ANNO
2003
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta dai
signori:
- Riccardo CHIEPPA Presidente
- Gustavo ZAGREBELSKY Giudice
- Valerio ONIDA "
- Carlo MEZZANOTTE "
- Fernanda CONTRI "
- Guido NEPPI
MODONA "
- Piero Alberto CAPOTOSTI "
- Annibale MARINI "
- Franco BILE "
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE
SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA ״
- Alfio FINOCCHIARO ״
ha pronunciato
la seguente
SENTENZA
nel giudizio
di ammissibilità, ai sensi dell’art. 2, primo comma, della legge costituzionale
11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum
popolare per l’abrogazione del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 –
recante “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui
rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio” –
limitatamente alle seguenti parti del titolo primo (titolato “Gestione dei
rifiuti”), capo primo (titolato “Principi generali”) e capo quinto (titolato
“Procedure semplificate”):
art. 7
(rubricato “Classificazione”) limitatamente al comma 3, lettera l (elle) bis, inserita dall’art. 7 (Istituzione
di un contributo di riciclaggio e di risanamento ambientale) comma 11 del
decreto legge 28 dicembre 2001, n. 452, come modificato dalla legge di
conversione 27 febbraio 2002, n. 16, e dall’art. 23 comma 1, lett. a) della
legge 31 luglio 2002, n. 179: “Il combustibile derivato dai rifiuti”;
art. 33
(rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera a) limitatamente alle
parole “e di recupero”;
art. 33
(rubricato “Operazione di recupero”), comma 8, lettera b): “delle attività di
trattamento dei rifiuti urbani per ottenere combustibile da rifiuto effettuate
nel rispetto delle norme tecniche di cui al comma 1”;
art. 33
(rubricato “Operazioni di recupero”), comma 9, limitatamente alle parole “alla
concessione di incentivi finanziari previsti da disposizioni legislative”
giudizio iscritto al n. 138 del registro referendum.
Vista l’ordinanza del 9 dicembre
2002, come modificata dall’ordinanza dell’8 gennaio 2003, con la quale
l’Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio
del 14 gennaio 2003 il Giudice relatore Piero Alberto Capotosti;
udito l’avvocato Carlo Rienzi per
i presentatori Livio Giuliani, Paola Boscaino, Marco Lion e Adriana Lorenza
Pagliai.
Ritenuto in fatto
1. ― L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione, in applicazione
della legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, ha esaminato la
richiesta di referendum popolare
previsto dall’art. 75 della Costituzione, presentata il 9 maggio 2002 da dieci
cittadini italiani (intitolata «No all’incenerimento dei rifiuti – Abrogazione
delle procedure semplificate e degli incentivi per l’incenerimento dei
rifiuti»), pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 10 maggio 2002, n. 108, sul seguente quesito:
«Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 – recante “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio”, – limitatamente alle seguenti parti, non previste
dalle medesime direttive delle disposizioni di cui al Capo I - Princìpi
generali e al Capo V - Procedure semplificate del titolo I - Gestione dei
rifiuti:
Art. 7 (Classificazione), limitatamente al comma
3, come modificato dal comma 11, art. 7 (Istituzione di un contributo di
riciclaggio e di risanamento ambientale) della legge 27 febbraio 2002, n. 16,
di conversione del decreto legge 28 dicembre 2001, n. 452, limitatamente alla
lettera l – bis), “Il combustibile
derivato dai rifiuti (qualora non rivesta le caratteristiche qualitative
individuate da norme tecniche finalizzate a definirne contenuti e usi
compatibili con la tutela ambientale)”;
Art. 33 (Operazioni di recupero), limitatamente
al comma 8, lettere a) limitatamente
alle parole “e di recupero”; “b)
delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per ottenere combustibile da
rifiuto effettuate nel rispetto delle norme tecniche di cui al comma 1”; nonché
al comma 9 dello stesso art. 33, limitatamente alle parole: “alla concessione
di incentivi finanziari previsti da disposizioni legislative”?».
2. ―
L'Ufficio centrale per il referendum,
con ordinanza in data 9 dicembre 2002, verificata la regolarità della
richiesta, ha provveduto a modificarne il testo, con alcune correzioni di
carattere materiale, ed ha, quindi, dichiarato legittima la richiesta sul
seguente quesito, così riformulato:
«Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 – recante “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio” – limitatamente alle seguenti parti del titolo primo
(titolato “Gestione dei rifiuti”), capo primo (titolato “Princìpi generali”) e
capo quinto (titolato “Procedure semplificate”):
art. 7
(rubricato “Classificazione”) limitatamente al comma 3, lettera l (elle) bis,
inserita dall’art. 7 (istituzione di un contributo di riciclaggio e di
risanamento ambientale) comma 11 del decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452,
come modificato dalla legge di conversione 27 febbraio 2002, n. 16: “Il combustibile
derivato dai rifiuti, qualora non rivesta le caratteristiche qualitative
individuate da norme tecniche finalizzate a definire contenuti e usi
compatibili con la tutela ambientale”;
art. 33
(rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera a) limitatamente alle
parole “e di recupero”;
art. 33
(rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera b): “delle attività di
trattamento dei rifiuti urbani per ottenere combustibile da rifiuto effettuate nel
rispetto delle norme tecniche di cui al comma 1”;
art. 33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma
9, limitatamente alle parole “alla concessione di incentivi finanziari previsti
da disposizioni legislative”?».
Inoltre,
l’Ufficio centrale ha provveduto a riformulare la denominazione del quesito
refendario secondo il seguente testo: «Esclusione del combustibile derivato da
rifiuti dalla categoria dei rifiuti speciali. Abrogazione dei poteri
ministeriali relativi agli incentivi finanziari per l’utilizzazione dei rifiuti
nella produzione di energia elettrica».
3. ―
Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale, il Presidente di
questa Corte, ha fissato il giorno 14 gennaio 2003 per la conseguente
deliberazione, dandone comunicazione ai presentatori della richiesta ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma,
della legge 25 maggio 1970, n. 352.
4. ―
L’Ufficio centrale per il referendum,
con ordinanza in data 8 gennaio 2003, rilevato «che con legge 31 luglio 2002,
n. 179, art. 23, comma 1, lettera a), è stato modificato l’art. 7, comma 3
lett. l ) ( elle ) bis, del decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, come modificato dal decreto legge 28
dicembre 2001, n. 452, convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio
2002, n. 16», ha disposto che il questo riportato nella precedente ordinanza
del 9 dicembre 2002, sia così riformulato:
«Volete voi che sia abrogato il decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 – recante “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui
rifiuti di imballaggio” – limitatamente alle seguenti parti del titolo primo
(titolato “Gestione dei rifiuti”), capo primo (titolato “Princìpi generali”) e
capo quinto (titolato “Procedure semplificate”):
art. 7
(rubricato “Classificazione”) limitatamente al comma 3, lettera l (elle) bis, inserita dall’art. 7 (istituzione
di un contributo di riciclaggio e di risanamento ambientale) comma 11 del
decreto-legge 28 dicembre 2001, n. 452, come modificato dalla legge di
conversione 27 febbraio 2002, n. 16 e dall’art. 23 comma 1 lett. a) della legge
31 luglio 2002 n. 179: “il combustibile derivato dai rifiuti ”;
art. 33
(rubricato “Operazioni di recupero”), comma 8, lettera a) limitatamente alle
parole “e di recupero”;
art. 33 (rubricato “Operazioni di recupero”), comma
8, lettera b): “delle attività di trattamento dei rifiuti urbani per ottenere
combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto delle norme tecniche di cui al
comma 1”;
art. 33
(rubricato “Operazioni di recupero”), comma 9, limitatamente alle parole “alla
concessione di incentivi finanziari previsti da disposizioni legislative”?».
5. ― Il
Comitato Promotore e presentatore del referendum
ha depositato atto di costituzione e memoria illustrativa, ai sensi dell'art.
33, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, nella quale sostiene che il
quesito non contrasterebbe con i limiti stabiliti dall'art. 75 della
Costituzione, sarebbe conforme alla normativa comunitaria ed avrebbe anche i
previsti requisiti di omogeneità, univocità e chiarezza.
6. ― Alla
camera di consiglio del 14 gennaio 2003 ha partecipato, per i presentatori
della richiesta, l’avvocato Carlo Rienzi, illustrando e ribadendo le
argomentazioni a sostegno dell’ammissibilità del referendum.
Considerato
in diritto
1. ― La
richiesta di referendum abrogativo,
sulla cui ammissibilità questa Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito
dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum
del 9 dicembre 2002, che ne ha dichiarato la legittimità, e della successiva
ordinanza dell'8 gennaio 2003, che ha provveduto a riformulare il quesito,
investe il d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE
sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e
sui rifiuti di imballaggio), limitatamente alle seguenti parti: art. 7
(Classificazione), limitatamente al comma 3, lettera l-bis), inserita dall'art. 7, comma 11, del d.l. 28 dicembre 2001,
n. 452, come modificato dalla legge di conversione 27 febbraio 2002, n. 16, ed
ulteriormente modificato dall'art. 23 comma 1, lettera a), della legge 31 luglio 2002, n. 179: "il combustibile
derivato dai rifiuti"; art. 33 (Operazioni di recupero), relativamente: al
comma 8, lettera a), limitatamente
alle parole: "e di recupero"; al comma 8, limitatamente alla lettera b): "delle attività di trattamento
dei rifiuti urbani per ottenere combustibile da rifiuto effettuate nel rispetto
delle norme tecniche di cui al comma 1"; al comma 9, limitatamente alle
parole: "alla concessione di incentivi finanziari previsti da disposizioni
legislative".
2. ― Il
giudizio per l'ammissibilità della richiesta referendaria postula che si
accerti che la stessa non sia in contrasto con i limiti posti dall'art. 75,
secondo comma, della Costituzione o con quelli desumibili, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, da un'interpretazione logico-sistematica della
Costituzione, senza che, in questa sede, possano essere espresse valutazioni
sull'opportunità della richiesta stessa.
Ciò premesso, va rilevato che il quesito referendario in esame è
inammissibile, perché trascende i limiti segnati dall'art. 75 della
Costituzione sul necessario carattere abrogativo della richiesta referendaria.
In effetti la formulazione del quesito non propone la mera eliminazione del
vigente regime del combustibile derivato da rifiuti, ma attraverso abrogazioni
che investono parole o locuzioni verbali inespressive di contenuto normativo,
tende, in realtà, alla instaurazione di un sistema diverso, in sostituzione di
quello attualmente vigente (sentenza n. 43 del 2000).
A questo scopo evidentemente è diretta la portata abrogativa del quesito sulla
esclusione del combustibile derivato da rifiuti dalla categoria dei rifiuti
speciali, nonché sulla previsione di incentivi finanziari per l'incenerimento
dei rifiuti; previsione quest'ultima che non è certo secondaria, tanto che lo
stesso Comitato promotore del referendum
addirittura la definisce il "nucleo essenziale" del quesito.
In questa ottica, il quesito non può considerarsi meramente abrogativo,
ma piuttosto propositivo, diretto cioè a porre norme nuove per via
referendaria, poiché la richiesta abrogazione, secondo la tecnica
dell'estrapolazione e del "ritaglio" di singole parole, o di gruppi
di parole, privi di autonomo significato normativo, come ad esempio quelli
contenuti nel comma 9 dell'art. 33, non comporta l'automatica espansione di una
disciplina comunque già esistente, ancorché originariamente residuale (sentenza n. 13 del 1999),
ma invece una disciplina diversa "non derivante direttamente
dall'estensione di preesistenti norme o dal ricorso a forme
autointegrative" (sentenza
n. 36 del 1997). Con l'indicata tecnica del "ritaglio" e della
"cucitura" delle parole residue si pone in essere, infatti, nella
fattispecie in esame, un diverso e più rilevante ambito di competenza del
previsto potere ministeriale, che non avrebbe più ad oggetto, come nella
originaria previsione di legge, la determinazione di modalità, condizioni e
misure relative "alla concessione di incentivi finanziari previsti da
disposizioni legislative", ai fini dell'utilizzazione dei rifiuti come
combustibile per produrre energia elettrica, ma avrebbe invece ad oggetto la
determinazione di modalità, condizioni e misure direttamente relative
all'utilizzazione dei rifiuti come combustibile per produrre energia elettrica.
Si tratta dunque di un risultato innovativo, il quale non rappresenta certo la
fisiologica espansione della sfera di operatività di una norma già presente (sentenza n. 50 del 2000),
e che per di più avrebbe rilevanti effetti di sistema, giacché introdurrebbe
una competenza del tutto diversa rispetto a quella originaria, trasferendo
sostanzialmente dal legislatore al “Ministro dell’industria, del commercio e
dell’artigianato, di concerto con il Ministro dell'ambiente”, la potestà di
disciplinare direttamente i modi di utilizzo del combustibile da rifiuti.
Il carattere
propositivo e non meramente abrogativo del quesito è estraneo all'ambito di
determinazione referendaria del Corpo elettorale e, oltre tutto, pone la
libertà di scelta dell'elettore di fronte ad una falsa prospettiva: l'esito
positivo del referendum non
realizzerebbe infatti lo scopo, dichiarato dai promotori, di eliminare gli
incentivi finanziari previsti dal comma 3 dell'art. 33, i quali viceversa,
continuerebbero ad essere erogabili proprio in base alle disposizioni
legislative vigenti che li prevedono e che, ovviamente, non sarebbero coinvolte
dall'effetto abrogativo.
3. ― Si
può aggiungere che il quesito è ambiguo e contraddittorio. Ed invero, si chiede
l'abrogazione della classificazione -introdotta con la legge 27 febbraio 2002,
n.16- del combustibile derivato da rifiuti come rifiuto speciale, ma non è
assolutamente chiaro quale sia la portata normativa della domanda referendaria:
se escludere sic et simpliciter il
predetto combustibile dal regime dei rifiuti, o se invece ricomprenderlo tra i
rifiuti urbani. In ogni caso, da un lato, va ricordato che specifiche disposizioni
-non oggetto di quesito referendario- dello stesso decreto legislativo n. 22
del 1997 e successive modificazioni si riferiscono esplicitamente al
combustibile da rifiuti e dall'altro lato va rilevato che nella decisione della
Commissione 2000/532/CE (modificata tra l’altro dalla decisione 2001/573/CE)
contenente il nuovo "Catalogo europeo dei rifiuti" e nel regolamento
n. 2557/2001/CE del 28 dicembre 2001 il combustibile derivato da rifiuti viene
incluso nella categoria dei "rifiuti prodotti da impianti di trattamento
dei rifiuti" ben distinta da quella dei "rifiuti urbani".
L'assoluta
incertezza circa la portata e le conseguenze dell'eliminazione di tale
classificazione dimostra pertanto la mancanza di un significato obiettivo ed
univoco dell'iniziativa referendaria in esame, rispetto al quale “gli elettori
possano esprimere una volontà consapevole dei suoi effetti normativi,
alternativi alla disciplina vigente” (sentenza n. 40 del 1997).
In conclusione,
la richiesta di referendum popolare è
inammissibile.
dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l'abrogazione, nelle parti indicate in
epigrafe, degli artt. 7, comma 3, e 33, commi 8 e 9, del decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CEE sugli imballaggi e sui rifiuti di
imballaggio) e successive modificazioni; richiesta dichiarata legittima con
ordinanza del 9 dicembre 2002 dell'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, il 30 gennaio 2003.
Riccardo CHIEPPA, Presidente
Piero Alberto CAPOTOSTI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 6 febbraio 2003.