilire se e quando il
conflitto (magari latente, o anche manifesto sul terreno politico) insorgerà
sul piano propriamente giuridico».
L’assenza di un termine
per la proposizione del conflitto sarebbe quindi congeniale ad un sistema in
cui il ricorso a tale strumento costituisce l’«ultima fortezza», ovvero l’extrema ratio, per tutelare le proprie
attribuzioni costituzionali offerta ai poteri dello Stato, i quali, di norma,
ricercano la loro tutela per via di prassi, in un componimento affidato alle
relazioni concrete fra gli organi dei poteri coinvolti o al vigore di
convezioni costituzionali. Secondo la resistente, una volta che
La riproponibilità
del conflitto, a suo avviso, comporterebbe, invece, la elusione del potere della Corte di «fissare inderogabilmente
la durata del conflitto medesimo, con la conseguenza che le pronunce della
Corte stessa – l’ordinanza di ammissibilità e la eventuale sentenza di improcedibilità – sarebbero state inutiliter datae».
4.2. ― Nel merito, secondo la difesa della Camera dei deputati,
il ricorso sarebbe infondato in quanto le dichiarazioni del deputato Sgarbi per
le quali pende procedimento penale rappresentano la
divulgazione all’esterno di opinioni già espresse dal medesimo, e da altri
deputati, nell’esercizio delle funzioni parlamentari e, in quanto tali,
insindacabili.
A suo avviso,
l’immediatezza del collegamento fra la funzione parlamentare e le dichiarazioni
rese dal membro della Camera dei deputati al di fuori dell’ambito dei lavori
parlamentari andrebbe individuata in un arco di ipotesi concrete che risultano
contenute all’interno di due estremi, costituiti, da un lato, dalla «”semplice
comunanza di argomento” o di “tematiche”» e, dall’altro, dalla ”puntuale
coincidenza testuale” fra le opinioni espresse in sede parlamentare e quella
manifestata dal parlamentare in sede esterna, spettando alla Corte «accertare
se, in concreto, l’espressione dell’opinione in questione possa o meno ricondursi» all’esercizio delle funzioni
parlamentari. Inoltre, poiché in una democrazia pluralistica la funzione
rappresentativa del parlamentare si sviluppa in un ambito comunicativo
costituito soprattutto dalla “partecipazione” alle funzioni e ai lavori
parlamentari, «l’ambito della “politica parlamentare” – cioè l’ambito della
comunicazione politica racchiuso nel “campo applicativo del diritto
parlamentare” cui le dichiarazioni di un parlamentare debbono essere
“immediatamente ricollegabili” per poter essere identificate o qualificate come
espressioni di attività parlamentare (…) e come tali insindacabili – non si
esaurisce soltanto nei puntuali atti di esercizio attivo di poteri del
parlamentare, ma può ricomprendere anche l’intera comunicazione politico-parlamentare di cui egli è
stato partecipe: anche ascoltando, leggendo e valutando dichiarazioni rese da
altri parlamentari».
In riferimento alla fattispecie in
esame, la resistente osserva che, sostanziandosi le dichiarazioni del deputato
Sgarbi nella «critica nei confronti dell’operato della magistratura
palermitana, critica che investe poi, più in particolare, l’azione dei giudici
di Palermo nella vicenda del procedimento giudiziario avviato contro Calogero
Mannino», sarebbe innegabile la
sostanziale corrispondenza di esse con atti di sindacato ispettivo –
puntualmente indicati - i quali testimonierebbero il suo impegno di critica di
un’attività investigativa e giudiziaria da lui ritenuta contraria allo spirito
che deve informare l’azione della Magistratura. Inoltre, sarebbero rilevanti
anche atti di sindacato ispettivo riferibili ad altri parlamentari – anch’essi
indicati – i quali pure sarebbero riconducibili al deputato Sgarbi, avendo un
contenuto sostanzialmente analogo a quello delle dichiarazioni oggetto del
procedimento penale.
In particolare, nella
memoria depositata in prossimità dell’udienza pubblica, la resistente insiste
nel sostenere che non costituirebbe ostacolo al riconoscimento della
insindacabilità la circostanza che gli atti parlamentari tipici sono successivi
alle dichiarazioni e sono riferibili ad altri componenti delle Camere, in
quanto vi sarebbe sostanziale identità di contenuto tra le dichiarazioni del
deputato Sgarbi ed alcune interrogazioni parlamentari del deputato Giovanardi.
5. ― In prossimità dell’udienza pubblica il Tribunale di Caltanissetta ha depositato una memoria difensiva con la
quale ribadisce e sviluppa le argomentazioni contenute nell’atto con il quale ha sollevato conflitto.
In particolare, quanto al
profilo preliminare, il Tribunale rileva che non solo le affermazioni della
difesa della Camera non avrebbero pregio «nella sede attuale, ben potendo
essere proposte e sviluppate in sede di decisione sulla ammissibilità del conflitto», ma non sarebbero confortate da elementi
normativi o giurisprudenziali.
Nel merito, il Tribunale
contesta che gli atti parlamentari indicati dalla resistente siano idonei a
dimostrare che le dichiarazioni del deputato Sgarbi siano state rese
nell’esercizio delle funzioni parlamentari, sostenendo che quelli di essi riferibili ad altri parlamentari, alcuni addirittura
successivi di anni alle dichiarazioni per le quali è processo, non potrebbero
essere considerati come «facenti parte di un dibattito coevo alle esternazioni
del parlamentare». A suo avviso, attribuire rilevanza ad un’attività
parlamentare successiva alle dichiarazioni significherebbe configurare
«un’immunità “preordinata”», in quanto «qualunque membro del Parlamento
potrebbe affermare qualsiasi cosa volesse e, successivamente, resosi conto del
rischio di essere querelato, strumentalmente porre la questione
oggetto delle dichiarazioni rese extra
moenia al centro del dibattito parlamentare (o in
un atto parlamentare tipico)», così trasformando la garanzia di cui all’art. 68
Cost. in un inaccettabile privilegio.
Il
Tribunale conclude, infine, per l’accoglimento del ricorso.
6. ― All’udienza pubblica le parti
hanno insistito nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. ― Il conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato, sollevato dal Tribunale di Caltanissetta con atto del 19 luglio 2001 indicato in
epigrafe, ha per oggetto la deliberazione con la quale
Il tribunale ricorrente,
premesso di avere già sollevato, con atto del 19 luglio 2000, conflitto di
attribuzione nei confronti della Camera dei deputati avverso
la suddetta deliberazione e di non avere successivamente disposto né
effettuato, "per un mero disguido", le notificazioni prescritte
dall'ordinanza della Corte costituzionale n. 499 del 2000 di ammissibilità del
conflitto, ripropone "neg1i identici termini" il precedente atto
introduttivo, sostenendo che la deliberazione in questione violerebbe la
propria sfera di attribuzione, costituzionalmente garantita. Secondo il
Tribunale di Caltanissetta, infatti, la deliberazione
della Camera dei deputati si fonderebbe su una motivazione poco plausibile ed
arbitraria, che non farebbe "il pur minimo riferimento ad una identità o analogia delle dichiarazioni con atti
parlamentari tipici", al di là di un generico richiamo al contesto
politico e al sindacato ispettivo esercitato dallo stesso Sgarbi sull'uso della
custodia cautelare. In difetto di una sufficiente motivazione sull'esistenza del
nesso funzionale tra l'attività del parlamentare e le opinioni espresse, la
delibera impugnata, ad avviso del tribunale ricorrente, avrebbe causato
l'illegittima menomazione della sfera di attribuzioni propria dell'Autorità
giudiziaria.
2. ― In via preliminare
occorre esaminare l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa della
Camera dei deputati, sotto il profilo che il ricorso non poteva essere
riproposto, poiché il giudice "aveva ormai consumato il relativo
potere".
Il ricorso in questione
era già stato dichiarato ammissibile, in sede di sommaria delibazione, da
questa Corte, con ordinanza
n. 253 del 2002, riservata peraltro "ogni pronuncia definitiva anche
in ordine all'ammissibilità del ricorso, con particolare riferimento ai profili
-per la prima volta all'attenzione di questa Corte, e che è opportuno possano
essere discussi in contraddittorio tra le parti- concernenti la
ammissibilità della riproposizione del medesimo ricorso quando non sia
stata effettuata la notificazione del precedente atto introduttivo e della
relativa ordinanza di ammissibilità, prevista dall'art. 26, terzo comma, delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale".
3. ― L'eccezione
d'inammissibilità del ricorso deve essere accolta.
I conflitti tra
"poteri" dello Stato, ora demandati dalla Costituzione alla
cognizione della Corte costituzionale, nell'ordinamento statutario, in quanto
riguardavano controversie tra gli organi supremi dello Stato, non avevano un
giudice e venivano risolti, a seconda dei casi, in
base a prassi, convenzioni o consuetudini, che si fondavano su convincimenti in
larga misura di carattere politico. Incentrandosi pertanto la soluzione dei
conflitti su rimedi spontanei tipici delle vicende politiche, la dimensione
giuridica delle controversie finiva con l'essere assorbita
da quella politica, tanto che
Tuttavia, anche quando è
entrato in vigore l'art. 134 della Costituzione ed è divenuta
costituzionalmente garantita la delimitazione della sfera di attribuzioni dei
diversi complessi organizzativi titolari di funzioni si è assistito, almeno nei
primi tempi, alla riluttanza dei titolari degli organi
vertice dello Stato ad abbandonare la logica delle mediazioni e delle
intese spontanee per chiedere alla Corte costituzionale la soluzione di
divergenze sulla spettanza dei reciproci poteri, nelle quali molto spesso il
profilo giuridico ed il profilo politico della questione sono strettamente
intrecciati. Del resto, della utilizzabilità dello strumento giudiziario per la
soluzione dei conflitti tra poteri si dubitava anche durante la fase di
attuazione dell'art. 134 della Costituzione, tanto che l'on.
Ambrosini, nel corso del dibattito parlamentare sulla
legge n. 87 del 1953 (I legislatura, Atti Camera dei
deputati 28 novembre 1950), rendendosi interprete di questi dubbi ebbe a
ribadire che la soluzione di quelle divergenze "non può aversi, anche
oggi, che nel campo politico".
Nell'ottica di una
soluzione di queste controversie conseguibile prioritariamente, se non
esclusivamente, nell'ambito del "campo politico" si può comprendere,
da un lato, la ragione della mancata fissazione, nella legge n. 87 del 1953, di
termini di decadenza per la proposizione del ricorso e, dall'altro lato, la
previsione di una struttura "bifasica" del
procedimento di risoluzione dei conflitti di attribuzione tra poteri.
Quanto al primo punto, va
osservato che il livello precipuamente politico-costituzionale delle
controversie da risolvere ha indotto il legislatore a non prevedere -in
analogia a
quanto previsto per i conflitti di attribuzione disciplinati dalla legge 31
marzo 1877, n. 3761- termini per la proposizione del ricorso, per favorire al
massimo, al di fuori delle strettoie dei termini di decadenza, la ricerca e la
conclusione di intese extragiudiziarie tra gli organi interessati al conflitto.
Quanto al secondo punto,
va osservato che -nel momento in cui con il deposito del ricorso si attesta che
non è possibile la composizione spontanea della controversia, che pertanto viene ufficializzata e sottoposta alla cognizione della
Corte- la formalizzazione di una fase di ammissibilità del conflitto risponde
proprio all'esigenza di delimitare il più possibile questo tipo di processo ed
i relativi soggetti ed oggetto, così da evitare che il giudizio della Corte possa
interferire sulle scelte proprie del "campo politico". E appunto a
questo fine l'art. 37 della legge n. 87 del 1953 dispone che
4. ― Per tutte
queste ragioni la disciplina legislativa di questo tipo di processo presenta,
in relazione alle sue finalità ed alla particolarità dell'oggetto, aspetti
assolutamente peculiari. Tale disciplina deve peraltro continuare ad applicarsi
in tutti i suoi precetti, anche in presenza di una
significativa evoluzione della prassi e della giurisprudenza in materia di
conflitti di attribuzione, che mostra, tra l'altro, l'ampliamento dei soggetti
legittimati e soprattutto il crescente coinvolgimento di autorità giudiziarie
diverse, nella qualità di organi di un potere "diffuso", in ricorsi
che hanno ad oggetto la tutela costituzionale della sfera di competenza dell'ordine
giudiziario nei confronti degli altri poteri dello Stato.
Il legislatore del
Si tratta quindi di un
potere di conformazione del giudizio sul conflitto di attribuzione, che si
esprime attraverso la fissazione di regole che necessariamente definiscono la
"materia" del conflitto, stabilendo inderogabilmente soggetti e
termini per lo svolgimento del processo. Regole che, per la loro natura conformativa, non possono essere eluse
quando il conflitto sia stato sollevato in sede processuale, neppure
invocando -ai fini di un'eventuale riproposizione del medesimo ricorso già
dichiarato improcedibile per tardività
della notifica o del deposito degli atti- la mancata previsione di termini di
decadenza, che in questa fase non può avere
rilievo, dal momento che la ratio
di tale mancata previsione, come si è detto, attiene alla fase anteriore alla
proposizione del ricorso: sussiste invero l'esigenza costituzionale che il
giudizio, una volta instaurato, sia concluso in termini certi non rimessi alle
parti confliggenti. Va dunque superata la ormai palesata situazione di
conflittualità e di incertezza, che non si attaglia alle questioni di equilibrio
tra i poteri dello Stato, le quali invece, attenendo alle garanzie di
ripartizione costituzionale delle attribuzioni, postulano che siano ristabilite certezza e definitività
di rapporti, al fine di assicurare il regolare esercizio delle funzioni costituzionali.
PER QUESTI MOTIVI
dichiara inammissibile il ricorso per
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Tribunale di Caltanissetta, sezione II penale, nei confronti della
Camera dei deputati, con l'atto indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2003.